Informativo nº 81 do TCE/MG | Portal Jurídico Investidura - Direito
Informativo nº 81 do TCE/MG
Belo Horizonte|26 de novembro a 09 de dezembro de 2012|n. 81
1)Auditoria operacional de ações de saneamento básico do Estado
2) Questões acerca do repasse ao Poder Legislativo Municipal
3) Averbação e contagem recíproca de tempo de contribuição previdenciária
4) Pagamento de diárias de viagem e de jornada extraordinária
5) Ilegalidade do custeio, por consórcio formado por Municípios, de despesas com aluguéis de servidores da Polícia Militar
Cuidam os autos de auditoria operacional, cujo objeto consiste na avaliação do Programa "Saneamento Básico: mais saúde para todos", instituído em 2004, no âmbito do Estado de Minas Gerais. A auditoria operacional buscou auferir a eficiência, a eficácia, a efetividade e a economicidade das ações ligadas ao saneamento no Estado, não se restringindo, portanto, ao mero exame da legalidade dos procedimentos no âmbito do programa em questão. O escopo da auditoria foram as ações realizadas pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana – SEDRU, e pela Companhia de Saneamento de Minas Gerais - COPASA, no período de janeiro de 2008 a julho de 2010, e as seguintes questões de auditoria: a) a metodologia de seleção e priorização de Municípios assegura que sejam contempladas as localidades com maior risco epidemiológico e que os empreendimentos selecionados apresentem o melhor custo-benefício?; b) os sistemas de abastecimento de água, rede de coleta e tratamento de esgoto, objeto do programa, possuem sustentabilidade técnico-operacional, garantindo a prestação de serviços adequados?; c) os critérios adotados na política da tarifa social para a prestação de serviços da COPASA garantem condições para que a população carente consiga o referido benefício?; d) os instrumentos de monitoramento e avaliação permitem verificar o desempenho do programa? O relator, Cons. Cláudio Couto Terrão, salientou inicialmente que a preocupação do TCEMG com o saneamento básico surgiu a partir da constatação de que o tratamento da água distribuída e a coleta do esgoto produzido seriam ações-chave para evitar uma série de doenças que acometem, principalmente, a população dos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento. Após analisar as questões pertinentes ao tema auditado, concluiu que o Governo Estadual envidou esforços para ampliar e melhorar o acesso à água tratada e à coleta regular de esgoto, de modo a reduzir a mortalidade infantil e prolongar a vida da população, com um aumento de 19% dos investimentos nesse setor desde a sua previsão no Plano Plurianual de Gestão Governamental (PPAG) de 2004/2007 até o novo PPAG 2012/2015. Salientou, entretanto, a necessidade da adoção de medidas para o aperfeiçoamento das ações e do controle do programa. Assim, dentre outras medidas, determinou: a) ao SEDRU: regulamentar o programa de maneira a estabelecer os agentes e suas respectivas competências, bem como institucionalizar a participação das Secretarias Municipais de Saúde nos processos de tomada de decisão relativos ao programa; adotar métodos e técnicas consagradas para selecionar e priorizar investimentos em saneamento, definindo limites máximos de repasse por empreendimento; divulgar o programa em meios populares de comunicação, tais como rádio, revista, jornal e televisão, bem como instituir canal de comunicação junto às comunidades, abrindo espaço para a participação dos beneficiários no planejamento, bem como o controle social em relação às ações do programa; promover o apoio ao planejamento municipal, adotando como novo critério de priorização de empreendimentos a existência de plano de saneamento básico adequado; implantar ações para capacitação, assistência técnica e suporte aos operadores de cada empreendimento contemplado pelo programa, sob gestão municipal, para assegurar que o sistema de saneamento esteja operando em atendimento aos padrões mínimos estabelecidos pela legislação específica; incentivar o desenvolvimento do sistema de hidrometração e cobrança, como forma de inibir o desperdício e dar maior sustentabilidade econômico-operacional aos sistemas; assegurar que o Sistema Estadual de Informações de Saneamento integre os dados gerados pelo sistema da COPASA, de modo a permitir o acompanhamento e monitoramento de todas as ações do programa; assinar, no caso de convênios SEDRU/COPASA, termo de compromisso com o Município, incluindo-o como convenente e definindo claramente as suas responsabilidades quanto à operação do sistema, ainda que de forma temporária; monitorar e acompanhar os sistemas de saneamento implantados, com vistas a dar apoio técnico nas dificuldades iniciais e requerer do Município que assuma as obrigações definidas no termo do convênio ou do compromisso assinado, com vistas à garantia da efetividade das ações, e instituir e implantar a ouvidoria, no intuito de receber e analisar sugestões, críticas, reclamações, elogios ou pedidos de esclarecimento, criando, dessa forma, um espaço de interlocução entre a Secretaria e os cidadãos; b) à COPASA/COPANOR: instituir a ouvidoria como canal de comunicação junto às comunidades, abrindo espaço para a participação dos beneficiários no planejamento e para a atuação do controle social; divulgar, de forma ampla, principalmente na conta de água, o seu canal de comunicação com a população, informando os telefones de contato, o sítio na internet e os horários de atendimento; instruir e orientar o servidor que realiza a medição do consumo de água a responder os questionamentos mais habituais dos usuários; emitir ordem de início dos serviços somente após regularização da documentação de propriedade do terreno, bem como do licenciamento ambiental, e divulgar o benefício da tarifa social na conta de água, na internet e em meios populares de comunicação, tais como jornais e revistas, adotando linguagem e conteúdo compatíveis com a realidade social e com o nível de instrução dos destinatários; c) à Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais – ARSAE: avaliar os procedimentos do Programa com vistas a assegurar a adequada prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário; fiscalizar a prestação dos serviços atrelados ao programa, e realizar campanha de divulgação da tarifa social, em meios populares de comunicação, tais como rádio, revista, jornal e televisão, informando as condições e os processos para enquadramento; d) à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: efetuar o monitoramento e a avaliação da efetividade das ações do programa, conduzindo tais procedimentos de acordo com a previsão nas normas atinentes à matéria, além de realizar reuniões de trabalho com os atores, visitas técnicas aos locais de execução das ações, elaboração de relatórios gerenciais e registro das informações coletadas. Por fim, o relator determinou que os órgãos e entidades citados apresentem, no prazo de 90 dias, o plano de ação - instrumento essencial para o controle e monitoramento do programa e das recomendações propostas pelo Tribunal –, sob pena de multa pessoal no valor de R$5.000,00 no caso de recusa injustificada. O voto foi aprovado por unanimidade (Auditoria Operacional n. 862.696, Rel. Cláudio Couto Terrão, 28.11.12).
Em resposta a consulta sobre o repasse ao Legislativo Municipal, o Tribunal consignou: (a) o valor da contribuição feita pelo Município ao Fundeb deve ser computado na base de cálculo prevista no art. 29-A da CR/88, para o fim de repasse financeiro do Poder Executivo à Câmara Municipal, nos termos da Decisão Normativa n. 006/2012; (b) os valores de renúncia de receita não integram a base de cálculo para fins de repasse ao Poder Legislativo, uma vez que não compõem a receita efetivamente arrecadada pelo ente público, e (c) os valores da receita restituídos ao contribuinte, por terem sido pagos indevidamente, não integram a base de cálculo para fins de repasse ao Poder Legislativo, uma vez que a receita não foi concretizada e, portanto, não compõem o montante efetivamente arrecadado pelo ente público, devendo ser tratados como dedução de receita orçamentária. Em relação ao disposto no item (a), a relatora, Cons. Adriene Andrade, observou que o entendimento do Tribunal restou pacificado na sessão de 19.10.11, com o cancelamento do Enunciado de Súmula 102 TCEMG. Na oportunidade, foi aprovado o entendimento no sentido de que o Tribunal não tem o condão de imiscuir-se nos índices percentuais pactuados institucionalmente entre os Poderes Executivo e Legislativo, ou seja, não pode obrigar o Executivo a ajustar o percentual acordado com o intuito de adequar o repasse financeiro ao novo posicionamento, haja vista tratar-se de relação entre Poderes do mesmo ente federativo. Registrou que a contribuição para o Fundeb pressupõe ter havido o anterior ingresso de receita nos cofres públicos, ou seja, a existência de prévia arrecadação por parte dos Municípios, sendo o valor da contribuição retido na fonte pela União e pelos Estados apenas por questão de praticidade. Ressaltou que esse entendimento do Tribunal sobre a impossibilidade de dedução do valor relativo à contribuição do Município ao Fundeb da base de cálculo de que trata o art. 29-A da CR/88, para efeito de repasse de recursos à Câmara Municipal, foi consolidado por meio da Decisão Normativa n. 006/2012. Nesse sentido, salientou o parecer emitido nos autos da Consulta n. 837.614. Quanto ao item (b), a relatora, após transcrever a regra estampada no art. 14 da LC 101/00, que trata da redução da receita orçamentária, aduziu que a renúncia de receita representa um benefício tributário, um incentivo fiscal concedido por razões políticas, que leva à perda de arrecadação. Explicou que, para demonstrar aos usuários da informação contábil a existência e o montante dos recursos que o ente tem a competência de arrecadar, mas que não ingressaram nos cofres públicos por renúncia, é utilizada a metodologia da dedução da receita para evidenciar as renúncias. Asseverou que, dessa forma, deve haver um registro contábil da natureza da receita orçamentária objeto da renúncia, em contrapartida com uma dedução da receita, de acordo com o disposto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, da STN, aprovado pela Portaria Conjunta STN/SOF n. 1, de 20.06.11. Ressaltou ser a expressão "efetivamente realizado no exercício anterior", contida no art. 29-A da CR/88, sinônima de receita concretizada, que ingressou definitivamente nos cofres públicos, ou seja, aquela efetivamente realizada no ato da arrecadação ou da entrega por parte da União e dos Estados. Destacou que os valores de renúncia de receita, por se tratarem de rendimento não arrecadado pelo Município, não integram a base de cálculo para fins de apuração do repasse ao Poder Legislativo. Nessa mesma linha de raciocínio, afirmou, relativamente ao item (c), que a contribuição ou tributo arrecadado a maior pelo Executivo, que será restituído ao contribuinte, não integra a base de cálculo do repasse ao Legislativo, eis que não ingressou efetivamente nos cofres da Prefeitura Municipal. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 859.122, Rel. Cons. Adriene Andrade, 28.11.12).
Em resposta a consulta formulada por Prefeito Municipal, o Tribunal Pleno consignou não ser possível a averbação e contagem recíproca perante o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) de tempo de contribuição que tenha servido, no âmbito do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), para a concessão de adicional por tempo de serviço. O relator, Cons. Cláudio Couto Terrão, ressaltou inicialmente que a contagem recíproca de tempo de contribuição encontra-se prevista no art. 201, §9º, da CR/88. Citou doutrina de Cláudia Salles Vilela Vianna, segundo a qual "(...) caso um servidor público venha a ingressar no Regime Geral de Previdência Social, o tempo trabalhado naquele órgão poderá vir a ser considerado neste novo regime, como tempo de serviço e contribuição, para fins de obtenção de benefício, em especial Aposentadoria por Tempo de Contribuição. E a recíproca é verdadeira, ou seja, também um segurado do RGPS que venha a ingressar no serviço público poderá ter seu tempo de trabalho na iniciativa privada considerado como tempo para o Regime Próprio de Previdência Social." Informou que o consulente questiona sobre a possibilidade de contagem recíproca de tempo de contribuição utilizado, inicialmente, para a concessão de adicional por tempo de serviço público. Afirmou que somente o tempo de contribuição não utilizado para a aposentadoria ou qualquer outro benefício pecuniário é que pode ser transferido de um regime para outro. O relator destacou que, na sistemática vigente pós EC 41/03, o valor dos proventos integrais, no âmbito do RPPS, passou a corresponder ao resultado da operação prevista no art. 1º da Lei 10.887/04, ou seja, à média aritmética simples das maiores remunerações utilizadas como base para a incidência da contribuição previdenciária, correspondentes a 80% de todo o período contributivo. Reiterou que, se o adicional por tempo de serviço já integrou o cálculo da média da vida laboral do servidor para fins de fixação dos proventos no RPPS, não há como pretender-se que este mesmo tempo de contribuição sirva para o cálculo de um segundo benefício junto ao RGPS, sob pena de violação ao art. 96, III, da Lei 8.213/91, que veda a utilização, por um sistema, do tempo de serviço contabilizado para concessão de aposentadoria em outro, norma reafirmada pelo art. 127, III, do Decreto n. 3.048/99. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 875.916, Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão, 28.11.12).
Trata-se de consulta indagando, em suma, se ao motorista de Câmara Municipal, que se encontrar a serviço fora do Município, realizando atribuição inerente a sua função, devem ser pagasdiária, horas extras ou as duas conjuntamente, quando extrapolar as horas normais de trabalho, havendo ou não pernoite. O relator, Cons. Sebastião Helvecio, inicialmente, salientou oentendimento por eleexarado na Consulta n. 809.480, no sentido da inadmissibilidade do pagamento de diária aos motoristas, em deslocamentos intermunicipais sem pernoite, com a ressalva da possibilidade de indenização pela alimentação. Frisou que o aspecto essencial àautorização de diárias reside na transitoriedade e na eventualidade, que se traduzem, respectivamente, pelo deslocamento em caráter temporário, e não permanente, e pela ocasionalidade da viagem por necessidade do serviço. Explicou que no caso dos motoristas, cujo deslocamento territorial é inerente à função, fica evidente a ausência do requisito da eventualidade, na medida em que o afastamento, embora transitório, é necessidade permanente e não eventual. Nesse contexto, registrou posicionamento do TCU, consoante o qual para o recebimento de diária "é necessário não só que o deslocamento do beneficiário da sua residência para o trabalho seja no interesse do órgão ou entidade que esteja custeando tais despesas, como também que esse deslocamento corresponda ao afastamento em caráter eventual e transitório do órgão ou entidade onde presta serviço para ponto do território nacional ou exterior". Observou queo que torna incabível o pagamento de diárias a motoristas que se afastam de sua sede a serviço éa ausência da eventualidade, e não a exígua distânciaentre os Municípiosou a desnecessidade de pernoite. Assinalou entendimento consolidado do TCEMG acerca do caráter indenizatório dos valores recebidos por servidor público e agente político em eventuais afastamentos de sua localidade a trabalho, sendo esses valores destinados à compensação por gastos realizados com hospedagem, alimentação e locomoção. Reiterouque a alimentação poderá ser custeada nos deslocamentos intermunicipais, com ou sem pernoite; a hospedagem, contudo, apenas nas viagens em que se faz necessária a passagem de noite pelo servidor em Municípioque não o de sua residência. Transcreveu excerto da Consulta n. 748.370, apresentando o posicionamento adotado pelo TCEMG, no que se refere à instrumentalização do pagamento de diárias. Em relação ao pagamento de hora extra, o relator assinalou que a retribuição pecuniária por serviço extraordinário, direito social constitucionalmente previsto (art. 39, §3°, e 7º, XIII e XVI, da CR/88), destina-se a remunerar, a título transitório, o servidor pela realização de trabalho que ultrapassar o limite previsto em lei. Registrou posição do Tribunal favorável à possibilidade de instituição de gratificação a servidor do Legislativo Municipal, em decorrência da extrapolação de jornada, com percentuais fixos e iguais, desde que haja previsão legal e dotação orçamentária própria ( Consulta n. 453.082). Aduziu que, havendo autorização legal e dotação orçamentária, o servidor que se encontrar a serviço fora de sua sede e extrapolar sua jornada normal de trabalho, faz jus à retribuição pecuniária por serviço extraordinário, devendo o órgão público empregador, todavia, disciplinar a aferição do horário trabalhado, para que sejam remuneradas as horas extras efetivamente realizadas. Ressaltou que a acumulação da indenização por eventuais afastamentos por imperativo de serviço e a remuneração pelo excedente de trabalho prestado, por possuírem fundamentos legais e finalidades distintas, não se confundem e podem ser pagas concomitantemente. O parecer foi aprovado por unanimidade (Consulta n. 862.422, Rel. Cons. Sebastião Helvecio, 28.11.12).
Trata-se de consulta questionando acerca da legalidade do custeio, por consórcio formado por Municípios da mesma Comarca, de despesas com aluguéis para Delegados de Polícia, Comandante da Polícia Militar local e alojamento para policiais militares solteiros. Após a apresentação de parecer pelo Cons. Rel. Cláudio Couto Terrão, na sessão plenária de 27.06.12, o Cons. Sebastião Helvecio pediu vista dos autos. Em 08.08.12, o Conselheiro apresentou parecer parcialmente divergente da resposta levada a plenário pelo relator. Diante do dissentimento entre os posicionamentos apresentados, o Cons. José Alves Viana pediu vista dos autos. Em sede de retorno de vista, analisou, inicialmente, a possibilidade de consórcio formado por Municípios executar o objeto pretendido pelo consulente, destacando o art. 241 da CR/88 e os arts. 3º e 4º, XI, da Lei 11.107/05. Afirmou que, embora o objetivo da instituição de consórcios públicos seja a colaboração entre os entes federados para alcance de um fim de interesse comum, somente será admitida sua constituição se o serviço a ser transferido for de titularidade dos entes federados que o compõem. Informou, no entanto, que a CE/89 atribui como competência privativa do Chefe do Executivo Estadual o gerenciamento da Polícia Militar e, consequentemente, das despesas que lhe são afetas, não podendo ser executadas por pessoa jurídica de outra esfera federada. Concluiu que, não possuindo os Municípios a titularidade dos serviços que pretendem repassar, um dos requisitos para a constituição do consórcio público, lhes restará vedada a utilização desse instituto para o fim almejado, nos termos do disposto no art. 4º, XI, da Lei 11.107/05, bem como nas normas constitucionais que tratam da distribuição de competências e prerrogativas dos entes da federação. Asseverou que a vedação à constituição de consórcio público composto por Municípios para o fim indicado na consulta seria motivo suficiente para responder negativamente à indagação e encerrar a resposta do Tribunal. Entretanto, entendeu ser importante analisar a licitude de os Municípios, individualmente ou mediante ajuste com o Estado, acobertarem as despesas aventadas pelo consulente. Informou que o Tribunal considera ilegais os gastos com pagamento de aluguel de imóvel para moradia de Delegado de Polícia e Comandante da Polícia Militar local, citando os Enunciados de Súmula 14 e 21 TCEMG, nos termos dos votos apresentados pelo relator e pelo Cons. Sebastião Helvecio. Em consonância com a divergência aberta pelo Cons. Sebastião Helvecio, discordou, também, do posicionamento trazido pelo relator, ao considerar ilegal a assunção, por consórcio de Municípios, de despesas com alojamento de policiais militares solteiros. Ressaltou que o custeio, quer seja de aluguel de imóvel ou de manutenção de alojamento para agentes públicos, consubstancia remuneração indireta, sendo que o fato de a habitação ser de uso individual ou coletivo não afasta tal proposição, já que, em ambas as hipóteses, haverá um dispêndio por parte do ente federado e um ganho indireto por parte do servidor. Asseverou que, independentemente de o imóvel estar ou não afetado à prestação de serviço público, como o custeio das despesas com o alojamento consiste em remuneração indireta de agentes públicos de outra esfera federativa, resta vedada a referida despesa, por consubstanciar gasto não afeto à Municipalidade e caracterizar dispêndio não destinado ao desenvolvimento local, conforme assentado pelo Tribunal no parecer exarado em resposta à Consulta n. 812.500. Ressaltou que, na citada Consulta, destacou-se também a proibição expressa, delineada no art. 12 da Lei Estadual 9.266/86, da celebração de ajustes entre o Estado e os Municípios que impliquem complementação de vencimento de servidor público, categoria na qual se incluem o Delegado, o Comandante e os Policiais Militares. O parecer foi aprovado, nos termos do voto do Cons. Sebastião Helvecio, com as complementações trazidas pelo Cons. José Alves Viana, vencido parcialmente o relator, Cons. Cláudio Couto Terrão, o qual entende que "O município, ou consórcio de municípios, pode custear alojamento coletivo para policiais militares, mediante convênio estabelecido entre as entidades estatais envolvidas, como forma de gestão associada de serviços públicos, prevista no art. 241 da CR/88, que visa à consecução de interesses comuns, como no caso de prestação de serviço de segurança pública" (Consulta n. 862.562, Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão, 05.12.12).
TCE/MG,. Informativo nº 81 do TCE/MG. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 26 Dez. 2012. Disponível em: www.investidura.com.br/biblioteca-juridica/jurisprudencia/informativos/tcemg/283539-informativo-no-81-do-tcemg. Acesso em: 07 Ago. 2020