ORÇAMENTO PÚBLICO - Rodrigo Dos Santos Germini - JurisWay
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Dispõe sobre os principais aspectos do orçamento público.
Texto enviado ao JurisWay em 13/10/2018.
O estudo da atividade financeira do Estado tem por um dos pilares fundamentais o orçamento público. Em tese, o orçamento público deve contemplar os anseios da sociedade materializados em um plano de ação governamental, no qual devem estar detalhadamente discriminadas as diretrizes financeiras (com receitas e despesas previstas).
O orçamento público constitui uma lei de caráter especial, com peculiaridades intrínsecas à sua natureza, visto que, de regra, advém de iniciativa do Poder Executivo, mas, só se consolida com a anuência do Poder Legislativo (equiparar-se-ia ao ato administrativo complexo, por exemplo, guardadas as devidas peculiaridades).
Fato é, portanto, que o orçamento público é ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo a realizar despesas públicas e arrecadar receitas, por certo período de tempo. Muito embora o estudo das despesas públicas deva ser efetivado em separado, cabe ponderar aqui que as mesmas são destinadas à mantença dos serviços públicos e demais fins estatais.
O orçamento público é constituído de instrumentos legislativos diversos, como restará esclarecido abaixo.
A Lei Orçamentária Anual é instrumento legislativo que dispõe acerca das receitas (a serem arrecadadas) e despesas (a serem purgadas) para o exercício financeiro (ano fiscal) seguinte. A Constituição da República prescreve que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento referente aos Poderes da União, bem como seus fundos, órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Direta e Indireta; deve abranger, também, o orçamento da seguridade social, e, ainda, os fundos e fundações instituídos e/ou mantidos pelo Poder Público.
Questão interessante concerne à vedação da Lei Orçamentária Anual de conter artigo estranho à previsão de receita ou fixação de despesa, exceto autorização para abertura de crédito suplementar e autorização para contratação de operações de crédito. É comum a contratação (e prévia autorização legislativa) de operações de crédito destinadas à antecipação de receitas.
Por outro lado, existe a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a qual compreende as metas e prioridades da Administração Pública. Em resumo, porquanto a lei de Diretrizes Orçamentárias seja mais genérica e abrangente (instituindo metas e prioridades), a Lei Orçamentária Anual é específica e detalhada (dispondo sobre o orçamento público em si, destinado ao exercício financeiro seguinte).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, portanto, estabelece diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária Anual.
As despesas de capital também são fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a qual também versa sobre alterações na legislação tributária.
Além disso, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve garantir a concretização de outra norma, ainda mais abrangente, a saber: o Plano Plurianual.
O Plano Plurianual é um instrumento legislativo ainda mais amplo, estabelecendo objetivos, diretrizes e metas para a Administração Pública, além da fixação de despesas de capital e outras dela decorrentes, além da abordagem de programas de duração continuada. Ao contrário das leis anteriormente estudadas, o Plano Plurianual não tem aplicabilidade por apenas um ano, tendo vigência de quatro anos.
Noutro giro, pode-se afirmar que o Plano Plurianual é uma norma orçamentária, porém, programática. Logo, define metas e prioridades por um período maior de tempo e com alto grau de abstração.
A existência destes instrumentos legislativos encontra arrimo no texto constitucional, o qual prescreve: "Art. 165 – Leis de Iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – O plano plurianual; II – As diretrizes orçamentárias; III – Os orçamentos anuais".
O texto constitucional, portanto, desmembra o orçamento público em instrumentos legislativos diversos de forma a manter a lisura e controle, evitando a discrepância entre planos de governo em caso de alteração do gestor público. Além disso, também é um nítido objetivo a mantença dos programas iniciados num exercício financeiro, visando que não sejam abruptamente excluídos do orçamento público.
Estruturalmente, tem-se:
PLANO PLURIANUAL è LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS è LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
A discrepância que porventura exista entre um instrumento legislativo e outro tem o condão de macular sua legitimidade, podendo ser questionada na ordem judicial. Tanto assim que a Constituição da República visa dar especialidade à matéria, ao dispor, no artigo 166, § 1º, acerca da instituição e mantença de uma comissão mista permanente de deputados e senadores (no âmbito federal, obviamente) com competência para apreciar a questão orçamentária.
O presente texto é introdutório e não desobriga o aprofundamento do tema, sobretudo a leitura dos dispositivos constitucionais pertinentes.