CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA E MECANISMOS DE CONTROLE EXTERNO: Discussão doutrinária principiológica - PDF
CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA E MECANISMOS DE CONTROLE EXTERNO: Discussão doutrinária principiológica
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Vera Mota Osório
1 UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA PROPPEC CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS CEJURPS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM CIÊNCIA JURÍDICA PPCJ CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM CIÊNCIA JURÍDICA CMCJ ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: DIREITO E JURISDIÇÃO CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA E MECANISMOS DE CONTROLE EXTERNO: Discussão doutrinária principiológica JULIANO CESAR ZANINI Itajaí-SC 2014
2 UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA PROPPEC CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS CEJURPS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM CIÊNCIA JURÍDICA PPCJ CURSO DE MESTRADO EM CIÊNCIA JURÍDICA CMCJ ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: DIREITO E JURISDIÇÃO CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA E MECANISMOS DE CONTROLE EXTERNO: Discussão doutrinária principiológica JULIANO CESAR ZANINI Dissertação submetida ao Curso de Mestrado Acadêmico em Ciência Jurídica da Universidade do Vale do Itajaí UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Ciência Jurídica. Orientador: Professor Doutor Pedro Manoel Abreu Co-orientador: Professor Doutor Gabriel Ferrer Itajaí-SC 2014
3 AGRADECIMENTOS Aos meus amados pais, Artemio e Iraci, a quem dedicarei por toda minha vida cada conquista e etapa superada. Aos colegas de trabalho que direta e indiretamente me auxiliaram no incentivo à pesquisa, em especial às amigas Claudine, pela motivação dada no início, Luise e Luiza, pela leitura e sugestões. Ao amigo Carlos Roberto da Silva, por ter permitido e impulsionado o estudo. Ao Tribunal de Justiça de Santa Catarina pelo investimento em meu aprimoramento. À Universidade de Alicante-ES, por ter aberto as portas para melhor capacitação, não só acadêmica, mas de vida. Ao meu orientador Pedro Manoel Abreu e professores que diretamente me inspiraram e capacitaram. À minha esposa, irmãos e familiares, de quem sempre recebi apoio e atenção. Em especial à minha querida tia Zélia Vaccari, a quem devo muito não só pela ajuda material, mas pela inspiração que me deu por sua devoção ao estudo. E à minha saudosa tia Genira Zanini, que enquanto viva deu seu exemplo de probidade, pessoa tão pura e inocente que nela não se via qualquer corrupção.
4 DEDICATÓRIA A todos aqueles que direta ou indiretamente participam da vida pública, agentes públicos e políticos, aos cidadãos que almejam, como eu, que a Administração Pública cumpra seu papel social de fazer sempre o bem comum. Aos que acreditam que a mudança começa em pequenas atitudes e que ainda há esperança, e não só utopia. Ninguém é tão grande que não possa aprender, nem tão pequeno que não possa ensinar (Voltaire)
5 TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do Itajaí, a Coordenação do Curso de Mestrado em Ciência Jurídica, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo. Itajaí-SC, 24 de julho de Juliano Cesar Zanini Mestrando
7 ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS ACP ADC ADIN AgRg AgRgAI AP ARE CPIs CRFB ou CF/88 DJ DJe- DL EDcl no REsp HC LAI LIA LRF MS ONGs RC RCH RE STF TRF Ação civil pública Ação de Direta de Constitucionalidade Ação Direita de Inconstitucionalidade Agravo Regimental Agravo Regimental em Agravo de Instrumento Ação popular Recurso Extraordinário com Agravo Comissões parlamentares de inquérito Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e emendas constitucionais posteriores Diário da Justiça (eletrônico) Decreto legislativo Embargos de Declaração no Recurso Especial Habeas Corpus Lei de acesso à informação Lei de improbidade administrativa Lei responsabilidade fiscal Mandado de Segurança Organizações não governamentais Recurso criminal Recurso ordinário no Habeas Corpus Recurso Supremo Tribunal Federal Tribunal Regional Federal
8 ROL DE CATEGORIAS Agente Público: Lei administrativa (n.º 8429/92) conceitua agente público como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. Agente Político: "Agentes políticos são os titulares de cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e Vereadores. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Malheiro, p ). Administração Pública: Em sentido formal, a Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas". (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 38 ed. São Paulo: Malheiros, p. 65) Corrupção Administrativa: A Corrupção Administrativa é aquela que deriva de atos dos agentes públicos e políticos, ajuntados ou não com outras pessoas físicas ou jurídicas, que acabam sendo contrários ao interesse comum da sociedade e ao que legalmente foi estabelecido. Tais atos são cometidos para buscarem vantagens pessoais e/ou alheias, apartando-se do ideal do bem público ou da moral convencionada, caracterizando, por isso, ilícito civil ou penal. É um problema movido pela ambição ou manutenção de poder, egoísmo e busca de felicidade ou manutenção de facilidades.
9 Sistema: Vieira ensina que Sistema é o conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vista à consecução de objetivos bem determinados. (VIEIRA, Cleiton. O controle interno nas câmaras municipais, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. p. 2. Disponível em: estudo.htm. Acesso em: 18 jan. 2014). Controle Interno: para o mesmo autor, seria o conjunto de recursos, métodos e processos, adotados pelas próprias gerências do setor público, com vista a impedir o erro, a fraude e a ineficiência. (VIEIRA, Cleiton. O controle interno nas câmaras municipais, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. p. 2. Disponível em: Acesso em: 18 de janeiro de 2014) ou Todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 38 ed. São Paulo: Malheiros, p. 730). Sistema de Controle Interno: como o conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, orientadas para o desempenho das atribuições de controle interno indicados na Constituição e normatizados em cada nível de governo (VIEIRA, Cleiton. O controle interno nas câmaras municipais, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. p. 2. Disponível em: Acesso em: 18 jan. 2014). Controle externo: É o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 38 ed. São Paulo: Malheiros, p. 731)
10 SUMÁRIO RESUMO p.12 RESUMEN p.13 INTRODUÇÃO p.14 1 CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA p O ÂMAGO PODRE - A CORRUPÇÃO E SUA PERCEPÇÃO HISTÓRICA p Registros Históricos p A Percepção histórica brasileira p A QUESTÃO DOS INCENTIVOS À CORRUPÇÃO p CORRUPÇÃO E A VISÃO ALÉM DO SENSO COMUM p CONSIDERAÇÕES SOCIOLÓGICAS p Visões Jurídico-sociológicas Conceituais da Corrupção p A PSIQUE DA CORRUPÇÃO p (IM)PROBIDADE e CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA p DISTINÇÃO ENTRE MORAL E ÉTICA p.62 2 PRINCÍPIOS REGENTES DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA p EVOLUÇÃO CONCEITUAL p Conceito de normas p Distinção entre regras e princípios p Solução de conflito entre regra e princípio p DA FORÇA IMPOSITIVA DE UM PRINCÍPIO p PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA p Evolução conceitual do princípio da moralidade administrativa p Relação entre Moralidade e Improbidade p PRINCÍPIO DA LEGALIDADE p PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE p PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE p PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA p.99 3 MECANISMOS DE CONTROLE EXTERNO DA CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA
11 E DOS EXCESSOS DOS AGENTES PÚBLICOS E POLÍTICOS p DEFININDO O MODELO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO p CONTROLE LEGISLATIVO p A base constitucional de controle legislativo p Normas infraconstitucionais civis para controle da corrupção administrativa p Normas infraconstitucionais penais de controle da corrupção administrativa p Peculato p Emprego irregular de verba pública p Concussão p Corrupção passiva, tráfico de influência e corrupção ativa p Outras Leis penais de controle p Conflito de norma penal e civil no controle da probidade - natureza jurídica da ação por violação à lei 8.492/92. p Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) p CONTROLE JUDICIAL p Importância do Poder Judiciário no Estado Democrático Contemporâneo p O processo jurisdicional como lócus do exercício democrático e de satisfação social em vista da corrupção p O Poder judiciário como mecanismo de implementação de políticas públicas reprimindo a corrupção por omissão p CONTROLE SOCIAL p Atuação do Tribunal de contas, do Ministério Público e da sociedade organizada p.173 CONSIDERAÇÕES FINAIS p.178 REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS p.185
12 RESUMO A presente Dissertação está inserida na linha de pesquisa Direito e Jurisdição. A delimitação do tema deu-se pela sua relevância no atual contexto social global e por intrigantes questionamentos sobre a Corrupção. O problema da corrupção administrativa, contrapondo-se ao interesse público, aparece como uma das maiores preocupações da sociedade em relação ao (mau) uso do bem público para o trato das necessidades da população. Parte-se do princípio de que a corrupção é algo que vem de dentro para fora, uma deterioração do indivíduo e/ou grupos de indivíduos e se manifesta em diversas áreas, nos mais variados jogos de interesses. Faz-se um breve histórico dos registros deste mal em diversas épocas, passando pelo Egito, Grécia Antiga, Império Romano, monarquias absolutistas e Idade Moderna até a contemporaneidade. Observa-se que, no Brasil, as práticas corruptas remontam ao período colonial, quando os únicos objetivos eram: enriquecer a qualquer custo e satisfazer os interesses da classe que ascendeu ao poder. Desde então, os padrões sociais desvirtuados estiveram ligados à educação, à forma de colonização e se tornaram uma cultura arraigada em nosso país, mas se percebe uma visão além deste senso comum. Considerada como um desvio cultural motivado pela história, associado aos padrões éticos da sociedade, a população brasileira não se surpreende mais com a corrupção e passa a vislumbrá-la com naturalidade, o que é prejudicial. Isto pode ser um alerta para o fato de que não se pode tratá-la como uma doença incurável, pois esta seria uma posição conformista e em nada contribuiria para a redução do problema, o que leva ao interesse do estudo da psique do corrupto. Estudam-se os incentivos à prática corrupta e entre eles estaria o capitalismo, que impõe a riqueza a qualquer preço como padrão de referência para o sucesso, fruto de uma ideia midiática de felicidade. Partindo destas premissas, passa-se à análise da corrupção como uma das facetas da improbidade administrativa, diretamente ligada à função pública. Adentrando nesta esfera, faz-se necessário estabelecer uma base conceitual entre ética e moral, pois passa a haver um desvio de conduta passível de punição e controle. Estes conceitos passam por diversos autores, nas mais variadas áreas do conhecimento. Inicia-se, então, o estudo dos princípios regentes da probidade administrativa, que norteiam todos os atos da Administração Pública, estabelecendo a importância desta matriz. Em seguida, faz-se a distinção entre regras e princípios, estes já estabelecidos, em âmbito nacional, pela atual Constituição. Por fim, o estudo se direciona aos mecanismos de controle externo da corrupção administrativa: o legislativo, com seu papel normatizador; o judicial como intérprete e regulador; e o social, advindo de atitudes e condutas dos cidadãos que devem impulsionar os dois primeiros em uma cadeia integrada. 12 Palavras-chave: Corrupção; Corrupção Administrativa; Princípios ordenadores da Probidade; Controle externo: Legislativo, Judicial e Social.
13 RESUMEN Esta tesis se inserta en la línea de búsqueda de Derecho y Jurisdicción. La delimitación de la materia dada por su relevancia en el contexto social e intrigantes preguntas globales de hoy acerca de la Corrupción. El problema de la corrupción administrativa, en oposición al interés público, que se presenta como una de las principales preocupaciones de la sociedad en relación con el (mal) uso de la propiedad pública de las necesidades de tratamiento de la población. Parte del principio de que la corrupción es algo que viene de dentro, un deterioro de la persona y / o grupos de personas y se manifiesta en diversas áreas, en varios juegos de interés. Será una breve historia de este disco malignos en varias ocasiones a través de Egipto, la antigua Grecia, el Imperio Romano, las monarquías absolutas y la Edad Moderna a la época contemporánea. Se observa que, en Brasil, las prácticas de corrupción se remontan a la época colonial, cuando los únicos objetivos eran: ricos a cualquier costo y satisfacer los intereses de la clase que llegaron al poder. Desde entonces, los patrones sociales distorsionados estaban vinculados a la educación, la forma de colonización y se convirtió en una cultura arraigada en nuestro país, pero se da cuenta de una visión más allá de este sentido común. Considerado como una desviación social motivado por la historia, asociada a los estándares éticos de la sociedad, la población brasileña no se sorprendió más corrupción y empieza a vislumbrar de forma natural, lo que es perjudicial. Esto puede ser una alerta sobre el hecho de que no se puede tratar como una enfermedad incurable, porque esto sería una posición conformista y no contribuiría a la reducción del problema, con el interés del estudio de la psique de los corruptos. Se estudian los incentivos para la práctica corrupta y entre ellos sería el capitalismo, la imposición de la riqueza a cualquier precio como punto de referencia para el éxito, el resultado de una idea de los medios de comunicación de la felicidad. Partiendo de estas premisas, se pasa al análisis de la corrupción como una de las facetas de la conducta administrativa, directamente relacionada con el servicio público. Al entrar en este ámbito, es necesario establecer un marco conceptual entre ética y base moral, ya que será la desviación de la conducta punible y control. Estos conceptos son de diferentes autores, en diferentes campos del conocimiento. Entonces comienza el estudio de los principios rectores de la justicia administrativa que guían todas las acciones de la administración pública, estableciendo la importancia de esta matriz. A continuación, hacer la distinción entre reglas y principios que establecen, a nivel nacional, la Constitución actual. Por último, el estudio fue impulsado por los mecanismos de control externo de la corrupción administrativa: el poder legislativo, con su función normativa; el tribunal como intérprete y regulador; y social, que surgen de las actitudes y los ciudadanos deben conducir los dos primeros en una cadena de tubos integrados. 13 Palabras-chave: Corrupción; La corrupción administrativa; Principios Oficiales Regentes de la Probidad; El control externo: Legislativo, Judicial y Social.
14 14 INTRODUÇÃO O estudo proposto decorre das experiências do dia a dia no exercício da função pública; da necessidade de tentar compreender os contornos dessa pandemia 1 que parece ser a corrupção e perceber mais a fundo seus reflexos, investigando o seu conceito de forma genérica e na administração pública em específico. Buscar-se-á encontrar respostas aos questionamentos do projeto inicial, já que este assunto é tão presente no cotidiano de todos, almejando firmar alguns mecanismos de controle para este mal. Assim, o tema trata da corrupção administrativa e dos mecanismos de controle externo existentes para combatê-la. A corrupção, em termos genéricos, é um problema tão antigo quanto o próprio homem e esteve presente em quase todo o mundo. Com a criação do Estado, ela invadiu a esfera administrativa, latu sensu, por meio da ação de pessoas que se apartam do respeito aos princípios preestabelecidos e constitucionalizados que deveriam reger a atividade pública. Para investigação, formulou-se uma análise doutrinária e principiológica para tentar estabelecer, ao fim, quais os recursos existentes para frear ou inibir o avanço deste problema, visualizado, de início, pela afetação negativa que provoca em toda sociedade, já que mina os alicerces do Estado ao impedir a efetiva realização do bem comum pela Administração Pública. O estudo é feito sem qualquer pretensão de impor um único horizonte 2. Traduzindo González Llaca 3, sem dúvida, o problema posto é um flagelo intermitente e temporal, é cotidiano e sem repouso. 1 Quando uma doença existe apenas em uma determinada região é considerada uma endemia (ou proporções pequenas da doença que não sobrevive em outras localidades). Quando a doença é transmitida para outras populações, infesta mais de uma cidade ou região, denominamos epidemia. Porém, quando uma epidemia se alastra de forma desequilibrada se espalhando pelos continentes, ou pelo mundo, ela é considerada pandemia. (REZENDE, Joffre Marcondes de. Epidemia, Endemia, Pandemia. Epidemiologia. Revista de Patologia Tropical. Vol. 27(1): , jan-jun 1998). 2 Inspirado em Heidegger e de Gadamer, diz Lenio Streck que As palavras são especulativas, e toda interpretação é especulativa, uma vez que não se pode crer em um significado infinito, o que caracterizaria o dogma. A hermenêutica, desse modo, é universal, pertence ao ser da filosofia, pois, como assinala Palmer, a concepção especulativa do ser que está na base da hermenêutica é tão englobante como a razão e a linguagem. (STRECK, Lenio Luiz. Hermenêutica Jurídica e(m) crise: uma exploração hermenêutica da construção do Direito. Porto Alegre, Livraria do Advogado, p ). 3 LLACA, Edmundo González. La Corrupcíon: Patología Colectiva. México: INAP, p. 171.
15 15 O objetivo institucional da presente Dissertação é a obtenção do título de Mestre em Ciência Jurídica pelo Programa de Mestrado do Curso de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica CPCJ/Univali. O objetivo científico é a discussão da corrupção administrativa, sob diversos ângulos, tentando compreender sua história e a forma de sua inserção na cultura brasileira, investigando qual o senso comum estabelecido, a implicância dos incentivos existentes e as visões psicanalíticas e sociológicas desse problema, observando as diferentes formas de percepção desta que é preconcebida como fenômeno de desvio ético-moral. A Administração Pública é vista inicialmente em sentido amplo, compreendida tanto pelos órgãos governamentais (que traçam os planos de ação - governo), como pelos órgãos administrativos de execução (conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, tais como as autarquias locais). Depois a pesquisa é direcionada mais ao aspecto estrito, no que concerne à execução das atividades pelos órgãos e agentes 4. A Corrupção Administrativa é aquela que deriva de atos dos agentes públicos e políticos (ajuntados ou não com outras pessoas físicas ou jurídicas) que acabam sendo contrários ao interesse comum da sociedade e ao que legalmente foi estabelecido. Tais atos são cometidos para buscarem vantagens pessoais e/ou alheias, apartando-se do ideal do bem público ou da moral convencionada, caracterizando, por isso, ilícito civil ou penal. É um problema movido pela ambição ou manutenção de poder, egoísmo e busca de felicidade ou manutenção de facilidades. Tendo por base os princípios convencionados para regência da administração pública, procura-se estabelecer especificamente quais os mecanismos que há para erradicação ou controle do problema. E é a partir dos princípios que podemos, dentro do universo jurídico, estabelecer nossos horizontes. 4 "Em sentido formal, a Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas". (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21 ed. São Paulo: Malheiros, p. 65).
16 16 Assim, vislumbrou-se especificamente três mecanismos de controle externo (deixando de lado o autocontrole ou controle interno 5 ). Os controladores seriam então o Legislativo, o Judiciário e o Social, pensando na autuação coesa deles, pois se complementam. O órgão legislativo é composto justamente por aqueles que têm o mandato do povo, decorrente do sufrágio (que é controle social) e, na teoria, é por meio deste poder de representação que o legislativo age, em favor dos anseios sociais, editando leis que permitam a preservação dos bens públicos; respondendo às aspirações dos que clamam por justiça e pela lisura da administração em sentido amplo, o que refletirá diretamente na preservação das garantias fundamentais. Quando este poder for fraco ou omisso, caberá ao judiciário intervir, o que só pode ocorrer mediante provocação da sociedade e nos limites estabelecidos pela Constituição, que determina os parâmetros de atuação como (re)compositor social da ordem. Sendo assim, é importante a participação das pessoas de forma cidadã e consciente, as quais devem impulsionar a sociedade organizada, representada pelos órgãos de classe e Ministério Público (guardiões dos interesses coletivos), a agir para assegurar a efetivação das leis e princípios constitucionais, preservando a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência na Administração Pública, para que esta não seja corrompida. Para a pesquisa, foram levantadas as seguintes hipóteses: a) A corrupção é um problema social que invade a vida pública, está presente em todos os lugares e está sendo incentivada e inserida culturalmente, além de ser uma doença. Por estes motivos, dificilmente pode ser erradicada, até porque decorre da ação humana, previamente tendente ao egoísmo. Mas há como combatê-la, a fim de evitar seu alastramento e minar seus impactos. b) A Constituição define os princípios que devem gerir a vida pública, 5 Vieira ensina que Sistema é o conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vista à consecução de objetivos bem determinados. Controle Interno é o conjunto de recursos, métodos e processos, adotados pelas próprias gerências do setor público, com vista a impedir o erro, a fraude e a ineficiência, e Sistema de Controle Interno como o conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, orientadas para o desempenho das atribuições de controle interno indicados na Constituição e normatizados em cada nível de governo (VIEIRA, Cleiton. O controle interno nas câmaras municipais, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. p. 2. Disponível em: Acesso em: 18 jan. 2014).
17 17 sendo fundamental, diante do pacto moral, seguir estas diretivas. Em razão disso, podem-se estabelecer mecanismos eficientes para controle da corrupção administrativa a partir da atitude externa, pressionando os agentes públicos e políticos a agirem da forma convencionada pela ética pública. c) A solução deve ir além de estabelecer normas de conduta, uma vez que poderá tender à necessidade de modificação das bases da formação do caráter, pois os atos ímprobos são um mal social. Ao se tornar patologia, a corrupção (dê-se pelo ilício penal ou civil) é aprendida e transmitida como pauta cultural, como algo normal. Incorpora-se como crença de que tudo tem seu preço, apesar do que dizem as leis. Nesses casos, a corrupção torna-se parte da ordem instituída, algo reconhecido por quem precisa negociar com o setor público. No que tem de imoral, esta corrupção não é só tema financeiro, relaciona-se também com o uso do poder para a compra de vontades, e só a atuação coesa do legislativo, judiciário e da sociedade pode controlar seus avanços nefastos. Os resultados do exame das hipóteses estão expostos na presente Dissertação, como segue, de forma sintetizada. No Capítulo 1 trata-se do âmago podre (a corrupção) e sua percepção histórica, inclusive a brasileira. Fala-se dos incentivos à corrupção; propõe-se uma visão além do senso comum; formulam-se considerações sociológicas e a forma de visualizar a corrupção; investiga-se a conduta pelo aspecto psicanalítico; correlacionam-se os conceitos de improbidade e corrupção administrativa e, por fim, faz-se uma breve distinção entre moral e ética. O Capítulo 2 é voltado ao estudo dos princípios constitucionais estabelecidos para o funcionamento da administração pública, tratando da sua importância; das definições de norma, regras e princípios, ressalvando a força impositiva derivada destes, que são analisados individualmente, a saber: a moralidade administrativa; a legalidade; a impessoalidade; a publicidade e a eficiência. O Capítulo 3 dedica-se aos modelos de controle externo estabelecidos
18 18 para coibir a corrupção, definindo três principais: a) o controle legislativo, em que se discorre sobre toda a história constitucional dada ao controle administrativo e as normas infraconstitucionais decorrentes, no âmbito civil e penal, e sobre as comissões parlamentares de inquérito (CPIs); b) controle judicial, com sua importância no estado democrático, tratando do processo jurisdicional como lócus do exercício democrático e de satisfação social em vista da corrupção e dos mecanismos de implementação de políticas públicas para reprimir a corrupção por omissão; por fim d) o controle social, discorrendo-se sobre ele e a atuação do tribunal de contas, do Ministério Público e da sociedade organizada. O presente Relatório de Pesquisa encerra-se com as Considerações Finais, nas quais são sintetizadas as contribuições sobre o tema proposto controle externo da corrupção administrativa. Um final sem ponto, mas com reticências, a permitir novas indagações sobre um tema tão complexo e, ao mesmo tempo, cotidiano. O estudo está na linha de pesquisa Direito e Jurisdição. O Método 6 utilizado na fase de Investigação 7 foi o indutivo e as técnicas 8 de pesquisa utilizadas foram a bibliográfica: doutrinária, jurisprudencial e histórica. Na fase de Tratamento dos Dados foi usado o método Cartesiano, e o relato se faz à base indutiva 9, tendo sido utilizadas as Técnicas da Categoria 10, do Conceito Operacional 11 e do Referente. 6 Método é a forma lógico-comportamental na qual se baseia o Pesquisador para investigar, tratar os dados colhidos e relatar os resultados. (PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica - ideias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito. 7 ed. Florianópolis: OAB/SC Editora, p.104). 7 Sobre as bases lógicas para investigar, tratar os dados e relatar os resultados, vide Prática da Pesquisa Jurídica, Op. cit. p , em destaque 8 Técnica é um conjunto diferenciado de informações reunidas e acionadas em forma instrumental para realizar operações intelectuais ou físicas, sob o comando de uma ou mais bases lógicas de pesquisa. Op. cit.. p [...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma percepção ou conclusão geral: este é o denominado método indutivo Op. cit.. p. 107 (negritos no original). 10 Categoria é a palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou expressão de uma idéia. (Op. cit.. p. 31 negrito no original sobre a Técnica de Mapeamento de Categorias, vide a obra citada, p ). 11 Quando nós estabelecemos ou propomos uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias que expomos, estamos fixando um Conceito Operacional Op. cit. p.45. (negrito no original. Sobre a Técnica do Conceito Operacional em si e em acoplamento com a Técnica da Categoria, vide a obra citada, p ).
19 19 CAPÍTULO 1 CORRUPÇÃO ADMINISTRATIVA O bom de se escrever sobre a corrupção é que de alguma forma se parece com o amor, é uma vivência tão comum que todos temos uma história para contar. O problema de escrever sobre a corrupção parecia reduzir-se a sistematizar as experiências comuns e de vez em quando, explicar as razões subjacentes ao fenômeno. Sem dúvida, é uma praga universal e omnipresente, ou seja, não é exclusiva do poder público, ao contrário, abarca todos os sectores da vida pública; não é um flagelo intermitente e temporal, é quotidiano e sem repouso. Se há algo que está dividindo democraticamente um País é a prática da corrupção. González Llaca O ÂMAGO PODRE - A CORRUPÇÃO E SUA PERCEPÇÃO HISTÓRICA A palavra corrupção deriva do latim corruptio. É usada para retratar a explosão do cerne deteriorado de um fruto. A palavra formou-se da junção entre o prefixo de intensidade com e o verbo rumpere. O termo semelhante, corruo, significa colapso, e corrupte quer dizer viciosamente. Todas as junções e alterações da palavra, notoriamente, indicam a figura da degradação e destruição. Emerson Garcia 13 define a corrupção, etimologicamente, também pela origem do latim, mas como rumpere, equivalente a romper, dividir, gerando o vocábulo corrumpere, que, por sua vez, significa deterioração, depravação, alteração, sendo largamente coibida pelos povos civilizados. Em dias atuais, pode-se dizer que a corrupção retrata a podridão moral em vista da contrariedade a princípios éticos de uma determinada sociedade. Por tal ilustração, sustenta-se que a corrupção é algo que vem de dentro para fora, uma 12 Lo bueno de escribir sobre la corrupción es que de alguna manera se parece al amor, es una vivencia tan común que todos tenemos una historia que contar. El problema de escribir sobre la corrupción pareciera reducirse a sistematizar las experiencias comunes y de vez en cuando explicar las razones subyacentes del fenómeno. Sin embargo, es una plaga universal y omnipresente, es decir, no es exclusiva del poder público, sino que abarca a todos los sectores de la vida pública; no es un flagelo intermitente y temporal, sino que es cotidiano y sin reposo. Si hay algo que está repartido democráticamente en el país es la práctica de la corrupción. LLACA, Edmundo González. La Corrupcíon: Patología Colectiva. México: Arte Voce, S. A. de CV - INAP, p (tradução livre). 13 GARCIA, Emerson. A corrupção. Uma visão jurídico-sociológica. Disponível em: pdf. Acesso em: 04 jan
20 20 deterioração do indivíduo ou grupos de indivíduos para a sociedade. Dê-se ao homem a autoconcepção de bom ou mau. Para muitos, a corrupção está associada a uma cultura arraigada em nossa história, derivada de padrões sociais desvirtuados, diretamente ligados à educação, à cultura, à forma de colonização. Mas indistintamente ela aparece em todas as nações, como se explanará Registros Históricos Talvez o registro mais primitivo de legislação para combate à corrupção, tratando-a como suborno, tenha sido no antigo Egito, em 1300 a.c., pelo Decreto de Horemheb. O decreto previa, para os juízes que aceitassem suborno, a punição com a morte. Félix Royano 14 traduz desse código de conduta o seguinte texto: Se castigará con implacable rigor a los funcionarios que, abusando de su poder, roben cosechas o ganado de los campesinos bajo el pretexto de cobrar impuestos. El castigo consistirá en cien bastonazos y hasta el corte de la nariz. Si el involucrado fuera un juez que se hace cómplice de un recaudador de impuestos para compartir sus rapiñas, la pena será de muerte. (Grifou-se) Percebe-se que o texto primitivo já identificava o abuso de poder e a figura do corruptor (aquele faz) e do corrompido (aquele recebe), visões até hoje concebidas para identificar o ato de corrupção. Como dizem Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves 15, é da relação entre corruptor e corrompido que esse mal nasce com vista a minimizar custos e maximizar as oportunidades. No início da formação judaica, aproximadamente em 774 a.c., pelo registro do discurso feito pelo Profeta Isaías ao seu povo, a corrupção já era identificada como uma conduta deletéria. Observe-se: [...] Ah, nação pecadora, povo carregado de iniquidade, descendência de malfeitores, filhos que praticam a corrupção! [...] Ninguém há que invoque a justiça com retidão, nem há quem pleiteie com verdade; confiam na vaidade, e 14 ROYANO, Félix Alonso. Conceptos de Justicia, Ley y Derecho en el antiguo Egipto. Disponível em: Acesso em: 18 mar GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa. 7 ed. São Paulo: Saraiva, p. 67.