BANCO DE EXPERIÊNCIAS DE PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS - PDF
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Bruno Mota Sabrosa
1 BANCO DE EXPERIÊNCIAS DE PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Nome do Município: Marabá Unidade da Federação: Pará Tema de Destaque: Zoneamento e reestruturação municipal no Plano Diretor estratégia de criação de distritos e reconhecimento do caráter urbano das vilas. Número de Habitantes: hab. dos quais eram urbanos e rurais em 2000 Categoria: (X) Cidade com mais de habitantes ( ) Integrantes de Região Metropolitana e Aglomerações Urbanas ( ) Integrantes de áreas de especial interesse turístico; ( ) Inseridos nas áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. ( ) Não se inclui nas categorias citadas Caracterização do Contexto Local: A sede do município de Marabá é uma cidade marcada pelo signo da exploração dos recursos naturais de sua área de influência até a exaustão. A cidade se desenvolveu a partir de diversos ciclos econômicos extrativistas ocorridos no espaço rural (o caucho, os diamantes, as peles, a castanha do pará, o ouro, a madeira, etc.). Esses ciclos fomentaram sucessivas mudanças na organização do território rural, que a partir da década de 1940 foi objeto de desmembramento e constituição de novos municípios, e um processo de expansão completamente atípico na área urbana. O município foi criado pela fragmentação de Baião (Lei no /1913). A região tinha acessibilidade viabilizada por via fluvial, estruturada pela navegação do rio Tocantins e seus afluentes. O município de Marabá foi criado e instalado em 1913, e em 1922 recebeu as terras do município vizinho, então extinto, São João do Araguaia, e em 1923 a sede municipal foi elevada à condição de cidade (Lei no /1923). Em 1935, o município era subdividido em cinco distritos: a sede municipal, Itupiranga, Jacundá, Santa Isabel e São João da Ponta. A partir de 1947, teve início a trajetória de desmembramentos que culminou na atual organização do território da região. Em 1947, parte do território foi desmembrado para a criação do município de Itupiranga. Em 1961, foi a vez de São João do Araguaia, e em 1988 de Curionópolis e Parauapebas. Dos municípios desmembrados foram criados outros, principalmente no final da década de 80 e meados da década de 90, via de regra vinculados à dinâmica de exploração mineral estabelecida na região (Mapa 1). 1
2 Por outro lado, a intensa dinâmica econômica da área rural permitiu a formação de uma elite urbana na cidade de Marabá, constituída pelos detentores de meios de produção na região (tais como os donos de terras e líderes da prática de aviamento, empresários da navegação e comerciantes) o que viabilizou o surgimento de uma burguesia urbana constituída de funcionários públicos e trabalhadores desvinculados do trabalho no campo, e das transformações ocorridas nos limites políticos do município. O enfraquecimento das relações entre campo e cidade foi se intensificando na medida em que as áreas rurais mais dinâmicas se emanciparam para constituir novos municípios, processo concluído nos anos 1980, restando no município de Marabá uma população rural desarticulada e desprovida de condições de produção, dispersa em assentamentos do INCRA, fazendas, garimpos, e algumas vilas (ver mapas 1 e 2). A localização geográfica da sede municipal, por outro lado, é extremamente favorável à concentração populacional; sua localização na intercessão dos rios Tocantins e Itacaiúnas a diferenciava das demais cidades da região pela possibilidade de ligação fluvial com Belém, apesar das corredeiras do Tocantins, que eram vencidas pela Estrada de Ferro de Tucuruí, e de ligação rodoviária e fluvial com Imperatriz no Maranhão. Após a construção da Hidrelétrica de Tucuruí (em 1984) e do início da exploração do minério de ferro na serra dos Carajás, a dinâmica de acessibilidade fluvial foi substituída pela rodoviária e ferroviária. Por ocasião da implantação do Plano de Integração Nacional na região durante os anos 1970, e estabelecimento dos grandes projetos de exploração mineral e de geração de energia, a cidade de Marabá foi objeto de intervenção da SUDAM, com a construção da Nova Marabá, que objetivava resolver o problema das calamidades causadas pelas cheias, e que por abandono prematuro do projeto, apenas constituiu-se em área de expansão do núcleo urbano inicial. Nesta ocasião, foram construídos o aeroporto e a ponte sobre o rio Itacaiúnas para prosseguimento da Rodovia Transamazônica, que foi absorvida pela cidade com a criação do terceiro núcleo da Cidade Nova. A PA 150 e a Ferrovia de Carajás (que liga a mina de minério de ferro de Carajás ao porto de Itaqui no Maranhão) viabilizaram a construção da ponte sobre o rio Tocantins, e articularam a ocupação da margem oposta do rio com a cidade (comunidades de São Félix e Morada Nova), de tal modo que o perímetro urbano adotado para a cidade em 1985 (Lei 6848/85, com pequenas alterações acrescidas pelas Leis /89 e /02) foi bastante extenso, e equivocadamente chegava a extrapolar o limite do município, enquanto o território rural não contava, até a aprovação do plano diretor, com nenhum tipo de subdivisão administrativa. A condição de nó de transporte multimodal trouxe como conseqüência direta os intensos fluxos migratórios para a cidade, provenientes de outros estados da federação, principalmente do Maranhão. Por outro lado, a população do restante do território municipal manteve-se dispersa, e mal articulada, devido à carência de estradas e pontes, o que dificulta a gestão do território e o atendimento das necessidades básicas da população rural. Os eixos estruturadores da ocupação rural são a estrada do Rio Preto, localizada próximo à divisa com o município de Itupiranga ao norte; a PA 150, que atravessa o município no sentido norte sul; e a Ferrovia Carajás, que corta o município no sentido nordeste sudoeste. A gestão municipal desconhece os problemas da zona rural, uma vez que, há décadas, se ocupa quase exclusivamente da administração da sede, sem que isso signifique atenção aos problemas de controle de uso e ocupação do solo ou aplicação de formas de controle urbanístico. Até o presente, a cidade é tomada como ambiente de investimentos em terras e imóveis pela elite econômica dominante. 2
3 Descrição da Experiência: O Plano Diretor Participativo de Marabá, aprovado em 06/09/2006, foi desenvolvido a partir de parceria estabelecida entre a Prefeitura Municipal de Marabá e a UFPA, através do contrato número 07616/2006 firmado com a interveniência da Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa, com financiamento do Ministério das Cidades/ Caixa Econômica Federal. Foram realizadas viagens de campo por equipes mistas, formadas por técnicos da prefeitura (engenheiro civil, geógrafo) e por pesquisadores (geólogo e economista) cobrindo as localidades da região do Rio Preto e vilas próximas ao sul da sede municipal, para registro das condições de produção e de moradia na área rural, através de reuniões com a população e observação de campo. Também foi produzida uma cartografia para a escala municipal, através da utilização de programas de geoprocessamento, com o intuito de permitir a visualização integrada dos limites políticos, da hidrografia, de rodovias, localidades (vilas, assentamentos), do mosaico de unidades de conservação (Flonas, Rebio, área indígena), áreas militares, e poligonal do perímetro urbano do município. A este conjunto de informações espaciais foram associadas imagens de satélite (Landsat para o município, e Quick Bird para a sede municipal), o que permitiu a melhor compreensão das condições de uso e ocupação do território municipal, e da natureza dos problemas da população rural (Mapa 2). As constatações de campo, amparadas pela cartografia produzida permitiram que o ordenamento territorial fosse tomado como ferramenta para uma gestão municipal mais equilibrada. Observe-se que no passado recente (até a aprovação do plano ocorrida em outubro de 2006) o município não contou com nenhum tipo de subdivisão para fins de gestão municipal, apesar da sua extensão territorial. Havia apenas o reconhecimento tácito de que o espaço da sede era subdividido em três núcleos distinto, além da região de São Félix e Morada Nova localizada na margem oposta do Rio Tocantins. Neste sentido, adotou-se o distrito como unidade administrativa municipal, de modo que, através deles, fosse possível organizar o espaço urbano e também o espaço rural. Ao todo foram propostos dezesseis distritos (mapa 3), cinco deles como partes constituintes da sede municipal, e, por conseguinte, formadores do novo perímetro urbano (comparar mancha contínua em amarelo na direção da sede do mapa 3 com polígono lilás apresentado no mapa 2). Os outros onze, subdividem o restante do município (exceto áreas ocupadas por unidades de conservação), dentro dos quais as vilas sedes distritais foram assumidas como áreas urbanas, sujeitas às políticas urbanas e formas de controle de uso e ocupação do solo estabelecidas para o espaço urbano municipal. A área municipal que excede os distritos é constituída por unidades de conservação ( REBIO e FLONAS), que limitam o acesso à porção oeste do município. Em função disso, o Plano Diretor definiu que a porção de território existente na divisa com São Félix do Xingu fosse transformada em unidade de conservação, como área de amortecimento, uma vez que não é possível alcançá-la por rota interna ao município. São distritos constituintes da sede o Distrito de Marabá Pioneira, Distrito da Cidade Nova, Distrito da Nova Marabá, Distrito Industrial e o Distrito de Expansão da sede localizado entre 3
4 a Ferrovia de Carajás e o Rio Tauarizinho (limite oeste do município). Os primeiros ratificam a autonomia existente em cada um dos núcleos já existentes da cidade, e o último assume a direção leste como alternativa de crescimento mais viável, apesar do limite imposto pela ferrovia Carajás, e se antecipa às tentativas de parcelamento do solo já em curso destinadas a ocupação de alta renda (condomínios fechados) naquela região. A fisiografia da área é bastante desfavorável para a ocupação urbana, e a existência de áreas institucionais constituise em obstáculo adicional à expansão da cidade, e a necessidade de construção de novas pontes é recorrente. A ocupação de áreas que demandam grandes investimentos em infraestrutura para viabilizar a acessibilidade (aterros e pontes), retardam o enfrentamento de problemas históricos de saneamento, visto que nas áreas sujeitas a alagamento pelas cheias, é comum o transbordamento de fossas e a contaminação de poços utilizados pela população de menor poder aquisitivo (em bairros formais e áreas de ocupação), destacando-se em alguns pontos mais vulneráveis a tais condições, a alta incidência de doenças como a hanseníase dentre a população. Em função disso, os distritos municipais de São Félix e de Morada Nova, localizados na margem direita do rio Tocantins, ao norte, não foram tomados como área de expansão da sede, conforme perímetro urbano anteriormente em vigor, em função do custo muito elevado de uma possível duplicação da ponte sobre o rio Tocantins. Os distritos de Brejo do Meio, Santa Fé, Três Poderes, Vila União, Capistrano de Abreu e Josinópolis estão alinhados entre a Estrada do Rio Preto e o Rio Itacaiúnas. O distrito de Sororó localiza-se ao sul da sede, ao longo da PA 150, e os distritos de Itainópolis, e Alto Bonito estão localizados entre o rio Itacaiúnas e a divisa com os municípios de Parauapebas e Curionópolis. Apesar das limitações de atuação da prefeitura na área rural, as áreas abrangidas pelos distritos localizados ao longo da Estrada do Rio Preto são mais conhecidas pela gestão municipal, e contam com vilas mais antigas, estabelecidas em função da atividade madeireira e dos assentamentos rurais. As áreas ao sul são esquecidas em função das dificuldades de acessibilidade por falta de uma ponte sobre o rio Itacaiúnas. A área á conhecida como Região do Contestato, e é objeto de convênio na área de educação entre o município de Parauapebas e Marabá, e segundo as comunidades, esquecida por ambos. As crianças assistem aulas em bares por falta de escola, e o contrabando de gemas (ametistas principalmente) é uma prática histórica, uma vez que as gemas de Marabá são apreciadas nos quatro cantos do planeta e a gestão municipal desconhece as práticas de exploração estabelecidas na região e não se beneficia do potencial de geração de receita que elas apresentam. Um dos fatores mais destacados como causa do problema é a limitação de acessibilidade, por falta de uma ponte sobre o Rio Itacaiúnas, e falta de nucleação da população, mais dispersa em pequenas aglomerações. As dificuldades de acessibilidade e a inexistência dos distritos e de suas vilas sede contribuem para a ausência/ omissão do poder público na região, e em decorrência para a ausência de um estado de direito para a população rural em termos sociais e ambientais. Não há controle por nenhuma instância governamental sobre os conflitos de terra, sobre processos de exploração de madeira ou gemas, ou sobre o uso de agrotóxicos pelos médios e grandes produtores, que comprometem o acesso à água potável pela população rural. Desse modo prevalece a lei do mais forte e o imediatismo, no campo e também na cidade, dificultando a implantação de políticas e mecanismos de gestão comprometidos com desenvolvimento sustentável. A estratégia da criação de distritos e reconhecimento do caráter urbano das vilas sedes distritais foi bem recebida por segmentos favoráveis e contrários à futura subdivisão do 4
5 município, uma vez que o reconhecimento das vilas como áreas urbanas busca o melhor atendimento da população pelas políticas de educação, saúde, habitação, saneamento, desenvolvimento econômico, etc., com a expectativa de que se constitua uma administração descentralizada (atualmente estas áreas contam com lideranças políticas que as representam, sem que sejam investidas de função administrativa) capaz de estruturar melhor o município de Marabá, e também dá oportunidade para que as vilas melhor estruturadas estejam melhor aparelhadas para se constituírem em sedes municipais no futuro. Também se busca a intermediação dos conflitos existentes entre atividades produtivas rurais e condições de vida da população das vilas, (ex: contaminação dos cursos d'água, parcelamento de terras rurais para fins urbanos sem provisão de infra-estrutura mínima, controle de impacto ambiental de usos industriais como laticínios). Dentro da concepção do Plano Diretor Participativo de Marabá, as vilas contarão com perímetros e zoneamento urbano, o que deve facilitar ações de regularização fundiária junto ao INCRA e facilitar a provisão de equipamentos (de educação e saúde) e infra-estrutura por parte da gestão municipal. Guardadas as devidas proporções, deverá também permitir o controle das condições de parcelamento do solo para fins de moradia e de uso e ocupação do solo aplicáveis às áreas urbanas do município, de modo que o trabalho de conscientização da população a respeito das responsabilidades da vida em ambiente coletivo tenha início ainda no pequeno aglomerado. Entretanto, equilibrar as condições de vida no município de Marabá não é tarefa possível se considerarmos apenas a atuação municipal. As carências experimentadas por migrantes oriundos de outros estados da federação fazem com que os mesmos considerem as condições de vida oferecidas na zona rural do município muito melhores do que o que dispunham anteriormente. Diante do que se reconhece que, ainda que haja considerável progresso na gestão municipal, o problema da migração em Marabá, que se manifesta no espaço rural e no espaço urbano, transcende a esfera municipal e demanda soluções no âmbito federal do governo. Espera-se que ocorra uma melhor distribuição dos serviços e equipamentos públicos na zona rural a partir da infra-estruturação das vilas e que isso contribua para a melhoria das condições de vida na sede municipal, por redução dos fluxos migratórios. A distritalização da sede também reconhece as diferenças nas condições de uso e ocupação existente entre os núcleos que a constituem e deve fomentar a diferenciação de procedimentos de controle urbanístico. Na Marabá Pioneira, a subdivisão distrital contribuiria para o reconhecimento da vulnerabilidade da população tradicional que ocupa as áreas próximas ao rio e que depende das oportunidades de trabalho existentes naquele distrito, e para a valorizando da identidade histórica (dentro da qual foi estabelecido o Centro Histórico da cidade); na Nova Marabá destaca-se a necessidade de criação de novas conexões, para redução da desigualdade quanto à acessibilidade e ao acesso a serviços existentes, uma vez que a área teve implantação iniciada pela Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia na década de 1980, de acordo com um projeto modernista baseado em forte hierarquização viária e na reserva de grandes áreas livres, posteriormente invadidas pela população. Na Cidade Nova observa-se uma forte desarticulação entre os parcelamentos promovidos pelo setor privado e os conjuntos habitacionais, e a concentração de assentamentos com significativas carências de infra-estrutura. Todavia, são comuns nos distritos da sede a reserva de terras com fins especulativos, e a vulnerabilidade aos alagamentos, em função da elevação da cota dos rios durante os períodos de enchentes e da obstrução dos canais naturais de drenagem, por ocupação indevida. Também são considerados distritos urbanos o distrito industrial, e o distrito para expansão urbana localizado à leste da PA 150, dadas as consideráveis limitações do sítio à expansão da área urbana da sede. O reconhecimento de áreas de interesse ambiental, histórico e social pelo plano diretor participativo de Marabá 5
6 consiste em outro avanço para a gestão futura do município. Entretanto as discussões realizadas com os diversos segmentos da população dentro das audiências públicas realizadas, revelaram que todos concordam quanto à necessidade de ampliação do alcance das políticas públicas municipais através da provisão de equipamentos básicos nos diferentes distritos, mas muito poucos concordam ou compreendem que o controle de formas de uso e ocupação do solo seria fundamental para garantir o acesso de todos à vida urbana mais justa e ambientalmente equilibrada. Neste sentido observa-se que as práticas relativas ao trato da terra rural (invasão de terras públicas, disputa por terras privadas, desobediência a parâmetros mínimos de uso e ocupação do solo) são via de regra, adotadas nas áreas urbanas, onde todos buscam obter o máximo rendimento a partir do aproveitamento do lote. Neste sentido esperase que a extensão da atuação da prefeitura municipal às pequenas aglomerações contribua para uma vida urbana mais justa no futuro. Recomendações, Alertas e Aprendizados: Consideramos que a realização das leituras técnica e comunitária na zona rural, com o mesmo grau de atenção ao dado à área urbana, é fundamental para que desigualdades históricas possam ser detectadas e enfrentadas a partir do ordenamento territorial do município, especialmente nos municípios que contam com extensos territórios e grande concentração da população na sede municipal. O desconhecimento ou imprecisão de informações sobre as condições de ocupação do território, é uma grande limitação para a concepção de políticas municipais nessas circunstâncias, e as ferramentas de geoprocessamento são auxílio valioso na preparação de cartografia básica, a partir das bases de dados existentes ou de levantamentos in loco, a ser tomada como base de discussão com a população. A estreita relação entre movimentos sociais e lideranças políticas favorece a superposição de propostas de ordenamento territorial às áreas de influência de líderes ou partidos, o que pode resultar na proposição de distritos justificada apenas por critérios políticos, em prejuízo dos objetivos de aperfeiçoar a gestão municipal através da descentralização promovida por critérios estratégicos (acessibilidade, concentração de investimentos em equipamentos públicos, densidade populacional). Neste aspecto a utilização de cartografia e de imagens de satélite em diferentes escalas de resolução assume importância fundamental para que as diferenças sejam compreendidas por todos, e ocorra uma avaliação mais criteriosa a respeito da viabilidade técnica e política das propostas apresentadas, assegurando máxima democratização dos benefícios. Coordenação da sistematização: Prof. Dra. Ana Cláudia Duarte Cardoso Colaborador(es) da sistematização: José Julio Ferreira Lima Instituição dos sistematizadores: Universidade Federal do Pará Coordenação técnica e política do plano diretor: Prof. Dr. José Júlio Ferreira Lima (técnica); Engo. Agrônomo Sebastião Almeida (PMM) 6
7 Consultoria ou convênio contratado para o plano diretor: Contrato no /2006 entre Prefeitura Municipal de Marabá e a UFPA, com interveniência da FADESP Valor(es) do contrato de consultoria ou convênio: R$ ,64 Prazo de execução do contrato de consultoria ou do convênio: Data de Início: 26/05/2006 Data de Término: 26/11/2006 Período de Elaboração do Plano Diretor Participativo: Data de início: 15/03/2006 Data de envio à Câmara Municipal: 25/09/2006 Data de aprovação na Câmara Municipal: 06/09/2006 Contatos para Obter Mais Informações: Nome: Sebastião Almeida Instituição: Prefeitura Municipal de Marabá / Secretaria de Planejamento DDD-Telefone: (94) DDD-Fax: Nome: José Julio Ferreira Lima Instituição: UFPA/ Depto. Arquitetura e Urbanismo DDD-Telefone: (91) DDD-Fax: Fontes das Informações: Instituição(ões): Prefeitura Municipal de Marabá, UFPA Documento(s): Prefeitura Municipal de Marabá/ Universidade Federal do Pará/ Fundação de Amparo à Pesquisa. Diagnóstico do Plano Diretor de Marabá. Versão Preliminar. Belém, UFPA: Prefeitura Municipal de Marabá/ Universidade Federal do Pará/ Fundação de Amparo à Pesquisa. Minuta do Plano Diretor Participativo de Marabá. Marabá, PMM/UFPA, Publicação(ões): Artigo(s): 7
8 Cardoso, A; Lima, J; Guimarães, G. Cidade de Marabá. Seminário Internacional Cidades na Floresta. Belém, nov Site(s): Pessoa(s) Entrevistada(s): Foram considerados os depoimentos prestados por ocasião das audiências públicas realizadas, das quais fizera parte a sistematizadora, e todas as entrevistas realizadas com técnicos da administração municipal por ocasião da elaboração da proposta de ordenamento territorial em tela. 8