A PEC 55 é o desmonte das conquistas sociais
Edição 145 > A PEC 55 é o desmonte das conquistas sociais
A PEC não é uma solução para o nosso problema de crescimento econômico. Também não é uma solução para o problema fiscal. Pelo contrário, a PEC vai intervir justamente na melhor parte que a gente tinha da política fiscal, que é o gasto público
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 55 vai muito além de uma Reforma Fiscal. Propõe um desmonte do Estado brasileiro, ao impor uma queda nos gastos federais em termos de Produto Interno Bruto (PIB) e em termos per capita.
O gasto atual, que já é baixo em termos per capita – o PIB per capita é médio na comparação mundial –, será ainda menor. Isso dificultará a manutenção dos diversos mecanismos distributivos que desde a Constituição Federal de 1988 viemos construindo, e que cresceu de forma virtuosa, nos governos Lula e Dilma, quando transformamos a distribuição de renda no melhor mecanismo de crescimento econômico.
A PEC representa a contratação de uma política de austeridade por 20 anos, com possibilidade de afetar de forma decisiva a nossa capacidade de crescimento nos próximos anos.
Ao contrário do que o governo alega, o "novo regime fiscal" proposto pela PEC não é anticíclico. É contracionista, pois fará com que a despesa pública federal cresça sempre abaixo do PIB, contribuindo sempre negativamente para o crescimento da economia.
A PEC é antidemocrática, pois retira o poder do Congresso e da sociedade de moldar o tamanho do orçamento público nos próximos dez anos, pelo menos. Não importa quem ganhe a eleição, a política fiscal estará definida, sem a possibilidade de alteração antes de 2027. Ainda assim, em 2027, só poderá ser alterado o indicador de reajuste.
A PEC irá provocar um acirramento do conflito distributivo dentro do orçamento, pois exigirá cortes em diversas áreas. Segundo dados do próprio governo, a PEC levará a um corte de 5 pp do PIB nos próximos dez anos e será um ajuste fiscal permanente com cortes sucessivos no orçamento.
Em resumo, a PEC impõe outro projeto de país, incompatível com aquele almejado pela Constituição de 1988, ao promover de forma deliberada uma redução do Estado brasileiro, exigindo uma série de reformas com impactos no orçamento brasileiro. A redução dos mínimos constitucionais de saúde e educação, já prevista na PEC, e a Reforma da Previdência, anunciada como próximo passo, serão só um começo de uma sequência de reformas, cujo único objetivo é reduzir o Estado de Bem-Estar Social definido na Constituição de 1988.
A consequência dessa estratégia para o crescimento econômico e para a capacidade de distribuir renda é alarmante.
Toda a PEC está baseada em diagnóstico errado sobre a nossa situação fiscal e nada mais é do que uma expectativa falaciosa de que "agradando o mercado" teremos a recuperação da economia e todos os nossos problemas estarão resolvidos.
A PEC 55 exigirá novas reformas
O grande objetivo da PEC é reduzir as despesas públicas federais para contrair cada vez mais o tamanho do Estado brasileiro. O objetivo principal é ampliar o superávit primário sem ter que alterar a arrecadação federal, abrindo espaço inclusive para redução da arrecadação em um futuro próximo.
A aritmética da PEC 55 é muito simples: os gastos primários federais crescerão apenas pela inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), enquanto o PIB crescerá não só pela inflação, mas também pelo ganho real. Sendo assim, a cada ano, as despesas federais crescerão menos do que o PIB, garantindo, assim, uma queda da despesa em relação ao PIB.
A proposta do governo, segundo os próprios documentos de divulgação oficiais, prevê uma queda de 0,5 pp do PIB ao ano das despesas primárias do governo central. Isso porque o governo prevê um crescimento médio do PIB de 2,5%. Como as despesas serão reajustadas apenas pela inflação, sem incorporar o crescimento real do PIB, necessariamente elas diminuirão relativamente ao PIB. Quanto mais o PIB crescer, mais elas diminuirão, em termos relativos.
Receita Líquida e Despesa Primária Federal – Efeito da PEC 55 (% do PIB)
Fonte: STN e Projeção Própria
Segundo o governo, isso exigirá escolhas e, cortando "excessos" do orçamento, será possível até expandir os gastos em áreas prioritárias, mantendo o teto total congelado. Do ponto de vista das regras de Saúde e Educação, havendo um crescimento médio do PIB de 2,5% nos próximos dez anos, a PEC prevê uma redução anual da porcentagem mínima da arrecadação do governo na saúde e educação, a partir de 2018, de acordo com os gráficos abaixo. Pelas regras constitucionais atuais (1), que vinculam as despesas com Saúde e Educação à arrecadação, a proporção desses gastos em relação ao PIB se manteria relativamente estável, uma vez que a arrecadação cresce em linha com o PIB.
Entretanto, com a mudança na regra constitucional proposta pela PEC – que as despesas com Saúde e Educação cresçam apenas com a inflação –, essas despesas em proporção do PIB cairão, num cenário de crescimento econômico. Ou seja, haverá, inevitavelmente, uma perda muito grande com a PEC 55, em relação aos pisos constitucionais vigentes (gráficos).
Figura 1 – Mínimo Saúde (% RCL)
RCL – Receita Corrente Líquida
Figura 2 – Mínimo Educação (% RLI)
RLI – Receita Líquida de Impostos
Essa redução em relação às atuais bases de definição dos mínimos constitucionais é o que permitirá uma queda, em percentual do PIB, dos gastos com saúde e educação, fazendo com que a cada ano, a parcela do PIB gasta nessas áreas, bem como o valor per capita federal de saúde e educação públicas, se reduzam.
Mas, segundo o governo, essa é apenas uma queda do piso dos gastos em saúde e educação e haverá espaço para que se gaste acima do mínimo. Basta, para isso, reduzir os gastos em outras áreas. Vejamos se isso é possível.
Se o PIB crescer e houver a queda de 0,5 pp do PIB ao ano das despesas primárias impostas pelo teto da PEC, isso significa que a cada ano teremos que cortar esse valor nas despesas públicas, chegando, em 10 anos, a um total de 5 pp do PIB.
Dada a composição dos gastos descrita acima, é possível afirmar que só existe possibilidade de cortar esse montante dos gastos se houver uma combinação das seguintes medidas:
1. Reforma na previdência com impactos imediatos – o que significa mexer com quem hoje já contribui há muito tempo e tinha expectativa de aposentadoria nos próximos dez anos – como, por exemplo, a elevação imediata da idade mínima.
2. Reforma dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC) – possivelmente aumentando a idade, revendo, para baixo, o atual universo de beneficiários e desvinculando o benefício e seu reajuste do salário-mínimo.
3. Fim de novos aumentos reais do salário-mínimo – pois isso leva a um aumento dos gastos públicos federais em quase 50%, acima da inflação.
4. Redução do número de famílias contempladas com o Bolsa Família – governo tem anunciado diversas medidas nesse sentido, propondo a concentração nos 5% mais pobres. Isto significa reduzir o número atual de 14 milhões para 3 milhões de famílias.
5. Reforma do abono salarial e do seguro-desemprego – com reduções significativas dos benefícios e do número de beneficiários.
6. Redução dos Subsídios Agrícolas e Industriais – parte já está sendo reduzida, como no caso do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), mas, possivelmente, haverá redução também no plano safra da agricultura comercial e familiar e em outros subsídios para os segmentos industriais.
7. Redução dos Investimentos Públicos – área com maior facilidade de contração dos gastos e, por outro lado, área de maior efeito multiplicador do PIB.
8. Redução dos gastos de Saúde e Educação em relação aos atuais mínimos constitucionais – essa, aliás, é a principal medida que demanda uma emenda constitucional, quase todas as outras poderiam ser feitas por alteração legal ou infralegal.
9. Revisão de diversas leis e diversos atos normativos de repasse a estados e municípios – como o repasse ao custeio dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e Centros de Referência Especializado em Assistência Social (CREAS), o Piso de Atenção básica de Saúde, os procedimentos de média e alta complexidade, o repasse às creches do Brasil Carinhoso etc.
10. Redução das políticas finalísticas de todos os demais ministérios – tanto o custeio de manutenção quanto o das políticas finalísticas dos demais ministérios (exceto saúde e educação) sofrerão, pois são gastos discricionários.
11. Fim da reposição da inflação nos salários dos servidores públicos e, possivelmente, reforma da previdência dos servidores, com impacto no curto prazo.
Para fazer um ajuste de 5 pp do PIB será preciso um corte muito acentuado nas políticas de todas as áreas, inclusive saúde e educação. Se retirarmos saúde e educação, o corte nessas áreas só permitiria, no máximo, o ajuste de um ano da PEC. Por isso, serão necessárias todas as outras medidas elencadas acima, sem as quais, em menos de cinco anos, não haverá limite para despesa nas demais áreas de atuação do governo federal.
Para demonstrar isso, é preciso conhecer a atual estrutura dos gastos públicos. Como poderá ser visto, ainda que fossem zeradas todas as despesas com todos os outros ministérios e com todo o investimento público, e fossem reduzidos em 20% os atuais gastos com pessoal em percentual do PIB, o ajuste total seria de apenas 2,4 pp faltando ainda 2,6 pp.
Na realidade, se forem mantidas as atuais regras relativas às diversas despesas e a política de valorização do salário-mínimo, seguramente, nos próximos anos, mesmo com crescimento real do PIB, ainda haveria um aumento do percentual do PIB em áreas como previdência, Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Benefício de Prestação Continuada (BPC).
Saliente-se que uma despesa primária federal total de 14,8% do PIB é muito baixa, sendo inferior àquela relativa ao início do Plano Real, quando várias políticas sociais não estavam implementadas. Observe-se, ademais, que a população do Brasil, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), continuará a crescer no período de vigência da PEC, sendo que, até o seu término, o Brasil terá 21 milhões habitantes a mais. Isso significa que o gasto per capita diminuirá substancialmente.
Simulação semelhante foi feita pelo Banco Bradesco, conforme pode ser visto, e a conclusão do banco é de que a consequência da PEC seria uma redução brutal das despesas discricionárias, passando de 2,37% para 0,21% do PIB. Além disso, de que as demais despesas obrigatórias cairiam de 5,54% para 1,77% do PIB e a despesa com pessoal, de 4,17% para 3,11%. Logo, haveria uma queda das despesas, exceto previdência, passando de 12,08% para 5,09% do PIB. E dentro destes estão os gastos com saúde e educação. Mesmo se houvesse uma grande reforma da previdência, o máximo possivelmente seria manter a previdência em algo próximo a 7,8% do PIB. Ainda assim, nesse caso, a redução seria de 12,08% para 7,0% das demais despesas (Gráfico 2).
O governo tenta dizer que a Educação e a Saúde não serão afetadas e que os investimentos nessas áreas estratégicas poderão ser aumentados em termos reais, mas não explica como. Nos dados acima, mostrou-se que, com a PEC, isso não será possível, mesmo com reformas gigantescas em outras áreas, com consequências gravíssimas para a nossa distribuição de renda.
PEC 55 acaba com a possibilidade de distribuição de renda via Política Fiscal
O sistema produtivo que temos hoje no Brasil e em quase todo o mundo é um sistema que gera desigualdade. A forma como os países encontraram para reduzir os efeitos dessa geração constante de desigualdade foi por meio da política fiscal. Cabe ao Estado adotar uma política que minimize os efeitos do sistema produtivo. A forma de fazer isso é redistribuindo a renda: arrecadando de uns e devolvendo para outros. A capacidade de arrecadar e de gastar determina a distribuição da renda nos países.
A Europa é muito menos desigual do que a América Latina e isso é fruto do tamanho do Estado na Europa, não de uma estrutura produtiva menos concentrada. Para demonstrar isso podemos analisar a distribuição para diferentes níveis de renda: a renda de mercado (exclusivamente gerada pelo sistema produtivo), a renda disponível em espécie (já desconta os impostos diretos e soma as transferências de renda) e a renda disponível incluindo serviços públicos gratuitos de saúde e educação. É importante entender que a prestação de um serviço público gratuito é equivalente a uma transferência de renda, pois as famílias deixam de gastar com isso.
No Gráfico 3, podemos observar o índice de Gini de cada país da América Latina, comparado com os países da União Europeia e Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Nesse gráfico, são apresentados o índice de Gini dessas três áreas distintas. O índice mais alto (quadrado roxo) é a desigualdade de renda gerada pelo mercado, antes dos impostos e transferências às famílias. É possível observar que, nesse caso, a renda gerada na América Latina é quase tão desigual quanto na Europa ou nos países da OCDE. A diferença maior encontra-se na distribuição da renda disponível, ou seja, descontando os impostos diretos pagos pelas famílias e somando as transferências.
O índice de Gini da renda disponível em espécie (losango amarelo) já é muito inferior na Europa do que na América Latina. Esse resultado obtido na Europa decorre tanto de um sistema tributário extremamente progressivo (quem ganha mais paga mais), quanto de um sistema de transferências de renda muito mais significativo e importante (Gráfico 3).
Na América Latina, observamos que o Brasil, seguido por Argentina, Uruguai e México, são os países que mais conseguem distribuir renda, pois também são os que têm as maiores participações do Estado na economia.
Como discutido acima, houve sim um aumento dos gastos públicos federais. No entanto, essa foi uma tendência decorrente da própria Constituição de 1988 e não de uma "gastança" sem propósito. Novamente, cabe lembrar que tivemos nos anos recentes o menor crescimento real das despesas federais. A evolução dos gastos sociais em termos do PIB não foi tão acelerada. Entre 2005 e 2013 houve um aumento de apenas 1,2 pp, enquanto entre 2013 e 2015 o aumento foi de 1,1 pp. Obviamente, o aumento recente não foi por conta do aumento dos investimentos sociais, mas por conta da queda do crescimento do PIB, o denominador na relação gastos sobre PIB.
Essa tendência é mundial e decorre de um aumento das demandas sociais e de uma extensão de governos democráticos com maior participação e controle social. No Brasil, isso não foi diferente. O que será uma "jabuticaba" será a proposta da PEC de redução dos gastos sociais, justamente quando ainda temos um grande déficit social e em meio a uma recessão econômica que aumenta a demanda por serviços públicos.
A demonstração da importância das conquistas da Constituição de 1988 e da forma como esses mecanismos distributivos foram manejados nos últimos 13 anos foi que, pela primeira vez, nos últimos 50 anos, tivemos um período de crescimento com distribuição de renda.
A PEC não irá resolver o problema fiscal, não vai reduzir desemprego e ainda vai aumentar a desigualdade no Brasil
A constitucionalização de uma medida que levará a cortes de gastos sociais e dos investimentos pelos próximos dez anos, no mínimo, jamais terá a capacidade de recuperar o crescimento no atual quadro brasileiro. Como isso, o quadro fiscal só irá se agravar, pois não haverá recuperação da arrecadação. E, como efeito colateral, teremos perdido a capacidade de distribuir renda na economia.
Com a PEC, como se procurou demonstrar, todos os mecanismos de direitos sociais, constitucionais e legais serão afetados para garantir o cumprimento dos tetos declinantes, que serão estabelecidos a partir de sua aprovação. A PEC será econômica, social, política e matematicamente impossível de realizar.
* Esther Dweck é professora adjunta do Instituto de Economia da UFRJ, atualmente cedida para o Senado Federal; foi secretária de
Orçamento Federal do governo Dilma.
(1) O mínimo da área da saúde foi alterado com a EC 86/2015, e passou a ser 15% da Receita Corrente Líquida (RCL), com uma regra de transição até 2020. No entanto, com a queda da RCL, em 2016 já atingiu 15% da RCL e vai ser mantido para 2017. O mínimo da área de educação é 18% da Receita Líquida de Impostos (RLI) e será mantido só em 2017.