TCE-ES esclarece questionamentos sobre Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - Tozzi – Gestão com Resultados
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O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES), em resposta à consulta formulada pela secretária de Estado do Trabalho, Assistência e Desenvolvimento Social, esclareceu questionamentos quanto à aplicação da Lei 13.019/2014 no âmbito do governo do Estado. A referida norma, também conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Mrosc), instituiu normas gerais para as parcerias entre Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs) em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco. A relatoria é do conselheiro Sergio Borges.
O Plenário ainda recomendou ao governo do Estado que regulamente a Lei 13.019/2014, tendo em vista a inaplicabilidade do princípio da analogia, não podendo, assim, o Ente estadual a se utilizar do decreto federal nº 8.726/2016. "A utilização do decreto federal no âmbito do Estado poderá ser aplicada se formalizado esse interesse por meio de decreto firmando os seus termos, para assim ter a vinculação e força normativa no ente federado. Do contrário a aplicabilidade do decreto federal, só se permite, salvo melhor juízo, para auxiliar uma interpretação de aplicabilidade jurídica ao caso concreto", explicou o conselheiro Domingos Taufner, em voto que o relator anuiu.
A Corte respondeu aos 11 questionamentos, conforme abaixo.
1 – Quanto à aquisição de bens por parte da organização da sociedade civil com recursos destinados à parceria, é possível a aquisição de bens e serviços por valores unitários superiores àqueles previstos no plano de trabalho, quando não houver alteração do valor global da parceria, sendo desnecessário submeter à aprovação prévia da Administração Pública?
Prezando pela premissa da simplificação e da racionalização dos procedimentos disposto no art. art. 63, §1º da Lei 13.019/204, não necessita submeter à aprovação prévia da Administração Pública, variações razoáveis na aquisição de bens e serviços por valores unitários superiores àqueles previstos no plano de trabalho, quando não alterar o valor global da parceria firmada. Importante, atentar que a prestação de contas deverá conter elementos que permitam ao gestor concluir que o seu objeto foi executado conforme pactuado, e, havendo constatação de descumprimento de metas e resultados no plano de trabalho, deverá ser submetido à Administração o relatório de execução financeira com respectivos comprovantes de despesas efetivamente realizadas.
2 – Nova cotação de preços no momento da aquisição dos bens ou serviços pode ser dispensada quando verificado que os valores não superam aqueles previstos no plano de trabalho? A aquisição de itens por valores superiores aqueles previstos no plano de trabalho, sem nova cotação de preços, mesmo não havendo alteração do valor global da parceria ensejará na devolução de recursos à Administração Pública?
A Lei transfere a responsabilidade exclusiva à organização da sociedade civil o gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, de investimento e de pessoal, entretanto, ainda que a Lei não traga a obrigatoriedade para cotação de preços para analisar quais são os valores praticados no mercado, não vejo outra medida mais apropriada do que a pesquisa de preços de mercado, para verificar a compatibilidade entre o valor previsto para realização da despesa, o aprovado no plano de trabalho, e o valor efetivo da compra ou contratação. Quanto a devolução de recursos à Administração, a Lei confere em seu art. 52, o dever de serem devolvidos à Administração ao fim da parceria, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas;
3 – As alterações nos itens de despesa, que não comprometam a execução das metas, tampouco alterem o valor global da parceria, devem ser previamente analisadas e aprovadas pelo gestor? O instrumento para a sua formalização pode ser o apostilamento? Quando as alterações forem efetuadas sem anuência da Administração Pública, mas a justificativa apresentada quando da prestação de contas for acatada pelo gestor, com ateste de que não houve comprometimento na execução das metas, os valores correspondentes às alterações efetuadas, devem ser glosados? Ao dispor que "serão glosados valores relacionados a metas e resultados descumpridos sem justificativa suficiente" (artigo 64, § 1° da Lei n° 13.019/2014), significa também admitir alterações nos itens de despesas sob justificativa?
O termo disposto na pergunta – "as alterações de itens de despesa" – pode significar mudanças de produto, aumento de seu quantitativo ou de valor, portanto, havendo alteração, deve-se observar o disposto no art. 57 da Lei 13.019/2014, que permite rever metas e valores estabelecidos no plano de trabalho. A devolução de valores ao erário sempre dependerá da ocorrência de dano e mesmo que não se trate de hipótese de ressarcimento, ao verificar o descumprimento de formalidades e dependendo das circunstâncias, a Administração pode aplicar sanções (art. 73, Lei 13.019/2014) e aprovar as contas com ressalva ou, até mesmo, rejeitá-las. Os valores pertinentes a metas e resultados relacionados no plano de trabalho que vierem a ser descumpridos sem justificativa suficiente e aceita pela administração pública serão glosados.
4 – Considerando que os valores irrisórios não justificam, pelo princípio da eficiência e da economicidade, os gastos dispendidos para a análise e formalização de um termo aditivo, o uso dos rendimentos da aplicação financeira pode ser formalizado por apostilamento?
As alterações demandam atos que devem ser expressos por instrumentos formais para sua efetivação, o art. 57 da Lei admite duas modalidades: termo aditivo ou apostila. No entanto, o Estado não instituiu a regulamentação da Lei, que poderia trazer qual dos dois instrumentos seria o mais adequado ao caso, assim, ainda que o apostilamento seja o mais indicado, por não configurar modificação das bases ajustadas e permitir adoção de formas mais simples, ambos os instrumentos podem ser utilizados.
5 – O artigo 57 da Lei n° 13.019/2014 estabelece que "o plano de trabalho da parceria poderá ser revisto para alteração de valores ou de metas, mediante termo aditivo ou por apostila ao plano de trabalho original". Quais as hipóteses para aditivo e quais para apostilamento? Todas as alterações devem ser autorizadas por algum instrumento?
A Lei 13.019/2014, não define quais as situações devem-se usar os instrumentos termo aditivo e apostila, deixando a critério do regulamento por cada ente federado. O Estado do Espírito ainda não regulamentou a Lei, deixando essa situação indefinida. Ressalta-se que as alterações devem ser formalizadas, por um ou outro instrumento, para conferir caráter de oficialidade.
6 – Pagamentos de despesas com cheques, quando não identificado dano ao erário, pode ensejar em aprovação das contas com ressalvas? Quais medidas a Administração Pública deve adotar nestes casos? Definir limites, condições e principais motivos para pagamento em espécie.
A aprovação de contas com ressalvas depende das circunstâncias de cada caso. Quanto ao pedido de que esse TCE-ES defina limites, condições e principais motivos para pagamento em espécie, tem-se que este órgão não pode substituir o governo estadual nessa tarefa. Vale lembrar, todavia, que a Lei 13.019/2014 traz uma abertura para o pagamento em espécie, devendo o Estado estabelecer critérios pormenorizados por meio de decreto regulamentador.
7 – De acordo com a Lei n° 13.019/2014 a análise da prestação de contas dos termos de fomento e colaboração tem como foco o cumprimento do objeto e o alcance das metas e resultados esperados. O relatório de execução financeira somente será exigido na hipótese de descumprimento de metas e resultados estabelecidos no plano de trabalho (artigo 66, da Lei n° 13.019/2014). Considerando esta diretriz, é possível admitir no plano de trabalho que a previsão das despesas seja por agrupamento de itens, sem detalhamento? Exemplo: valor global com alimentação, material de expediente, material de limpeza, mobiliário, equipamentos de informática, etc.
Não é possível agrupar as despesas por itens, sem detalhamento;
8 – É possível definir um valor de referência, para cobrança de ressarcimento ao erário? A cobrança de quantia irrisória demanda um custo superior para a movimentação da máquina administrativa, não revertendo em benefício ao erário, atentando contra os princípios da razoabilidade e da eficiência. Na identificação de valores irrisórios para ressarcimento dar-se-ia como aprovada a prestação de contas.
Não conhecer a pergunta, considerando a imprecisão do questionamento;
9 – O artigo 46, IV da Lei n° 13.019/2014 pode ser interpretado como uma restrição à execução de obra? Que tipo de obra?
Os recursos vinculados às parcerias sociais podem ser utilizados para pagar despesas de obras de adequação de espaço físico. Vedada para obras que caracterizem a ampliação de área construída ou a instalação de novas estruturas físicas, conforme disposto na alínea "d", inciso IX, do art. 45 da Lei 13.019/2014;
10 – Pode ser exigido que a previsão de despesas no plano de trabalho venha acompanhada da comprovação da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado, considerando o que dispõe o artigo 84 (não se aplica às parcerias regidas por esta Lei o disposto na Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993)? O princípio da economicidade previsto no artigo 5° é suficiente como fundamento legal para esta exigência?
Deve-se exigir que a previsão de despesas no plano de trabalho venha acompanhada da comprovação da compatibilidade dos custos apresentados com os preços praticados no mercado, ainda que não tenha definição expressa na Lei e não tenha sido regulamentada por meio de decreto para definir qual elemento deva ser utilizado para isso, sendo, o preço praticado no mercado o mais indicado;
11 – Quais os agentes seriam incluídos como "Membro de Poder", "Membro do Ministério Público" e dirigente de órgão ou entidade da administração pública disposto no artigo 39, III, da Lei n° 13.019/2014.
No disposto no artigo 39, da Lei 13.019/2014, o impedimento se refere aos dirigentes de poderes, no caso do Executivo, são todos os seus chefes (presidente da república, governadores, prefeitos e seus respectivos vices). Quanto ao Legislativo, considerando seus membros: os vereadores, deputados estaduais, deputados federais e senadores. Refere-se como dirigentes os presidentes dessas casas de Leis. No Poder Judiciário, os dirigentes são aqueles que presidem essas instâncias. O Ministério Público, embora não seja um Poder, também deve ser considerado, sendo seu dirigente o Procurador Geral de Justiça. Estendendo-se a vedação do artigo 39 aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau. Quanto aos dirigentes de órgão ou entidade pública, o Estado é composto de um grande número de repartições internas, necessárias à sua organização, os dirigentes desses diversos órgãos (tais como, secretários estaduais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) se referem a segunda parte do art. 39, III, Lei 13.019/2014.