O excesso de burocracia e o formalismo do inquérito dificultam a agilidade das investigações e a integração necessária, seja com a perícia, seja com o Ministério Público e a Justiça, seja com a PM e a própria sociedade civil.
Os policiais sabem muito e a instituição, quase nada, porque a marca distintiva da polícia civil é a fragmentação. Suas unidades locais estão literalmente atomizadas: nem fornecem informações ao núcleo central dirigente, nem recebem orientação sistemicamente ordenada, sem se abrem, com transparência, para avaliações regulares quanto ao desempenho. Não se submetem a direção nem a controle e permanecem alheias à política institucional, quando ela existe. Nem o melhor gestor do planeta seria capaz de implementar qualquer política de segurança (boa ou má), ante tamanha inorganicidade. A gestão é, de fato, impossível. Portanto, é natural que o tema da gestão se imponha, pois não faz sentido discutir que políticas de segurança são boas ou más, sem que haja condições mínimas para sua efetiva implementação.
A atomização cria condições para dois resultados: ineficiência e vulnerabilidade à corrupção. Ineficiência, porque o isolamento impede a coordenação que viabilizaria ações integradas, sem as quais não há sucesso na segurança pública. Vulnerabilidade à corrupção, porque a precariedade dos meios de acompanhamento e controle, associada à “privatização” das informações, permite a negociação entre policiais e criminosos, assim como outros acordos escusos. Se apenas um pequeno grupo de policiais conhece a localização de suspeitos e sabe de determinadas operações localizadas, todo arranjo será possível, dependendo, claro, da disposição moral dos profissionais –mesmo sendo poucos os corruptos, as condições descritas os protegem, estimulam e fortalecem.
A conclusão aponta numa direção interessante: as medidas necessárias para ampliar a eficiência (providências gerenciais e o desenvolvimento tecnológico) coincidem com as que seriam necessárias para deter a corrupção. Estas medidas (por exemplo, a informatização) são aquelas que transformem esta realidade fragmentada, fazendo do arquipélago inorgânico uma instituição no sentido pleno da palavra, isto é, uma organização dotada de unidade e das condições que propiciam a gestão.
Suplementarmente, assinale-se que valem para a polícia civil os pontos identificados no diagnóstico sumário da polícia militar, com exceção daqueles que derivam da confusão normativa e do desvio de função decorrente dos contraditórios imperativos legais.
(3.3) Há problemas que são comuns às polícias militares e civis e que remetem às respectivas estruturas organizacionais[5]. Entre eles e com destaque, a crise da gestão ou, mais amplamente, de governabilidade. A impossibilidade da gestão racional e do controle efetivo das ações em campo (assim como a impotência dos comandos face à proliferação de envolvimentos, nas mais variadas e danosas modalidades de crime, de segmentos policiais numerosos), em função da carência dos instrumentos e das condições indispensáveis, constitui a debilidade mais grave, mais dramática das polícias brasileiras, sem cuja solução as medidas importantes não poderão ser adotadas. Poderão até ser decididas, mas dificilmente encontrarão os meios de sua implementação, por motivos óbvios. Assim, o nó da reforma das polícias situa-se neste ponto estratégico: a gestão (o controle, a governabilidade) e o conjunto dos mecanismos sem cuja existência ela se inviabiliza. Os mecanismos em causa (deixando de lado, por ora, fatores relevantes como formação, capacitação, treinamento dos profissionais e sua socialização na cultura corporativa, mais importante do que os protocolos formais e as normas oficialmente transmitidas) são aqueles que tornam possíveis os seguintes procedimentos e qualificam os seguintes momentos do trabalho policial: dados-diagnósticos-planejamento-avaliação-monitoramento, os quais dependem de formação/capacitação, rotinas, funções e estrutura organizacional compatíveis, além de cultura corporativa e práticas destinadas à construção da accountability, o que envolve participação da sociedade, controle externo, resultados concretos, respeito aos direitos humanos e à legalidade, elementos que, por sua vez, exigem adoção de estratégias de trabalho policial de tipo comunitário e/ou orientadas para a solução de problemas. Compreende-se que a introdução de todos esses elementos e procedimentos, que se referem a dimensões distintas mas complementares das instituições policiais, requer alterações diversas, inclusive constitucionais, como se verá adiante.
A precariedade é tão séria que sequer há dados confiáveis sobre o desempenho policial –quando se solicita a um profissional da segurança pública, mesmo a um oficial superior, a avaliação da performance de sua corporação, quase invariavelmente a resposta que se obterá confunde avaliação com relatório de atividades e lista de operações. Ao invés de observar a quantidade e a qualidade dos crimes, se diminuíram ou aumentaram, etc., o profissional certamente se desviará e se perderá na exposição de números referentes a prisões e apreensões de drogas e armas, como se a criminalidade e a insegurança não importassem; como se bastassem as ações policiais; como se elas fossem um fim em si. Entretanto, na verdade, a lista de operações apenas demonstra que as corporações se esforçaram, e nada diz a propósito da eficiência, eficácia e efetividade do que se fez. A avaliação –momento absolutamente decisivo e indispensável para a calibragem e a correção das políticas públicas- sequer consta como item relevante da cultura profissional das polícias brasileiras, estaduais e federais. Sabe-se quão difícil é definir uma metodologia adequada para avaliar o desempenho policial. Não se trata de matéria sobre a qual haja consenso internacional consolidado; mas é indispensável avançar neste terreno e é inconcebível a generalizada negligência à avaliação.
A ausência de dados críveis e rigorosos sobre desempenho policial é apenas a ponta do iceberg. O problema é bem mais profundo e grave: tampouco há dados consistentes sobre as dinâmicas criminais, ou pessoal qualificado para interpretá-los (coletá-los, organizá-los, processá-los, distribuí-los), ou rotinas adequadas que valorizem sua interpretação e a produção de diagnósticos para fins práticos –isto é, não há gestão do conhecimento. Não havendo dados, qualificação profissional, rotinas e estruturas organizacionais, tampouco há processos decisórios que os levem sistematicamente em conta para o planejamento operacional adequado e compatível com as exigências dos desafios lançados ao poder público pelo crescimento da criminalidade.
Não é exagero dizer que o planejamento é sempre tópico e reativo, por isso espasmódico, e convive com ou se rende à inércia institucional, em que se reproduzem práticas como hábitos atávicos. Não há horizontes de tempo elásticos, nem exame das dinâmicas criminais que municie antecipações racionalmente instruídas –sabemos que a criminalidade é um dos mais regulares fenômenos sociais, favorecendo, conseqüentemente, a previsão e a ação preventiva. Há, por exemplo, nos homicídios dolosos (dependendo de seu tipo), forte concentração espacial e temporal –mas esta característica raramente é explorada, em benfício das polícias, através de intervenções preventivas, as quais requerem pro-atividade.
Ocorre que sem planejamento (sem dados e diagnóstico, rotinas, estruturas organizacionais apropriadas e pessoal preparado), não há estipulação de metas, sem as quais tampouco pode haver avaliação, o que, por sua vez, impede o monitoramento corretivo de todo o processo de trabalho da corporação. O mais grave não é o erro: somos humanos, estamos fadados ao erro. O verdadeiramente grave é não nos credenciarmos a identificá-lo, porque, se não o reconhecermos, correremos o risco de nos condenarmos a repeti-lo. Em vez de sistema racional, capaz de aprender com os erros, evoluir, amadurecer, acumular memória histórica, as instituições policiais brasileiras, em função de sua organização irracional –não da incompetência de seus membros, pois não é disto que se trata, ainda que haja evidentemente problemas de formação e capacitação a superar-, tropeçam no voluntarismo espasmódico, na reatividade ou na simples inércia conservadora e absolutamente insensível para as demandas de nosso tempo e as mudanças em curso no mundo social contemporâneo e no universo da criminalidade.
Nas instituições policiais não há gestão, porque não há as condições mínimas para que uma gestão racional opere: não há formação de pessoal adequada às missões profissionais, especialmente não há educação corporativa compatível com as exigências da gestão do conhecimento, às quais as rotinas, estruturas organizacionais e processos decisórios também são indiferentes, quando não refratários ou mesmo hostis.
Em outras palavras, não há dados confiáveis, diagnósticos rigorosos, planejamento consistente, avaliações sistemáticas, monitoramento corretivo regular. Não havendo gestão –ou suas pré-condições-, não é possível aplicar uma política de segurança. Antes, portanto, de examinar as qualidades das políticas substantivas, é preciso verificar se há condições mínimas para sua implementação. Em não havendo, como é o caso, resta proceder às mudanças institucionais e organizacionais, para que se viabilize a gestão e para que, finalmente, em conformidade com a gestão racional, políticas inteligentes e consistentes se formulem e implantem.
Nesse sentido, faz parte de qualquer iniciativa séria de reforma das polícias e de qualquer política de segurança que mereça este nome (a qual não tem como ser plenamente implementada sem reformas nas estruturas organizacionais, as quais dependem de mudanças no artigo 144 da Constituição), a construção dos meios indispensáveis à gestão, não porque isso baste, não porque superestimemos essa dimensão, mas porque sem esses meios não haverá política alguma. Permanecerão, as instituições policiais e afins, condenadas ao círculo vicioso do improviso e da reatividade.
Requer-se, portanto, como fundamento das políticas substantivas, uma política de reforma institucional ampla, viabilizadora da gestão –da gestão de que precisamos, aquela que seja adequada à magnitude do desafio posto à sociedade e ao Estado pela criminalidade violenta.
(a) a primeira delas e mais importante, a fratura do ciclo de trabalho policial, que separa as funções ostensivas e preventivas das tarefas envolvidas com a investigação, destinando-as, respectivamente, às polícias militar e civil. Não se trata de divisão racional do trabalho em sentido complementar para beneficiar a eficiência. Pelo contrário, produzem-se ineficiência e rivalidades, duplicam-se atividades e se reduzem a efetividade e a qualidade dos esforços. A sociologia das organizações demonstra que cada instituição tende a desenvolver valores e identidade próprios, cuja raiz é a diferença agonística e cujo combustível é a comparação competitiva e conflitiva com aquelas que atuam no mesmo campo. As disputas podem ser assimiladas e convertidas em energia construtiva para ambas, desde que a dependência recíproca não exija unidade e coesão para a consecução rotineira das respectivas atribuições, em todos os domínios de suas atividades. Prevenção e investigação, ou, por um lado, rondas, vigilância territorial e policiamento comunitário, e, por outro lado, levantamento de informações visando esclarecimento de crimes, não constituem ações auto-suficientes que se complementem na realização de objetivos comuns mais elevados. Pelo contrário, são ações intimamente ligadas e interdependentes. A colaboração entre a atuação ostensiva e as tarefas investigativas não se esgota na preservação da cena de um crime e no apoio para a coleta de vestígios. Ou seja, as duas metades não são metades de uma unidade, são etapas de um continuum as quais, por vezes, superpõem-se e que, de todo modo, não prescindem das demais e, consequentemente, exigem articulação orgânica que apenas a unidade institucional proporciona. Impõe-se, portanto, a unificação do ciclo de trabalho policial –o que é inteiramente diverso da unificação entre as atuais polícias civis e militares. Por motivos vários, inclusive os que estão aqui elencados, elas são instituições extremamente problemáticas. Unificá-las geraria um problema de dimensões ainda maiores.
Uma das mais ostensivas manifestações das dificuldades que decorrem da ruptura do ciclo é a falta de integração sistêmica na dimensão territorial, cujas implicações operacionais e gerenciais são muito graves.
Com exceção de poucos estados ou de algumas regiões limitadas de alguns poucos estados, as unidades locais das polícias civil e militar não compartilham responsabilidade territorial. Ou seja, as delegacias distritais responsabilizam-se por determinada área e as unidades locais da polícia militar responsabilizam-se por outras áreas, cuja delimitação segue orientações distintas. Como todo o território dos estados está sob responsabilidade de ambas as polícias, todo recorte espacial corresponde à superposição de responsabilidades, mas seus limites não coincidem. Isso impede a colaboração operacional, a avaliação integrada, o planejamento compartilhado, o monitoramento comum, o diálogo comum com as comunidades.
Ainda mais grave: as circunscrições territoriais não correspondem a setores censitários definidos pelo IBGE[6] ou a seus múltiplos –os setores censitários são as unidades elementares com as quais trabalha o censo e, portanto, são as referências atômicas para os dados demográficos (e outros), indispensáveis para contextualizar os números absolutos de crimes e resultados de ações policiais, tornando-os relativos, isto é, comparáveis entre si e, portanto, passíveis de análise.
Não haverá gestão efetiva sem a integração das áreas e sua subordinação às delimitações censitárias. Isto porque só há gestão (entenda-se: planejamento, avaliação, monitoramento, distribuição de funções, conhecimentos e recursos de poder, estabelecimento de rotinas e readequação organizacional) havendo dados qualificados e diagnósticos. A qualificação envolve imputação, aos dados, do predicado da comparabilidade –ou eles nada significarão.
A superposição das áreas sob responsabilidade de cada polícia e sua sobreposição às circunscrições censitárias tornam possível -ou potencializam- o emprego de softwares de geoprocessamento, cuja importância para a análise das dinâmicas criminais e, conseqüentemente, para o planejamento e o trabalho preventivo (ou seja, para a gestão), deve ser sublinhada.
(b) As duas polícias estaduais, na prática, são quatro: delegados e não-delegados; oficiais e não-oficiais. Cada uma dessas esferas compartilha valores, ambições e expectativas diferentes e, com frequência, em atrito. Basta imaginar o que significa para dezenas de agentes da polícia civil lotados em determinada delegacia, com vinte anos de carreira, a chegada para comandá-los de um novo delegado, recém-concursado –recebendo salário superior e se beneficiando de mais prestígio e de incomparáveis perspectivas de ascensão–, um rapaz muito jovem, que concluiu há pouco seu bacharelado em Direito e teve pouca oportunidade de estudar segurança pública (que não se confunde com o conhecimento das leis) e menos ainda gestão de agências policiais. Pode-se também imaginar o que significa ingressar como soldado na PM, sabendo que há um teto para a ascensão profissional, independentemente de suas qualidades, a não ser que tenha ainda idade para sair e recomeçar, se dispuser dos títulos necessários, por meio de novo concurso, agora para o oficialato. Em algumas polícias militares, a carreira já está sendo unificada, o que representa um admirável avanço. Quanto às polícias civis e à polícia federal, não tem havido nenhuma sinalização nesse sentido.
A unificação das carreiras policiais, em cada especialidade, é indispensável para garantir coesão e adesão seja à disciplina, seja às eventuais divisões do trabalho. Todo neófito que chega às ruas para enfrentar o primeiro dia de trabalho sabe que nada o impede de alcançar o posto máximo de sua instituição, a depender de sua dedicação, de sua competência, de suas qualidades éticas e profissionais, de seus estudos, méritos, experiência e de seu desempenho nos testes e exames pertinentes. Nesse sentido, a carreira é democrática e estimula a aplicação e o desenvolvimento de cada profissional. Os cursos serão recompensados e o conhecimento reconhecido.