AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA (ANEEL) | CPDOC - Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
Nome: AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA (ANEEL)
Nome Completo: AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA (ANEEL)
Autarquia em regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), criada pela Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão e comercialização de energia elétrica em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal. Regulamentada pelo Decreto nº 2.335, de 6 de outubro de 1997, iniciou suas atividades em dezembro do mesmo ano.
A criação da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) foi um dos principais marcos da reforma institucional do setor de energia elétrica brasileiro promovida pelo governo federal no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), vinculando-se ao amplo processo de privatização e quebra do monopólio do Estado em setores fundamentais da economia, como energia elétrica, petróleo e gás e telecomunicações.
No Brasil, as primeiras agências responsáveis pela regulamentação e fiscalização dos serviços de energia elétrica surgiram na década de 1930. O Código de Águas, promulgado em 1934 pelo presidente Getúlio Vargas, estabeleceu a base legal para a regulamentação do setor, assegurando o monopólio da União como poder concedente dos aproveitamentos hidrelétricos e a possibilidade de um controle mais rigoroso sobre as concessionárias de energia elétrica. Como resultado das reformas empreendidas pelo governo Vargas, a União passou a atuar no setor por intermédio da Divisão de Águas do Ministério da Agricultura e do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), órgão diretamente subordinado à presidência da República.
A Divisão de Águas foi criada em 1933 com a denominação original de Diretoria de Águas, respondendo, entre outras tarefas, pela fiscalização técnica, econômica e contábil das empresas de energia elétrica e pela instrução dos processos relativos aos pedidos de concessão para utilização de energia hidráulica com vistas à geração de energia. Criado em 1939, o CNAEE foi encarregado de regulamentar o Código de Águas, elaborar a política de energia elétrica do governo federal e dirimir as controvérsias entre a administração pública, os concessionários e os consumidores dos serviços de eletricidade.
Em 1960, a Divisão de Águas e o CNAEE passaram a integrar a estrutura do Ministério das Minas e Energia (MME), criado no mesmo ano pelo presidente Juscelino Kubitschek. Nessa altura, o Estado já desempenhava um papel fundamental nas atividades de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, por intermédio de numerosas empresas públicas, federais e estaduais. Em junho de 1962, a Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás) foi constituída como empresa holding federal, absorvendo algumas atribuições anteriormente de competência do CNAEE.
Em 1965, a Divisão de Águas do DNPM foi transformada no Departamento Nacional de Águas e Energia (DNAE) em decorrência de ampla reestruturação do MME. Três anos depois, o Decreto nº 63.951 alterou a denominação do órgão para Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE). O CNAEE foi formalmente extinto em julho de 1969. Foi estabelecida assim a estrutura básica da administração federal dos serviços de energia elétrica que se manteve durante quase três décadas: de um lado, o DNAEE, órgão normativo e fiscalizador com as atribuições inerentes ao poder concedente da União, e de outro, a Eletrobrás, empresa responsável pelo planejamento e execução da política federal de energia elétrica.
O DNAEE foi incumbido entre outras tarefas de planejar, coordenar e desenvolver estudos hidrológicos; acompanhar e participar do planejamento do setor; controlar e supervisionar as concessionárias; fixar tarifas de energia elétrica; instruir pedidos de concessão ou autorização para produção de energia hidráulica e térmica e para transmissão e distribuição de energia; e determinar coeficientes distributivos do Imposto Único sobre Energia Elétrica (IUEE), função que desapareceu juntamente com o imposto, extinto pela Constituição de 1988.
As principais alterações na estrutura do departamento ocorreram em 1974, quando foram criados órgãos destinados a tratar separadamente as questões relativas ao aproveitamento de recursos hídricos e aquelas referentes a serviços de eletricidade.
Historicamente, o DNAEE dispôs de limitado poder de intervenção frente às empresas federais do grupo Eletrobrás, vinculadas ao mesmo ministério (MME), e às concessionárias estaduais. Quase sempre, o departamento referendou os pareceres técnicos da Eletrobrás sobre pedidos de concessão para aproveitamentos hidrelétricos e de instalação de linhas de transmissão. A estrutura inadequada e a falta de autonomia política impediram que o DNAEE exercesse de modo efetivo a fiscalização das atividades das concessionárias, particularmente no que se refere ao controle de custos dos serviços.
Em maio de 1977, os reajustes tarifários passaram a depender de prévia homologação do ministério responsável pela condução da política macroeconômica. Utilizadas como instrumento de controle inflacionário, as tarifas sofreram um longo e significativo declínio em seus valores reais.
O agravamento da crise fiscal do Estado e as crescentes dificuldades econômico-financeiras do setor de energia elétrica na segunda metade da década de 1980 foram elementos determinantes para o início dos debates sobre a reforma da legislação dos serviços públicos de eletricidade. A Constituição de 1988 sinalizou importante mudança no quadro institucional do setor ao postular, no artigo 175, a obrigatoriedade das licitações para a concessão dos serviços de utilidade pública, e não mais por decisão arbitrária do poder concedente. A regulamentação desse artigo passou a ser considerada como elemento essencial para a abertura do setor à participação do capital privado.
A idéia da privatização dos serviços de energia elétrica ganhou força no governo Fernando Collor de Melo (1990-1992), em conformidade com uma política mais ampla de redução da presença empresarial do Estado na economia. Em junho de 1992, Collor tomou a decisão de incluir no Programa Nacional de Desestatização (PND) as duas empresas distribuidoras controladas pela Eletrobrás: a Espírito Santo Centrais Elétricas (Escelsa) e a Light Serviços de Eletricidade. O governo Itamar Franco (1992-1995) promoveu as primeiras mudanças na legislação setorial, eliminando o regime de remuneração garantida e a equalização tarifária (Lei nº 8.631, de março de 1993) e autorizando a formação de consórcios entre concessionários públicos e autoprodutores para a exploração de aproveitamentos hidrelétricos (Decreto nº 915, de setembro de 1993). Essas medidas não alteraram, contudo, o modelo tradicional de organização do setor de energia elétrica.
A reforma institucional do setor de energia elétrica ganhou impulso no governo Fernando Henrique Cardoso, tendo em vista a implantação de um modelo predominantemente de mercado e a transferência para o capital privado da responsabilidade pela expansão do sistema elétrico brasileiro. Inspirada nas experiências de privatização e reestruturação das empresas de eletricidade de diversos países europeus e sul-americanos, a reforma pretendia introduzir um ambiente competitivo na geração e comercialização de energia e novas formas de regulação nos segmentos de transmissão e distribuição, considerados monopólios naturais.
A privatização de ativos públicos e a necessidade de investimentos privados para a expansão do sistema foram elementos centrais no processo de reestruturação. A privatização do setor de energia elétrica no Brasil, diferentemente de muitos países, foi iniciada antes de qualquer forma de regulação ou estrutura de mercado. Vários leilões de privatização foram realizados antes da criação da Aneel e da definição do novo marco regulatório setorial. Quando a agência iniciou suas atividades, a participação do capital privado no segmento de distribuição de energia elétrica já havia aumentado significativamente em decorrência da venda de concessionárias atuantes em nove estados.
A montagem do novo arcabouço institucional do setor começou com a promulgação da chamada Lei Geral das Concessões, em fevereiro de 1995. Oriunda de projeto apresentado em 1990 pelo então senador Fernando Henrique Cardoso, a Lei nº 8.987 regulamentou o artigo 175 da Constituição, definindo a concessão de serviço público como "a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação na modalidade de concorrência à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho por sua conta e risco e por prazo determinado".
Em julho do mesmo ano, a Lei nº 9.074 fixou regras específicas para a concessão de serviços públicos de eletricidade, reconhecendo a figura do Produtor Independente de Energia, liberando os grandes consumidores do monopólio comercial das concessionárias e instituindo o princípio do livre acesso aos sistemas de transmissão e distribuição.
Além dessas mudanças na legislação, o governo federal incluiu a Eletrobrás e suas subsidiárias de âmbito regional no PND que, dessa forma, passou a abranger todo o chamado Sistema Eletrobrás, excetuando a Itaipu Binacional e o segmento de geração termonuclear. Em paralelo, os governos de São Paulo, do Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro deram os primeiros passos para a privatização de empresas sob seu respectivo controle.
Em fevereiro de 1996, o ministro de Minas e Energia, Raimundo Brito, encaminhou ao presidente da República o anteprojeto de lei que propunha a instituição da Aneel como novo órgão regulador dos serviços de energia elétrica, em substituição ao DNAEE. Tratava-se da primeira proposta de reforma dos órgãos de regulação e fiscalização de serviços públicos no país. O anteprojeto do Executivo, remetido à Câmara dos Deputados em março de 1996, suscitou críticas de parlamentares da base aliada do governo, que argüiram a falta de autonomia decisória e demais requisitos característicos das chamadas agências reguladoras independentes. Importa ressaltar que o debate sobre tais entidades ainda era incipiente, não obstante o compromisso do governo com a reforma da administração pública e o discurso oficial sobre a importância do papel regulador do Estado. Prova disso é a ausência de menção específica à criação de novas instituições reguladoras no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, proposto em 1995 pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).
Em julho de 1996, a Câmara aprovou a tramitação do projeto de criação da Aneel em regime de urgência. O substitutivo apresentado pelo deputado José Carlos Aleluia ampliou a abrangência do projeto ao incluir um capítulo sobre o regime econômico-financeiro das concessões e outro sobre licitações. Aprovado por 263 votos contra 65, o substitutivo criou na administração pública a figura inédita de diretor com mandato. O governo concordou com a proposta feita por Aleluia de conceder mandatos fixos, não coincidentes, aos diretores da agência, visando assegurar autonomia e independência aos gestores no seu nível hierárquico mais elevado.
Outra inovação significativa foi a descentralização das atividades complementares de regulação, fiscalização e controle dos serviços e instalações de energia elétrica por órgãos estaduais. O princípio da descentralização teria uma aplicação limitada, não abrangendo os serviços de geração de influência supra-estadual e os de transmissão da rede básica, bem como a outorga de concessões, permissões e autorizações. No Senado, o projeto também tramitou em regime de urgência, tendo como relator o senador José Fogaça. Em novembro, o texto foi aprovado, sem modificações, por 40 votos contra três.
Em 26 de dezembro do mesmo ano, o presidente Fernando Henrique Cardoso e o ministro Raimundo Brito promulgaram a Lei nº 9.427, que instituiu a Aneel como autarquia especial, vinculada ao MME, com sede e foro no Distrito Federal, tendo como principal fonte de receita os recursos oriundos da taxa de fiscalização sobre serviços de energia elétrica, instituída pela mesma lei. Nos termos propostos pelo Congresso, a agência seria dirigida por um diretor-geral e quatro diretores, em regime de colegiado, nomeados pelo presidente da República, mediante prévia aprovação do Senado. A lei dispensou o referendo do Senado para três dos cinco diretores responsáveis pela primeira gestão da autarquia.
A exemplo das demais agências reguladoras de atividades de infra-estrutura implantadas no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, como a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional de Petróleo (ANP), a Aneel deveria desempenhar funções executivas (de concessão e fiscalização), legislativas (criação de regras e procedimentos com força normativa) e judiciárias (imposição de penalidades, interpretação de contratos e julgamentos).
Entre as competências básicas definidas por lei, a Aneel deveria regular o funcionamento do setor de energia elétrica e fiscalizar a prestação dos serviços de eletricidade, diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais; zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro das concessionárias e pela boa qualidade dos serviços; homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas; e dirimir administrativamente as divergências entre agentes do setor e entre estes e os consumidores. A agência recebeu também delegação da União para exercer o papel de poder concedente, o que a tornou responsável pela outorga de novos empreendimentos de geração e transmissão
Em 6 de outubro de 1997, o presidente Fernando Henrique e os ministros Raimundo Brito (MME) e Luiz Carlos Bresser Pereira (MARE) sancionaram o Decreto nº 2.335 que aprovou a estrutura regimental e o quadro de cargos da Aneel.
A agência iniciou suas atividades em 2 de dezembro de 1997, assumindo formalmente o lugar do DNAEE, extinto na mesma ocasião. Grande parte dos executivos da Aneel foi formada por antigas autoridades do Dnaee, entre os quais José Mário Abdo, que vinha respondendo pela diretoria-geral do departamento desde junho de 1996. Sua primeira diretoria foi composta por Abdo, designado para o cargo de diretor-geral com mandato de três anos, Afonso Henriques Moreira Santos, Eduardo Henrique Ellery Filho, com mandatos de mesma duração, Jaconias Aguiar e Luciano Pacheco Santos, com mandatos de quatro anos.
Além da constituição da Aneel, o ano de 1997 pela conclusão dos estudos do chamado Projeto de Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro (RE-SEB), realizados sob a coordenação do MME com a participação de técnicos das principais empresas e órgãos do setor e do consórcio de consultores estrangeiros e brasileiros, liderado pela firma inglesa Coopers & Lybrand. Os estudos tiveram início em agosto de 1996, quando o projeto de criação da Aneel já se encontrava em estágio adiantado de discussão no Congresso. O consórcio consultor propôs mudanças profundas na estrutura do setor, entre as quais, a separação das atividades de geração, transmissão e distribuição, a criação do Mercado Atacadista de Energia (MAE) para as transações entre empresas vendedoras e compradoras de energia, bem como de uma nova entidade para a administração dos sistemas elétricos interligados, em substituição ao Grupo Coordenador para Operação Interligada (GCOI), organismo composto pelas principais empresas do setor que vinha funcionando sob o comando da Eletrobrás desde sua criação em 1973.
Em maio de 1998, o presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou a Lei nº 9.648, que criou o MAE e do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS). Peça fundamental da reforma setorial, a Lei nº 9.648 ampliou o escopo de atribuições da Aneel, incumbindo-a de estabelecer limites para a concentração do mercado e de zelar pelo cumprimento da legislação de defesa da concorrência.
Um ano depois, o MME criou o Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos (CCPE), em substituição ao Grupo Coordenador do Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos (GCPS), organismo responsável pela elaboração dos planos decenais de geração e transmissão de energia elétrica desde o início da década de 1980, também dirigido pela Eletrobrás, a exemplo do GCOI. A formulação das diretrizes da política energética governamental ficou a cargo do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), órgão criado pela Lei nº 9.478, de agosto de 1997, mas somente constituído três anos mais tarde.
Em seu primeiro ano de funcionamento, a Aneel participou ativamente do processo de implantação do novo modelo institucional do setor de energia elétrica, por meio de uma série de resoluções que estabeleceram a regulamentação do MAE e as regras de organização do ONS, entre outras ações reguladoras. A agência apoiou os programas de desestatização de várias concessionárias, contribuindo tanto na preparação das minutas dos contratos de concessão que integraram seus editais de venda como na avaliação econômico-financeira das cisões, incorporações e fusões de empresas envolvidas em processos de privatização. Também deu início à fiscalização das concessionárias de distribuição e geração e promoveu oito licitações para construção de hidrelétricas, autorizando ainda a importação de energia da Argentina para reforçar o abastecimento das regiões Sudeste e Sul.
A ação fiscalizadora da agência logo foi colocada à prova em decorrência de sucessivas e prolongadas interrupções de energia no Rio de Janeiro e em cidades vizinhas no verão de 1998. Uma auditoria da Aneel revelou a precariedade da infra-estrutura do sistema elétrico da Light, não obstante os lucros excepcionais da empresa nos dois anos seguintes à sua privatização. A empresa foi multada em 0,1% da receita anual (R$ 2 milhões) e teve de mudar os procedimentos para ressarcimento de prejuízos dos consumidores. Mesmo assim, a Light foi habilitada a participar do leilão de privatização da Eletropaulo Metropolitana, concessionária da capital e dos municípios da região metropolitana de São Paulo, arrematando o controle da empresa em abril de 1998.
As regras de controle da concentração do mercado foram estabelecidas em março, vedando aos agentes de geração uma participação superior a 20% da capacidade instalada nacional ou acima de 25% e 35% da capacidade dos sistemas interligados Sul/Sudeste/Centro-Oeste e Norte/Nordeste, respectivamente. Os mesmos percentuais de participação máxima foram fixados para os agentes de distribuição no mercado nacional e nos mercados dos sistemas interligados.
O ONS foi constituído em agosto de 1998 como entidade civil de direito privado, em assembléia-geral que contou com a participação de 59 empresas. Sucessor do GCOI, a nova entidade assumiu a responsabilidade pela coordenação e controle da operação das instalações de geração e transmissão dos sistemas elétricos interligados, sob a fiscalização e regulação da Aneel. O MAE foi instituído em outubro de 1998 com a assinatura do chamado Acordo de Mercado, homologado pela Aneel em janeiro do ano seguinte. Seu funcionamento como instituição auto-regulada, sem personalidade jurídica, ocorreria de forma bastante problemática. Inicialmente, o MAE deveria cuidar da contabilização e liquidação financeira das transações de compra e venda de energia de curto prazo, tendo como braço operacional a Administradora dos Serviços do Mercado Atacadista de Energia (Asmae), criada em fevereiro de 1999. A definição dos direitos e obrigações dos participantes do mercado, deixada a cargo dos próprios agentes, demandou um longo período de negociação entre geradores e distribuidores.
Paralelamente à regulamentação do MAE, a agência definiu as condições gerais para o exercício da atividade de comercialização de energia elétrica. Para proteger os chamados consumidores cativos, compulsoriamente atendidos pelas distribuidoras, a agência estabeleceria um limite de repasse de preços, conhecido como Valor Normativo (VN).
A Aneel adotou o modelo tarifário conhecido internacionalmente como price-cap (preço-teto) para fixação e correção das tarifas das empresas de distribuição de energia elétrica. Trata-se de um modelo de regulação por incentivos, no qual o regulador fixa o valor máximo da tarifa, depois de estabelecida uma premissa de receita requerida pela concessionária. Tal como previsto na Lei Geral de Concessões de 1995, os novos contratos de concessão das empresas distribuidoras públicas e privadas contemplaram três mecanismos de atualização tarifária: o reajuste anual, a revisão extraordinária e a revisão periódica.
Além da regulação e fiscalização do setor, a Aneel buscou assegurar condições para o aumento da oferta de energia elétrica no país mediante a licitação de novos empreendimentos de geração e transmissão. Entretanto, o programa de licitações caminhou a passos bastante lentos em 1999. Apenas cinco dos 19 editais previstos para outorga de concessão de aproveitamentos hidrelétricos foram lançados. Em julho, a Aneel anunciou a intenção de promover a licitação de numerosas linhas da rede básica de transmissão, abrindo efetivamente a concorrência para três dos oito empreendimentos incluídos no PND por decreto presidencial.
O atraso de obras e a insuficiência dos investimentos em geração e transmissão acentuaram a tendência ao desequilíbrio entre a oferta e a demanda de energia elétrica, notada desde o momento inicial de implementação das reformas do setor. No plano político, a privatização das empresas geradoras federais, considerada essencial para o funcionamento adequado do novo modelo institucional, passou a enfrentar forte oposição de governadores e parlamentares de vários partidos.
O blecaute ocorrido na noite de 11 de março de 1999 nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste também contribuiu para o acirramento das críticas ao processo de reestruturação do setor. A perturbação teve origem na subestação de Bauru (SP), pertencente à Companhia Energética de São Paulo (Cesp), revelando a vulnerabilidade do sistema elétrico brasileiro. O desligamento em cascata de linhas e usinas deixou metade do país às escuras, atingindo 55 milhões de pessoas.
Depois de demorada investigação, a Aneel multou a Cesp, por falhas de manutenção e operação de equipamentos, e Furnas Centrais Elétricas, pela demora na recomposição do sistema elétrico dos estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo, isentando o ONS de responsabilidade pelo blecaute. A agência também determinou o pagamento imediato de indenizações pelas concessionárias a nove mil consumidores que tiveram equipamentos estragados pelo desligamento. Além disso, estabeleceu diretrizes para aumentar a capacidade de fornecimento de energia em áreas críticas do Sistema Interligado Nacional, em períodos do ano e horários definidos pelo ONS.
Ainda em 1999, o MME iniciou entendimentos com a Aneel, a Eletrobrás, a Petrobrás, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e grupos empresariais privados com o objetivo de viabilizar o aumento da oferta de eletricidade no curto prazo, tendo em conta o crescente risco de déficit de energia no país. Em fevereiro de 2000, o presidente Fernando Henrique Cardoso e o ministro Rodolfo Tourinho Neto, sucessor de Raimundo Brito no MME, lançaram o Programa Prioritário de Termelétricas (PPT), prevendo a instalação de 17 mil MW no prazo de três anos mediante a construção de 49 usinas, a maioria a gás natural.
Entretanto, a implementação do PPT esbarrou em vários obstáculos, notadamente o demorado impasse entre o MME, a Aneel, o Ministério da Fazenda e a Petrobrás com relação ao repasse aos consumidores da variação cambial do preço do gás natural no intervalo entre os reajustes anuais das tarifas.
Em setembro de 2000, as operações do MAE foram oficialmente inauguradas, após a homologação pela Aneel de regras aprovadas pelos próprios agentes do setor. Em abril de 2001, a Aneel decidiu intervir no MAE com a finalidade de sanar problemas administrativos e de gestão, bem como solucionar os impasses na contabilização e liquidação das transações de compra e venda de energia.
O racionamento de 2001
Desde o início do governo Fernando Henrique Cardoso, o sistema elétrico brasileiro operou bastante próximo de sua capacidade nominal, com riscos elevados de déficit energético. Em 1999, os principais reservatórios das regiões Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste registraram níveis críticos de armazenamento d'água, sinalizando a possibilidade de um racionamento severo. A melhoria das condições hidrológicas no ano seguinte aliviou os problemas imediatos de suprimento. Não garantiu, contudo, a recuperação dos estoques d'água dos reservatórios, ao mesmo tempo em que MME enfrentava dificuldades para implantar as usinas a gás natural do PPT. A situação piorou sensivelmente no verão de 2001. As baixas vazões afluentes caracterizaram um quadro hidrológico bastante desfavorável, precipitando a mais grave crise de abastecimento energia elétrica já ocorrida no país.
Responsável pela gestão dos reservatórios e pela coordenação da operação do Sistema Interligado Nacional, o ONS emitiu o primeiro sinal de alerta sobre a gravidade da situação em março de 2001. A Aneel formulou então o Plano de Redução do Consumo e Aumento da Oferta de Energia (Recao). Aprovado no início de abril pelo ministro José Jorge de Vasconcelos Lima, recém-empossado no MME, o plano revelou-se insuficiente para evitar o racionamento.
Considerando o risco de colapso do sistema, o governo federal adotou um rigoroso programa de racionamento, a partir de junho de 2001, nos estados das regiões Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, impondo metas de redução de consumo de 20% para as classes residencial e comercial e de até 25% para a classe industrial. O racionamento também atingiu parte da região Norte entre agosto e dezembro, perdurando nas demais regiões em fevereiro de 2002. Em caso de não cumprimento das metas, os consumidores ficaram sujeitos a sobretaxas na conta de energia, além de cortes de fornecimento. Embora excluída do programa de racionamento, a região Sul empreendeu importante esforço de racionalização do consumo de energia.
A elaboração e a execução do programa de racionamento ficaram a cargo da Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (GCE), criada em 15 de maio de 2001 pela Medida Provisória nº 2.147. A GCE atuou durante mais de um ano com poderes extraordinários para solucionar a crise e propor medidas de revitalização do modelo institucional do setor de energia elétrica.
Presidida pelo ministro Pedro Parente (Casa Civil), a câmara plena da GCE contou com a participação dos ministros de Minas e Energia, Desenvolvimento, Fazenda, Planejamento, Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia, dos dirigentes máximos da Aneel, ANP e Agência Nacional de Águas (ANA), dos presidentes do BNDES e ONS e do diretor-geral brasileiro da Itaipu Binacional. O núcleo executivo foi composto por 11 membros, entre os quais dois diretores da Aneel, José Mário Abdo, diretor-geral da agência, e Eduardo Henrique Ellery Filho. Para o desempenho de suas funções, a câmara criou dez órgãos colegiados, mobilizando mais de uma centena de técnicos de diferentes esferas do governo federal.
Graças ao notável esforço de grandes e pequenos consumidores, o programa de racionamento foi bem-sucedido, surpreendendo as expectativas mais otimistas. De todo modo, a crise energética causou um impacto negativo para a economia brasileira e sérios prejuízos para as empresas de energia elétrica.
Além da administração do racionamento, a GCE coordenou ações para garantia da expansão da oferta de energia no médio e longo prazos, aprovando ainda a instalação de dezenas de pequenas usinas a diesel e a óleo combustível por produtores independentes para entrada em operação em situações de emergência. A contratação dessas usinas ficou a cargo da empresa Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial (CBBE), criada em agosto de 2001 com prazo de duração fixado em cinco anos.
A GCE também foi responsável pelas negociações que culminaram com assinatura do chamado Acordo Geral do Setor Elétrico pelas empresas geradoras e distribuidoras em dezembro de 2001. Os instrumentos legais do acordo foram aprovados em abril do ano seguinte pela Lei nº 10.438, prevendo o reajuste extraordinário das tarifas e a abertura de linha de financiamento do BNDES para compensar as perdas de receita da empresas de energia elétrica com o racionamento. A mesma lei instituiu a tarifa social para consumidores de baixa renda, regulamentada por decreto federal e resolução da Aneel em agosto de 2002.
A GCE preencheu um espaço institucional que não vinha sendo ocupado pelos principais responsáveis pela definição de políticas para o setor, passando a regular sobre temas de estrita competência da Aneel até sua extinção em junho de 2002. As várias ações que questionaram a constitucionalidade do programa de racionamento foram indeferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Como reconheceu a comissão designada pelo presidente da República para investigar as causas da crise de energia elétrica, o racionamento foi provocado não apenas pelas condições hidrológicas adversas de 2001, mas também pela insuficiência de investimentos e pelo atraso de obras de geração e transmissão nos anos anteriores. Segundo a comissão coordenada pelo engenheiro Jerson Kelman, diretor-presidente da ANA, a defasagem dos investimentos e as obras atrasadas ou adiadas acarretaram o uso excessivo da água armazenada nos reservatórios das usinas hidrelétricas e um desequilíbrio estrutural no sistema elétrico brasileiro.
O chamado relatório Kelman apontou ainda a inexistência de um "arcabouço regulatório adequado e estável para os investidores", bem como falhas de comunicação entre a Aneel, o ONS e o MME que teriam impedido a adoção de medidas preventivas contra a crise.
Reforma do governo Lula e atuação recente
Ao longo dos primeiros cinco anos de atuação, a Aneel firmou convênios com 13 agências estaduais para descentralização das atividades de fiscalização, apoio à regulação e mediação, e promoveu mais de 80 audiências públicas que subsidiaram o processo de tomada de decisão sobre diversos temas, como a revisão tarifária das distribuidoras de energia, a definição das tarifas de transmissão, a confecção do contrato de prestação e serviços públicos de energia elétrica e as regras para liquidação das operações do MAE. Em março de 2000, a autarquia criou a Central de Teleatendimento (CTA) com o objetivo de orientar e esclarecer os consumidores, bem como de registrar reclamações sobre a prestação dos serviços de energia elétrica pelas concessionárias.
A implantação do sistema de ouvidoria da Aneel ocorreu em 2001, quando foi estabelecido um esquema de rodízio entre seus dirigentes (excluído o diretor-geral) para o exercício do cargo de diretor-ouvidor. Em agosto do ano seguinte, a agência determinou a intervenção administrativa na Companhia Energética do Maranhão (Cemar) em decorrência do pedido de concordata preventiva da empresa pelos seus controladores norte-americanos. A Aneel permaneceria no comando administrativo da distribuidora maranhense até a transferência de seu controle acionário para o grupo nacional GP Investimentos, em maio de 2004.
O racionamento foi um dos temas candentes da campanha eleitoral de 2002 para a sucessão do presidente Fernando Henrique Cardoso, vencida pelo candidato Luís Inácio Lula da Silva, líder do Partido dos Trabalhadores (PT), com o apoio de outros partidos oposicionistas.
Empossado em janeiro de 2003, o governo Lula promoveu importantes mudanças no ordenamento institucional do setor de energia elétrica e nas relações entre o MME, a Aneel e o ONS. Segundo os idealizadores da nova reforma setorial, as mudanças visaram três objetivos principais: garantir o abastecimento de energia do país, promover a modicidade tarifária e permitir a retomada dos investimentos. Nomeada para a pasta de Minas e Energia, a ministra Dilma Roussef conduziu os trabalhos de redefinição do modelo institucional do setor, afirmando "a necessidade de recuperar as funções de planejamento do Estado e sua capacidade de formular a política energética do país".
A reforma foi proposta pelas Medidas Provisórias nº 144 e nº 145, assinadas em dezembro de 2003 e aprovadas sem alterações substanciais pelo Congresso Nacional. Em março de 2004, o presidente sancionou as leis do novo modelo setorial: a de nº 10.847, autorizando a criação da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), e a de nº 10.848, redefinindo as regras de comercialização de energia no Sistema Interligado Nacional, criando a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), em substituição ao MAE, e excluindo as empresas do grupo Eletrobrás do Programa Nacional de Desestatização (PND).
Empresa pública vinculada ao MME, a EPE assumiu a responsabilidade pela elaboração dos estudos de planejamento integrado de recursos energéticos e dos planos de expansão do setor de energia elétrica, incluindo a obtenção de licença prévia ambiental para aproveitamentos hidrelétricos. A CCEE foi constituída como organização civil de direito privado, sem fins lucrativos, sob regulação e fiscalização da Aneel, congregando os agentes de geração, distribuição e comercialização de energia elétrica.
Entre as disposições inovadoras do novo modelo merecem destaque a obrigatoriedade da contratação da totalidade da demanda das distribuidoras por meio da realização de leilões públicos, a oferta da menor tarifa como critério de outorga de concessão para aproveitamentos hidrelétricos e a exigência de licença ambiental prévia para licitação de projetos de geração.
A nova legislação também criou o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CSME) com a função de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a segurança do suprimento eletro-energético em todo o território nacional. O comitê deveria funcionar sob a presidência do titular da pasta de Minas e Energia, sendo integrado por mais quatro representantes do MME e pelos dirigentes máximos da Aneel, ANP, CCEE, EPE e ONS
A Aneel perdeu a prerrogativa de atuar como Poder Concedente, sendo essa atribuição transferida para o MME. A agência manteve as competências de mediação, regulação e fiscalização do funcionamento do sistema elétrico, bem como de realização de leilões de concessão de empreendimentos de geração e transmissão por delegação do MME. Foi adicionada ao rol de suas atribuições a licitação para aquisição de energia para os distribuidores.
Ainda em 2004, o governo encaminhou à Câmara o projeto da Lei Geral das Agências, propondo um conjunto homogêneo de regras sobre a gestão, a organização e o controle social de sete agências reguladoras, inclusive a Aneel. Ao justificar o projeto, o Executivo reconhecia que o modelo das agências independentes era essencial para o adequado funcionamento dos serviços públicos e a atração dos investimentos privados em infra-estrutura, mas criticava o "exercício de competências do governo pelas agências", notadamente a "a absorção da atividade de formulação de políticas públicas e de poder de outorgar e conceder serviços públicos".
A discussão do projeto de lei nº 3.337 foi interrompida no ano seguinte em decorrência da polêmica suscitada por dispositivos, como a criação da figura de ouvidor com mandato fixo, nomeado pelo presidente da República sem prévia audiência do Congresso, e a exigência de celebração de contratos de gestão, condicionando a liberação de recursos ao cumprimento de metas de produtividade. Segundo os partidos de oposição e várias entidades empresariais, o projeto proposto pelo governo criava entraves políticos e burocráticos, prejudicando o predomínio técnico que deveria nortear o trabalho das agências.
A diretoria da Aneel foi inteiramente renovada no primeiro governo Lula. Em dezembro de 2004, o Senado aprovou a indicação do nome de Jerson Kelman para a diretoria-geral, em substituição a José Mário Abdo, titular do cargo por dois mandatos consecutivos. O preenchimento das demais vagas abertas em 2005 ocorreu com bastante demora. Durante mais de um ano, a agência funcionou com apenas três diretores, quorum mínimo para as decisões em regime colegiado. Além do risco de paralisia do processo decisório, a Aneel sofreu o contingenciamento de mais de 50% de seu orçamento durante o primeiro governo Lula. O corte de verbas prejudicou a realização de várias atividades, principalmente a fiscalização das concessionárias.
Dados da Aneel mostram que a tarifa média total de energia elétrica no Brasil aumentou 205% no período de 1997 a 2006, superando por larga diferença a variação de 157% do IGP-M. Os aumentos foram diferenciados por empresa, região e classe de consumidor. As regiões Norte e Nordeste apresentaram os maiores aumentos, bastante superiores à média nacional. O menor aumento médio total ocorreu na região Sul, com percentual ligeiramente acima do IGP-M. Os consumidores residenciais foram os mais penalizados com a elevação das tarifas até 2002. Desde então, os aumentos penalizaram de forma mais acentuada os consumidores industriais, em virtude principalmente da majoração e criação de novos encargos setoriais, como a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE).
Diversas ações judiciais foram impetradas contra as revisões e reajustes tarifários aprovados pela Aneel. A Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (Abradee) contestou a metodologia de cálculo da base de remuneração das empresas, mas a Justiça manteve a resolução da agência que determinava a remuneração apenas dos investimentos prudentes e eficientes feitos pelas concessionárias. De todo modo, a Aneel deparou-se com inúmeras dificuldades para levar adiante o primeiro ciclo de revisão tarifária das distribuidoras, em particular no caso da Companhia Energética de Pernambuco (Celpe). Em 2005, por determinação judicial, a agência se viu obrigada a recalcular o índice de reposicionanmento tarifário da empresa, excluindo o custo correspondente à aquisição de energia da Termopernambuco, geradora pertencente ao mesmo grupo controlador da Celpe.
A atuação da Aneel sofreu contestação do MME em várias questões relacionadas à regulação técnica e econômica dos serviços de energia elétrica. Em novembro de 2006, diante da dificuldade de suprimento de gás natural para as termelétricas, a agência determinou a retirada do potencial de geração dessas usinas da contabilidade de energia disponível e, portanto, do cálculo do custo da operação no Sistema Interligado Nacional. O ministro de Minas e Energia, Silas Rondeau, não concordou com essa decisão, alegando que caberia ao ministério, e não à agência, a definição dos valores da garantia física dos empreendimentos de geração. O diretor-geral da Aneel rebateu as críticas, afirmando que a medida era necessária para não agravar o risco de racionamento. Em maio de 2007, atendendo a uma recomendação do presidente Lula, a Petrobrás firmou um termo de compromisso com a agência, garantindo o fornecimento de gás natural à usinas térmicas.
Em dezembro de 2007, a Aneel promoveu o leilão para concessão da hidrelétrica de Santo Antônio, integrante do Complexo do Rio Madeira, em Rondônia, com potência de 3.150 MW. O leilão marcou a retomada dos grandes projetos hidrelétricos na Amazônia e seu resultado surpreendeu positivamente o mercado e o governo. O leilão do aproveitamento hidrelétrico de Jirau, o segundo do Complexo do Rio Madeira, com capacidade estimada em 3.300 MW, foi realizado em maio de 2008.
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