Decreto 9.580/18: o novo decreto do Imposto de Renda -
O decreto 9.580/2018, publicado no dia 23/11/2018, estabelece a nova compilação da legislação tributária sobre o Imposto de Renda, revogando o conhecido decreto 3.000/99.
As novas disposições serão assimiladas ao longo do tempo, principalmente no que tange às novas regras do processo administrativo tributário. Porém, é possível que algumas mudanças já possam ser debatidas.
Mas para que seja possível compreender o alcance do novo decreto, é preciso que antes seja esclarecido o conceito de decreto. Esse entendimento auxiliará, e muito, a interpretação dos novos dispositivos publicados.
Inicialmente, é preciso compreender que o decreto não é lei. O decreto e a lei são atos normativos distintos, com forças e funções diferentes. Aliás, o ordenamento jurídico é formado por diversas normas que se submetem a uma ordem hierárquica dividida em três importantes níveis:
1º nível hierárquico: Constituição Federal
2º nível hierárquico: Leis Ordinárias e Complementares, Resoluções, Leis Delegadas, Medidas provisórias, Decreto-Legislativo.
3º nível hierárquico: Decreto Regulamentar (regulamento), Portarias, Instruções Normativas etc.
Perceptível que as leis se encontram no segundo nível hierárquico (hierarquia legal), enquanto os decretos regulamentares estão inseridos no terceiro nível (hierarquia infra legal).
Desse modo, conforme descreve Valdinar Monteiro de Souza: "deve ficar claro que lei tem mais força normativa porque, para sua formação, concorrem conjuntamente o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Aquele, formado por parlamentares, discute e aprova o projeto de lei, e este, encarnado pelo presidente da República, governador ou prefeito, mediante a sanção, transforma em lei o projeto de lei aprovado pelo Legislativo. O decreto tem menos força normativa (para garantia dos governados, assim deve ser visto) porque não passa pela discussão e aprovação legislativa, é simplesmente elaborado e assinado pelo presidente, governador ou prefeito, conforme o caso. O processo de formação da lei chama-se processo legislativo. O decreto não é submetido ao processo legislativo."
Não obstante, o ponto de distinção mais importante deriva da divergência no alcance dessas normas. Ora, a lei tem a capacidade de influenciar no universo jurídico constituindo ou desconstituindo direitos ou obrigações, já o decreto não possui essa capacidade. Pelo contrário, o decreto limita-se a regulamentar a lei para operacionalizar sua fiel execução. Em outras palavras: o decreto não pode estipular direitos ou obrigações que não estejam previstos em lei.
Essa compreensão torna-se devidamente interessante à medida que qualquer disposição do decreto recém-publicado que tenha o intuito de inovar na ordem jurídica, estabelecendo obrigações ou deveres não previstos anteriormente, poderá ser questionada judicialmente.
A correta compreensão também auxilia ao leitor da norma na correta interpretação dos textos dispostos no decreto: como atos normativos que visam regulamentar os dispositivos da lei.
As principais características do novo regulamento do Imposto de Renda
O decreto 9.580/2018, novo regulamento do imposto de renda, merece elogios. A norma concentrou-se em cumprir seu dever, reunindo diversas normas esparsas publicadas nos últimos quase 20 anos.
Trata-se, portanto, não da mera instituição de novas obrigações ou direitos, mas uma reorganização das normas, atualizando-as de acordo com as interpretações jurídicas mais recentes, e de novas disposições para dar aplicabilidade às leis publicadas nos últimos anos.
Sendo assim, muitos pontos das normas anteriores que eram objeto de constantes litígios judiciais foram normatizados, regulados no próprio decreto, de acordo com entendimentos jurídicos mais recentes.
Isso não significa que o novo ordenamento não estabeleça mudanças relevantes, pelo contrário. O ordenamento traz mudanças importantíssimas que podem resultar em severos impactos nas atividades empresariais, como, por exemplo, na condução dos processos administrativos fiscais.
Contudo, a maioria das mudanças ampara-se em normatizar muitos pontos que já vinham sendo adotados pelos contribuintes em decorrência de jurisprudências ou súmulas. Além disso, foram estabelecidas regras com intuito de dar melhor aplicabilidade à Lei 12.973/14.
Por todo exposto, no próximo tópico será tratada a mudança mais importante para as pessoas jurídicas em geral: o prazo decadencial.
O novo prazo decadencial
O presente texto não tem o condão de constituir qualquer artigo jurídico, logo, não serão tratados temas específicos do direito tributário. Apesar disso, é preciso que seja compreendido o conceito de decadência do crédito tributário.
Sabe-se que, com a ocorrência do fato gerador, surge a obrigação tributária. No entanto, a dívida somente se torna exigível com o lançamento, que é o procedimento administrativo que constitui o crédito tributário. O prazo decadencial é justamente o prazo que a autoridade administrativa possui para promover o lançamento. No fim do prazo decadencial, ocorre a decadência.
Conforme o entendimento da jurisprudência e da doutrina, extinto o crédito pela decadência, não há qualquer direito da Fazenda Pública em receber o crédito. Portanto, se o contribuinte paga crédito prescrito ou decaído, faz jus à restituição. Daí a relevância do tema.
O prazo decadencial é de cinco anos, entretanto, sua forma de contagem pode variar de acordo com a forma de lançamento à qual o tributo está sujeito. É nesse ponto que surgem as alterações no novo decreto do imposto de renda.
O artigo 898 do decreto 3.000/99 estabelece que, em regra, o direito de proceder ao lançamento do crédito tributário extingue-se após cinco anos, contados do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado. O referido artigo aplicava ao Imposto de Renda à forma de contagem aplicável aos tributos sujeitos a lançamento de ofício ou por declaração.
Ocorre que tal dispositivo já não vinha sendo aplicado por determinações jurisprudenciais. Ora, em regra, o Imposto de Renda é um tributo por homologação, assim, a contagem do prazo decadencial deve ter início a partir do seu fato gerador, conforme estabelece o parágrafo 4, do artigo 150 do código tributário nacional.
Nessa linha, o novo decreto 9.580/2018 ajustou-se aos preceitos jurisprudenciais, estabelecendo que nos casos de antecipação do pagamento do imposto (Imposto de Renda por homologação) o prazo decadencial terá início a partir do seu fato gerador.
Por exemplo, segundo a antiga regra, se considerado que o fato gerador ocorre no dia 25 de dezembro de 2007 e que o prazo para pagamento do tributo se encerra em 30 de abril de 2008, tem-se que o lançamento para exigir o imposto não pago somente poderia ser efetuado a partir do dia 1º de maio de 2008. Logo, o primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado é o dia 1º de janeiro de 2009, o que faz com que o prazo decadencial se encerre em 31 de dezembro de 2013.
Nesse mesmo caso, seguindo as disposições recentes do decreto, o prazo decadencial teria início a partir do fato gerador (25 de dezembro de 2007), sendo encerrado em 25 de dezembro de 2012.
Essa diferença de um ano no prazo decadencial é extremamente relevante na rotina fiscal de qualquer empresa. E como já dito, ainda que tal regra já fosse aplicada no campo judicial, por vezes era objeto de litígio judicial devido à insistência da Fazenda Pública em considerar a regra que era estabelecida no decreto anterior. Diante disso, a nova disposição do decreto refuta qualquer interpretação desfavorável ao contribuinte, evitando a defesa do direito por meio dos litígios judiciais.
Como fica o prazo para fatos geradores anteriores?
Mas uma dúvida que poderia surgir é: a nova regra poderá ser aplicada aos fatos geradores anteriores ao decreto?
Embora o presente texto não tenha por objetivo considerar a polêmica sobre a retroatividade tributária benéfica, a negativa da aplicação do novo artigo para casos anteriores seria demasiadamente incoerente – principalmente porque o entendimento já estava amplamente consolidado nas jurisprudenciais dos nossos tribunais.
É interessante que as empresas realizem um levantamento a respeito de qualquer pagamento a título do Imposto de Renda, selecionando as situações em que o lançamento tenha sido realizado após o prazo de cinco anos do fato gerador. Tais lançamentos podem ensejar o pedido de restituição, principalmente com o novo decreto dando embasamento legal para a interpretação já defendida amplamente pela doutrina.
A solicitação de restituição pode ser feita administrativamente, já que a própria administração pública em decorrência do poder de autotutela poderá reconhecer a nulidade do lançamento. De outro modo, caso não haja o reconhecimento, também é possível a demanda judicial.
Em razão dessa demanda, a BLB Brasil constituiu uma equipe especializada na análise histórica de lançamentos do Imposto de Renda que possam ter sido pagos de forma desnecessária. A análise também é importante para evitar gastos administrativos e judiciais em demandas que não tenham possibilidade de êxito.