Conteúdo Jurídico | Tributação em tempos de pandemia: perspectivas acerca da criação de um imposto sobre grandes fortunas como meio de combate ao coronavírus no Brasil
12 maio 2020, 05:00
por: Marcela Nóbrega
Resumo: Em 2020, diversos países foram atingidos pelo novo coronavírus, o que fez com que fosse decretado estado de calamidade no Brasil[1]. Os hospitais brasileiros correm risco iminente de superlotação -quando já não estão superlotados- e a saúde pública demanda cada vez mais de recursos financeiros para lidar com a quantidade de pessoas contaminadas. Diante desse cenário, além das diversas medidas de impacto fiscal publicadas, foram divulgados projetos de criação de um imposto sobre fortunas no Brasil. Tornaram-se frequentes, ainda, os debates acerca da tributação de lucros e dividendos e a possibilidade de criação de um empréstimo compulsório. Isso porque, ainda que medidas emergenciais já tenham sido aprovadas, é necessário compensar esses gastos para evitar uma crise econômica nos próximos meses.
Palavras-chave: Imposto sobre grandes fortunas; coronavírus; Brasil.
Sumário: Introdução. 1. O Imposto sobre Grandes Fortunas no Brasil. 2. Projetos em tramitação no Senado em 2020. 2.1. Imposto sobre grandes fortunas. 2.2. Tributação de lucros e dividendos. 3. Perspectivas gerais da criação de um IGF no Brasil. 4. Coronavírus e o estado de calamidade no Brasil em 2020. 4.1. Medidas fiscais implementadas. 5. O IGF como meio de amenização dos impactos da pandemia. 6. O empréstimo compulsório como meio de amenização dos impactos da pandemia. Conclusão.
O debate acerca da tributação de grandes fortunas vem à tona sempre que o assunto é desigualdade social e injustiça fiscal. Isso porque a tributação no Brasil é regressiva, ou seja, atinge com mais impacto, proporcionalmente, a população com menor renda[2]. No contexto de pandemia do novo coronavírus enfrentado em 2020 no Brasil e no mundo, a desigualdade social fica ainda mais evidente: a classe mais baixa tem menos acesso à saúde e menor possibilidade de isolamento físico para evitar a contaminação.
Nesse contexto, foram publicadas diversas decisões de âmbito econômico, como diminuição de alíquotas de impostos e auxílios para cidadãos autônomos, a fim de amenizar um colapso econômico nos próximos meses. Contudo, esses gastos precisam ser compensados, tendo em vista que as perdas de receitas tributárias da União, dos Estados e dos municípios podem culminar em uma crise econômica no Brasil.
Assim, surgiram diversos projetos relacionados à criação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) no Brasil, imposto esse que já está presente na Constituição Federal de 1988, mas que nunca foi criado de fato. Cabe ressaltar, ainda, a ascensão de debates acerca da tributação de lucros e dividendos.
Ainda que os principais argumentos que apoiem a criação de tais impostos se baseiem em justiça tributária, é necessário considerar, também, suas perspectivas negativas, principalmente no âmbito da economia. Isso porque, quando o Estado tributa a renda e/ou o lucro, o dinheiro que seria utilizado para ampliar a produção nacional, bem como pagar salários de empregados, será direcionado para um governo que não apresenta sucesso no que tange ao retorno dos impostos para a população[3].
Ademais, tendo em vista o contexto de calamidade pública no qual se encontra o Brasil, a medida mais lógica no âmbito tributário seria a do empréstimo compulsório, tendo em vista que a Constituição Federal permite a sua instituição em casos de "despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública..." [4].
1. O Brasil em 2020: estado de calamidade e medidas econômicas
Tendo chegado ao Brasil em janeiro de 2020[5], mesmo mês em que causou a primeira morte no país, o coronavírus se tornou uma pandemia em poucas semanas, tendo sido decretado estado de calamidade no país[6]. Devido à alta taxa de contaminação do vírus, a maior parte da população se isolou em seus lares, o que levou ao desemprego e falência de diversos empreendimentos no país.
No caso de decretação de estado de calamidade, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LEF) prevê consequências práticas importantes para tal cenário: ficam suspensos os prazos para ajuste das despesas de pessoal e dos limites do endividamento para cumprimento das metas fiscais e para adoção dos limites de contingenciamento das despesas, ou seja, a União pode aumentar os gastos públicos e deixar de cumprir a meta fiscal anual de 2020[7], segundo o art. 65 da LEF. Além disso, o art. 167 da CF/1988 dispõe a admissão de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes decorrentes de calamidade pública.
Sendo assim, foram anunciadas diversas medidas econômicas pelo Ministério da Economia em abril de 2020, entre elas: (I) a isenção do Imposto para Operações Financeiras (IOF) para as operações de crédito por 90 dias[8]; (II) mudança nos prazos de recolhimento da contribuição para o PIS/Pasep, para a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Confins) e da contribuição previdenciária patronal; prorrogação do prazo para entrega da Declaração de Imposto sobre a Renda da Pessoa Física para a data de 30 de junho de 2020[9]; (IV) prorrogação do prazo para o recolhimento de tributos federais[10].
Em relação às medidas provenientes da Presidência da República, foi sancionado projeto de Lei que institui um auxílio emergencial de R$600 para trabalhadores informais, desempregados, microempreendedores individuais (MEIs) de famílias de baixa renda e trabalhadores intermitentes que estejam inativos no momento, sendo que mães responsáveis pelo sustento de suas famílias poderão receber até R$1200.
Ademais, houve alteração nas alíquotas de contribuição aos serviços sociais autônomos especificados na Medida Provisória nº 932, de 31 de março de 202, além da redução temporária das alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidentes sobre os produtos mencionados nos Decretos nº 10.285, de 20 de março de 2020 e nº 10.302, de 1º de abril de 2020.
A Receita Federal, assim como a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, prorrogou a validade das Certidões Negativas de Débitos relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União e Certidões Positivas com Efeitos de Negativa de Débitos relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União[11]. No mesmo sentido, o Comitê Gestor do Simples Nacional prorrogou as datas de vencimento dos seguintes tributos: IRPJ, IPI, CSLL, COFINS, PIS e CPP, referentes aos períodos de apuração de março, abril e maio de 2020 para seis meses após o vencimento original previsto[12].
Ainda que tais medidas sejam essenciais para o enfrentamento da pandemia, as consequências econômicas permanecem mesmo com a amenização da crise na saúde pública. O aumento do desemprego e fechamento de empresas, bem como o impacto sobre a atividade econômica como um todo são que influenciarão negativamente na arrecadação do Estado mesmo depois do fim da pandemia. Sendo assim, vieram à tona discussões acerca da criação de um imposto sobre grandes fortunas no Brasil como meio de arrecadação para suprir esse desfalque e evitar uma crise econômica no país.
2. O Imposto sobre Grandes Fortunas no Brasil: análise de propostas
O Imposto sobre Grandes Fortunas, apesar de ainda não ter sido regulamentado, é um tributo federal previsto na Constituição Federal de 1988, art. 153, VII [13] e que deve ser instituído nos termos de lei complementar. Isso porque, segundo a CF, art. 146, III, alínea "a", cabe à lei complementar "definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes".
Cabe ressaltar que não há na Constituição um conceito de grandes fortunas, o que também deverá estar disposto em lei complementar, caso o imposto venha a ser criado. Outro ponto a ser especificado é se o sujeito passivo detentor das grandes fortunas será apenas a pessoa física ou incluirá a pessoa jurídica.
Já foram apresentados alguns projetos de regulamentação do IGF no Brasil: o primeiro deles, o projeto de lei 277/2008 previa taxa progressiva entre 1% e 5% para pessoas com patrimônio superior a dois milhões de reais e incluía como contribuintes a pessoas físicas e jurídicas; já o PL 130/2012 definiu como grandes fortunas o patrimônio líquido que exceda o valor de oito mil vezes o limite mensal de isenção para pessoa física do imposto de que trata o art. 153, III, da Constituição Federal; o PLS 315/2015 indicou, ainda, o que não seria de incidência do imposto sobre grandes fortunas: o imóvel de residência do contribuinte, os bens de produção, os bens consumíveis não destinados à alienação, entre outros.
Mais recente, foi apresentado o PLP 183/2019, do senador Plínio Valério (PSDB-AM), que ainda não tem parecer de comissão e propõe a criação de três alíquotas que recairiam sobre pessoas físicas e jurídicas da seguinte forma: aqueles com patrimônio entre 12 mil e 20 mil vezes o limite de isenção do Imposto de Renda pagariam 0,5% de imposto; os com patrimônio entre 20 mil e 70 mil vezes esse limite pagariam 0,75%; e os com recursos superiores a 70 mil vezes esse limite seriam tributados em 1%.
Nos mesmos moldes do projeto apresentado por Plínio Valério, o PLP 50/2020, da senadora Eliziane Gama (Cidadania-MA), propõe que o IGF seja temporário e tenha a mesma duração que o teto de gastos instituído em 2016. O projeto discute, ainda, a criação de um empréstimo compulsório aplicado às grandes fortunas. Esses empréstimos seriam utilizados apenas enquanto durasse o período de calamidade, e com o seu término passaria a vigorar o IGF.
Já o Projeto de Lei 38/2020, de autoria do senador Reguffe (Podemos-DF), considera como fortuna o patrimônio acima de 50 mil salários mínimos e propõe a alíquota é de 0,5% e o imposto terá de ser recolhido imediatamente. Do arrecadado, 50% seria destinado ao Sistema Único de Saúde (SUS) e 50% a um fundo social destinado à população baixa renda. Contudo, de acordo com o Princípio da anterioridade, previsto no art. 150, inciso III, alíneas b e c, CF, um novo tributo, como seria o caso do IGF, somente poderá ser cobrado no exercício financeiro seguinte ao que for criado. Nesses termos, conclui-se inconstitucional a proposta de Reguffe.
O projeto mais recente é o PL 924, de autoria de Assis Carvalho (PT-PI), cuja proposta é a de destinar toda a arrecadação do IGF ao combate à pandemia. O texto estabelece que seriam criadas as seguintes alíquotas: 0,5% para patrimônios de R$ 5 milhões até R$ 10 milhões; 1% de R$ 10 milhões e um centavo até R$ 20 milhões; 2% de R$ 20 milhões e um centavo até R$ 30 milhões; 3% de R$ 30 milhões e um centavo até R$ 40 milhões e 5% para patrimônios acima de R$ 40 milhões e um centavo.
Contudo, os dois últimos projetos parecem ignorar que o imposto é um tributo desvinculado, sendo vedada, conforme o art. 167, IV da CF, "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa (...)". Ou seja, não é possível determinar que o seu destino seja exclusivamente para o combate da pandemia, o que torna incoerente a proposta do IGF como meio de combate ao coronavírus não só pelo aspecto temporal, como também pela própria natureza do tributo.
3. Perspectivas e possíveis impactos do IGF no Brasil
Para além das inconstitucionalidades que permeiam os projetos de criação de um imposto sobre grandes fortunas no senado, outros possíveis impactos do IGF precisam ser analisados. Isso porque, apesar de ter potencial para amenizar a tributação regressiva no Brasil, essa mudança poderia prejudicar o mercado e dificultar o crescimento econômico do país após os desastres causados pela pandemia.
Em relação ao mercado, a criação do IGF atingiria, em primeiro lugar, a inovação. O objetivo principal ao abrir qualquer negócio é o lucro, o que requer o oferecimento de algo cuja demanda seja significante ou cuja oferta seja escassa, como é o caso das vacinas para o novo coronavírus. Contudo, tornar possível a oferta de um bem ou serviço inovador demanda investimento financeiro, o que nos leva a uma segunda conclusão: quem mais tem a possibilidade de inovar são as empresas com dinheiro suficiente para investir em pesquisa e tecnologia.
Para que o lucro seja reinvestido, inicialmente ele é poupado. Isso porque se busca alcançar segurança financeira suficiente antes de instituir um novo negócio. Assim, ao tributarmos as grandes fortunas, que são, em sua maioria, renda de grandes empresários brasileiros, estamos prejudicando a inovação e expansão de mercado.
Cabe ressaltar, ainda, que as grandes fortunas não são rendas ociosas e, ainda que não sejam aplicadas diretamente à tecnologia e inovação, são utilizadas para o consumo ou investidas, dinamizando o mercado. O dinheiro investido em bancos, por exemplo, é emprestado e, muitas vezes, financia investimentos governamentais, movimentando a economia. Atualmente, a verba utilizada pelo governo brasileiro para financiar as medidas econômicas implementadas como combate aos impactos da pandemia é, principalmente, fruto do tesouro nacional, tendo como origem os investimentos no chamado tesouro direto.
Ainda que o Estado alegue a necessidade da alta carga tributária com fim de aplicar a arrecadação fiscal aos serviços públicos essenciais, sabe-se que a realidade é de ínfimo investimento nesses serviços, ou seja, o governo brasileiro possui o histórico de não cumprir com o que promete. Assim, far-se-á necessário afastar o estigma do lucro, bem como afastar a crença de que a redistribuição de renda pelo Estado é a grande salvação para a desigualdade social, inclusive nos momentos de desastre e calamidade pública.
Nesse contexto, um grande exemplo a ser citado é o de Henry Ford, que começando com um capital de aproximadamente US$25.000 no mercado de automóveis, reinvestiu seu lucro e, além de revolucionar o mercado, terminou com um capital de aproximadamente US$1 bilhão. Ford impulsionou uma onda de inovação na produção de automóveis e tornou possível a redução de preços desses bens, que se popularizaram a partir desse período.
Percebe-se, assim, que o lucro é o meio pelo qual as empresas se multiplicam, melhoram seus serviços e criam maior oferta no mercado, beneficiando a população. Nesse sentido, é brilhante o excerto de Adam Smith:
Não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro e do padeiro que esperamos o nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelos próprios interesses. Apelamos não à humanidade, mas ao amor próprio, e nunca falamos de nossas necessidades, mas das vantagens que eles podem obter.
Ou seja, não necessariamente a intenção dos empresários que detêm as chamadas grandes fortunas é de beneficiar a população, por sentimento de benevolência. Porém, independentemente da pretensão que o impulsiona, o detentor de grandes fortunas acaba por gerar empregos e inovação, que é o que, no momento pós-pandemia, mais será necessário.
Sabe-se, ainda, que uma tributação sobre grandes fortunas incentivaria a movimentação de renda para fora do país, o que já é feito por alguns empresários brasileiros que se sentem prejudicados pela alta carga tributária do país. Esse cenário seria potencializado numa situação de aumento da tributação da renda, o que acarretaria em desestímulo da economia, já que milhões seriam destinados aos bancos de outros países.
Com o impacto na economia e na inovação e a consequente diminuição do lucro dos detentores das grandes fortunas no Brasil, esse prejuízo seria cobrado dos consumidores. Desse modo, é possível deduzir que os preços poderiam subir, bem como a inflação, tendo em vista que os empresários não estão dispostos a perder lucro. Ou seja, esse detentor teria algumas opções: despedir empregados, diminuir salários, aumentar o preço final, investir o seu dinheiro fora do país (seja abrindo empresas no exterior ou poupando em bancos internacionais) ou até mesmo sonegar impostos. Todas as opções resultam em danos para a população de média e baixa renda.
Em relação ao aumento dos preços e diminuição dos salários ou empregados, os prejuízos são óbvios. No caso em que o empresário decide investir fora do país, é preciso lembrar que os bancos nacionais contam com essa entrada de dinheiro para fazer empréstimos diversos, mesmo porque são as grandes rendas que estão em poupanças e investimentos, enquanto as classes com renda baixa gastam quase tudo o que recebe ou são devedoras.[14]
É importante frisar, ainda, que já existe uma alta carga tributária no Brasil e que é incoerente economicamente buscar um aumento de tributos no país. Além de já ser cobrado imposto sobre a renda, o Brasil cobra mais impostos das empresas do que qualquer outro país do BRIC, tendo um percentual acima da média das nações que compõem o G7[15].
Além disso, dados da Confederação Nacional da Indústria mostram que o Brasil é o segundo país menos favorável para a indústria, devidos aos tributos. Essa situação faz com que o investimento em outros países seja cada vez mais cogitado pelos empresários brasileiros e demonstra as dificuldades que o Brasil já enfrenta em relação a uma carga tributária exorbitante.
Ainda que parte da população pense em riqueza como dinheiro físico, a riqueza de uma nação está diretamente ligada à quantidade de bens que ela oferece, conforme já frisava Adam Smith. Assim, uma nação que facilita a entrada de empresas estrangeiras, bem como das empresas nacionais, pode oferecer bens e serviços de maior qualidade, já que a competição tende a melhorar o padrão do que é ofertado. Por fim, o economista Murray Rothbard, da Escola Austríaca sintetiza: Impostos sobre fortunas impõem duras penalidades contra a riqueza acumulada. Não há maneira mais rápida de promover a queima de capital e o empobrecimento geral.
4. O empréstimo compulsório como meio de combate ao coronavírus
O empréstimo compulsório é um tributo estabelecido pela Constituição Federal cujo objetivo é ser cobrado apenas em circunstâncias emergenciais, como guerras ou calamidades públicas. A crise provocada pelo novo coronavírus provocou a decretação de estado de calamidade no país até 31 de dezembro, o que não é o fato gerador, mas uma das causas justificadoras que o autoriza a instituição do empréstimo compulsório. Segundo a CF, a União é quem deverá instituir o empréstimo compulsório, mediante lei complementar:
No mesmo sentido, estabelece o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966):
Ademais, o empréstimo compulsório pode ser cobrado ainda esse ano, já que não segue o princípio da anterioridade que guia a cobrança dos outros tributos. Conforme já se analisou, um dos principais motivos de a criação do IGF não ser satisfatória para o combate ao coronavírus está no fato de não poder ser cobrado este ano, que é o de maiores consequências. Nesse sentido, estabelece o CTN em seu artigo 150, III, § 1º:
Em uma das propostas de criação do imposto sobre grandes fortunas que tramita atualmente no Senado, o PLP 50/2020, há a previsão de instituição do empréstimo compulsório, que seria aplicado em uma alíquota de 4% sobre a mesma base tributária do imposto proposto pela senadora, ou seja, patrimônios acima de 12 mil vezes o limite de isenção do imposto de renda. Segundo a proposta, o dinheiro seria retornado a partir de 2021.
No que tange ao empréstimo compulsório, a proposta poderia ser satisfatória em relação ao objetivo proposto. Porém, cabe relembrar que imposto é um tributo desvinculado, enquanto os recursos provenientes do empréstimo compulsório devem estar vinculados a uma despesa, ou seja, satisfaz o objetivo de combate ao coronavírus e suas consequências econômicas.
Cabe ressaltar que, ainda que o Brasil tenha o histórico "sujo" no que tange ao pagamento dos empréstimos compulsórios feitos no século XX e nunca pagos, a segurança jurídica deve ser preponderante no momento de tamanha insegurança e incerteza generalizada. Se a Constituição Federal estabelece o empréstimo compulsório como tributo a ser cobrado em situações de calamidade pública, não faz sentido que se institua um imposto que nem sequer poderia ser cobrado no ano da pandemia.
A partir de uma análise acerca das propostas de criação do imposto sobre grandes fortunas no Brasil como meio de combate ao coronavírus e suas consequências, buscou-se analisar os possíveis impactos desses projetos de uma perspectiva mais prática do que principiológica. Isso porque, ainda que a realidade fiscal do Brasil seja de tributação regressiva e injustiça fiscal, a criação do IGF não é satisfatória como combate à pandemia enfrentada em 2020.
Fala-se, primeiramente, sobre as consequências econômicas lógicas da criação de tal imposto: impactos na inovação e na expansão do mercado e aumento da inflação, decorrente de um cenário em que os detentores das grandes fortunas são majoritariamente os empresários que lucram com a oferta de bens e serviços.
Para além da análise meramente econômica, restou concluído que o imposto sobre grandes fortunas não é a melhor proposta para amenização do cenário brasileiro porque a crise econômica é iminente e a calamidade pública já foi decretada. Ou seja, não se trata do objetivo -igualmente legítimo- de corrigir uma desigualdade estrutural de âmbito tributário no Brasil, mas de atenuar um estado de colapso e desespero generalizado.
Conceitualmente, o tributo que satisfaz momentos como este é o empréstimo compulsório, cujo objetivo é justamente ser instituído em cenários como o atual. Contudo, ainda que tenha surgido em debates e propostas que objetivam o combate ao coronavírus, o empréstimo compulsório esteve majoritariamente acompanhado da proposta de criação do imposto sobre grandes fortunas.
Assim, o debate acerca da criação do imposto sobre grandes fortunas não deve ser anulado, mas adiado. A regressividade da tributação no Brasil é um problema a ser resolvido não em um contexto de calamidade pública, mas após estudos que englobem impactos econômicos a curto, médio e longo prazo. A medida mais segura e coerente a ser adotada com o objetivo de combate à pandemia, portanto, é a instituição do empréstimo compulsório em 2020.
______. Projeto de lei complementar 950. Autoria do Deputado Dr. Aluizio. DF, Câmara dos Deputados, 2011.
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[1] Senado aprova decreto que reconhece estado de calamidade pública no país . Agência Senado, 20 mar. 2020. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/videos/2020/03/senado-aprova-decreto-que-reconhece-estado-de-calamidade-publica-no-pais.
[2] Segundo o relatório "A distância que nos une" (2017), da Oxfam Brasil, os 10% mais pobres no Brasil gastam 32% de sua renda em tributos, enquanto a parcela dos 10% mais ricos da população gasta 21% de sua renda em tributos.
[3] Segundo o Ranking IRBES - Índice de Retorno e Bem Estar Social (2015), entre os 30 países com as maiores cargas tributárias, o Brasil ficou em último lugar no quesito retorno dos impostos para a população
[4] CF, art. 148, I.
[5] Investigação aponta que 1ª morte por coronavírus no Brasil ocorreu em janeiro, diz ministério. G1, Bem Estar, 2 abr. 2020.
[6] Senado aprova decreto que reconhece estado de calamidade pública no país . Agência Senado, 20 mar. 2020.
[7] Previsão de calamidade pública está na Lei de Responsabilidade Fiscal . Agência Senado, 18 mar. 2020.
[8] Decreto 10.305, de 01 de abril de 2020.
[9] Instrução Normativa da Receita Federal 1930.
[10] Portaria nº 139, de 03 de abril de 2020.
[11] Portaria Conjunta nº 555, de 23 de março de 2020.
[12] Resolução nº 152, de 18 de março de 2020
[13] Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
[14] Dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), realizada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) e verificados pela FecomercioSP.
[15] Segundo estudo realizado pela UHY, rede internacional especializada em auditoria e consultoria, em 2016.
Marcela Nóbrega, o autor
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: MARCELA NóBREGA, . Tributação em tempos de pandemia: perspectivas acerca da criação de um imposto sobre grandes fortunas como meio de combate ao coronavírus no Brasil Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 25 jul 2021. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigo/54513/tributao-em-tempos-de-pandemia-perspectivas-acerca-da-criao-de-um-imposto-sobre-grandes-fortunas-como-meio-de-combate-ao-coronavrus-no-brasil. Acesso em: 25 jul 2021.