A Lei de Previdência Complementar dos Servidores Públicos: O que Significa – Direitos Sociais
1- Breve Introdução
A lei federal 12.618 (30/04/2012) trata da institucionalização nos três Poderes da República das regras gerais sobre aquilo que define como Previdência Complementar dos Servidores Públicos – novos ou daqueles servidores ativos, anteriores à vigência da Lei, que vierem a aderir ao novo sistema.
Da leitura atenta dos 33 artigos desta Lei, distribuídos em cinco capítulos (Cap. 1 "Do Regime de Previdência Complementar", Cap. 2- "Das Entidades Fechadas…", Cap. 3- "Dos Planos de Benefícios", Cap. 4 – "Do Controle e da Fiscalização", Cap. 5- "Das Disposições Finais e Transitórias"), depreende-se desde logo o que o sistema não é – previdência complementar dos servidores públicos. Aquilo que o sistema instituído é – três fundos de poupança financeira compulsória, a serem aplicados em projetos de investimento de longo prazo, precisa ser deduzido com base em outros referenciais que não estão completamente explícitos no texto da Lei, mas fortemente implicados, como se verá da análise em sequência.
2- O que o Sistema Complementar Não É, Intitulando Sê-lo
A afirmação daquilo que o sistema não é, ainda que auto afirmando sê-lo, pode parecer paradoxal. Mas o leitor irá desvendando, passo a passo, que o sistema instituído não é de previdência, não apresenta critério garantidor de complementaridade e tampouco se caracteriza por critério social ou mutual no seu plano de benefícios.
Essa Lei começa fundamentada no artigo 40, parágrafos 14,15 e 16 da Constituição Federal, para aplicar o critério da contribuição definida; e valendo-se de regras da previdência privada (Leis Complementares ns. 108 e 109 de 2001) e dela própria, institui um sistema sem benefícios definidos.
Em síntese é um sistema de capitalização compulsória da contribuição definida aos novos servidores e aos antigos aderentes, sem plano de benefícios definidos às regras complementares.
O capítulo que trata do Plano de Benefícios desta Lei é completamente omisso sobre que riscos previdenciários estariam cobertos pelas contribuições compulsórias que estabelece, com exceção do tempo de contribuição, que tem regra de cobertura, mas sem garantia de valor. Para os demais riscos previdenciários – idade avançada,invalidez, morte, doença, acidente, maternidade e reclusão, todos regulamentados no RGPS, nada se fala no Complementar.
Somente há garantia no sistema recém criado às aposentadorias e pensões concedidas nos termos e nos limites do RGPS (Regime Geral de Previdência Social), cujos valores associados aos salários de contribuição obedeceriam ao teto do Regime Geral (atualmente em torno de 3960 reais). Tudo aquilo que excede o teto, em termos de contribuição de empregados e empregador(União), com alíquota fixada em 8,5% do salário de contribuição, segue compulsoriamente para os distintos Fundos de Previdência Complementar de cada Poder.
A natureza desses Fundos complica ainda mais o critério previdenciário. Não são fundos mútuos de previdência para atender indistintamente os segurados acometidos por riscos previdenciários. Este conceito sequer é visitado na Lei. São explicitamente fundos de capitalização de contas estritamente individuais cujo saldo da conta, acumulado no tempo, é definido como valor do benefício individual (Art. 12, parágrafo 2 ), independentemente do risco previdenciário de que seja acometido este indivíduo. Com esse critério provavelmente vão se acumular saldos individuais em excesso para alguns indivíduos, por exemplo os homens com maior tempo de contribuição que as mulheres e longevidade menor; e saldo precocemente negativos para as mulheres, cujos tempos de contribuição para a conta individual são menores e cujo longevidade é maior.
A conta individual acumulada e desacumulada no tempo é a essência desse sistema de poupança financeira, que diferentemente da Caderneta de Poupança não tem garantia de juro mínimo. Precisamos dissecar esse processo de acumulação e desacumulação para revelar sua verdadeira natureza.
Em primeiro lugar, são as contribuições mensais compulsórias do empregado e do empregador (de 8,5% daquilo que exceder o teto do INSS)), que primariamente formam a poupança individual. A poupança financeira do Fundo, e não a de cada indivíduo isolado, vai ser aplicada por "Administradores Financeiros" e "Fundos de Investimento" autorizados pelo Banco Central, em projetos de investimento de longo prazo. Dependendo da rentabilidade desses projetos (taxas internas de retorno positivas), agrega-se às contas individuais a rentabilidade efetiva obtida. Mas se houver reversão cíclica, crise financeira ou quaisquer problemas que afetem profundamente as taxas de retorno dos projetos financiados, recai sobre as contas individuais o ônus da desacumulação de saldos.
Outro mecanismo de ônus às contas individuais, independentemente de crises ou mudanças cíclicas, é o pagamento permanente das taxas de administração que os agentes financeiros cobram dos poupadores individuais.
E por último todo o custo administrativo e funcional dos Fundos recém criados (pessoal, material, outros custeios) e de investimentos novos, que excedam o aporte inicial realizado pela União e declarado em Lei de excepcional (de 100,00 milhões de reais no ato de criação desses Fundos), será rateado como despesa nas contas dos participantes.
Do exposto, deduz-se que o sistema não garante sequer a capitalização das contribuições realizadas no tempo às contas individuais a uma dada taxa mínima e positiva de juros.Por sua vez, este saldo assim (in)definido é o único critério legal explícito para assegurar pagamento de benefícios previdenciários, cujos valores, espécies tempos de duração etc. também estão indefinidos. Ou se quisermos ser mais objetivos, diríamos que estão definidos sim, nos limites da conta individual, visto que este não é um fundo mútuo.
Isto posto podemos deduzir que o sistema instituído não de é previdência, não garante benefícios complementares, nem apresenta caráter público, social ou mutual, corroborando a primeira proposição deste artigo.
3- O Que o Sistema Pretende Ser
Por sua vez aquilo que o sistema instituído de fato é ou pretende ser, precisa ser mais objetivamente esclarecido. A tese é de que o sistema instituído pretende ser um fundo de poupança financeira de longo prazo, praticamente sem obrigações previdenciárias no período de 30 a 35 anos, período que corresponde às contribuições dos novos servidores.Mas para ser fiel ao texto aprovado, deve-se reconhecer que no capítulo do 'Plano de Benefícios, a Lei declara explicitamente que os benefícios não programados – que se deve ler como todos dos demais, exceto o único programado que é a aposentadoria por tempo de contribuição, "devem ser assegurados pelo menos os benefícios decorrentes dos eventos de invalidez e morte e, se for o caso, a cobertura de outros riscos atuariais" (Art. 12, parágrafo 3, item 2). Mas isto evidentemente tem que ficar contido na verdadeira pedra angular do sistema de poupança – os saldos individuais das contas acumuladas pelos participantes. Estes saldos somente se somam para constituir um Fundo no sentido de poupança financeira, a serem operados com regulamentação própria, mas sob administração dos Fundos de Investimento do sistema financeiro. Já para os propósitos previdenciários essa pedra angular vira 'pedra de tropeço'.
Durante um período longo (de 30 a 35 anos) essas contas são reguladas para apresentarem fluxos regulares de entradas – as contribuições mensais de empregados e empregadores- e saídas relativamente pequenas (administração e manutenção). O volume financeiro do Fundo nesse ínterim é livre para aplicação, preferencialmente para projetos de longa maturação e portanto baixa liquidez imediata, sob promessa de bons retornos a longo prazo. Investimentos e parcerias público privadas nas áreas de infra estrutura viária, energia elétrica, produção de petróleo etc são candidatas, naturalmente vocacionadas como clientelas preferenciais desses fundos, precisamente porque não encontram capital de risco privado ou fundos públicos pré existentes com recursos suficientes para os investimentos que o planejamento governamental indica à infra estrutura.
4- Questões de Longa Transição
Se considerarmos ser este o objetivo precípuo dos Fundos ora instituídos, temos que reconhecer que a engenharia financeira adotada é bem calibrada e astuta, embora mascarada pelo engodo da previdência complementar, que o contamina pelo risco de origem. Mesmo assim, há que se equacionar três questões de longa transição que a criação dos fundos suscita, mas não resolve: 1- de finanças públicas; 2- de gestão e valorização dos Fundos Financeiros de longo prazo; 3- do Planos de Benefícios aos segurados do sistema complementar, sobre o que a Lei é praticamente omissa.
O problema de finanças públicas é óbvio e direto, não obstante todo o esforço dos apologistas para inverterem a discussão. Desviam-se recursos por 30 a 35 anos da Previdência dos Servidores Públicos atuais (os chamados Regime Próprios de Previdência dos Servidores Públicos –RPPSP), de magnitude igual aquilo que excede as contribuições do teto do INSS, para os recém criados FUNPRESPs. Mas não se desvia a despesa atual e futura com pagamento dos benefícios previdenciários dos inativos do sistema atual (RPPSP), que continua de responsabilidade da União. Esse desvio de recursos acrescenta, pela magnitude desviada, novo déficit de caixa dos RPPSPs. É esta precisamente a base sobre a qual se erigem os Fundos Complementares. Esse deficit incremental somente poderia se resolver no longo prazo, sob condições muito restritivas às despesas previdenciárias complementares e fortemente generosas às taxas de retorno de longo prazo dos investimentos que vierem a se financiar.
Essa segunda condição mencionada aponta para outro problema, tratado de leve no texto legal – a gestão e valorização dos recursos financeiros dos novos FUNPRESPs. Aparentemente aposta-se em taxas reai de retorno elevadas – de 4 a 6% a. a. para longos períodos; ma não se tem a menor condição de previsibilidade futura. Rendimentos de 1 a 2 % em media anual para longos períodos são muito mais realistas, dadas as condições cíclicas muito incertas da economia mundial no longo prazo.E é dessa capitalização no longo prazo, que basicamente depende o saldo das contas individuais dos participantes, deduzidas despesas administrativas e financeiras, estas sim de fato garantidas pela Lei.
O terceiro problema mencionado – a regulamentação dos Planos de Benefícios, tudo indica que ocorrerá por fora dos FUNPREPs, ou seja com recurso fiscais adicionais, haja vista ser a lógica dos fundo instituídos – de popança financeira de longo prazo e não de previdência complementar.
Em conclusão, pela análise do texto legal sancionado em 30-04-2012 (Lei n. 12.618), o que se pode caracterizar é uma trindade nada santa de fundos financeiros de longo prazo para investimento em projetos de longa maturação. A única garantia que tais estruturas comportam é a remuneração financeira dos seus administradores e dos encarregados de sua manutenção. A garantia previdenciária nos limites do RGPS (3.960 reais) é assegurada para alguns benefícios explicitados (aposentadorias e pensões) e por ilação se deduz para os demais benefícios assegurados na Lei do Regime Geral. Mas não há qualquer garantia ou explicitação de riscos previdenciários e benefícios associados, prevista na lei do regime complementar.
Aos servidores públicos que já estavam na ativa até 30/04 de 2012, cujos benefícios estão definidos pelos respectivos planos de benefício de cada Regime Próprio pré existente e pelas regras do Art. 40 e 201 da Constituição Federal, não há objetivamente qualquer garantia de melhoria previdenciária com sua adesão ao sistema instituído, antes pelo contrário, pelo que se infere do texto analisado.
Outras interpretações sobre motivações dessa Lei, trocas políticas, acordos tácitos do governo federal com elites do sistema financeiro, tendo em vista suas metas de investimento em infra estrutura a longo prazo, deixo-as a critério do leitor.O que o artigo pretende e demonstra é a contradição performativa daquilo que esta Lei declara ser com aquilo que efetivamente é, tudo baseado no seu próprio texto.