Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 19:27
Ementa: Recurso extraordinário. Administrativo. Servidor público estadual. Inativos e pensionistas. Gratificação de Gestão Educacional (GGE). Natureza jurídica da verba. Direito à paridade. Lei complementar estadual. Matéria infraconstitucional. Ausência de repercussão geral. É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à definição da natureza de gratificações ou outras vantagens remuneratórias concedidas aos servidores ativos estaduais, municipais ou distritais para fins de incorporação aos proventos de servidores inativos e pensionistas.
Trata-se de recurso extraordinário interposto pela São Paulo Previdência (SPPREV), com fundamento no art. 102, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Segunda Turma Cível e Criminal do Colégio Recursal de Votuporanga/SP.
RECURSO INOMINADO GRATIFICAÇÃO DE GESTÃO EDUCACIONAL (GGE) SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL INATIVO SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA PARA INCORPORAR A REFERIDA GRATIFICAÇÃO À APOSENTADORIA DA AUTORA, DESDE A DATA EM VIGOR DA LCE 1.256/2015, COM REFLEXOS LEGAIS INCLUSIVE SOBRE O DÉCIMO-TERCEIRO SALÁRIO.
MATÉRIA PACIFICADA PELA TURMA DE UNIFORMIZAÇÃO DOS JUIZADOS NO JULGAMENTO PROFERIDO NOS AUTOS Nº 0000104-02.2016.8.26.90000, BEM COMO NO JULGAMENTO DO IRDR Nº 0034345-02-2017.8.26.0000.
JUROS E CORREÇÃO NOS TERMOS DO TEMA 810 DO STF E 905 DO STJ.
SENTENÇA MANTIDA RECURSO INOMINADO DA PARTE RÉ IMPROVIDO.
No recurso extraordinário sustenta-se que houve violação dos arts. 37, caput e inciso X; 40, § 8º, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/03; 61, § 1º, inciso I, alínea a; e 97 da Constituição Federal; bem como do art. 7º da Emenda Constitucional nº 41/03.
No tópico da repercussão geral, a recorrente defende a relevância da questão do ponto de vista econômico e jurídico, ante a multiplicidade de demandas que envolvem a controvérsia e que afetam milhares de servidores públicos dos quadros da Secretaria da Educação do Estado de São Paulo e de outros entes federados com normas assemelhadas. Sustenta, igualmente, que o aumento de despesas com pessoal provocado pelas decisões que concedem a Gratificação de Gestão Educacional (GGE) aos servidores inativos afeta a capacidade econômica dos entes federativos e a gestão das contas públicas. Aduz, também, que o debate acerca da correção monetária dos débitos fazendários aguarda decisão no âmbito do RE nº 870.947/SE (Tema 810).
No mérito, argumenta, em síntese, que: a) a concessão da Gratificação de Gestão Educacional (GGE) aos servidores inativos é incompatível com o regime instituído pela Lei Complementar nº 1.256/15 do Estado de São Paulo; b) a natureza da verba é pro labore faciendo, de modo que é devida somente aos servidores que estejam em atividade, pois os servidores inativos não teriam condições de cumprir os requisitos legais para a percepção da referida gratificação; c) a referida gratificação não consubstancia aumento de caráter geral e sim de uma gratificação de serviço, devida apenas aos servidores que estiverem, efetivamente, exercendo atividades específicas de sua funções, na medida em que aqueles que estiverem afastados para o exercício de funções estritamente administrativas não a auferem; d) a extensão do benefício não decorre de lei específica de iniciativa do chefe do Poder Executivo; e) houve desrespeito à cláusula de reserva de plenário, porque a Corte de origem terminou por declarar a inconstitucionalidade do art. 8º da lei complementar em questão no ponto em que restringe a percepção dessa vantagem aos servidores em efetivo exercício; e f) a lei federal que estabelece a aplicação da Taxa Referencial como critério de correção monetária ofende a ordem constitucional, porém deveria ser utilizada até 25/03/2016, assim teria incidido em erro o juízo ao fundamentar-se no decidido nas ADI nºs 4.357 e 4.425.
Apesar de devidamente intimada, a parte recorrida não apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.
Em juízo de admissibilidade, o magistrado local, com base no volume de processos que discutem a mesma questão de direito, admitiu o recurso extraordinário como representativo de controvérsia, tendo sido suspensa a tramitação dos demais feitos em idêntica situação.
A multiplicidade de processos que versam sobre o mesmo tema resta demonstrada, além de pelos inúmeros julgados do STF sobre a questão, pela instauração de incidente de resolução de demandas repetitivas no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no qual, conforme consta no acórdão ora atacado, foi fixada a seguinte tese:
COMPLEMENTAÇÃO DE PENSÃO PREVIDENCIÁRIA - Gratificação de Gestão Educacional - Pretensão de extensão do direito aos inativos - Gratificação que não tem natureza pro labore faciendo - Trata-se, na verdade, de reajuste de vencimentos mascarado de gratificação Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº 0034345-02.2017.8.26.0000 - Tese firmada - A Gratificação de Gestão Educacional (GGE), instituída pela Lei Complementar Estadual nº 1.256/2015, por sua natureza remuneratória, geral e impessoal, para todos integrantes das classes de suporte pedagógico do Quadro do Magistério da Secretaria Estadual da Educação, deve ser estendida aos servidores inativos, que tiveram direito à paridade - Juros e correção monetária observando-se o Tema 905 do STJ - Recurso fazendário não provido, recurso oficial merece parcial provimento. (TJ-SP, Apelação Cível nº 1005818-95.2017.8.26.0073; 7ª Câmara de Direito Público, Rel. Magalhães Coelho, Julgamento em:13/11/2018).
Assim, reputo pertinente a análise do feito na sistemática da repercussão geral.
Inicialmente, observo que os pontos referentes à alegada afronta ao princípio da reserva de Plenário e aos critérios de cálculo dos juros e correção monetária carecem de necessário prequestionamento, sendo certo que a Corte local, quanto a essa segunda matéria, se limitou a assentar que a questão envolvendo os juros e correção é objeto de análise nos temas 810 do STF e 905 do STJ, que deverão ser adotados na fase de liquidação. Anote-se, por oportuno, que não foram opostos embargos declaratórios para sanar eventual omissão no acórdão recorrido.
Na espécie, com fulcro na Lei Complementar nº 1.256/15, a Corte local concluiu que a Gratificação de Gestão Educacional (GGE) não tem natureza pro labore faciendo, sendo, na realidade, uma gratificação de índole genérica e impessoal devida a todos os integrantes das classes de suporte pedagógico do Quadro do Magistério da Secretaria Estadual da Educação de São Paulo, e que, por isso, é devida sua incorporação aos proventos dos servidores inativos e pensionistas que fazem jus ao direito à paridade.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está consolidada no sentido de que a discussão acerca da possibilidade de extensão aos servidores inativos e pensionistas de gratificações ou outras vantagens concedidas aos servidores estaduais ou municipais em atividade, quando em debate a natureza da verba pretendida, se de caráter geral ou pro labore faciendo, está adstrita ao âmbito da interpretação da legislação local pertinente, cujo reexame não é cabível em sede de recurso extraordinário. Cito os seguintes julgados das duas Turmas do STF:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. GRATIFICAÇÃO. EXTENSÃO AOS INATIVOS. NATUREZA JURÍDICA. SÚMULAS 279 E 280/STF. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que, para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza jurídica das vantagens concedidas aos servidores, se genéricas ou pro labore faciendo, seria necessário o exame da legislação local pertinente e dos fatos e provas colacionados aos autos (incidência das Súmulas 279 e 280/STF). 2. Agravo interno a que se nega provimento (ARE nº 920.320/AM-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 7/2/18).
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. RESERVA DE PLENÁRIO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. PRÊMIO EDUCAR. EXTENSÃO A SERVIDORES INATIVOS. NATUREZA DA VANTAGEM. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Não há que falar em violação ao art. 97 da CF, tampouco em aplicação da Súmula Vinculante 10 do STF, uma vez que, no caso, não houve declaração ou reconhecimento de inconstitucionalidade nem de incompatibilidade da norma jurídica com a Constituição Federal que reclamasse a sujeição da questão à regra da reserva de plenário. II - A jurisprudência do STF orienta-se no sentido de que a análise da prévia definição pelo Tribunal a quo da natureza da vantagem concedida situa-se em âmbito infraconstitucional. Entender de forma contrária ao que definido pelo Tribunal de origem demanda a interpretação das normas infraconstitucionais pertinentes, sendo certo que eventual ofensa à Constituição seria meramente indireta. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento (RE nº 697.710/SC-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 14/8/14).
Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Prequestionamento. Ausência. Servidor público inativo. Aposentadoria antes da EC nº 41/03. Gratificação. Natureza jurídica. Legislação local. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. É pacífica a Jurisprudência da Corte no sentido de reconhecer que a controvérsia acerca da natureza jurídica da gratificação concedida aos servidores em atividade, para fins de extensão aos inativos e pensionistas, está restrita à interpretação da legislação local. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois houve compensação dos honorários advocatícios (ARE nº 1.048.017/SP-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 29/9/17).
Essa orientação jurisprudencial é antiga no âmbito do Supremo Tribunal Federal, tendo a Segunda Turma da Corte, em 2009, em precedente da relatoria do Ministro Cezar Peluso, assentado na ementa do acórdão do RE nº 586.949/MG que,
[r]econhecido ou negado pelo Tribunal a quo o caráter geral de gratificação funcional ou de outra vantagem pecuniária, perante os termos da legislação local que a disciplina, não pode o Supremo, em recurso extraordinário, rever tal premissa para estender ou negar aquela aos servidores inativos com base no art. 40, § 8º, da Constituição da República.
No caso dos autos, as Turmas do Supremo Tribunal já assentaram que, para superar o entendimento do Tribunal de origem sobre a natureza da Gratificação de Gestão Educacional (GGE) e acolher a pretensão recursal, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação local citada no acórdão atacado, o que não se mostra possível em sede de recurso extraordinário. Assim, a ofensa ao texto constitucional seria, caso ocorresse, apenas indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o recurso extraordinário. Incide no caso a Súmula nº 280 do STF.
A propósito, vide os seguintes julgados:
AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE GESTÃO EDUCACIONAL GGE. NATUREZA DA VANTAGEM. LEI COMPLEMENTAR 1.256/2015 DO ESTADO DE SÃO PAULO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (RE nº 1.216.405/SP-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 25/9/19).
Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Gratificação de Gestão Educacional (GGE). Extensão aos servidores inativos e pensionistas. Natureza jurídica. Discussão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. A discussão acerca da natureza da Gratificação de Gestão Educacional (GGE), bem como a possibilidade de sua extensão aos servidores inativos e pensionistas, demandaria, no caso, a análise da legislação infraconstitucional, o que é inviável em recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 280/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça (ARE nº 1.130.298/SP-ED-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 12/9/18).
DIREITO ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE GESTÃO EDUCACIONAL (GCE). EXTENSÃO. SERVIDORES INATIVOS. LEI COMPLEMENTAR N. 1.256/2015. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Obstada a análise da suposta afronta aos preceitos constitucionais invocados, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que refoge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, a teor do art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no artigo 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação (ARE nº 1.066.013/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 14/11/17).
Corroborando esse entendimento, verifica-se que o recurso extraordinário interposto nos autos em que julgado o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, anteriormente mencionado, foi examinado pela Segunda Turma do STF, oportunidade em que o colegiado, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental e confirmou a decisão monocrática do Relator, Ministro Gilmar Mendes, que havia negado seguimento ao apelo extremo interposto por São Paulo Previdência (SPPREV). O acórdão desse julgamento porta a seguinte ementa:
Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Gratificação de Gestão Educacional. Extensão aos servidores inativos. Natureza jurídica. Lei Complementar Estadual 1.256/2015. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Súmula 280 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido. Majorado em mais 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites previstos nos parágrafos 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita (ARE nº 1.224.320/SP-AgR, DJe de 11/3/20 grifo nosso).
No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.261.572/SP, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 13/4/20; ARE nº 1.241.518/SP, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 10/11/19; ARE nº 1.235.846/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 14/10/19; ARE nº 1.206.822/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 24/5/19; e ARE nº 1.188.058/SP, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 29/4/19.
Ressalte-se, outrossim, que a questão acerca da definição da natureza jurídica de determinadas verbas concedidas a servidores ativos estaduais ou municipais para fins de incorporação aos proventos de inativos e pensionistas é objeto de vários temas nos quais o STF concluiu pela ausência de repercussão geral da matéria, dada a natureza infraconstitucional da controvérsia: a) Tema 316 - Extensão da vantagem denominada Prêmio de Incentivo à Qualidade (PIQ) a servidores inativos; b) Tema 429 - Extensão a servidor público inativo do Adicional de Local de Exercício (ALE) definido como vantagem de caráter geral; c) Tema 462 - Extensão, em relação aos servidores inativos e pensionistas, da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAPM); d) Tema 464 - Extensão aos inativos do Prêmio de Produção concedido aos servidores ativos do Quadro Permanente de Tributação, Fiscalização e Arrecadação do Estado de Minas Gerais; e e) Tema 882 - Natureza da Gratificação de Risco de Policiamento Ostensivo prevista na Lei Complementar 59/2004 do Estado de Pernambuco: se geral ou propter laborem.
Ocorre que, em todos esses casos, a tese fixada ficou restrita à vantagem examinada no respectivo feito paradigma da repercussão geral, o que impede sua aplicação a outros casos similares que versem sobre verbas distintas.
Assim, considerando a conveniência da aplicação dessa orientação consolidada no âmbito do Supremo Tribunal Federal a todos os casos análogos cuja controvérsia guarde identidade com os inúmeros precedentes aqui mencionados, penso ser possível a aplicação dos efeitos da ausência da repercussão geral na espécie, porque a questão suscitada no apelo recursal, nos termos fixados pela jurisprudência do STF, não prescinde do reexame da legislação local pertinente. Evoco o que foi decidido no RE nº 584.608/SP-RG, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 13/3/09.
Diante do exposto, manifesto-me pela reafirmação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de que não prescinde do reexame da legislação local o deslinde da controvérsia atinente à natureza de gratificações ou outras vantagens remuneratórias concedidas aos servidores estaduais, municipais ou distritais em atividade, se de caráter geral ou pro labore faciendo, para fins de incorporação aos proventos de servidores inativos e pensionistas, manifestando-me pela inexistência de questão constitucional e, por conseguinte, pela ausência de repercussão geral.
É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à definição da natureza jurídica de gratificações ou outras vantagens remuneratórias concedidas aos servidores ativos estaduais, municipais ou distritais para fins de incorporação aos proventos de servidores inativos e pensionistas.