Impacto Ambiental e Estudo Prévio - João Marcos Vilela Leite - JurisWay
I – Estudos Prévios de Impacto Ambiental – EPIA
Os chamados "Estudos Ambientais", dispostos no artigo 1, III, da Resolução Conama 237/1997 que subsidiam a analise de licença relativa aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, tais como relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de de área degradada e análise preliminar de risco.
A avaliação de impactos ambientais (AIA) não é pura e simplesmente, um gênero, do qual o estudo prévio de impacto ambiental seria uma de suas espécies. Melhor seria dizer que a AIA, instrumento da Política Nacional do meio ambiente, consiste num sistema complexo e aberto de estudos, projetos e laudos destinados à proteção e recuperação ambiental. Complexo, porque não trata os diversos procedimentos administrativos de avaliação ambiental (de que o EIA-Rima é um exemplo) de forma excludente. Todos os procedimentos avaliatórios existentes em nosso Direito Ambiental integram esse sistema, sem exceção. Aberto, porque admite a inclusão de novas modalidades de procedimentos administrativos avaliatórios ambientais que venham a ser legalmente criados por quaisquer dos três entes da Federação. A avaliação de impactos ambientais, ademais, englobando todos os possíveis estudos ambientais, pode destinar-se tanto a prevenção como o controle ambiental de processos e a reparação de danos ambientais, valendo-se de instrumentos que não são excludentes.
Existe uma certa tendência entre os ambientalistas, inclusive autoridades ambientais, de confundir o instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente "Avaliação de Impacto Ambientais" (AIA) com uma ferramenta do licenciamento ambiental denominada "Estudo de Impacto Ambiental" (EIA), que vem prejudicando bastante que se extraia do instrumental representado pelas técnicas e metodologias de AIA todas as úteis conseqüências possíveis.
"Esta confusão ocorre, principalmente, porque ambos os estudos utilizam-se, praticamente, do mesmo tipo de técnicas. Entretanto são figuras jurídicas diferentes, destinadas a fins semelhantes, mas diversos. Pode-se dizer, sem medo de erro, que as técnicas e métodos de AIA são muito mais abrangentes quando utilizadas em planos e projetos de grande porte, que aquelas usadas nos estudos de impacto ambiental, que se destina especificamente a auxiliar na decisão política de licenciar ou não um determinado empreendimento."
(Oliveira, AntonioInagê de Assis. Avaliação de impacto ambiental x estudos de impacto ambiental. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Ed. RT, Ano 5, Jan-Mar. V. 17, 2000, pag. 141)
Como diz Herman Benjamin, o EIA é uma importante amarra científica à discricionariedade que resta ao órgão licenciador para decidir sobre a outorga ou não da licença ambiental ao responsável pelo empreendimento sob licença; este seu destino específico.
O mais curioso é que ambas as figuras, com a confusão estabelecida perderam contornos nítidos, o que vem prejudicando a sua melhor utilização. O instrumento avaliação de impactos ambientais, confundido com a ferramenta do licenciamento, tem deixado de ser utilizada em outras áreas, inclusive no próprio processo de licenciamento ambiental, em outras etapas. Em muitos casos, por ter sido elaborado e aprovado um EIA, anteriormente à emissão da Licença Prévia, que é o seu momento próprio, em outras etapas do licenciamento (LI, LO e renovações) deixam de ser solicitados novos estudos de avaliação de impactos, muitas vezes crucialmente necessários. De outro lado também, por ser considerada como mera ferramenta do licenciamento, a confusão amesquinha a importância dos estudos de avaliação de impactos em outros campos da maior importância para a higidez ambiental.
Um dos elementos do processo de avaliação de impacto ambiental. Trata-se da execução por equipe multidisciplinar das tarefas técnicas e científicas destinadas a analisar, sistematicamente, as consequências da implantação de um projeto que tange ao meio ambiente, por meio de métodos de AIA e técnicas de previsão dos impactos ambientais. O estudo realiza-se sob a orientação da autoridade ambiental responsável pelo licenciamento do projeto em questão, que, por meio de instruções técnicas específicas, ou termos de referência, indica a abrangência do estudo e os fatores ambientais a serem considerados detalhadamente. O estudo de impacto ambiental compreende, no mínimo: a descrição do projeto e suas alternativas, nas etapas de planejamento, construção e operação e, quando for o caso, desativação; a delimitação e diagnóstico ambiental da área de influência; identificação, a medição e a valoração dos impactos; a comparação das alternativas e a previsão de situação ambiental futura, nos casos de adoção de cada uma das alternativas, inclusive no caso de não se executar o projeto; identificação das medidas mitigadoras e do programa de monitoramento dos impactos; a preparação do relatório de impacto ambiental – RIMA.
Estes são os contornos do EIA, que tem como característica a limitação de seu campo de abrangência por "instruções adicionais" ministradas pelo órgão licenciador, que, entretanto não pode omitir o mínimo legalmente exigível.
Note-se que ele se presta à duas funções específicas, de igual importância. A primeira das quais é municiar tecnicamente os analistas dos projetos quanto aos aspectos científicos da influência que o empreendimento sob análise exercerá sobre o meio ambiente de sua área de influência (inclusive do ângulo da sócio economia). A segunda, e não menos importante, é esclarecer a opinião pública, principalmente a dos habitantes de sua área de influência, sobre as conseqüências da implantação e operação do empreendimento, inclusive prevendo a situação ambiental futura, considerando tanto a hipótese da implantação do empreendimento proposto, como a de sua não implantação. Por este motivo deve ser acompanhado do que se convencionou chamar de Relatório de Impacto Ambiental, no qual suas conclusões e recomendações deverão ser "traduzidas" em linguagem corrente, sendo o perfeito entendimento auxiliado por técnicas de comunicação visuais.
Desta forma, fica caracterizado o EIA como uma ferramenta do licenciamento ambiental, que deve, necessariamente ser acompanhado de um RIMA, que será sempre divulgado e submetido à "consulta pública" e em certos casos, discutido em "audiências públicas".
Esta a intenção do legislador constituinte quando determinou ao Poder Púbico: "exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade". A de permitir que os cidadãos influenciem as decisões governamentais que, modificando o meio ambiente, lhes afetem diretamente.
O que necessita ficar mais claro na opinião pública (e mesmo dos técnicos) é que a exigência contida no inciso IV do § 1° do artigo 225, de forma nenhuma é limitativa do emprego das técnicas de AIA na elaboração de políticas, planos e projetos e que, embora não regulamentada convenientemente, a Avaliação de Impactos Ambientais é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente e como tal deve ser encarada, não se confundindo com o estudo de impacto ambiental exigido para o licenciamento de obras ou atividades.
Quando a Constituição exige que se dê publicidade ao EIA, está consagrando a participação popular no licenciamento inclusive mediante a participação nas audiências públicas, onde esse estudo, ou melhor, suas conclusões, sob a forma do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, será discutido. Está a dizer que este estudo deverá preceder a emissão da primeira licença (LP) das três que constituem o coroamento de cada uma das fases do processo de licenciamento ambiental e a exigir que, na forma da lei, a ele se deverá dar publicidade.
Não está, porém, limitando a competência do órgão licenciador de, a qualquer tempo, para seu melhor esclarecimento, exigir do empreendedor outros estudos de avaliação de impacto ambiental.
Este aspecto é muito importante e muitas vezes esquecido. Uma vez que os estudos de impacto ambiental tiveram grande e necessária publicidade, elevados até, pela incompreensão de muitos, à categoria de panaceia, que resolveria todos os problemas, este fato deixou como que na penumbra a enorme necessidade do emprego dos métodos de AIA, inclusive durante o próprio desdobrar do processo de licenciamento ambiental., mas principalmente no processo de decisão sobre a viabilidade de implantação de grandes projetos modificadores do meio ambiente, particulares ou governamentais.
O jurista Antonio Roque Citadini, Conselheiro do Tribunal de Contas de São Paulo, salienta com propriedade que este estudo técnico é necessário até para evitar favorecimentos, assegurando a isonomia entre os licitantes:
"Importante inovação traz a lei, ao tratar do Projeto Básico, procurando ampliar e definir de forma mais precisa, mudando o tratamento dado à matéria pela antiga legislação.Diferentemente do que fazia o antigo Decreto-lei n° 2.300/86 que tratava a matéria de forma sucinta, a lei eleva a questão relativa ao projeto básico a pormenores que ampliam, de forma significativa o seu conteúdo. Antes era requisito apenas de que apenas se definisse a obra ou serviço e se estimasse o custo final e o prazo de execução. Agora, acrescentou-se a necessidade de estudos técnicos que garantam a viabilidade, o adequado tratamento de impacto ambiental, que avaliem o custo da obra e também o custo da execução. O projeto básico deverá, assim, caracterizar plenamente o objeto a ser licitado, de forma a indicar seu custo, o prazo de execução, sua viabilidade técnica e as exigências para se adequar o impacto ambiental da obra ou serviço. A obrigatoriedade de projeto básico com tais detalhes visa permitir uma disputa sem favorecimentos, possibilitando a todos o mais amplo conhecimento sobre o objeto licitado, desde a solução técnica pretendida até os tipos de materiais e serviços que serão, no futuro, exigidos pelos órgãos públicos, bem como garantir sua execução — ainda que com alterações mínimas do ambiente — evitando-se correções e adendos custosos."
(in Comentário e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações Públicas, São Paulo: Max Limonad, 2ª ed. Atualizada e ampliada, 1997, fls. 63/64)
Portanto, além de ser medida imprescindível para a proteção ambiental, é também instrumento da moralidade pública.
om o fito de evitar delongas e até despesas inúteis, pode acontecer de ser conveniente que, antes de colocar em licitação a execução de uma obra, e até antes mesmo da elaboração completa do projeto básico, seja solicita a competente Licença Prévia, que condicionará tanto a localização da obra como suas fases posteriores de execução e operação. Desta forma embora constem de documentos com formato diferente, os estudos serão essencialmente os mesmo, com as adaptações e complementações necessárias para alcançar o escopo de cada um deles.
Nesta hipótese, invertem-se os termos da questão, isto é, as informações e conclusões contidas no "estudo de impacto ambiental" é que acabarão por constituir, do ponto de vista ambiental, boa parte dos estudos técnicos preliminares determinados pela Lei das Licitações. Dessa forma o projeto básico já conterá as exigências ambientais, possibilitando o exato conhecimento da obra, os cuidados que deverão cercar a fase de implantação do "canteiro de obras", onde poderão ser realizados "bota-foras", a escolha de equipamentos a serem utilizados e incorporados à obras, e tantas outras informações que são imprescindíveis ao exato dimensionamento da obra e seu orçamento, de maneira a poder ser licitada corretamente.
"Como é sabido, o processo de licenciamento ambiental constitui-se em um único processo administrativo, divido em três fases que se encadeiam e completam. A licença prévia é a mais importante delas em termos ambientais, pois não só aprova a localização do empreendimento, como as restrições, condicionantes e exigências constantes de seu alvará condicionam as demais fases, de instalação e operação do empreendimento. É também na fase de licença prévia, anteriormente à sua expedição, que o órgão licenciador, nos casos previstos na legislação, poderá exigir a apresentação do EIA, acompanhado do respectivo RIMA. Estando ultrapassadas as fases de LP não há que se falar em apresentação de EIA ou de RIMA."
(Figueiredo, Guilherme José Purvin de. Curso de Direito Ambiental - 6. ed. rev. - São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013, pag. 227)
A legislação ambiental deixa meridionalmente claro que esta exigência só é cabível quando do requerimento da Licença Prévia. Nesse sentido é o dispositivo constitucional que incumbe o Poder Público de "exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade".
II – Função e Natureza Jurídica do Estudo Prévio de Impacto Ambiental
O Estudo de impacto ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9, III, da Lei Federal 6.938 de 1981). As noções do estudo e avaliação se completam através do preceito constitucional e dos preceitos de legislação ordinária, também a Lei federal 6.803/80. As verificações e análises do Estudo de impacto Ambiental terminam por um juízo de valor, ou seja, uma avaliação favorável ou desfavorável ao projeto. Não se admite um estudo de impacto ambiental que se abstenha de emitir a avaliação do projeto.
A função do procedimento de avaliação não é influenciar as decisões administrativas sistematicamente a favor das considerações ambientais, em detrimento das vantagens econômicas e sociais suscetíveis de advirem de um projeto. O objetivo é dar ás Administrações Públicas uma base séria de informação, de modo a poder pesar os interesses em jogo, quando da tomada de decisão, inclusive aqueles do ambiente, tendo em vista uma finalidade superior.
O estudo de impacto ambiental é um procedimento público. Dessa forma não é possível entender-se como tal um estudo privado efetuado por uma equipe multidisciplinar sob encomenda do proponente do projeto, uma vez que é imprescindível a intervenção inicial do órgão publico ambiental desde o inicio do procedimento.
A Lei n.º 6.938 de 1981, estabeleceu em seu art. 8, inc. I, entre as competências do Conama, a de estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. As normas e critérios para o licenciamento podem ser especificas, se destinadas aos órgãos federais, e gerais, se destinadas aos órgãos estaduais e municipais. Não invade a autonomia dos Estados o estabelecimento dessas normas e critérios pelo Conama, pois a proteção do meio ambiente é da competência concorrente da União e dos Estados (consoante insculpido no art. 25, IV, da CF) e à União está reservado o estabelecimento de normas gerais, conforme art. 24, parágrafo primeiro, da CF. Como assinala com acuidade a Profa. Odete Medauar: "Se a Constituição Federal atribui competência à União para editar normas gerais sobre certa matéria, determina, em decorrência, que tais disposições fixadas em lei federal hão de ser observadas pelos Estados e Municípios, sem que se cogite, no caso, de qualquer interferência ou desrespeito à autonomia dos Estados-membros ou Municípios"[1]
Os Estados e Municípios não perderam a liberdade de criar normas no concernente ao Estudo de Impacto, diante da existência das normas federais. Estas normas prevalecem em sua generalidade, mas o campo do Estudo de impacto Ambiental é amplo e não foi todo preenchido pela norma Federal.
Espera-se que os Estados e Municípios adaptem a norma federal às suas peculiaridades enriquecendo, assim, a já bem-elaborada Resolução 1/1986-CONAMA.
III - Abrangência do Estudo de Impacto Ambiental
A apresentação da relação brasileira das atividades em que há obrigação da elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ambiental fazendo a comparação com a existente na Comunidade Européia mostra que não houve qualquer exagero na exigência feita no Brasil. O rol de atividades tem por finalidade educar ambientalmente, para que ninguém se surpreenda em seu planejamento como, também, não haja afrouxamento na pratica de um procedimento preventivo, que deve ser exigido de todos que estejam em situação semelhante, evitando concorrência desleal e o incentivo da degradação ambiental.
O Estudo de Impacto Ambiental (EPIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) apresentam algumas diferenças. O estudo é de maior abrangência que o relatório e o engloba em si mesmo. O EPIA compreende o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalho de campo, analise de laboratório e a própria redação Ambiental – RIMA refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental, ficando patenteado que o EPIA precede o RIMA e é seu alicerce de natureza imprescindível. O relatório transmite – por escrito – as atividades totais do EPIA, importando se acentuar que não se pode criar uma parte transparente das atividades (o RIMA) e uma parte não transparente das atividades (o EPIA). Dissociado do EPIA, o RIMA perde a validade.
O conteúdo do EPIA e do RIMA vinculam tanto o órgão público ambiental como a equipe multidisciplinar. No caso em que o órgão público ambiental já seja possuidor de informações que devam estar inseridas no EPIA e no RIMA, esses órgãos devem passar essas informações para a equipe multidisciplinar, que procurará confrontar e integrar as informações recebidas com as que ela – equipe – levantar. Do contrário, fragmentar-se-ia o EPIA e o RIMA ao sabor da Administração Pública, e o público estaria privado de conhecer o Rima em sua inteireza, o que viciaria todo o procedimento. Portanto, não é dado ao órgão público dispensar qualquer dos elementos de conteúdo do EPIA e do RIMA.
IV – Participação Popular
A manifestação do público quanto ao EIA/RIMA é prevista, em duas oportunidades: a primeira, de forma escrita, corresponde a fase de comentários (art. 11 da Res. 1/86), quando o RIMA fica à disposição na biblioteca do órgão licenciador. Essa norma é de pouca eficácia. A prática tem demonstrado que são raras as entidades que se manifestam nos prazos concedidos. A segunda, oral, correspondia, inicialmente, à possibilidade de o órgão ambiental "sempre que julgar necessário" (art. 11, § 1º), promover a realização de audiência pública.
Nos termos da Res. 1/86 do CONAMA, portanto, a realização de audiência pública dependia exclusivamente da vontade da Administração. A Res. 9, de 3.12.87 veio retirar o caráter discricionário quanto à realização de audiência pública ao prever, em seu art. 2º, que "sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, Ministério Público, ou por 50 ou mais cidadãos, o órgão do Meio Ambiente promoverá a audiência pública".
Note-se que, por expressa disposição da Resolução do CONAMA, o Ministério Público poderá "solicitar" a realização de audiência pública, caso em que a Administração ficará compelida a realizá-la. Ainda que a expressão "solicitar" não se coadune com os poderes deferidos ao Ministério Público pela Constituição Federal (art. 129, IV) e pela Lei 7.347/85 (art. 8°, § 1°) é certo que se previu a possibilidade de intervenção ministerial no processo de avaliação do EIA/RIMA pelo órgão licenciador, no que tange à audiência pública. Com isso, abre-se uma brecha para a participação do Ministério Público no referido processo de decisão, deixando de ser mero espectador, ainda que ativo, dos fatos ocorridos durante a elaboração do EIA/RIMA e do processo de licenciamento, para ser órgão interveniente e fiscal de seu correto desenvolvimento perante a Administração.
Veja-se que, no § 2° do mesmo artigo, a Resolução dispõe ser inválida a licença concedida,
pendente solicitação de audiência pública.
Não obstante a evolução legislativa, a audiência pública ainda não permite uma eficaz participação do público atingido no processo decisório do EIA/RIMA. Isso porque ela é posterior à entrega do estudo e não vincula a decisão do órgão licenciador. Serve apenas de subsídio à decisão final sobre o EIA/RIMA e oportuniza a indagação do público à equipe multidisciplinar, ao proponente do projeto e ao próprio órgão licenciador ambiental acerca do conteúdo do estudo.
Tal como hoje está prevista, a audiência pública é de pouca eficácia, não só informativa, como quanto ao poder de participação e influência na decisão relativa ao licenciamento.
O que a prática vem demonstrando é que o envolvimento do público, no mais das vezes, é "formal, previsível e orientado", tanto em relação àqueles que pretendem a implantação de um projeto, quanto em relação aos que o rechaçam.
A triste experiência do Estado do Rio Grande do Sul, nas audiências públicas que vem realizando é o patrocínio, pelos proponentes dos projetos e Prefeituras Municipais, de verdadeiras caravanas de interessados tão-só na "industrialização do Estado". Através dessa estratégia, o legítimo espaço que deveria ser dedicado ao questionamento dos impactos ambientais resta, praticamente, inviabilizado.
V – Análise de Casos Práticos
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. AMPLIAÇÃO DE DISTRITO INDUSTRIAL. ART. 5º, § 2º, DO DECRETO-LEI N. 3.365/1941. PROJETO. INEXISTÊNCIA.
1. No caso sub oculi, apesar de o Tribunal a quo afirmar, em determinado trecho do acórdão recorrido que a desapropriação em comento ainda "se encontra na primeira fase de declaração de utilidade pública do bem.", em outro ponto do aresto afirma expressamente que "O município já efetuou o depósito do valor obtido após a avaliação efetuada por Avaliador Judicial da comarca (fls. 52/53), e foi deferido o pedido de imissão provisória na posse do bem (fl. 54)." (fl. 191, e-STJ).
2. Destarte, a desapropriação objeto do presente recurso não está apenas na fase inicial do processo, com a exteriorização da vontade do ente expropriante por meio do respectivo decreto expropriatório; no caso vertente, já houve a avaliação do imóvel e foi deferida a imissão provisória na posse.
3. A desapropriação por utilidade pública para fins de construção ou ampliação de distrito industrial deve ser precedida de prévia aprovação do respectivo projeto, nos termos do § 2º do art. 5º do Decreto-Lei 3.365/41, o qual deve delimitar a infraestrutura urbanística necessária, contemplando a realização do Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), indispensáveis à criação da unidade industrial.
4. Destarte, não havendo prévio projeto, nulos são os atos subsequentes ao decreto expropriatório, como no caso vertente.
(STJ, REsp n.º 1426602/PR, Min. Rel. Humberto Martins, 2ª Turma, j. 11.02.2014, Dje. 21.02.2014).
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. RECURSOS ESPECIAIS. EXTRAÇÃO DE CASCALHO PARA APROVEITAMENTO NA CONSTRUÇÃO CIVIL. NECESSIDADE DE EIA/RIMA. ANÁLISE DE RESOLUÇÕES DO CONAMA E DA SMA. IMPOSSIBILIDADE.
DECISÃO PASSÍVEL DE REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. DESCUMPRIMENTO DOS TERMOS DE COMPROMISSO DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCABIMENTO.
1. A verificação da necessidade de realização do EIA/RIMA na hipótese passa necessariamente pelo exame de Resoluções do CONAMA e da SMA, normas insuscetíveis de apreciação em sede de recurso especial por não se inserirem no conceito de lei federal. Precedentes.
4. A simples menção a documentos que estariam inclusos nos autos não rende ensejo ao conhecimento do recurso especial pela letra "c" do permissivo constitucional.
6. Recurso especial de Rio Branco Mineradora e Construtora Ltda. conhecido em parte e desprovido e recurso especial do Estado de São Paulo conhecido em parte e parcialmente provido.
(STJ, REsp n.º 1330841/SP, Min. Rel. Eliana Calmon, 2ª Turma, j. 06.08.2013, Dje. 14.08.2013).
Não é necessário trazer mais casos relacionados à necessidade que já se observa na execução do estudo prévio de impactos ambientais.
Na atual conjuntura em que se encontra a sociedade, permeamos a fase em que sustentabilidade não pode mais ser encarada como entrave para globalização.
A posição já pacificada do STJ demonstra que havendo riscos ao meio ambiente não se poderá olvidar às possibilidades de danos ambientais e, para que seja possível isso, a classificação de risco decorrente das avaliações técnicas é indispensável.
O cerne da pesquisa apresentada só poderia ter como um fim lógico o atual posicionamento do sistema judiciário brasileiro, que evoluiu da mesma forma que os outros ramos vertentes do Estado.
Revistas de Jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, anos 2013 e 2014;
Direito Ambiental Brasileiro. Machado, Paulo Affonso Leme, 21 Ed. Malheiros Editora . 2013
Material de Apoio do Ministério Público do Rio Grande do Sul, (http://www.mprs.mp.br/ambiente/doutrina/id21.htm)