ACÓRDÃO N.º 02/ jan. - 1ª S/SS. (Processo n.º 1430/2012) - PDF
ACÓRDÃO N.º 02/ jan. - 1ª S/SS. (Processo n.º 1430/2012)
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Eliza Padilha Affonso
1 SP/DCP/ ACÓRDÃO N.º 02/ jan. - 1ª S/SS (Processo n.º 1430/2012) DESCRITORES: Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) / Sector Público Administrativo (SPA) / Serviço Municipalizado / Actividade Empresarial Local / Gestão Financeira / Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) / Assunção de Compromissos / Autorização de Despesas / Nulidade / Norma Financeira / Recusa de Visto SUMÁRIO: 1. A Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA), aprovada pela Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, aplica-se integralmente às entidades que integram o setor público administrativo e os seus vários subsetores, originariamente ou por reclassificação. 2. Os serviços municipalizados, sendo parte integrante do subsector local do setor público administrativo, estão sujeitos à disciplina da LCPA e do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho. 3. Os serviços municipalizados estão também sujeitos à disciplina do Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL), pelo que têm de registar os seus compromissos, de acordo com o disposto nos n.º s a) e do POCAL: [a]s despesas só podem ser cativadas, assumidas, autorizadas e pagas se, para além de serem legais, estiverem inscritas no orçamento e com dotação igual ou superior ao cabimento e ao compromisso, respectivamente. 4. Os compromissos assumidos sem número de compromisso válido e sequencial e sem que estejam registados no sistema informático de apoio à execução orçamental são nulos (cfr. art.º 5.º, n.º 3 da LCPA e art.º 7.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de junho.
2 SP/DCP/ A nulidade constitui fundamento para a recusa de visto nos termos da al. a) do n.º 1 do art.º 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). 6. Por outro lado, sendo as normas constantes da LCPA, do Decreto-Lei n.º 127/2012 e do POCAL, normas financeiras, a sua violação constitui também fundamento para a recusa de visto, nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 44.º da LOPTC. Conselheiro Relator: João Figueiredo
3 Mantido pelo acórdão nº 5/13, de 05/06/13, proferido no recurso nº 02/13 ACÓRDÃO Nº 2 / Jan - 1.ª S/SS Processo nº 1430/2012 I - OS FACTOS 1. A Câmara Municipal de Coimbra (doravante designada também por Câmara Municipal ou CMC) remeteu para fiscalização prévia o contrato para aquisição de gasóleo a granel, celebrado entre o Município de Coimbra e a Petrogal, SA, em 9 de outubro de 2012, pelo valor de ,20, acrescido de IVA à taxa legal aplicável. 2. Além do referido em 1. e noutros pontos deste acórdão, relevam para a decisão os seguintes factos, evidenciados por documentos constantes do processo: a) Em 24 de maio de 2012, o Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados de Transportes Urbanos de Coimbra (doravante designados por SMTUC) tomou a decisão de contratar, autorizou a despesa, escolheu o procedimento para aquisição de petróleo a granel, a conduzir no âmbito de acordo quadro celebrado pela ANCP 1, aprovou o convite e o caderno de encargos, designou o júri do procedimento, e deliberou que após a abertura do procedimento se remetesse informação à Câmara Municipal, para ser presente à Assembleia Municipal de Coimbra, solicitando a ratificação do ato de abertura bem como da respectiva repartição de encargos 2 ; b) Em 30 de maio de 2012, o Conselho de Administração dos SMTUC, aprovou uma informação solicitando à CMC e à Assembleia Municipal a ratificação do ato de abertura do procedimento ( ) bem como a aprovação de repartição dos encargos, de acordo com o determinado nos nºs 1 e 6 do artigo 22º do Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de junho e a alínea c) do nº 1 do Mod. TC Agência Nacional de Compras Públicas. 2 Vide fl. 3 do processo.
4 artigo 6º da Lei nº 8/2012, de 21 de fevereiro, inerentes ao respectivo processo para os anos de 2012, 2013 e ; c) Em 11 de junho de 2012, a Câmara Municipal deliberou ratificar o ato de abertura do procedimento e aprovar a repartição de encargos como proposto pelos SMTUC e remeter proposta para a assembleia municipal 4 ; d) Em 27 de junho de 2012, a Assembleia Municipal deliberou autorizar o ato de abertura do procedimento nos termos já aprovados pelos SMTUC e aprovar a repartição de encargos como proposto 5 ; e) Em 27 de setembro, o Presidente da CMC profere o despacho nº 54- PR/2012, em que determina que os serviços redijam o contrato, com a maior brevidade, dada a sua excecional importância para o município, considerando a decisão da Câmara Municipal de homologar a decisão de adjudicação dos SMTUC e, apesar das dúvidas existentes sobre a aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA) 6 àqueles serviços, a sua subsunção ao disposto no nº 2 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 127/2012; f) Em 27 de setembro também, a CMC questiona a DGAL, por ofício, sobre a aplicação da LCPA aos serviços municipalizados; g) Em 9 de outubro, como já se referiu, é celebrado o contrato; h) Na cláusula vigésima terceira do contrato, refere-se que [da] informação de cabimento consta uma declaração de fundos disponíveis, subscrita pela Chefe de Divisão dos Serviços Financeiros dos SMTUC, de , referindo que, em conformidade com o enquadramento legal da LCPA e de acordo com o despacho nº 54-PR/2012 de 27/09 do Presidente da Câmara, o presente processo está cabimentado no orçamento destes serviços ( ), pese embora na presente data não existam fundos disponíveis para assumir o respectivo compromisso ; i) A informação de cabimento constante dos autos e prestada nos termos da Resolução deste Tribunal, nº 14/2011, de 16 de agosto, 3 Vide fl. 11 do processo. 4 Vide fl. 12 do processo. 5 Vide fl. 21 do processo. 6 Lei nº 8/2012, de 21 de fevereiro, alterada pela Lei nº 64/2012, de 20 de dezembro. 2
5 de entre outros dados, refere o número de cabimento, o regime contabilístico aplicável (POCAL), as rúbricas orçamentais, o montante relativo à despesa em análise no ano de 2012 ( ,74 ), os montantes previsíveis da despesa em 2012 e 2013 ( ,44 e ,71, respetivamente). Junto à informação de cabimento consta a declaração a que se refere já a alínea anterior que diz: ( ) em conformidade com o enquadramento legal da LCPA e deliberação do Conselho de Administração de (cálculo previsional dos fundos disponíveis para Outubro de 2012) e de acordo com o despacho nº 54-PR/2012 de 27/09 do Presidente da Câmara, o presente processo está cabimentado no Orçamento destes serviços ( ), pese embora na presente data não existam fundos disponíveis para assumir o respectivo compromisso. Mais de declara que nos termos do nº 2 do artigo 8º do Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de junho, ( ) o respectivo compromisso será assumido aquando da determinação do montante efectivamente a pagar ; j) Instada a demonstrar por que não tinham sido cumpridas as disposições atinentes da LCPA e respectivo decreto-lei de desenvolvimento 7 e a enviar informação de compromisso, a CMC veio informar: a) Em 27 de Setembro de 2012, ( ), a Câmara Municipal de Coimbra solicitou esclarecimentos à DirecçãoGeral das Autarquias Locais (DGAL) relativamente à (in)aplicabilidade da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso aos SMTUC, por forma a sanar as dúvidas existentes sobre a matéria; b) A DGAL informou a Câmara Municipal de Coimbra, em 12 de outubro de 2012, ( ), que o "INE publica a lista das entidades que integram o sector institucional das Administrações Públicas, sendo a essas mesmas que a referida lei se aplicará. Em caso de dúvida sobre a elaboração da referida lista, recomenda-se o contacto com o INE (...)"; c) De acordo com as orientações da DGAL, a Câmara 7 Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de junho, alterado pela Lei nº 64/2012, de 20 de dezembro. 3
6 Municipal de Coimbra veio ( ) indagar o Instituto Nacional de Estatística (INE) sobre a inclusão (ou não) dos SMTUC nas tabelas das entidades que, em 2011, integravam o Sector Institucional das Administrações Públicas. Considerando que a resposta do INE, de 29 de Outubro de 2012, continuava a suscitar algumas dúvidas, solicitou-se um esclarecimento adicional que mereceu, em 13 de Novembro de 2012, a seguinte resposta: «- Os critérios do controlo e de mercantilidade que mencionámos na nossa resposta anterior têm carácter cumulativo, isto é, é necessário que uma entidade cumpra os dois para ser considerada como pertencente às AP. - No caso dos Serviços Municipalizados de Transportes Urbanos de Coimbra (SMTUC) estes tinham uma natureza mercantil, pelo que, para efeitos de contas nacionais, não fàzem parte das AP (estão num sector institucional distinto, designado por Sociedades não Financeiras). - Caso os rácios de mercantilidade da entidade em questão fiquem aquém dos 50% no futuro, então os SMTUC passam a cumprir os dois critérios por nós monitorizados e tal pode, de facto, motivar uma revisão na sua classificação institucional. Nesse caso, os SMTUC figurarão autonomamente na lista publicada no portal do INE». Do exposto resulta a não aplicabilidade da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso aos SMTUC, que apenas se encontra obrigado à observância dos princípios contidos naquele diploma. Importa frisar o empenho que os SMTUC têm vindo a demonstrar no que respeita ao cumprimento dos aludidos princípios subjacentes à Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, designadamente no que concerne apenas à assunção de novos compromissos, absolutamente imprescindíveis, por razões de prossecução da 4
7 atividade destes Serviços, que se reveste de elevado interesse público. Paralelamente, os STMUC têm desenvolvido elevados esforços no sentido de responder à redução dos pagamentos em atraso ; k) Considerando que os SMTUC, ainda que dotados de autonomia administrativa e financeira, integram a estrutura organizacional do município, nos termos do nº 2 do artigo 8º da Lei nº 50/2012, de 31 de agosto, e que é também este, em última análise, o responsável pelas suas despesas, nos termos do artigo 16º da mesma Lei, este Tribunal decidiu solicitar à CMC que informasse como considera legalmente possível que o contrato em análise possa ser válido, face ao disposto no artigo 5º da Lei nº 8/2012, de 21 de fevereiro, e 7º do Decreto-Lei nº 127/2012, de 21 de junho, na medida em que refere a ausência de fundos disponíveis para a assunção do respetivo compromisso. A tal solicitação, respondeu a CMC nos seguintes termos: Antes de entrar, directamente, na resposta à questão colocada, cumprirá deixar expresso que, como defende PEDRO GONÇALVES (na linha de MARCELLO CAETANO), "...os serviços municipalizados são 'empresas públicas cujo empresário é o município, embora essas empresas não tenham personalidade jurídica: são autónomas mas estão integradas no concelho' (município). A partir desta compreensão dos serviços municipalizados como uma empresa, pode avançar-se, numa perspectiva organizatória, para a conceção da figura como expressão de um compromisso entre o controlo direto do município sobre uma actividade e a racionalidade económica e a eficiência da gestão empresarial dessa mesma actividade. Esta ideia de compromisso e a imagem de uma espécie de integração de uma unidade empresarial no município encontra-se, de certo modo, refletida na conjugação do disposto nos artigos 8., n. 2, e 9., n. 1: o primeiro a acentuar a integração dos serviços municipalizados na estrutura organizacional do município, e o segundo, a prescrever que os serviços municipalizados são geridos sob. forma empresarial. Os serviços municipalizados, como decorre do artigo 9. da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto, possuem organização autónoma no âmbito da administração municipal, além de 5
8 terem contabilidade própria (artigo 11. ) e orçamento próprio (artigo 16. ). É assim que DIOGO FREITAS DO AMARAL, os considera verdadeiras empresas públicas municipais, ainda que não dotadas de personalidade jurídica. No que especificamente concerne aos SMTUC, refira-se, também - até para se perceber a relevância do contrato aqui em causa - que estes têm por objecto o serviço público de transporte rodoviário urbano de passageiros no Município de Coimbra, tendo, até Setembro de 2012, transportado passageiros e isto, note-se, sem qualquer apoio Estatal, ao contrário do que sucede com outras entidades com idêntico objecto. ( ) Como é sabido, a LCPA ( ) tem na sua génese o Programa de Assistência Económica e Financeira celebrado entre a República Portuguesa e a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no qual, no que a este específico ponto concerne, se estabelecem medidas que o Governo Português se compromete a adoptar com vista ao reforço do quadro de gestão financeira das Administrações Públicas, aí se definindo, expressamente que o perímetro das Administrações Públicas será definido da mesma forma que nas contas nacionais. Ora, as ditas contas nacionais (contabilidade nacional) e o próprio conceito de Administrações Públicas emergem do Sistema Europeu de Contas (SEC 95), aprovado pelo Regulamento (CE) nº 2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, complementado, posteriormente, pelo Regulamento (CE) n. 1500/2000 da Comissão, de 10 de Julho de Estão, pois, englobadas nas ditas Administrações Públicas, nos termos do SEC 95, as instituições controladas, seja qual for a sua natureza, desde que não mercantis, devendo entender-se por não mercantil a entidade que não vende a sua produção a preços economicamente significativos, de tal modo que a principal fonte de financiamento não é a receita associada a um preço, tarifa ou taxa pelos bens e serviços que presta, englobando-se neste domínio aquelas 6
9 que têm receitas próprias de valor inferior a 50% dos seus custos de produção. O âmbito subjectivo da LCPA - como decorre do seu artigo 2., conjugado com o artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental ( ) tem na base, justamente, o SEC 95. É assim que o Manual de Apoio à Aplicação da LPCA estabelece que "[o] artigo 2. da lei de enquadramento orçamental, na sua redação atual, refere-se a todas as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no sector das administrações públicas (S.13) no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 95), nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional (Instituto Nacional de Estatística - INE), referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento". O mesmo Manual refere que "[e]m termos de SEC 95, a administração local, um dos subsetores das AP, encontra-se desagregada da seguinte forma: S13132 Administração Local Distritos; S Municípios; S Freguesias; S Serviços autónomos da administração local (onde se incluem as entidades do sector empresarial local (SEL) que tenham sido reclassificadas); S Instituições sem Fins Lucrativos da Administração Local. Ora, não restam dúvidas de que, para efeitos do SEC 95, e tal como, aliás, se pode constatar pela análise da informação relativa às Entidades que Integram o Sector Institucional das Administrações Públicas, os SMTUC não são tidos em consideração, justamente porque, como esclareceu o Instituto Nacional de Estatística depois de questionado pelo Município de Coimbra "...devem ser considerados como uma unidade que integra o setor institucional das sociedades não financeiras, pelo que não constam da lista de entidades que integram as AP" ( ). Aqui chegados, e atendendo à forma como o pedido de esclarecimento desse Tribunal vem colocado, dirá, por 7
10 certo, quem nos lê que, ainda assim, e justamente por fazerem parte da estrutura organizacional do Município de Coimbra, não detendo personalidade jurídica, os SMTUC estarão sujeitos à LPCA não directamente, mas por via do Município de Coimbra. Não parece, porém, sobretudo tendo em conta o que ficou dito, que essa leitura seja correcta. Na verdade, e desde logo, a personalidade jurídica não é, manifestamente, critério para a aplicação do SEC 95 e para a elaboração, pelo INE, da informação anual referente às Entidades que Integram o Sector Institucional das Administrações Públicas, uma vez que são ali abrangidas várias entidades que carecem de personalidade jurídica, de que são exemplo as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as quais, como decorre do Decreto-Lei n. 228/2012, de 25 de Outubro, são serviços periféricos da Administração Directa do Estado, dotados de autonomia administrativa e financeira. Depois, como já se referiu, a LPCA foi feita na óptica da contabilidade nacional, estando os serviços municipalizados excluídos do âmbito do SEC 95, não porque façam parte da estrutura organizacional do município mas, isso sim, porque integram o sobredito sector institucional das sociedades não financeiras. Acresce que, não obstante fazerem parte da estrutura organizacional do município, os serviços municipalizados possuem organização autónoma, sendo dirigidos por órgãos próprios que têm competências próprias, dispondo, igualmente, de contabilidade própria e de orçamento próprio. Aliás, esse próprio Tribunal vem, de há longos anos a entender, justamente em face dessa autonomia de gestão, que os serviços municipalizados tem legitimidade para, por si próprios, submeterem processos a fiscalização prévia, bem como para impugnarem as decisões de recusa, concessão e isenção de visto (cfr. o Acórdão 3/2002, de 21 de Janeiro, e, perfilhando este entendimento, ainda que tacitamente, o Acórdão 19/04, de 8
11 17 de Fevereiro, o Acórdão 3/2010, de 12 de Fevereiro, e o Acórdão 17/2012, de 1 de junho). Mais, não é novidade para esse Tribunal a clara separação entre aquela que é a actividade do Município exercida através de serviços municipalizados daquela que exerce através dos serviços municipais, o que aconteceu, justamente, com os SMTUC no Acórdão proferido em 21 de Fevereiro de 1995, no âmbito dos autos de reclamação n. 15/95 (reapreciação do processo n /94). Saliente-se, também, que, como refere PEDRO GONÇALVES, "...considerando sobretudo aspectos de natureza. financeira e contabilistica, o serviço munipalizado corresponde a um património autónomo ou separado dos municípios: eis o que explica que se possa falar de créditos e de dívidas entre os municípios e os serviços municipalizados (cf artigos 16., n. 2, e 36., n. 3 da Lei das Finanças Locais". Ora, são justamente aspectos de natureza financeira e contabilística que presidem ao SEC 95 (que abrange todas instituições controladas, desde que não mercantis, independentemente da sua natureza e forma) e, por via dele, à LPCA, levando a que, também para efeitos de aplicação desta, os serviços municipalizados tenham de ser tratados de forma autónoma relativamente aos municípios. Veja-se, igualmente - também a apontar para um tratamento autónomo - que os municípios não podem financiar os pagamentos em atraso dos serviços municipalizados através do Programa de Apoio à Economia Local (PAEL) como decorre da lei e, inclusivamente, foi confirmado pela Direcção-Geral das Autarquias Locais ( ). Ou seja, a considerar-se relevante, para efeitos da LPCA, a integração organizacional a que alude o artigo 8º, n. 2, da Lei n. 50/2012, de 31 de Agosto, nada obstaria - antes pelo contrário - a que os pagamentos em atraso dos serviços municipalizados pudessem ser financiados com recurso ao sobredito programa. Diga-se, por outro lado, que ainda que os municípios 9
12 possam ser, em última linha, os responsáveis pelas despesas dos serviços municipalizados, tal facto não pode, de forma alguma, alhear-se, daquele outro, já mencionado, de que aqueles serviços têm orçamento e contabilidade própria, pelo que as despesas a realizar hão-de, necessariamente, ser reportadas a esse orçamento, não podendo, portanto - assim o interpretamos - os municípios assumir, eles próprios, no seu orçamento, os compromissos dos serviços municipalizados. Em suma, entende o Município de Coimbra que os SMTUC não estão sujeitos à LPCA por não estarem, pelas razões expostas, abrangidos pelo âmbito subjectivo de aplicação daquela lei. E não se diga, para obviar a tal conclusão, que estarão, pelo menos, sujeitos aos princípios da LPCA. Efectivamente, e desde logo, não se retira da lei - pelo menos com a clareza que se impunha - que princípios são esses, o que os reconduz, portanto, a uma figura algo esotérica. Como referem. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, NOEL GOMES e HUGO FLORES DA SILVA, pronunciandose sobre o artigo 2º da LPCA, "...enquanto que às entidades do n. 1, a LPCA aplica-se in totum, às entidades do n. 2 aplicam-se os princípios contidos naquele diploma. Ora, se relativamente ao primeiro grupo, a lei não coloca problemas de maior relativamente à identificação das normas a aplicar (enfim, são todas), o mesmo já não se pode dizer relativamente ao segundo grupo de entidades, visto que, quanto a estas, diz-se que se aplicam apenas os princípios. O problema que se coloca é de capital importância e tem ele que ver justamente com a definição do sentido e alcance da expressão princípios', ou seja e na prática, com a determinação do conjunto de normas que devem ser aplicadas e respeitadas pelas entidades que formam o círculo de sujeitos delimitado pelo n. 2 do artigo 2. da LPCA - não bastasse já a dificuldade de interpretação das normas que integram a LCPA. A questão é tanto mais 10
13 sensível quando está em causa um diploma legal que está pejado de normas que impõem determinados comportamentos (institucionais e pessoais) cujo incumprimento é susceptível de gerar diferentes tipos de responsabilidades por parte dos infractores. Mais do que normas claras, pretende-se também que exista o mínimo de certeza e segurança jurídica no que respeita ao quadro normativo aplicável. O que, seguramente, não existe no caso. Na verdade, nem a LCPA nem mesmo o Decreto-Lei regulamentador esclarecem em que se traduz, afinal, a aplicação dos princípios às entidades que se subsumem no n. 2 do artigo 2. da LCPA". De todo o modo, e pelas razões já expostas, crê-se que os SMTUC não são abrangidos pelo nº 2 do artigo 2º da LCPA, porquanto também este, tal como o n. 1, tem na base o SEC 95 (e por isso se fala aí de subsectores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsectores). Como esclareceu a DGAL, quando questionada acerca da aplicabilidade da LCPA aos SMTUC, "[o] INE publica a lista das entidades que integram o setor institucional das Administrações Públicas, sendo a essas mesmas que a referida lei se aplicará ( ). Entende, pois, o Município de Coimbra, pelo exposto, que os serviços municipalizados - no caso vertente, os SMTUC - não são abrangidos pelo âmbito subjectivo de aplicação da LCPA, razão pela qual considera válido o contrato submetido à fiscalização prévia desse Tribunal ( ) ; l) Face a tal resposta, considerando de entre outros aspetos que, nos termos dos artigos 8º a 18º da Lei nº 50/2012, de 31 de agosto, os SMTUC integram a estrutura organizacional do município, ainda que geridos sob forma empresarial e com organização autónoma, que a sua contabilidade se rege pelas regras aplicáveis aos municípios, e que o próprio orçamento se reconduz ao do Município, pois neste se inscrevem os totais das suas receitas e despesas, e ainda que incumbe ao município cobrir perdas da exploração, bem como são seus os resultados positivos (nº 2 do 11
14 artigo 16º); Considerando que o procedimento pré-contratual foi balizado pelo enquadramento da LCPA, conforme deliberação do Conselho de Administração dos SMTUC de , ratificações da Assembleia Municipal e da Câmara Municipal, de e , respetivamente; Considerando o disposto na cláusula vigésima terceira do contrato, que acima já se reproduziu; Considerando que o assumir de compromissos, sem a existência dos respetivos fundos disponíveis, resulta em indícios de que ocorre violação de lei, nos termos do nº 1 do artigo 5º da Lei 8/2012, de 21 de fevereiro, com as consequências previstas no artigo 11º da mesma; Este Tribunal solicitou de novo à CMC que fundamentasse e justificasse como considera legalmente possível que o contrato em análise tenha sido outorgado, apesar da manifesta e declarada ausência de fundos disponíveis para assegurar o compromisso assumido. A tal solicitação respondeu a CMC nos seguintes termos, em ofício datado de 4 de janeiro de 2013: 1. Nos termos da Lei nº 50/2012, de 31 de agosto, os serviços municipalizados, apesar de integrarem a estrutura organizacional do município e de a respetiva contabilidade obedecer às regras aplicáveis àquele, possuem uma organização autónoma no âmbito da administração municipal, devendo ser geridos sob forma empresarial. 2. O facto de as perdas de exploração dos serviços municipalizados deverem ser cobertas pelo orçamento municipal não invalida a autonomia própria do orçamento daqueles serviços. Com efeito, o apuramento do resultado liquido do exercício apenas será calculado com o encerramento das contas do respetivo ano económico. Assim, a autonomia do orçamento dos serviços municipalizados não é posta em crise pelo facto de as respetivas perdas que resultem da exploração deverem ser cobertas pelo orçamento do município. 3. Relativamente ao âmbito de aplicação da ( ) LCPA, e tendo em conta os esclarecimentos prestados( ) pela 12
15 DGAL e pelo INE, verifica-se a não aplicabilidade daquele diploma aos SMTUC. De acordo com a informação veiculada pela DGAL, "O INE publica a lista das entidades que integram o setor institucional das administrações Públicas, sendo a essas mesmas que a referida lei se aplicará ( ). O INE, veio, por sua vez, esclarecer que, não obstante os SMTUC constituírem uma estrutura municipal, revestem a natureza de uma entidade mercantil na medida em que as respetivas vendas são superiores em mais de 50% aos custos de produção, daí a sua classificação no setor das Sociedades. O INE concluiu, assim, que "os Serviços Municipalizados de Transportes Urbanos de Coimbra devem ser considerados como uma entidade que integra o setor institucional das sociedades não financeiras, pelo que não constam da lista de entidades que integram as AP" ( ). De realçar que o artigo 2. da Lei de Enquadramento Orçamental, ( ), que define igualmente o âmbito de aplicação da LCPA, determina a sua aplicabilidade ao Orçamento de Estado, que abrange, dentro do setor público administrativo, os orçamentos do subsetor da administração central, incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas. Para efeitos do mesmo diploma consideram-se integradas no setor público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respetivos subsetores da administração central, regional e local e da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento. Ora, considerando que a autoridade estatística nacional, in casu, o INE, veio afirmar expressamente que os SMTUC não constam da lista de entidades que integram as Administrações Públicas, não poderão 13
16 aqueles ser considerados abrangidos pelo âmbito de aplicação da LCPA. Relativamente à questão suscitada por esse Tribunal quanto à não pronúncia pela DGAL e pelo INE sobre a "respetiva inaplicabilidade" da LCPA, também não é menos verdade que não houve qualquer pronúncia sobre a sua aplicação, bem pelo contrário. Na verdade, é entendimento da DGAL que a LCPA apenas será aplicável às entidades constantes da lista das entidades que integram o setor institucional das Administrações Públicas elaborada pelo INE, da qual os SMTUC estão claramente excluídos. De realçar que este município informou oportunamente a DGAL do esclarecimento veiculado pelo INE, não tendo sido suscitado por aquele organismo qualquer reparo. 4. No que concerne ao facto de o procedimento précontratual ter sido balizado pela LCPA, cumpre informar que, à data, as dúvidas existentes relativamente à (in)aplicabilidade da mesma aos serviços municipalizados eram substanciais e que, perante tal incerteza, entendeu-se que o procedimento deveria ser instruído de acordo com a LCPA. Considerando as dúvidas existentes, que afetavam o regular funcionamento dos SMTUC, foi solicitado formalmente um pedido de esclarecimentos à DGAL ( ), por forma a sanar as dúvidas com que o município, bem como os serviços municipalizados, se deparavam. Por ser o INE a publicar a lista das entidades que integram o setor institucional das Administrações Públicas, e por orientação da DGAL, este município solicitou àquele instituto os esclarecimentos necessários a fim de aferir da (in)aplicabilidade da LCPA aos SMTUC. Das respostas das entidades consultadas, verificou-se que os SMTUC não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da LCPA, conforme supra se referiu. 5. Importa, finalmente, realçar que os SMTUC asseguraram, na área do Município de Coimbra, o serviço 14
17 de transportes coletivos urbanos, serviço este que configura indubitavelmente um serviço de interesse público essencial às populações por ele servidas. Com efeito, a gestão da rede de transportes regulares urbanos compete aos Municípios, nos termos do disposto no artigo 18. da Lei n. 159/99, de 14 de setembro, pelo que cumpre ao Município de Coimbra garantir a continuidade do serviço prestado pelos SMTUC, dando efetividade aos direitos e legítimos interesses dos munícipes de Coimbra. II FUNDAMENTAÇÃO 3. Como resulta da matéria de facto, no presente processo, deve decidir-se uma única questão que agora assim se formula: os SMTUC estão ou não incluídos no âmbito de aplicação da LCPA? A resposta a esta pergunta assenta na fixação e interpretação do regime jurídico aplicável. II.B O âmbito de aplicação da LCPA 4. Tal fixação deve arrancar da explicitação do âmbito de aplicação da LCPA. Deve referir-se que a LCPA é uma lei que apresenta uma vocação aplicativa universal do ponto de vista subjetivo, na medida em que demonstra uma pretensão de vigência estendida a todo o setor público entendido lato sensu (sem prejuízo de bastantes ambiguidades e indefinições, como veremos) 8. Assim, e para o que agora importa, estabelece-se no artigo 2º desta lei que: a) A LCPA aplica -se a todas as entidades previstas no artigo 2.º da LEO 9 ; 8 Vide Joaquim Freitas da Rocha, Noel Gomes e Hugo Flores da Silva, Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, Coimbra Editora, Novembro de 2012, p Lei do Enquadramento Orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 52/2011, de 13 de outubro. 15
18 b) Sem prejuízo do princípio da independência orçamental, estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º da LEO, os princípios contidos na LCPA são aplicáveis aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores. 5. Por sua vez, a LEO, no seu artigo 2º, estabelece que estão no seu âmbito de aplicação, ainda que com consequências diferentes, as seguintes entidades: a) Os serviços integrados: serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira; b) Os serviços e fundos autónomos que se integram na administração central e não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação pública, tenham autonomia administrativa e financeira e disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei; c) O sistema de solidariedade e segurança social, que constitui o subsetor da segurança social do setor público administrativo; d) As entidades dos subsetores regional e local que integram o setor público administrativo; e) As entidades que, independentemente da sua natureza ou forma, tenham sido incluídas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento. Estas entidades consideram-se integradas no setor público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respectivos subsetores da administração central, regional, e local e da segurança social. Em conclusão: ainda que com diferentes consequências, as entidades previstas no artigo 2º da LEO para seguir a previsão normativa constante do artigo 2º da LCPA são as que integram o setor público administrativo. O conceito de setor público administrativo é central na economia desta lei. Note-se que a ele apelam e para o seu conteúdo contribuem inúmeras disposições: designadamente a alínea a) do artigo 1º que, ao dizer que a LEO estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todo o sector público 16
19 administrativo, confirma a interpretação que agora se fez do artigo 2º. Mas inúmeras outras disposições militam nesse sentido 10. Da disciplina deste artigo 2º resulta ainda que o setor público administrativo abrange os subsetores da administração central que inclui as entidades acima referidas nas alíneas a) e b) e as que passam a integrar este setor, por força do referido também na alínea e) -, da administração regional, da administração local e da segurança social. Importa ainda explicitar por forma evitar uma petição de princípio que nos subsetores da administração regional e local não integram o setor público administrativo as entidades que tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação privada. Integram-nos pois todas as demais. E integram-nos ainda outras designadamente empresas, fundações e associações - por força da reclassificação a que se refere acima a alínea e). 6. Face ao agora exposto nos números 4 e 5, a que entidades se aplica então a LCPA? Deve desde já reconhecer-se a deficiente técnica legislativa adotada em várias disposições da LCPA. Bom sinal disso é aliás o que ocorreu no processo de formação do presente contrato: no seu início, a CMC assume claramente que os SMTUC estão subordinados ao regime da LCPA. Depois suscita-se a dúvida, solicita-se um parecer aos serviços jurídicos camarários que surge inconclusivo e sugere a consulta da DGAL. Esta por sua vez sugere o pronunciamento do INE. No final, a CMC vem defender tese oposta à que sustentou no início do procedimento. As deficientes soluções de redacção da LCPA revelam-se aliás nas disposições que agora mais importam, exigindo um esforço particular aos intérpretes e aplicadores da lei: sobretudo no cotejo das estatuições dos nºs 1 e 2 do artigo 2º, e entre estas e as que resultam da LOE, para se encontrar as soluções que efectivamente o legislador quis. Face ao que já se expôs, do nº1 do artigo 2º da LCPA resulta que esta se aplica integralmente às entidades que integram o setor público 10 Vejam-se as seguintes: artigos 4º nº 1, 5º nºs 1 e 2, 9º nº 1, 11º nº 1, 25º nº 3, 36º nº 2 alínea b), 37º nº 1 alínea e), 37º nº 1 alínea q), 59º nº 3 alínea c), 67º nº 1, 67º-A, 68º, 69º, 76º nº 2 alíneas b) e c), 82º nº 1, 86º nºs 1 e 4, 87º nº 1 e 91º nºs 1 a 3. 17
20 administrativo e os seus vários subsetores, originariamente ou por reclassificação. E, portanto, aplica-se integralmente às entidades que integram o subsetor local do setor público administrativo, também originariamente ou por reclassificação. Chegados a este ponto, podemos dizer, em síntese, que o âmbito subjetivo de aplicação da LCPA se caracteriza pela sua amplitude, na medida em que, grosso modo, se identifica com o setor público, num sentido lato, nele se incluindo não apenas o SPA mas também, pelo menos em parte ( ) o próprio SPE 11. Contudo, poderá contestar-se esta conclusão argumentando-se com o que se dispõe no nº 2 do mesmo artigo 2º que prevê que os princípios contidos na LCPA são aplicáveis aos subsetores regional e local, incluindo as entidades públicas reclassificadas nestes subsetores. Ora, dir-se-á nessa contestação que, se por força deste nº 2, só se aplicam aos subsectores regional e local 12 os princípios da LCPA, então é porque esta não se lhes aplica integralmente e, portanto, aquela conclusão está errada. Assim, segundo esta tese, a LCPA aplicar-se-á integralmente às entidades e serviços do setor público administrativo, nos seus subsetores central e da segurança social, originariamente ou por reclassificação, e às entidades públicas do Serviço Nacional de Saúde. Mas às entidades e serviços dos subsetores regional e local do setor público administrativo aplicar-se-iam exclusivamente os princípios da LCPA. Deve reconhecer-se que alguma da doutrina publicada se tem vindo a inclinar para este entendimento 13. Contudo, deve também dizer- 11 Vide Joaquim Freitas da Rocha e.a., ibidem, p É verdade que a LCPA refere subsetores regional e local e não subsetores da administração regional e local como se diz no nº 5 do artigo 2º da LOE. Contudo, note-se que também o nº 6 do mesmo artigo 2º da LOE fala de subsetores regional e local. Por isso, devemos considerar que é indiferente a redação adotada. 13 Vide Joaquim Freitas da Rocha e.a., ibidem e ainda Noel Gomes, A lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso âmbito subjetivo e principais obrigações, in Revista de Direito Regional e Local, 19, julhosetembro 2012, Guilherme Waldemar d Oliveira Martins e Ana Rita Chacim, A Lei dos Compromissos no âmbito da boa gestão financeira e orçamental: o caso especial da autonomia financeira local, in Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, 1 ANO V , Fernanda Matoso, Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso, abril de 2012, e Normas Legais Disciplinadoras dos Procedimentos Necessários à Aplicação da LCPA, junho de 2012, consultados em _em_atraso.pdf e em 18
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