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A CONSTITUIÇÃO DE 1988,VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA
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Victor Gabriel Palhares Porto
1 8 : 407 A CONSTITUIÇÃO DE 1988,VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA 1 Marcos Paulo Verissimo THE BRAZILIAN 1988 CONSTITUTION TWENTY YEARS ON: SUPREME COURT AND ACTIVISM IN A BRAZILIAN MODE RESUMO ESTE ARTIGO EXAMINA AS TRANSFORMAÇÕES POR QUE VEM PASSANDO O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NOS ÚLTIMOS ANOS, RELACIONANDO-AS À SUA RECONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL OCORRIDA POR OCASIÃO DA CONSTITUIÇÃO DE ESSAS TRANSFORMAÇÕES SÃO APRESENTADAS COMO RESPOSTAS A UM DUPLO FENÔMENO (IMPULSIONADO POR ESSA MESMA RECONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL) DE INCREMENTO DO PAPEL POLÍTICO DO TRIBUNAL, POR UM LADO, E DE SOBRECARGA EXTRAORDINÁRIA DE SEU VOLUME DE TRABALHO, POR OUTRO. ESSA TENSÃO REFLETE NO MODELO MISTO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL E PARECE APONTAR PARA MUDANÇAS IMINENTES NESSE MESMO MODELO, ALGUMAS DAS QUAIS JÁ VÊM SENDO CONCEBIDAS PELO PRÓPRIO TRIBUNAL. PALAVRAS-CHAVE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL; CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE; JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA NOBRASIL ABSTRACT THE BRAZILIAN SUPREME COURT IS CURRENTLY CHANGING. THIS PROCESS OF CHANGE SEEMS TO AIM AT SOLVING A IMPORTANT CONTRADICTION CAUSED BY THE INSTITUTIONAL REDESIGN OF THE COURT IN THE 1988 CONSTITUTION THAT, ON THE ONE HAND, HAS TRANSFORMED IT INTO ONE OF THE COUNTRY S MAJOR POLITICAL ACTORS, BUT, ON THE OTHER HAND, HAS ALSO CAUSED ITS DOCKETS TO GET INCREDIBLY OVERLOADED, FORCING THE COURT TO DEAL WITH MORE THEN 100,000 CASES A YEAR. THE SOLUTION FOR SUCH PARADOX WILL PROBABLY LEAD TO CHANGES IN THE BRAZILIAN MIXED MODEL OF JUDICIAL REVIEW, AND SOME OF THESE CHANGES ARE ALREADY BEEN CONCEIVED BY THE JURISPRUDENCE OF THE COURT ITSELF. KEYWORDS BRAZILIAN SUPREME COURT; JUDICIAL REVIEW IN BRAZIL; JUDICIALIZATION IN BRAZIL INTRODUÇÃO A CONSTITUIÇÃO DE 1988, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E O PROCESSO DE JUDICIALIZAÇÃO DA VIDA POLÍTICA NACIONAL A Constituição de 1988 aniversariou em outubro de 2008 e a comemoração de seus vinte anos passa a ensejar, como é comum acontecer nessas datas especiais, processos variados de avaliação, balanço e revisão.trata-se de um documento importante por muitas razões, algumas óbvias e outras menos evidentes. Sua posição privilegiada na hierarquia normativa poderia, do ponto de vista interno à dogmática jurídica, ser usada
2 408 : A CONSTITUIÇÃO DE 1988, VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA como justificativa formal bastante dessa importância. No entanto, uma análise ao menos parcialmente externa à dogmática é capaz de pôr em relevo outras razões de destaque menos evidentes e talvez mais importantes. A primeira é simbólica: trata-se da Constituição Cidadã, que nasceu para traduzir uma espécie de novo pacto institucional para a democracia. Nesse sentido, além de documento jurídico, ela incorpora a promessa da construção e manutenção de uma democracia sustentável após um período longo de tempo em que o Brasil foi marcado mais por governos de exceção que por governos democráticos. Além disso, a democracia prometida institucionalmente pela Constituição de 1988 não diz respeito apenas ao regime de governo, aos direitos de participação política, mas também a direitos de inclusão social: é, portanto, uma democracia social marcada pela garantia de direitos sociais próprios a um Estado que se quis fundar como welfarista, e que tem objetivos declarados de transformação social, redução de desigualdades de renda e de oportunidades, e também de desigualdades regionais. Esse plano de ação social foi incorporado ao discurso constitucional por meio do léxico da dogmática jurídica, com seus substantivos, adjetivos e verbos bastante próprios. Assim, a proposta de construção de uma democracia social foi configurada no documento constitucional debaixo do jargão dos direitos, e os objetivos de redução da pobreza traduzidos em direitos sociais cuja estrutura foi interpretada pela dogmática jurídica sob a mesma tradicional chave dos direitos subjetivos. Essa característica marcante da Constituição de 1988 (que não constitui, vale dizer, fenômeno exclusivamente nacional), produziu importantes modificações no discurso da dogmática constitucional, que incorporou à adjudicação constitucional, com isso, novos e importantes problemas, aos quais estão relacionados os temas candentes da exigibilidade dos direitos sociais, da eficácia normativa das normas ditas programáticas, dos limites do controle de constitucionalidade e outros semelhantes, crescentemente lançados na pauta dos debates constitucionais a partir da promulgação do texto atualmente em vigor. Sob um prisma externo à dogmática constitucional, o primeiro produto mais importante desse novo arranjo constitucional consistiu em uma espécie de fuga cada vez mais acelerada dos temas políticos (de política pública, de ação governamental executiva, de política representativo-partidária) para dentro do mundo do direito e, deste, para dentro dos órgãos judiciários. Esse processo, chamado globalmente pela alcunha de judicialização, que se torna cada vez mais prevalente na experiência nacional, não parece ter sido, ademais, um resultado imprevisto do novo arranjo constitucional. Ao revés, parece ser um resultado previsível e talvez desejado por esse mesmo arranjo, na medida em que, para além de traduzir o compromisso de democracia social para dentro do léxico do direito, o texto constitucional promulgado em 1988 também cuidou de criar novos mecanismos de tutela judicial capazes de viabilizar a implementação dos direitos e princípios de transformação social incorporados à nova carta. 2
3 8 MARCOS PAULO VERISSIMO : 409 A Constituição de 1988 também teve um papel fundamental no redesenho da política tradicional, isto é, não judiciária, no contexto nacional. Outorgando enormes poderes de agenda à chefia do executivo, entregou a esse poder uma capacidade de ditar a pauta legislativa até então inédita no País, ao menos se considerarmos as experiências democráticas anteriores. Entregando também ao executivo poderes intensos de interferência na política de distribuição de recursos, deu a esse poder capacidade de aglutinação em torno de si de um sistema partidário fragmentado, fundando as condições para o nosso chamado presidencialismo de coalizão, em que o executivo central passa a ter, simultaneamente, enorme predominância na determinação da pauta legislativa, além de altas taxas de sucesso na aprovação de seus projetos. 3 Por sua vez, esse expressivo aumento no poder de determinação da política partidária por parte do executivo parece ter contribuído, lateralmente, para a construção de um ambiente institucional apto a atribuir aos órgãos judiciários uma espécie de competência de controle do novo e fortalecido executivo, transformando esses órgãos em um importante fórum de contestação de políticas públicas e projetos de governo, em uma espécie de segunda instância deliberativa, que passou a ser largamente utilizada tanto pela sociedade civil quanto pelos partidos de oposição. A lista de transformações institucionais provocadas ou viabilizadas pela Constituição de 1988 seria enorme, e não é objetivo deste texto apresentá-la exaustivamente. Contudo, um determinado aspecto dessas transformações parece poder ser indicado com razoável clareza, aspecto esse que, como demonstrarei adiante, se relaciona, diretamente, ao processo de judicialização supra-referido. Trata-se do surgimento, no País, de um judiciário ativista, que não se constrange em exercer competências de revisão cada vez mais amplas, quer incidentes sobre a política parlamentar (via controle de constitucionalidade, sobretudo), quer incidentes sobre as políticas de ação social do governo (por intermédio das competências de controle da administração pública, controle esse interpretado de forma cada vez mais larga nos dias atuais). Dentro desse arranjo, um entre os demais órgãos judiciários destaca-se, tendo tido seu papel e características institucionais transformados radicalmente nos últimos vinte anos. Trata-se, evidentemente, do Supremo Tribunal Federal. Apontado pelo texto de 1988 como o órgão responsável, precipuamente, pela guarda da Constituição, esse tribunal foi inteiramente reformado pela nova Carta, destacando-se, entre as características gerais desse processo da reforma, uma enorme preocupação em ampliar as vias de acesso popular à sua jurisdição. Isso se traduziu em instrumentos os mais diversos, entre os quais sobrelevam os seguintes: (i) ampliação do rol de legitimados para a movimentação do controle concentrado; e (ii) eliminação das barreiras de acesso ao controle difuso, por meio, sobretudo, da eliminação dos requisitos de relevância geral como condições especiais de admissibilidade do recurso extraordinário.
4 410 : A CONSTITUIÇÃO DE 1988, VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA O resultado último dessas transformações foi dúbio. Por um lado, colocou o STF em uma posição de absoluto destaque na política nacional, transformando-o em um órgão que passou, pouco a pouco, a agir declaradamente como uma das mais importantes instâncias políticas da nação. Por outro lado, soterrou essa mesma corte debaixo de uma avalanche de processos, obrigando-a a conciliar esse seu papel político, de instância de revisão e segundo turno da política representativa, com um papel bem mais rotineiro 4 de prestador de serviços forenses, de terceira instância na estrutura judiciária tradicional de solução de disputas individuais. E assim é que, um ano antes de ser promulgada a atual Carta Constitucional, em 1987, computavam-se nas estatísticas de julgamento do órgão casos resolvidos em doze meses. Vinte anos depois, ou seja, em 2007, essas mesmas estatísticas registravam casos para o mesmo período de tempo. É em meio a essa crise de identidade institucional do Supremo Tribunal Federal que se comemorará o vigésimo aniversário da Constituição de As propostas para a solução da crise vão aparecendo aqui e ali e incluem instrumentos de concentração decisória, mecanismos de filtro, propostas de transformação da corte em um tribunal constitucional. 5 Nesse sentido, meu propósito com o presente ensaio é o de analisar com alguma atenção os dados que compõem as estatísticas de julgamento do Supremo, de sorte a tentar compreender como se tem dado, efetivamente, o desenvolvimento de sua missão política em meio a tamanha congestão de casos. A partir dessa análise, procuro examinar, ainda que superficialmente, algumas das propostas de reforma institucional do STF, incluindo uma proposta que se poderia chamar de autoconduzida que se encontra presentemente em curso de julgamento no tribunal, ligada à atribuição de efeito vinculante às decisões tomadas pelo STF em sede de controle difuso de constitucionalidade. Em conclusão, procuro demonstrar que um debate mais intenso acerca da feição institucional que se quererá emprestar ao órgão é premente, e que, muito possivelmente, tal feição não será a de um tribunal constitucional em sentido clássico, mas deverá aproximar-se, talvez, daquilo que poderia ser chamado, por aproximação ao título que escolhi para este ensaio, de um tribunal constitucional à brasileira. 6 1 CONSTITUIÇÃO DE 1988 E ATIVISMO À BRASILEIRA O ponto de partida para a análise das transformações por que vem passando o Supremo Tribunal Federal deve coincidir, creio, como o tema supramencionado da judicialização da vida pública nacional. E esse tema, por sua vez, remete necessariamente ao diagnóstico dúbio já referido acima. No curso do processo de transformações por que passou nos últimos vinte anos, a justiça brasileira, de um modo geral, acabou assumindo, por um lado, um papel marcadamente protagônico
5 8 MARCOS PAULO VERISSIMO : 411 no espaço político, mas perdeu credibilidade, por outro lado, como prestadora do serviço público de solução rotineira de controvérsias. Por um lado, está completamente sobrecarregada e tem imensa dificuldade em dar conta do volume de litígios com que é defrontada. É lenta e é ineficiente no desempenho de inúmeras atividades fundamentais como, por exemplo, a recuperação de créditos inadimplidos.vista como prestadora de serviços de solução de conflitos privados, ela é encarada com pessimismo e ansiedade, passando a estar submetida, por conta disso, a toda uma agenda de reformas, concentrada no tema da eficiência na gestão do serviço judiciário. Por outro lado, essa mesma justiça engaja-se intensamente nas principais questões de política pública nacionais, vê seus instrumentos de ação aumentarem mais e mais e é enxergada como canal de representação de minorias e de grupos sociais excluídos do processo político formal (Vianna e Burgos, 2002). Em sua ação política e de mediação social, a justiça parece encerrar expectativas esperançosas e apontar para um potencial democrático revolucionário. 7 Como ressaltado, boa parte das razões que explicam ambos os fenômenos relacionam-se, direta ou indiretamente, à Constituição da Nova República. Essa Constituição manteve o modelo brasileiro de jurisdição una e controle misto (difuso e concentrado) de constitucionalidade, o que significa que atribuiu a qualquer juiz a tarefa e a prerrogativa de analisar a legalidade de atos produzidos quer pelo legislativo, quer pelo executivo. Adicionalmente, o texto constitucional transformou em regra jurídica um conjunto amplo e por vezes contraditório de anseios sociais e políticos, consagrando ideais de liberdade individual e igualdade material, propriedade e redistribuição de renda, liberdade de empresa e dirigismo econômico. Outorgou à justiça a tarefa de implementar esse plano difuso de ação e ampliou significativamente os mecanismos de acesso que instrumentalizam esse ideal. Assim é, por exemplo, que acabou eliminada no novo texto constitucional a possibilidade de escolha pelo Supremo Tribunal Federal dos casos que lhe são submetidos. Essa escolha, antes materializada pelo mecanismo da argüição de relevância, 8 foi considerada antidemocrática pelo legislador constituinte e expurgada do sistema constitucional.além disso, foram outorgadas ao Ministério Público garantias de independência semelhantes às entregues ao próprio judiciário, 9 positivando-se sua competência para agir em proteção de qualquer interesse social, coletivo ou difuso. 10 Ampliou-se o rol de legitimados ao controle de constitucionalidade das leis, que ficou aberto, assim, também à sociedade civil, através dos partidos políticos, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, das confederações sindicais ou das entidades de classe de âmbito nacional. 11 Previram-se juizados especiais para pequenas causas cíveis, criminais e federais. 12 Estabeleceu-se constitucionalmente a legitimidade processual das associações para representarem seus filiados em juízo. 13 Constitucionalizaram-se inúmeros princípios processuais. 14
6 412 : A CONSTITUIÇÃO DE 1988, VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA À justiça, e aos órgãos que a cercam, a Constituição de 1988 dedicou diretamente 44 de seus 250 artigos, isso sem falar nas referências indiretas, espalhadas por todo o texto constitucional. 15 Criaram-se também, por força da nova Carta, cinco novos tribunais de apelação em nível federal (os Tribunais Regionais Federais), além de um novo tribunal de sobreposição em matéria infraconstitucional (o Superior Tribunal de Justiça), destinado a absorver parte das competências antes atribuídas ao Supremo Tribunal Federal. Ao Supremo Tribunal Federal foi atribuída a guarda do novo texto constitucional. Operando seus termos dúbios e seu projeto de ação social, o tribunal foi chamado a um verdadeiro papel de mediação de interesses e arbitramento de disputas entre atores políticos, sobretudo entre governo e oposição. Os exemplos disso abundam e, como eles demonstram eloqüentemente, o tribunal não parece ter ficado omisso a esse chamamento. Ao revés, assumiu com cada vez mais clareza seu papel político, e passou a exercer sua competência de revisão constitucional com cada vez mais desenvoltura, quer no contexto do controle difuso, quer no do concentrado. Para exemplificar isso em relação ao controle difuso, é possível referir uma pesquisa, apresentada por Marcus Faro de Castro ao XX Encontro Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais, em que foram analisadas ementas de acórdãos julgados pelo Supremo Tribunal Federal e publicados no Diário de Justiça da União no primeiro semestre de 1994 (Castro, 1997, 147). A amostra compreendeu uma parcela significativa do total de acórdãos publicados pelo tribunal no mesmo ano (Castro, 1997, 151) e revelou resultados interessantes. Em primeiro lugar, demonstrou que, na verdade, mais da metade dos processos analisados (58,1%) veiculava questões de política fiscal ou tributária (Castro, 1997, 152). Em segundo lugar, mostrou também que, em mais de três quartos dos casos (75,5%), o tribunal produziu decisões totalmente contrárias aos interesses do Estado veiculados nos respectivos processos. Entre o universo de decisões contrárias aos interesses do Estado, a maior parte delas (50,88%) dizia respeito, justamente, a temas de política fiscal e tributária (Castro, 1997, 153). Outro exemplo eloqüente de ativismo judicial por parte do STF, também em sede de controle difuso, poderia ser o da derrota sofrida pelo governo em relação ao tema da correção monetária incidente sobre as contas de FGTS durante o período de (Plano Verão e Plano Collor). 16 Muitos outros exemplos semelhantes poderiam ser dados. Mas é no campo do controle concentrado que o ativismo do tribunal fica mais claro e produz resultados mais expressivos. Por essa via foram judicializados, em tempos recentes, temas políticos importantes como aqueles ligados à Lei de Biossegurança (Ação Direita de Inconstitucionalidade n ), à reforma partidária (Ações Diretas de Inconstitucionalidade n e 1.354), e à verticalização das candidaturas para a eleição de 2006 (Ação Direta de Inconstitucionalidade n ), com declaração de inconstitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal,
7 8 MARCOS PAULO VERISSIMO : 413 nos dois últimos casos. Se pensarmos na batalha judicial que foi travada em torno da contribuição previdenciária dos inativos, teremos exemplo ainda mais expressivo. Isso porque, apesar de o governo se ter saído vencedor por apenas três votos de vantagem, teve de arcar, mesmo assim, com uma vitória parcial, já que o voto vencedor do Ministro Cezar Peluso manteve a constitucionalidade da política mas houve por bem aumentar o limite de isenção respectivo de R$ 1.505,23 para R$ 2.508,72, 17 em decisão que poderia ser compreendida, eventualmente, como demonstrativa do exercício de competências legislativas pelo órgão judiciário, para além do mero poder de veto. Na verdade, segundo informações contidas no sítio do STF na internet, parece haver, de modo geral, uma razoável propensão do tribunal a proferir juízos de inconstitucionalidade nos casos que lhe são submetidos. Entre as Ações Direitas de Inconstitucionalidade julgadas pelo mérito entre 1988 e 2008 (978 ações), nada menos que 66,46% foram julgadas procedentes. Das restantes, 16,97% foram julgadas parcialmente procedentes e apenas 16,57% foram julgadas totalmente improcedentes. Em relação aos pedidos de liminar em ADI julgados pelo mérito (442), o mesmo ocorre. Em 55,43% dos casos a liminar requerida foi deferida integralmente. Em 16,06% dos casos foi deferida em parte e apenas em 28,51% dos casos foi totalmente indeferida (BRASIL, 2008a). Mas, como já dito, se a Constituição de 1988 está na base do processo de judicialização da vida pública brasileira, tendo sido responsável por desenhar a face protagônica que a justiça e o STF em particular ostentariam a partir da década de 1990, seus mecanismos de ampliação do acesso à justiça, aliados à aparente disposição dos tribunais em exercer ativamente as competências de revisão que lhes foram atribuídas, também respondem, em contrapartida, por boa parte da crise de eficiência que acompanhou a atuação do Judiciário a partir dessa mesma década. Segundo dados do próprio Supremo Tribunal Federal, a média anual de processos distribuídos a essa corte era, na década de 1940, de No final da década de 1950 esse número sobe para 7.000, mantendo-se estável entre e na década seguinte. O número pouco mais que dobra entre as décadas de 1970 e Portanto, em um espaço de 50 anos, o volume anual de distribuições ao Supremo Tribunal Federal aumentou em aproximadamente oito vezes, isto é, cresceu a uma proporção média de 4,5% ao ano. Após a Constituição de 1988, contudo, em um espaço de apenas 16 anos ( ), o volume anual de distribuições mais que quadruplica. Isso representou um aumento à proporção média de 10,5% ao ano. Se for tomado apenas o período compreendido entre 1997 e 2002, o aumento é de espantosos 470%, ou 41,6% ao ano (ver, a propósito, o Gráfico 1). 18 Não por acaso, esse aumento é creditável, sobretudo, ao imenso alargamento das vias de acesso ao exercício de competência recursal ligada ao exercício do controle
8 414 : A CONSTITUIÇÃO DE 1988, VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA difuso pelo STF. Assim, analisados os tipos de processo que experimentaram particular incremento e que respondem majoritariamente pelo volume de novos feitos ingressados a cada ano, encontraremos, nas primeiras duas posições, tanto os recursos extraordinários quanto os agravos interpostos contra decisões dos tribunais estaduais ou federais que, na origem, negaram seguimento a recursos desse tipo. Em 1990 (VER GRÁFICO 2), o número de agravos distribuídos ao STF foi de 2.465, ao passo em que o número de recursos extraordinários representou Juntas, essas duas classes de processos representaram 81,5% de todas as distribuições. No mesmo ano, foram distribuídas 267 ações diretas de inconstitucionalidade. Ao longo dos 17 anos seguintes, o número de ações diretas de inconstitucionalidade variou muito pouco, oscilando entre um patamar mínimo de 158, em 1996 e 2007, e um patamar máximo de 306, em A média de ADIs distribuídas para o período foi de 212 ao ano, verificando-se uma levíssima tendência de aumento médio do número de distribuições ao longo do período. Mas, em relação ao número de agravos e recursos especiais, o quadro é completamente outro. Em 2007, foram agravos e recursos especiais distribuídos, o que representa um aumento, em relação aos dados de 1990, de respectivamente 2.208,68% 306,20%. Em relação à participação percentual dessas duas classes processuais no total de distribuições, o que se verificou no período foi uma forte tendência ao aumento da importância dos agravos e uma diminuição expressiva na participação dos recursos extraordinários, conforme se pode constatar a partir da leitura dos gráficos 3 e 4. É desnecessário dizer que esses números passaram a colocar em questão o próprio papel institucional do Supremo Tribunal Federal. Seu desenho institucional corresponde ao de um órgão encarregado da guarda da Constituição. Isso significa que sua missão não é, em princípio, a de solução de controvérsias, mas sim a de estabilização da interpretação constitucional em um regime de controle misto, no qual a importância do controle difuso exercido pelos mais diversos órgãos judiciários do País, é significativa. Tal tarefa se exerce tanto por meio do controle concentrado de constitucionalidade, que é sua competência originária, quanto do controle difuso, que corresponde a uma de suas mais importantes competências recursais. Essas competências recursais, todavia, deveriam ter o mesmo escopo de uniformização da interpretação constitucional, e não serem usadas como mecanismos ordinários de solução de casos particulares. Ao menos, essa seria a lógica se tomássemos como ponto de partida o arranjo institucional em que se inspira o modelo de controle difuso com competência uniformizadora de uma corte suprema, que é o modelo americano.tais tarefas, contudo, ficam evidentemente prejudicadas se cada Ministro do Supremo Tribunal Federal tiver que dar conta de um volume de distribuições individuais ao ano que supera a casa dos 10 mil feitos. Ocorre que, não obstante esse volume imenso de distribuições anuais, o Supremo Tribunal Federal é uma corte com baixa taxa final de congestão. De alguma forma, o
9 8 MARCOS PAULO VERISSIMO : 415 tribunal consegue dar vazão, ano a ano, a quase a totalidade de seu volume de processos recebidos. Ademais, a julgar pela repercussão que ganharam, nos últimos meses, casos importantes como o do julgamento da Lei de Biossegurança ou como a discussão acerca da constitucionalidade do Prouni, parece que, ao fim e ao cabo, o Supremo consegue, de uma forma ou de outra, exercer sua competência de uniformização (sobretudo no controle concentrado) apesar do imenso volume de casos que recebe anualmente. O Gráfico 5, que compara o volume anual de processos recebidos e julgados, dá conta dessa impressionante capacidade de resposta à demanda que tem marcado o Supremo Tribunal Federal ao longo de sua história recente. Como explicar essa notável produtividade, que supera em mais de oito vezes a média nacional de produtividade por magistrado? Como justificar que os juízes responsáveis pelo tratamento do maior volume de casos no País sejam, justamente, aqueles incumbidos de julgar os mais importantes, de interagir preferencialmente com o espaço político em um processo de mediação de interesses, de atuação como veto player, e de desestabilização e reorganização das respostas alcançadas nos canais representativos tradicionais? O fato de possuir uma corte suprema ativista não chegaria, por si só, a tornar o caso brasileiro uma espécie de anomalia entre as nações ocidentais, já que o crescente ativismo das cortes supremas e constitucionais tem sido um fenômeno relativamente global. No entanto, o que torna o caso brasileiro anômalo é o fato de essa corte ser, também, a mais produtiva do País (certamente, uma das mais produtivas do mundo), sobretudo quando se considera o número de casos julgados ao ano por magistrado. Isso, sem dúvida, é um traço particular de nossa experiência, caracterizando aquilo que poderia ser chamado, com alguma ironia, talvez, de ativismo à brasileira UM OLHAR SOBRE AS ESTATÍSTICAS DE JULGAMENTO DO STF A compreensão da fantástica taxa de produtividade do STF passa pela percepção de que são artificiais, em larga medida, os números atinentes aos feitos julgados a cada ano, hoje, pelo STF. Eles dizem respeito, basicamente, ao volume de casos resolvidos, isto é, eliminados da pauta do tribunal por terem sido objeto de algum tipo de resposta jurisdicional, seja ela de mérito, seja ela meramente processual. O gráfico 6 mostra isso, revelando que o incremento expressivo do número de casos julgados pelo tribunal, sobretudo após a promulgação da nova Constituição, não foi, todavia, seguido por um aumento correspondente nas estatísticas de acórdãos publicados pelo tribunal a cada ano. Estas mantiveram-se, surpreendentemente, muito mais estáveis. Além disso, o percentual de acórdãos publicados em comparação com o número geral de casos julgados tem caído década após década, deixando a média de 83,88% que caracterizou a década de 1940 para atingir uma média de 11,80%, relativa aos sete primeiros anos da década de 2000 (cf.tabela 1).
10 416 : A CONSTITUIÇÃO DE 1988, VINTE ANOS DEPOIS: SUPREMA CORTE E ATIVISMO JUDICIAL À BRASILEIRA Assim, se nos sete primeiros anos da década de 2000 foram julgados em média processos pelo STF a cada ano, o número de acórdãos publicados anualmente foi bem menor, atingindo (v. Gráfico 5). Para explicar essa enorme diferença entre o volume anual de casos julgados e o volume anual de acórdãos publicados é preciso investigar com um pouco mais de cuidado as hipóteses de elaboração e publicação de acórdãos no âmbito do tribunal. Essa investigação fornecerá pistas valiosas sobre os modos que permitem ao Supremo lidar com o espantoso volume de litígios que lhe é apresentado a cada ano. Sugerirá também a possível existência de uma espécie de certiorary à brasileira, isto é, de um filtro de cunho processual que pode estar permitindo ao tribunal gerir, de forma eventualmente informal, sua expressiva carga de trabalho. Nesse sentido, é preciso ressaltar que há uma variadíssima gama de processos que se submetem à competência decisória do STF. Por sua vez, essas competências são repartidas entre competências originárias, recursais ordinárias e recursais extraordinárias, estas últimas, sobretudo, próprias ao modelo de cortes supremas, cujo paradigma fundamental é o da Suprema Corte Americana. 20 A formatação do Supremo Tribunal Federal como corte suprema, isto é, como órgão de cúpula do judiciário brasileiro, aliada ao modelo de controle difuso de constitucionalidade, deriva do arranjo constitucional da primeira república. E isso responde pela variada gama de atividades que são atribuídas à corte até hoje. Além disso, com a introdução (em 1965, no início, pois, do último governo militar), de um mecanismo estruturado de controle concentrado de constitucionalidade, tais competências ficaram ainda mais amplas, consolidando-se o modelo de controle misto (parte recursal-difuso, parte originário-concentrado) que marca a corte até hoje. 21 Na Constituição de 1967, emendada em 1969, essas competências variadas incluíam o processamento e julgamento, em instância originária: (i) de crimes comuns e de responsabilidade, quando os acusados fossem autoridades públicas de alto escalão; (ii) de litígios entre Estados estrangeiros ou organismos internacionais e a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Territórios; (iii) de litígios entre a União e os Estados ou territórios ou entre uns e outros, inclusive os respectivos órgãos de administração indireta.além disso, competia ao STF resolver (iv) os conflitos de jurisdição entre quaisquer Tribunais e entre Tribunal e juiz de primeira instância a ele não subordinado; (v) os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias da União ou entre autoridades judiciárias de um Estado e as administrativas de outro, ou do Distrito Federal e dos Territórios, ou entre as destes e as da União.Ao STF também competia julgar e processar originariamente (vi) pedidos de extradição e homologação das sentenças estrangeiras, (vii) os habeas corpus e as ações de mandado de segurança impetradaos contra ou em favor de autoridades de alto escalão. A competência originária do órgão também incluía o julgamento (viii) da representação do Procurador-Geral da República, por inconstitucionalidade ou para interpretação de