É o conjunto de atos realizados pelos órgãos do Poder Legislativo, de acordo com regras previamente fixadas, para elaborar normas que regulam a nossa vida coletiva. Ele compreende a elaboração, análise e votação de vários tipos de proposições, como propostas de emendas à Constituição, projetos de leis ordinárias, de leis complementares e medidas provisórias.
Cada tipo de proposição segue um caminho (tramitação) diferente, que também pode variar por conta da importância atribuída pelo Congresso ou pela Presidência da República (urgência). Esta seção resume e apresenta, de forma simplificada, seus principais aspectos.
Proposição é toda matéria sujeita à deliberação do Legislativo. As principais são aquelas que pretendem alterar o status quo legal do país, criando, excluindo ou modificando as leis federais ou a Constituição, como as Propostas de Emenda à Constituição, os Projetos de Lei Complementar, os Projetos de Lei Ordinária e as Medidas Provisórias.
Projetos de Lei podem ser apresentados individualmente por um deputado ou senador, pelo Presidente da República, por comissões do Congresso, ou mesmo por cidadãos, por meio da chamada iniciativa popular. Já a Proposta de Emenda Constitucional somente pode ser iniciada por presidentes, por mais da metade das assembleias legislativas ou por um terço dos deputados. A Medida Provisória é uma prerrogativa do Presidente, e possui força de lei durante todo o tempo em que for debatida no Congresso. Cada um desses tipos de proposição tem um caminho (tramitação) diferente até se transformar em norma jurídica.
Uma proposição pode mudar de maneira significativa durante sua tramitação no Congresso, com consequências para o posicionamento dos partidos e legisladores. Isso ocorre porque os parlamentares podem oferecer emendas aos projetos, excluindo, alterando ou inserindo artigos e outras disposições. Em caso de mudanças mais substanciais no texto original, ou sua aglutinação com outro projeto de teor semelhante, temos um substitutivo. As emendas ou substitutivos são discutidos nas comissões ou no plenário da casa, e são uma das mais relevantes formas de ação parlamentar no processo legislativo.
A votação nominal é a forma mais conhecida de ação parlamentar. É o momento em que eles se posicionam, em definitivo, a favor ou contra determinada proposição, seja um projeto inteiro, trechos dele ou uma emenda. Ela se diferencia da votação simbólica por registrar em ata o posicionamento individual de cada parlamentar presente, e
da votação secreta por tornar pública a escolha do parlamentar. Nem todas as proposições legislativas aprovadas passam por votação nominal. Ela acontece principalmente quando há a necessidade de quórum especial, como quando da votação de emenda constitucional. Por essas características, a votação nominal é importante objeto de análise da ação parlamentar, diferentemente da votação simbólica ou secreta, as quais não permitem que saibamos o posicionamento individual dos deputados e senadores.
A Câmara e o Senado conduzem o processo legislativo de acordo com seus respectivos regimentos internos, cujo cumprimento fica a cargo de suas Mesas Diretoras, Plenários e Comissões. A Mesa Diretora – formada por parlamentares escolhidos em eleição interna – dirige os trabalhos legislativos e os serviços administrativos. No Plenário, os parlamentares discutem e votam as proposições mais importantes em tramitação. Já as Comissões, de um modo geral, buscam aprofundar o debate das matérias, decidindo sobre os projetos ou preparando o assunto para discussão em Plenário.
Podem ser permanentes ou temporárias. Sua função básica é a de subsidiar os congressistas com informações especializadas sobre as proposições em tramitação ou outros assuntos. A maior parte das comissões permanentes, assim, é temática e cumpre papel fundamental na tramitação de proposições. Uma vez que o projeto chegue à comissão, é indicado um parlamentar que será seu Relator, responsável por apresentar um parecer que será votado pelos membros da comissão. Essa etapa é fundamental para amadurecer o debate legislativo e a ação de deputados e senadores nesse âmbito, seja por meio de pareceres, emendas ou votos, é muito importante na análise do comportamento parlamentar.