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O desenvolvimento urbano sustentável na Jurisprudência Brasileira
Mariane Morato Stival| Osvaldo Ribeiro de Sousa Filho
Publicado em 07/2015 . Elaborado em 03/2014 .
O presente artigo visa analisar os principais instrumentos de políticas públicas relativas ao crescimento sustentável das cidades, previstas no direito brasileiro e jurisprudência brasileira sobre o tema.
A atuação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário nas políticas de crescimento urbano será abordada neste artigo verificando-se casos de omissão do Executivo no cumprimento das normas ambientais e urbanísticas e, ainda, situações em que a omissão é Legislativa, quando a expansão urbana ocorre sem o amparo legal de planos diretores. De maneira exemplificativa, serão apresentados alguns posicionamentos da jurisprudência Brasileira nos casos que versem sobre estes casos de ocupação de áreas de preservação permanente no âmbito urbano.
1- Principais instrumentos de políticas públicas para garantir o crescimento sustentável das cidades
A Carta Magna de 1988 apresenta como dever do Poder Público e da coletividade, a defesa e preservação do meio ambiente para as gerações atuais e futuras, de modo que todos possam usufruir do "meio ambiente ecologicamente equilibrado" (BRASIL, 1988). A Constituição Federal estabelece que, é dever do poder público definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos e qualquer alteração ou supressão só será permitida mediante autorização legal, com proibição de uso que possa comprometer sua proteção.
Observa-se que a Constituição da República, delimitou competências expressas aos entes federativos para legislar acerca de direito urbanístico. A proteção do meio ambiente, bem como o desenvolvimento sustentável foi prevista, pelo, como atividade a ser exercida por todas as esferas de Governo, tratando-se de competências comuns estabelecidas no art. 23 da Constituição Federal. Porém, competência comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, não significando que todos os entes possam atuar ao mesmo tempo, em situações concretas, o que geraria um conflito desnecessário. (CARIBÉ, 2013, online).
O nosso ordenamento jurídico prevê a elaboração de políticas públicas por parte dos governantes, de forma a buscar um desenvolvimento sustentável das zonas urbanas, sendo necessária uma gestão do meio ambiente urbano sob o prisma da gestão dos serviços, da planificação urbana e do uso do solo, bem como da democratização dos modos de gestão e do papel das questões ambientais na determinação das políticas públicas. Devendo, o Poder Público agir para alcançar os objetivos e metas previstos em normas constitucionais e infraconstitucionais.
De acordo com os autores, Paulo Rolando de LIMA, e Eduardo L. KRÜGER no artigo Políticas públicas e desenvolvimento urbano sustentável:
são inúmeros os instrumentos de políticas públicas para gestão ambiental das cidades, bem como os desafios de garantir aos cidadãos um ambiente saudável e propício para uma boa qualidade de vida e pleno desenvolvimento da função social da cidade. Esses desafios, de certa forma, justificam a necessidade da Gestão Ambiental Urbana, que, por sua vez, configura-se como atividades dedicadas ao gerenciamento de uma cidade na perspectiva da melhoria e da conservação de sua qualidade ambiental.(2005, online)
As diretrizes gerais que devem orientar a construção das políticas urbanas estão previstas no art. 2º da Lei 10.257, Estatuto do Cidade:
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente
Uma contribuição essencial do Estatuto da Cidade está relacionada à importância da função da propriedade urbana, compartilhada com as políticas urbanas e ambientais. O Estatuto da Cidade propicia o equilíbrio entre regras urbanísticas e ambientais:
Segundo o Estatuto da Cidade, deverão ser elaborados planos diretores, os quais deverão conter diretrizes que estabeleçam critérios de uso e ocupação do solo, bem como direcionamentos para a preservação, conservação e recuperação do meio ambiente natural. (SERAPHIM, 2010, p. 19).
Em relação futuro das cidades, as políticas públicas que orientam o planejamento e controle do uso e ocupação do solo urbano precisam ser adequadas à realidade de cada cidade e mesmo de cada zona, de modo que contribuam para o aprimoramento da qualidade do meio ambiente urbano, no presente e no futuro. (LIMA e KRÜGER, 2005, online)
Na realidade, pode-se afirmar que a gestão democrática das cidades representa a única possibilidade de que os instrumentos de política urbana não sejam apenas "ferramentas a serviço de concepções tecnocráticas, mas, ao contrário, verdadeiros instrumentos de promoção do direito à cidade para todos sem exclusão"43. Busca-se uma nova conexão entre a cidade legal e a cidade real, por meio da formulação de um novo pacto territorial.
Portanto, não cabe ao Judiciário a formulação de políticas públicas no meio ambiente urbano. Cabe ao Poder Legislativo a elaboração das políticas públicas e ao Poder Executivo sua execução. Porém, cabe o controle judicial no caso de omissões do Poder Público na execução das políticas públicas no meio ambiente urbano, por meio de ações judiciais, determinar que os governos adotem medidas de preservação do meio ambiente. Ou seja, o Judiciário impõe a execução das políticas públicas que já foram estabelecidas na Constituição, em leis ou formuladas e adotadas pelo próprio governo. (DA SILVA, 2003, online)
2- Desenvolvimento urbano e sustentabilidade: um conflito?
A perspectiva de crescimento das cidades implica na necessidade de se buscar alternativas para transformar o processo de desenvolvimento urbano sustentável, a fim de evitar ou minimizar as alterações climáticas decorrentes desta urbanização, bem como reduzir a poluição ambiental e garantir a preservação ou a construção de um ambiente urbano saudável para as presentes e futuras gerações – o almejado Desenvolvimento Sustentável.
Há décadas, poucos conceitos têm sido tão utilizados e debatidos como o de desenvolvimento sustentável. Aplicando-lhe as mais variadas definições, e causando debates tanto em torno da idéia de desenvolvimento como do conceito de sustentabilidade. Apesar de ter revelado mais imprecisão do que clareza em torno de seu significado tornou-se essencial para a busca da sustentabilidade no desenvolvimento urbano, de forma que a decisão política acerca desenvolvimento urbano seja compatível com os objetivos da sustentabilidade.
Na opinião de Heloisa Soares de Moura Costa, o conceito de desenvolvimento sustentável:
vem-se transformando num enorme "guarda-chuva", capaz de abrigar uma variada gama de propostas/abordagens inovadoras, progressistas, ou que, pelo menos, caminhem na direção de maior justiça social, melhoria da qualidade de vida da população, ambientes mais dignos e saudáveis, compromisso com o futuro. Tal abrangência, se, por um lado, tem o mérito de "alinhavar" iniciativas e propostas de diversas origens, por outro, ao evidenciar a imprecisão do conceito, tende a banalizá-lo, a transformá-lo em peça de retórica e, portanto, insustentável por definição. É um dilema que, no momento, se busca superar. (COSTA, 1999, online)
Assim, a expressão "sustentabilidade" remete ao conceito de gestão durável dos recursos ambientais no espaço e no tempo. Logo, a expressão desenvolvimento sustentável surge da constatação de que os recursos naturais são esgotáveis, mas que o crescimento da economia é necessário, ou seja, na busca da promoção o crescimento econômico, sem a exploração descontrolada dos recursos naturais, não comprometendo o bem estar das futuras gerações.
Uma vez que as noções de sustentabilidade urbana estão atreladas às mudanças ocorridas na sociedade em seus diversos processos de desenvolvimento, muitos deles contribuindo para o aumento das vulnerabilidades estabelecidas no espaço urbano, emergindo com isso, diversas representações e interpretações da cidade para descrever os aspectos inerentes à sustentabilidade ou a insustentabilidade do espaço urbano. (MARTINS e CANDIDO, 2011, online)
3 – Decisões dos Tribunais Brasileiros sobre o tema
Torna-se evidente um choque de interesses econômicos e políticos com o direito a um meio ambiente saudável. Estes conflitos, quando não são solucionados pelo Poder Executivo, acabam sendo submetidos ao Poder Judiciário, cabendo aos Juízes decidir o que deve prevalecer diante da existência destes dois direitos constitucionais: desenvolver as cidades ou preservar o meio ambiente e garantir uma boa qualidade de vida. Ao analisar a jurisprudência nacional sobre esta questão, observa-se que há uma morosidade no julgamento destes processos judiciais.
Em relação à atuação do Poder Judiciário nestas ações, há um caso interessante, ainda em trâmite no Supremo Tribunal Federal, que é objeto da ADI 3540, onde esta Corte decidiu uma liminar pronunciando que as atividades econômicas não podem ser exercidas em desarmonia com os princípios destinados a tornar efetiva a proteção ao meio ambiente. A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica.
Trata-se de uma ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral da República contra o art. 1º da Medida Provisória n. 2.166-67/2001, na parte em que alterou o art. 4º, caput e §§ 1º a 7º da Lei n. 4.771/65, que dispõem sobre autorização do órgão ambiental para supressão de vegetação em área de preservação permanente.
Nesta ação, o STF decidiu que o princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações. O relator do processo decidiu que:
Quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações.
Acontece que a ADI 3540 foi ajuizada em 2005, conclusa ao relator em 2008 e até a presente data não foi definitivamente julgada.
No mesmo sentido a questão foi analisada no Mandado de Segurança 22.164 pelo Supremo Tribunal Federal que reconheceu que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é notadamente um direito fundamental da pessoa humana. Assim, apontou o direito à integridade do meio ambiente como típico direito de terceira geração, constituindo prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social.
Acórdão recente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, relativo à Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, à unanimidade de votos, é ilustrativo com relação ao entendimento jurisprudencial predominante nos casos de intervenção em área de preservação permanente, no sentido de admitir-se a aplicabilidade irrestrita do Código Florestal também nas zonas urbanas, independente da existência de plano diretor ou legislação municipal de uso do solo. Trata-se de processo cuja ementa encontra-se vazada nos seguintes termos:
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - EDIFICAÇÃO EM MATA CILIAR - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - IMPOSSIBILIDADE. - A legislação ambiental veda a edificação em área situada às margens de rio, como forma de conferir proteção à mata ciliar. - Se o réu, embora notificado no início da construção a respeito da ilegalidade daquela obra, deu prosseguimento a ela, deve ser condenado a adotar as providências necessárias à recomposição do local. (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, 2007).
Em seu o voto o relator destaca que se trata de apelação civil que julgou procedente o pedido inicial para condenar o réu, dentre outras, a obrigação de demolir o "prédio existente no imóvel localizado na Av. JK, 816, bairro Santa Clara, na parte em que a edificação avança sobre os limites da área de preservação permanente, observando a extensão legal de 50m, no prazo de 15 dias após o trânsito em julgado da decisão."
Afirma o relator que o apelante carece de razão, inclusive porque "o fato de ter havido autorização do Município para a realização da obra pode, no máximo, ensejar a responsabilização desse ente político frente ao apelante, mas não o torna parte legítima para figurar na presente ação civil pública".
Em prosseguimento, esclarece que no âmbito municipal encontrava-se vigente a Lei nº 3.835/95, cujo artigo 12 prevê a obrigatoriedade a reserva de faixa paralela com 15 (quinze) metros de cada lado, medidos a partir da margem e ao longo dos cursos de águas correntes e das águas dormentes e das faixas de domínio público. (MINAS GERAIS, Apelação Cível nº 1.0223.03.122909-7/001, 2007).
Anota que o requerido sustenta que em virtude dos artigos 23 e 30 da Constituição da República de 1988, que o Município tem competência para estabelecer a faixa não edificável. Lembrando que o artigo 23 da Constituição da República de 1988, estabelece que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do inciso VI, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
Observa ainda, que o artigo 30, I, da Carta Magna, estabelece que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local. Todavia essa autorização de legislar sobre interesses locais, inclusive com a responsabilidade de juntamente com a União e os Estados proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, de forma alguma significa a concessão de autorização para não observar o que se encontra disposto na legislação federal.
As áreas marginais dos rios encontram-se protegidas de acordo com as larguras fixadas pelo artigo 2º do Código Florestal, sendo que o Município não pode reduzir a dimensão dessa faixa protetiva estabelecida através de lei federal, inclusive porque o parágrafo único do mesmo artigo é categórico ao estabelecer que no caso das áreas urbanas, os planos diretores bem como as leis de uso do solo, deverão respeitar os princípios e limites fixados no próprio artigo.
Outro exemplo de acórdão da Suprema Corte, foi o que negou provimento ao Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 605.482, do Estado de Santa Catarina, por relator o Ministro Dias Toffoli, tratando de uma Ação Civil Pública, referente a danos causados ao meio ambiente por construção de obra em área de preservação permanente, restando evidente a degradação ao meio ambiente.
EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Imóvel construído em área de preservação permanente. Determinação judicial para sua demolição. Direito de propriedade. Circunstâncias fáticas e legais que nortearam a decisão da origem em prol do princípio da proteção ao meio ambiente. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. A Corte de origem, analisando as Leis nºs 4.771/65, 6.938/81 e 7.347/85, a Resolução nº 4/85 do CONAMA e os fatos e as provas dos autos, concluiu que o ora agravante, com a construção não autorizada de imóvel em área de preservação permanente, causou dano ambiental, bem como que a condenação pecuniária não seria apta a reconstituir o espaço degradado, motivo pelo qual impunha-se a demolição do imóvel. 2. Para divergir da conclusão a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário analisar a referida legislação, bem como o conjunto fático probatório da causa, o que é inviável em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido" (RE 605.482-AgR/SC, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJ 5.11.2013).
Neste caso, do Recurso extraordinário n. 605.482- ArR/SC, o relator votou com base do laudo de vistoria onde traz que a área diz respeito à construção irregular e ilegal de uma residência, de alvenaria, na Área de Proteção Ambiental do Anhatomirim, em desconformidade com o art. 2º, item A-1 e F da Lei 4771/65, constatado por meio de fotos em anexo. Onde a obra, foi realizada sem anuência prévia da Prefeitura Municipal e desrespeitando a legislação ambiental, com supressão de vegetação além de ter colocado em risco a perpetuação do manguezal remanescente.
O que essa pesquisa demonstra é que a legislação de proteção ao meio ambiente, bem como preservação de áreas de preservação permanente e o interesse da coletividade se confrontam com situaçoes em que interesses políticos e econômicos se sobrepôem às normas de preservação ambiental, impedindo ou dificultando a aplicação da lei. Tem-se, de um lado, ações políticas buscando o crescimento econômico dos Municípios, e de outro, as normas ambientais limitando a atuação do agente público, buscando o desenvolvimento urbano sustentável, para que seja possível evitar um crescimento desordenado em detrimento do meio ambiente.
Neste estudo, torna-se evidente a preocupação do legislador em protejer o meio ambiente de situações irreversíveis, tendo em vista a situação que vem se agravando ano a ano. Ainda que na grande maioria dos casos a lei se mostre impotente, devido à negligência do executivo torna-se extremamente importante não somente a elaboração das mesmas, mas que com sanções mais rigorosas tornem-se instrumentos eficazes de repressão ao descumprimento das normas ambientais e urbanísticas.
BRASIL. Constituição Federal de 1988. 42. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
______. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. DOU 11.7.2001.
______. Lei n. 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da -vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. DOU 28.5.2012.
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Osvaldo Ribeiro de Sousa Filho
Especialista em Direito Público e em Direito Constitucional. Professor de Direito Agrário e Sociologia Jurídica no Centro Universitário de Mineiros- UNIFIMES (2012/1). Professor de Direito Administrativo no curso BIOTA VESTIBULARES (2009). Atualmente é Agente da Polícia Civil do Estado de Goiás.