Sempre houve uma percepção geral de que alguns estados burlavam os limites da despesa com pessoal da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). É razoável supor que o tamanho da burla tenha aumentado ao longo do tempo, pois, a forma irresponsável com que o Governo Federal, nas gestões petistas, conduziu sua política econômica e maquiou a contabilidade deve ter, mimeticamente, afetado estados e municípios. O exemplo da União costuma ser copiado, para o bem e para o mal. Uma pergunta frequente, porém, era como mensurar a burla. Afinal, quais estados burlam e o quanto?
O último Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais, da Secretaria do Tesouro Nacional responde a essa pergunta, ao confrontar as informações auto-declaradas pelos estados no Demonstrativo das Despesas com Pessoal, divulgado no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro - Siconfi com as informações colhidas e examinadas pelos técnicos na STN no âmbito do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal.
A LRF fixou o limite de 60% para a relação Despesa Total com Pessoal/Receita Corrente Líquida do conjunto dos Poderes dos estados, incluindo administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Definiu também que a Despesa com Pessoal corresponde aos gastos com ativos, inativos e pensionistas, deduzidos alguns itens exaustivamente explicitados, não cabendo interpretações que extrapolem os dispositivos legais.
A Tabela 1 mostra, em vermelho, os estados que ultrapassaram o limite de 60%: pelas informações auto-declaradas, apenas dois; de acordo com os técnicos da STN, oito. Em Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul, a relação DTP/RCL estaria acima de 70%, o que é grave. Assinalamos em vermelho também os estados em que a diferença dos números supera 5%. Há indícios de contabilidade criativa em valores expressivos no Distrito Federal, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.
Tabela 1: Relação entre Despesa Total com Pessoal e
Receita Corrente Líquida em 2015
Fonte: Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais, Secretaria do Tesouro Nacional. Elaboração própria.
Cabe esclarecer que nem sempre as burlas reduzem a relação Despesa Total com Pessoal/Receita Corrente Líquida. Sabe-se que exclusões da Receita Corrente Líquida reduzem o denominador da fração e tendem a aumentar essa relação. Por essa razão, há diferenças positivas na Tabela 1. É que alguns estados procuram reduzir a Receita Líquida Real que serve de base de cálculo para o pagamento da dívida de Estados e Municípios com a União. O aumento da relação DTP/RCL seria, assim, um "efeito colateral" indesejado e muitas vezes contraposto por outras burlas.
As burlas mais conhecidas são:
exclusão de inativos ou de pensionistas das Despesas com Pessoal;
exclusão de Imposto de Renda Retido na Fonte e da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) da Receita Corrente Líquida e das Despesas com Pessoal;
"condomínio" de limites nas Despesas com Pessoal por Poder;
utilização de aporte para cobertura de déficit financeiro e atuarial dos fundos de previdência para aumentar as exclusões das Despesas com Pessoal;
exclusão das Despesas com Pessoal relativas ao Programa de Saúde na Família do limite das Despesas com Pessoal;
"burla de abrangência", com aumento indevido de indenizações, consultorias, voluntários e realização de despesas "fora" do serviço público, inclusive com burla ao concurso público;
criação de fundos de receita para disfarçar a renúncia de receita, reduzindo a Receita Corrente Líquida;
alteração de limites pela LDO ou norma infra-legal.
Em Burlas no cálculo das despesas com pessoal contamos a história de como um Tribunal de Contas de Estado foi ele próprio o criador da burla de exclusão do Imposto de Renda Retido na Fonte. Corroborando com a contabilidade criativa dos estados, o Governo Federal procurou, por lei, caracterizar transferências voluntárias entre entes da Federação como delegação ou descentralização, para evitar a aplicação dessa sanção institucional. A análise das operações de crédito foi, em grande medida, delegada a instituições financeiras que tendem a ser mais lenientes porque a elas interessa a concessão. A própria STN autorizou a realização de operações de crédito e a concessão de garantias a estados que não cumpriam os limites da LRF, apesar de ter conhecimento dessas diferenças, como atesta a tabela.
Em O problema não é a dívida dos estados; é a despesa! já havíamos alertado para o fato de que a origem da crise estadual não pode ser atribuída apenas à política econômica federal que provocou recessão e queda de arrecadação. Os problemas de endividamento são fortemente explicados pelo crescimento das despesas de pessoal e guardam relação com as burlas observadas.
Como na explicação dos grandes desastres aéreos, o desastre das finanças públicas nacionais tem múltiplas causas. O planejamento, os mecanismos de prudência e de correção de desvios, a transparência exigida e as sanções institucionais e pessoais foram sucessivamente quebrados por instituições que não cumpriram adequadamente o seu papel.
A divulgação dessas informações pela STN é um grande avanço em termos de transparência. Agora que todos já sabemos quais estados, como e o quanto burlam, que tal os tribunais de contas exigirem a retificação das informações? Que tal fazerem uma varredura nas práticas de contabilidade criativa que tanto têm contribuído para a deterioração das finanças públicas? Que tal passarmos o País a limpo?