Brasília, 2 de dezembro de 2020 - 19:46
Título do tema: Sistema penal acusatório e determinação de tramitação direta do inquérito policial entre o Ministério Público e a Polícia Civil por Provimento da Corregedoria Geral de Justiça. Inteligência dos artigos 22, I; 128, §5º; 129, I e 144, IX da Constituição Federal.
Trata-se de Recurso Extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso.
Na origem, o Sindicato dos Delegados de Polícia Judiciária Civil do Estado de Mato Grosso (SINDEPO/MT) propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do Provimento 12/2005-CGJ, da Corregedoria-Geral de Justiça do referido ente estatal. Tal norma impôs alterações à Consolidação das Normas Gerais da Corregedoria (CNGC).
Eis os dispositivos impugnados:
7.2.1.5 Na Comarca de Cuiabá e nas demais comarcas em que o Ministério Público do Estado possua estrutura administrativa para tanto, os inquéritos policiais relatados ou por ocasião do primeiro pedido de dilação de prazo, oriundos da Polícia Judiciária Civil ou da Polícia Federal, serão enviados à distribuição criminal, visando ao registro do procedimento investigatório e prevenção do juízo, procedendo o cartório distribuidor ao encaminhamento à escrivania do juízo criminal para o qual ocorrer a distribuição, devendo o escrivão responsável remeter ao Ministério Público Estadual os autos, independentemente de despacho inicial da autoridade judiciária.
7.2.1.6 No caso de pedido de dilação de prazo para conclusão do inquérito policial, a análise será realizada pelo representante do Ministério Público, até mesmo para determinar diretamente a realização de diligência à autoridade policial.
7.2.1.7 Os instrumentos e objetos que acompanharem os inquéritos policiais ficarão à disposição do juízo criminal, desde o momento do seu registro e distribuição pelo cartório distribuidor ou pela Vara Criminal.
7.2.1.8 Após a providência inicial de registro, a tramitação dos inquéritos policiais ocorrerá entre o Ministério Público e as Delegacias de Polícia, entre o Ministério Público e a Corregedoria-Geral da Polícia Judiciária Civil ou entre o Ministério Público e a Superintendência da Polícia Federal, conforme o caso.
7.2.1.9 Somente será admitida a tramitação nas Varas com competência criminal dos inquéritos policiais e demais peças de informação, quando houver:
a) denúncia ou queixa;
b) pedido de arquivamento formulado pelo Ministério Público;
c) procedimento instaurado a requerimento da parte para instruir ação penal privada (art. 19, Código de Processo Penal), quando tiver que aguardar em juízo sua iniciativa;
d) comunicação de flagrante ou qualquer outra forma de constrangimento aos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal;
e) medidas cautelares, tais como busca e apreensão, sequestro, quebra de sigilo bancário ou telefônico, dentre outra previstas na legislação.
7.2.1.10 Ocorrendo representação da autoridade policial pela decretação da prisão preventiva ou temporária, no interesse do inquérito policial já instaurado, atendendo ao princípio da celeridade, o pedido poderá ser encaminhado ao juízo competente acompanhado de prévio parecer do Ministério Público.
7.2.1.11 Os inquéritos policiais que ainda estiverem em tramitação nas Varas com competência criminal e nos quais não tenha havido propositura de ação penal ou pedido de medida cautelar deverão ser remetidos ao Ministério Público para as providências dos itens anteriores.
O SINDEPO/MT aduz que tais regras ofendem o art. 3º, I, da Constituição do Estado, bem como os arts. 22, I; 129, VII e VIII; e 144, § 4º, da Constituição Federal.
O artigo da Constituição Estadual encontra-se assim redigido:
Art. 3º São princípios fundamentais e constituem objetivos prioritários do Estado: I - o respeito à unidade da Federação, à Constituição Federal e à inviolabilidade dos direitos e garantias fundamentais nos termos nela estabelecidos;
Na inicial, o autor sustenta que o Provimento 12/2005-CGJ estabelece ilegítimo controle interno da Polícia Judiciária Civil pelo Ministério Público.
(a) o Provimento coloca os delegados de polícia na condição de subordinados do Ministério Público Estadual;
(b) o § 4º do art. 144 da CF/88 garante a independência e a autonomia da Polícia Judiciária Civil, seja quanto à sua administração, seja no tocante à investigação das infrações penais;
(c) o MP pode requisitar a instauração do inquérito policial, mas não determinar o método de trabalho a ser seguido;
(d) o Provimento traz normatização processual, a qual compete privativamente à União, nos termos do art. 22, I, da CF/88.
O Tribunal de Justiça do Mato Grosso julgou improcedente o pedido inicial, na forma da seguinte ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDE. PROVIMENTO CORREGEDORIA-GERAL DA JUSTIÇA - INQUÉRITO POLICIAL - TRAMITAÇÃO DIRETA ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E A AUTORIDADE POLICIAL - DESNECESSIDADE DE REMESSA AO JUIZ DE DIREITO - INCONSTITUCIONALIDE FORMAL E MATERIAL NÃO CARACTERIZADAS - ADEQUAÇÃO DO TRÂMITE DO INQUÉRITO POLICIAL AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. A norma da Corregedoria-Geral da Justiça no sentido de que, No caso de pedido de dilação de prazo para conclusão do inquérito policial, a análise será realizada pelo representante do Ministério Público, até mesmo para determinar diretamente a realização de diligência à autoridade policial (Provimento nº 12/0005-CGJ/MT), não confronta a Constituição federal quanto às funções constitucionais do Ministério Público e da Autoridade Policial, como também não usurpa a competência da União para legislar sobre matéria processual, pois visa meramente adequar a tramitação dos inquéritos, de modo a simplificá-la, agilizá-la e racionalizá-la. (ADI 48956/2010, DES. SEBASTIÃO DE MORAES FILHO, TRIBUNAL PLENO, Julgado em 11/11/2010, Publicado no DJE 16/12/2010).
Eis os fundamentos da corrente vencedora:
(a) é válida a tramitação direta do inquérito entre a autoridade policial e o MP, cabendo ao Juiz atuar apenas nos atos de cunho decisório;
(b) é absolutamente desnecessário o despacho judicial em caso de dilação de prazo ou de devolução dos autos à autoridade policial, pois a avaliação sobre tais medidas compete ao titular da ação penal;
(c) não há qualquer ofensa às prerrogativas dos delegados de polícia, que seguirão na presidência dos inquéritos;
(d) não há falar em inconstitucionalidade formal, pois a Corregedoria não legislou, mas tão somente ajustou a tramitação dos inquéritos policiais aos princípios constitucionais
Opostos Embargos de Declaração pelo SINDEPO/MT, foram considerados meramente protelatórios, com consequente aplicação de multa de 1% sobre o valor da causa.
No apelo extremo, interposto com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, o recorrente sustenta que o julgado ofendeu os arts. 22, I; 93, IX; 129, VII e VIII; e 144, IX, da CF/1988, pois:
(a) a fundamentação expendida pelo TJMT é insuficiente, razão pela qual o acórdão deve ser anulado;
(b) o Provimento 12/2005, ao tratar de matéria processual penal, ofende a competência privativa da União de legislar sobre direito processual; e
(c) o aludido Provimento fere a autonomia da autoridade policial, pois a Constituição Federal assegura ao MP somente o exercício do controle externo da polícia.
Em contrarrazões, o Estado do Mato Grosso sustenta, em síntese, que (a) o recorrente é parte ilegítima para propor a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade; e (b) a análise do apelo extremo encontra óbice no Enunciado 280 desta CORTE.
O TJMT admitiu o recurso extraordinário.
Em parecer, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo desprovimento do recurso, pelos seguintes argumentos:
(a) o provimento 12/2005/CGJ-MT dispensa o encaminhamento do inquérito policial ao juiz após seu ingresso no Foro para registro, e determina que seja remetido ao Parquet diretamente, uma vez que compete a este analisar o pedido de dilação de prazo para sua conclusão, ou determinar a realização de novas diligências, excepcionando, contudo, as medidas de caráter decisório;
(b) (...) o conteúdo da norma estadual restringe-se à fase pré-processual, inquisitorial, não ingressando no processo penal, que, a seu turno, não teve recepcionados os dispositivos que dispõem sobre a tramitação dos inquéritos policiais nos juízos criminais em decorrência da admissão do sistema acusatório (fl. 243).
Em primeiro lugar, o recurso suscita questões constitucionais expressamente abordadas pelo TJMT. Está configurado, portanto, o requisito do prequestionamento.
De outro lado, é superlativa a relevância dos temas discutidos. Em jogo, (I) a conformidade da norma em questão com o sistema acusatório; (II) o papel do juiz, do Ministério Público e da polícia na fase pré processual; (III) o respeito à competência legislativa da União em matéria processual.
A Constituição Brasileira de 1988 consagrou, em matéria de processo penal, o sistema acusatório, atribuindo a órgãos diferentes as funções de acusação (Ministério Público) e julgamento (Poder Judiciário).
O texto constitucional definiu o Ministério Público como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis e, para que pudesse cumprir seu importante papel no regime democrático, enumerou diversas funções institucionais ao Ministério Público, entre elas, a promoção privativa da ação penal; o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos constitucionalmente assegurados, a expedição de notificações nos procedimentos administrativos de sua competência e a requisição de informação e documentos para instruí-los, a requisição de diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial e o exercício do controle externo da atividade policial. Além disso, o texto constitucional deixou clara sua exemplificatividade, pois permitiu à legislação ordinária a fixação de outras funções, desde que compatíveis com sua finalidade constitucional.
Interpretando o texto constitucional, especialmente o artigo 129, o Supremo Tribunal Federal reconheceu ser perfeitamente possível que o órgão ministerial promova a colheita de determinados elementos de prova que demonstrem a existência da autoria e da materialidade de determinado delito, pois, conforme salientado pela Ministra Ellen Gracie, tal conduta não significaria retirar da Polícia Judiciária as atribuições previstas constitucionalmente, mas apenas harmonizar as normas constitucionais (arts. 129 e 144), de modo a compatibilizá-las para permitir não apenas a correta e regular apuração dos fatos, mas também a formação da opinio delicti (Pleno, HC nº 91.661/PE, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão: 10-3-2009; Primeira Turma, HC 96.638/BA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão: 2-12-2010)
A Corte reconheceu, ainda, a validade jurídica dessa atividade investigatória do Ministério Público, entendendo derivar implicitamente de seu monopólio constitucional da titularidade da ação penal pública, consagrado no art. 129, I, da Carta Magna; sendo, portanto, plena a legitimidade constitucional do poder de investigar do Ministério Público, pois os organismos policiais (embora detentores da função de Polícia Judiciária), não têm, no sistema jurídico brasileiro, o monopólio da competência penal investigatória, como destacado pelo Ministro Celso de Mello (SEGUNDA TURMA, HC nº 89837/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJE-218, 20-11-2009).
Em sede de recurso extraordinário com repercussão geral, definiu o Supremo Tribunal Federal que:
o Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do Estado, observadas, sempre, por seus agentes, as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição e, também, as prerrogativas profissionais de que se acham investidos, em nosso país, os advogados (Lei 8.906/1994, art. 7º, notadamente os incisos I, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuízo da possibilidade sempre presente no Estado democrático de Direito do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente documentados (Enunciado 14 da Súmula Vinculante), praticados pelos membros dessa Instituição (Repercussão Geral, RE nº 593727/MG, Rel. orig. Min. Cezar Peluso Red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, J. 14-5-2015).
Esta Corte, porém, ainda não teve oportunidade de definir se a titularidade da ação penal pública pelo Ministério Público (CF, artigo 129) autorizou a tramitação direta do inquérito policial entre o Parquet e a Polícia ou permitiu que a legislação federal ou estadual disciplinasse a matéria; dependendo de entender-se tratar esse tema de matéria referente a processo penal (CF, art. 22, I) ou de organização e atribuições dos Ministérios Públicos (CF, art. 128, §5º).