Conteúdo Jurídico | A viabilidade jurídica do ressarcimento aos cofres públicos das verbas pagas a servidores públicos em decorrência de decisão judicial transitada em julgado posteriormente rescindida
A viabilidade jurídica do ressarcimento aos cofres públicos das verbas pagas a servidores públicos em decorrência de decisão judicial transitada em julgado posteriormente rescindida
por: Gustavo D' Assunção Costa
É bastante comum a existência de decisões judiciais transitadas em julgado em favor de servidores públicos e que são objeto de novas discussões jurídicas pela administração pública por meio do ajuizamento de ações rescisórias.
Na hipótese de rescisão dessas decisões, surgem algumas questões a respeito da possibilidade de ressarcimento aos cofres públicos dos valores pagos pela administração pública em decorrência do cumprimento das decisões posteriormente rescindidas.
O presente artigo objetiva tratar desse relevante tema à luz da jurisprudência dos tribunais pátrios, propondo algumas reflexões que podem auxiliar na resolução dos casos concretos.
O primeiro ponto a ser esclarecido diz respeito à viabilidade ou não de cobrança dos valores pagos a servidores públicos em decorrência de decisão judicial posteriormente rescindida.
De fato, essas parcelas devem ser objeto de cobrança, sobretudo porque a decisão judicial que embasava aquele pagamento não mais existe no mundo jurídico em razão da rescisão daquele decisum, com respaldo, ainda, no art. 46, §3º, da lei nº 8.112/90, que assim prevê:
"§3º Na hipótese de valores recebidos em decorrência de cumprimento a decisão liminar, a tutela antecipada ou a sentença que venha a ser revogada ou rescindida, serão eles atualizados até a data da reposição."
Num primeiro momento, essa conclusão pode parecer confrontar com o entendimento sedimentado do Superior Tribunal de Justiça. Mas, na verdade, o que se propõe no presente estudo não é a cobrança indiscriminada de todo o período pago em decorrência daquela decisão judicial transitada em julgado posteriormente rescindida, mas delimitar o momento a partir do qual a cobrança é possível, de modo a compatibilizar o entendimento jurisprudencial com o texto legal que disciplina o assunto.
Impende citar que a súmula nº 235, do Tribunal de Contas da União[1], que, de certa forma, tratava do assunto, foi revogada na Sessão Ordinária de 09/05/07 (DOU de 11/05/07), conforme informações extraídas do sítio da Corte de Contas[2].
Antes de tratar especificamente do entendimento do Superior Tribunal de Justiça, convém elucidar que, recentemente, o Supremo Tribunal Federal asseverou, em situação semelhante, que a análise acerca da necessidade de devolução de valores pagos indevidamente a servidores públicos que perceberam as verbas de boa-fé é matéria de índole infraconstitucional, não atraindo a competência da Corte Suprema, conforme excerto a seguir:
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROVENTOS. GRATIFICAÇÃO. CONCESSÃO IRREGULAR. DEVOLUÇÃO AO ERÁRIO. VALOR PERCEBIDO DE BOA-FÉ. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. VEDAÇÃO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (STF. 2ª Turma. AgR no RE 472.208/DF. Rel. Min. Teori Zavascki. Publicado no DJ de 17/09/2013).
Ademais, o STF já reconheceu a inexistência da repercussão geral quando a questão versar sobre o dever de o beneficiário de boa-fé restituir aos cofres públicos o montante que lhe foi pago indevidamente pela administração pública, como se vê adiante:
RECURSO. Agravo de instrumento convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Valores pagos indevidamente. Administração pública. Restituição. Beneficiário de boa-fé. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto o dever de o beneficiário de boa-fé restituir aos cofres públicos os valores que lhe foram pagos indevidamente pela administração pública, versa sobre tema infraconstitucional. (STF. Plenário. AI 841473/RS. Rel. Min. Cezar Peluso. Publicado no DJ de 01/09/2011).
A jurisprudência pátria encontra-se consolidada no sentido da impossibilidade de ressarcimento dos valores percebidos por servidores públicos em virtude de decisão judicial transitada em julgado, em razão da presunção de boa-fé, ainda que o decisum tenha sido posteriormente rescindido.
Especificamente a respeito do assunto, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento em acórdão julgado sob o rito do art. 543-C, do CPC, no seguinte sentido:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. PENSÃO ESPECIAL DE EX-COMBATENTE. AJUIZAMENTO DE DUAS AÇÕES IDÊNTICAS. VIOLAÇÃO DE COISA JULGADA. ACÓRDÃO RESCINDIDO. DEVOLUÇÃO DAS CIFRAS RECEBIDAS. IMPOSSIBILIDADE. BOA-FÉ OBJETIVA. SÚMULA 83/STJ. MATÉRIA JULGADA SOB O REGIME DO ART. 543-C DO CPC. APLICAÇÃO DE MULTA. 1. O art. 46 da Lei n. 8.112/1990 tem sido interpretado pela jurisprudência com alguns temperamentos, mormente em decorrência de princípios gerais do direito, como a boa-fé. A aplicação desse postulado, por vezes, tem impedido que valores pagos indevidamente sejam devolvidos. 2. O STJ tem considerado a legítima confiança ou justificada expectativa que o beneficiário adquire, de que os valores recebidos são legais, para identificação da boa-fé. Assim, quando uma decisão judicial transita em julgado em favor dos servidores, em razão da presunção de legalidade dos atos administrativos, gera-se a confiança de que os valores percebidos integram definitivamente o seu patrimônio. 3. Desta forma, a utilização dos recursos por parte dos servidores para a satisfação das necessidades materiais e alimentares é plenamente justificada. Objetivamente, a fruição do que foi recebido indevidamente está acobertada pela boa-fé, e não há falar em enriquecimento ilícito. 4. No caso dos autos, afastada a má-fé do agravado, que recebeu pensão especial de ex-combatente, de caráter assistencial, fundado em título judicial exequível e válido, ainda que o acórdão tenha sido rescindido posteriormente, não se deve falar em restituição aos cofres públicos. Jurisprudência pacificada. 5. O inconformismo posterior ao julgado da Primeira Seção "representativo da controvérsia" implica (em regra) a aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC. Agravo regimental improvido, e aplicação de multa. (STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 265117/RN. Rel. Min. Humberto Martins. Publicado no DJ de 04/03/2013 – grifou-se).
Essa decisão do Superior Tribunal de Justiça merece interpretação consentânea com o art. 46, §3º, da lei nº 8.112/90, de modo a se conferir a necessária aplicabilidade a esse dispositivo legal, cumprindo enfatizar que sua constitucionalidade não foi afastada por aquele Tribunal Superior nos moldes estabelecidos pelo art. 97, da CR/88[3].
A fim de se identificar a boa-fé, o STJ tem levado em consideração a legítima confiança ou justificada expectativa adquirida pelo beneficiário de que os valores que lhe foram creditados são legais, o que lhe proporciona a utilização desses recursos para a satisfação das suas necessidades.
Entretanto, há de se considerar que, por força do art. 263[4], c/c art. 219[5], ambos do CPC, a alegada boa-fé do beneficiário já não mais subsiste desde o ajuizamento da ação rescisória, razão pela qual, a partir desse momento, deve-se admitir a cobrança dos valores pagos aos servidores públicos beneficiados por decisão judicial transitada em julgado posteriormente desconstituída.
Em outras palavras, se, a teor do entendimento do STJ, não há que se falar no ressarcimento das verbas pagas até o ajuizamento da ação rescisória em razão da boa-fé dos servidores públicos/aposentados/pensionistas, o mesmo não se pode dizer a partir da distribuição dessa ação até a efetiva cessação do pagamento, motivo pelo qual tais valores devem ser objeto de restituição, sob pena de enriquecimento sem causa.
Raciocínio em sentido diverso representaria tornar letra morta o art. 46, §3º, da lei nº 8.112/90, cuja constitucionalidade, frise-se, não foi vulnerada por aquela Corte.
A possibilidade desse ressarcimento a partir do ajuizamento da ação rescisória já foi acolhida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, consoante ementa a seguir transcrita:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE DE 84,32%. DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO EM AÇÃO TRABALHISTA POSTERIORMENTE CASSADA. AÇÃO RESCISÓRIA PROCEDENTE. DEVOLUÇÃO DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS APÓS O AJUIZAMENTO DA RESCISÓRIA. BOA-FÉ. INOCORRÊNCIA. ART. 46, §3º, DA LEI Nº 8.112/90. MP Nº 2.225/2001. 1. Tendo sido negado o reajuste de 84,32% nos vencimentos dos servidores em decorrência de ação rescisória julgada procedente, os valores percebidos por força de sentença trabalhista rescindida devem ser devolvidos, nos termos do art. 46, § 3º, da Lei nº 8.112/90, com a redação dada pela MP nº 2.225-45/2001. 2. A devolução pretendida pelo IBAMA abrange somente o período posterior ao ajuizamento da ação rescisória. Elaboradas as planilhas e realizadas as devidas notificações dos servidores, quanto aos descontos, estes não se desincumbiram de comprovar o desrespeito ao devido procedimento legal. 3. Cassada a decisão judicial que determinara a incorporação do reajuste de 84,32%, pode a Administração proceder aos descontos do que foi percebido pelos impetrantes após o ajuizamento da ação rescisória. 4. A boa-fé que fundamenta a não devolução de valores recebidos pelo servidor ocorre quando a Administração procede voluntariamente ao pagamento de determinadas parcelas, que posteriormente se mostram indevidas, em face de sua errônea interpretação da legislação. 5. Precedentes (STJ: AgRg no REsp 870434/RN; Rel. Min. GILSON DIPP, DJ/I de 11.06.2007, p. 369; TRF/1ª: AMS 2002.30.00.000051-0/AC; Rel. Des. Federal Neuza Maria Alves da Silva, DJ/II de 21/11/2005, p.116; AMS 1998.01.00.057974-9/DF, Rel. Juiz Federal Convocado Marcelo Dolzany da Costa, DJ/II de 04/08/2005, p. 53). 6. O valor de cada parcela devida a título de reposição ao erário não pode exceder a 10% (dez por cento) da remuneração, provento ou pensão, nos termos do art. 46, § 1º, da Lei nº 8.112/90, com a redação conferida pela Medida Provisória nº 2.225/2001. 7. Apelação dos impetrantes e Remessa Oficial improvidas. Sentença mantida. (TRF-1. 1ª Turma. AMS 200234000143199. Publicado no DJ de 12/11/07 – grifou-se).
No mesmo sentido, confira-se: TRF-5, Pleno, AR 6537/SE, autos nº 00126825920104050000, Rel. p/ acórdão Des. Federal Francisco Cavalcanti, publicado no DJ de 18/10/2012; TRF-5, Pleno, AR 6978/AL, autos nº 0004590-24.2012.4.05.0000, Rel. p/ acórdão Des. Federal Rogério Fialho Moreira.
Utilizando o mesmo entendimento perfilhado pelo Superior Tribunal de Justiça, objetivamente, a fruição do que foi recebido indevidamente após o ajuizamento da ação rescisória julgada procedente não está mais embasada na legítima confiança ou justificada expectativa da legalidade da percepção dos valores, configurando, por conseguinte, enriquecimento sem causa, passível de restituição aos cofres públicos.
Nesse contexto, admite-se o ressarcimento do montante pago a partir do ajuizamento da ação rescisória posteriormente julgada procedente até a efetiva cessação do pagamento indevido, devendo-se aplicar a tese da imprescritibilidade – quando se constatar a ocorrência de ato ilícito, ex vi do art. 37, §5º, da CR/88 –, ou a prescrição quinquenal, nas demais situações.
Dessa maneira, será observada a jurisprudência pacificada do Superior Tribunal de Justiça e, ao mesmo tempo, restará garantida, em certa medida, a harmonização daquele entendimento com o art. 46, §3º, da lei nº 8.112/90.
A fim de garantir maior segurança jurídica e evitar o ajuizamento de ações temerárias, há de se entender que a efetiva cobrança dos valores pagos indevidamente desde o ajuizamento da ação rescisória até a cessação do pagamento pela administração pública deve dar-se somente a partir do trânsito em julgado da decisão rescindenda, sendo este o termo a quo para incidência do prazo prescricional de cinco anos, quando for o caso.
Nesse passo, convém transcrever o entendimento do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, in verbis:
RESPONSABILIDADE CIVIL. BACEN. INDENIZAÇÃO AO ERÁRIO. DEVOLUÇÃO DE VALORES. AÇÃO RESCISÓRIA. IMPOSSIBILIDADE DE COBRANÇA ATRAVÉS DE EXECUÇÃO FISCAL.
- Ajuizou-se ação de rito ordinário, objetivando, seja deferido, liminarmente o pedido de antecipação parcial da tutela no sentido de que o réu se abstenha de proceder à cobrança do suposto débito, inscrevendo o mesmo em dívida ativa, ou qualquer outra forma que não pela propositura da ação ordinária de repetição de indébito, bem como indenização por danos morais a ser arbitrado pelo juízo, não inferior a R$ 30.000,00.
- De pronto, desacolho a questão prévia, suscitada pela autarquia-ré, ora apelante, pois na "configuração do interesse processual, impõe-se a presença de utilidade do provimento, aferido pela necessidade de atividade jurisdicional e pela adequação do procedimento e do provimento desejado" (STJ, DJU 16/5/05) o que se apresenta na espécie, não havendo que se exigir o, eventual, manejo de embargos de devedor, em futura execução, a teor do princípio da ubiqüidade.
- Outrossim, rejeito a alegada ocorrência de prescrição da pretensão argüida, na medida que, conforme sustentado pelo juízo de piso, a data para o ajuizamento da presente ação, começa a partir do trânsito em julgado do acórdão da rescisória, com prazo de cinco anos.
- Quanto ao caso concreto, diante da análise percuciente do acórdão da ação rescisória, constata-se inexistir qualquer menção referente à devolução de valores pagos aos associados do SINAL, ou ao autor, inexistindo assim, a liquidez e certeza dos valores que pretende a restituição, que é uma das exigências do art.39, § 1o., da Lei no. 4320/64, para inscrição de crédito da Fazenda Pública como Dívida Ativa.
- Deste modo, correta a decisão de piso que entendeu a impossibilidade da cobrança dos valores em questão através da via eleita, na medida que, in casu correto é o ajuizamento de ação ordinária.
- No que tange à verba reclamada, a título de dano moral, não é a simples alteração no estado de ânimo de uma pessoa, muitas vezes causada por características pessoais, que configura o dano moral. Deve-se estar diante de uma ofensa tal, que provoque na pessoa um sentimento de certa intensidade, uma reação anormal, ofensa que, na realidade, não ocorreu.
- Por derradeiro, quanto aos honorários advocatícios, reconheço a ocorrência de sucumbência recíproca, com as despesas pro rata com honorários compensados.
- Nesta linha, portanto, se mostra improsperável o recurso da parte autora, devendo ser acolhido, em parte, a irresignação da autarquia, para afastar a verba do dano moral.
- Remessa necessária e recurso do BACEN parcialmente providos, e desprovido o da parte autora. (TRF-2. 8ª Turma Especializada. AC 355813. Autos nº 200351010272263. Rel. Des. Federal Poul Erik Dyrlund. Publicado no DJ de 12/05/2009 – grifou-se).
No mesmo sentido, confira-se: TRF-2, 7ª Turma Especializada, AC 378901, autos nº 200351010267723, Rel. p/ acórdão Des. Federal Reis Friede, publicado no DJ de 26/05/2009.
Outra questão que suscita dúvida diz respeito à possibilidade de se efetuar desconto em folha desses valores pagos aos servidores públicos em decorrência de decisão judicial transitada em julgado posteriormente rescindida e que serão objeto de ressarcimento aos cofres públicos.
Em tese, a cobrança desse montante deve dar-se por meio da consignação em folha, em face do disposto no art. 3º, inciso V, do Decreto nº 6.386/2008, que assim preceitua:
"Art. 3o São consignações compulsórias:
V - reposição e indenização ao erário; (...)".
O entendimento defendido no presente estudo aplica-se tão-somente para os casos de ação rescisória ou outro meio processual idôneo que tenha desconstituído decisão judicial transitada em julgado em favor de servidores públicos, pois esta análise deu-se notadamente à luz da lei nº 8.112/90 e da jurisprudência pacificada sobre o tema.
O presente artigo não aborda especificamente a questão posta sob análise do Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário nº 669.069/MG, com repercussão geral reconhecida[6], no qual se discute o alcance da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário prevista no art. 37, §5º, da CR/88, porquanto trata de situação sensivelmente diversa, qual seja, a constatação da boa-fé dos servidores públicos que perceberam verbas decorrentes de decisão judicial transitada em julgado posteriormente desconstituída, à luz do entendimento do Superior Tribunal de Justiça.
Desse modo, é possível a cobrança do período compreendido entre o ajuizamento da ação rescisória e o último pagamento indevido, ressalvada a ocorrência de má-fé[7], hipótese na qual caberá o ressarcimento de todos os valores pagos indevidamente, sem a incidência de prazo prescricional, ex vi do art. 37, §5º, da CR/88.
Em tese, não haveria má-fé dos servidores beneficiados pela decisão judicial que posteriormente foi rescindida, inobstante não se possa afastar, a priori, a possibilidade de o caso concreto indicar circunstância diversa, o que deve ser avaliado segundo o contexto fático.
Por outro lado, não se confunde a boa-fé desses servidores com a omissão daqueles agentes públicos que deveriam dar cumprimento à decisão proferida nos autos da ação rescisória, que desconstituiu a anterior decisão transitada em julgado. Na hipótese de comprovação de prática de ato ilícito, será possível, em tese, cobrar do(s) agente(s) envolvido(s) todo o período pago desde o ajuizamento da ação rescisória, consoante o art. 37, §5º, da CR/88.
Ante ao exposto, é possível a cobrança dos valores creditados aos servidores públicos/aposentados/pensionistas desde o ajuizamento da ação rescisória julgada procedente até a efetiva cessação do pagamento, observadas as regras atinentes à prescrição, o que não afronta o entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça – ao contrário, harmoniza-o com o próprio art. 46, §3º, da lei nº 8.112/90, e confere aplicabilidade a esse dispositivo legal –, sem se olvidar da possibilidade de ocorrência de ato ilícito, o que, acaso comprovado, permitirá a cobrança dos valores de todo o período em face dos agentes públicos envolvidos no evento danoso, a partir do ilícito praticado, à luz do art. 37, §5º, da CR/88.
- CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 25ª ED. SÃO PAULO: ATLAS, 2012.
- DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA. DIREITO ADMINISTRATIVO. 25ª ED. SÃO PAULO: ATLAS, 2012.
- JUSTEN FILHO, MARÇAL. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 17ª ED. BELO HORIZONTE: FORUM, 2012.
- MATTOS, MAURO ROBERTO GOMES DE. LEI Nº 8.112/90 INTERPRETADA E COMENTADA. 5ª ED. NITERÓI: IMPETUS, 2010.
- MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora Malheiros, 2012.
- MELLO, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 29ª ED. SÃO PAULO: MALHEIROS EDITORES, 2012.
[1] Súmula 235, TCU (revogada): "Os servidores ativos e inativos, e os pensionistas, estão obrigados, por força de lei, a restituir ao Erário, em valores atualizados, as importâncias que lhes forem pagas indevidamente, mesmo que reconhecida a boa-fé, ressalvados apenas os casos previstos na Súmula n.º 106 da Jurisprudência deste Tribunal."
[2] http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/jurisprudencia/sumulas (Consulta realizada aos 13/02/2014).
[3] "Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público."
[4] "Art. 263. Considera-se proposta a ação, tanto que a petição inicial seja despachada pelo juiz, ou simplesmente distribuída, onde houver mais de uma vara. A propositura da ação, todavia, só produz, quanto ao réu, os efeitos mencionados no art. 219 depois que for validamente citado."
[5] "Art. 219. A citação válida torna prevento o juízo, induz litispendência e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por juiz incompetente, constitui em mora o devedor e interrompe a prescrição."
[6] "EMENTA: ADMINISTRATIVO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. INTERPRETAÇÃO DA RESSALVA FINAL PREVISTA NO ARTIGO 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.
Apresenta repercussão geral o recurso extraordinário no qual se discute o alcance da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário prevista no artigo 37, § 5º, da Constituição Federal." (STF. Plenário. RE 669.069/MG. Rel. Min. Teori Zavascki. Publicado no DJ de 26/08/2013).
[7] Verbi gratia, nas hipóteses previstas no art. 485, incisos III e VI, do CPC.
Gustavo D' Assunção Costa, o autor
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: COSTA, Gustavo D' Assunção. A viabilidade jurídica do ressarcimento aos cofres públicos das verbas pagas a servidores públicos em decorrência de decisão judicial transitada em julgado posteriormente rescindida Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 24 jul 2021. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/38581/a-viabilidade-juridica-do-ressarcimento-aos-cofres-publicos-das-verbas-pagas-a-servidores-publicos-em-decorrencia-de-decisao-judicial-transitada-em-julgado-posteriormente-rescindida. Acesso em: 24 jul 2021.