A mágica do orçamento desequilibrado: e agora, Mister M?
01 de maio de 2021 | 15h04
Janilson Antonio da Silva Suzart, Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEA-USP. Colabora com o Instituto de Contabilidade Pública e Democracia (ICPD)
Robson Zuccolotto, Pós-doutorado em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP. Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da UFES
Diones Gomes da Rocha, Doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP. Colabora com o Instituto de Contabilidade Pública e Democracia (ICPD)
Prezados leitores, não houve nenhum equívoco com o título do presente artigo. E sim, o artigo irá tratar de um tema ligado às finanças públicas, uma situação que (infelizmente) vem se tornando muito comum nos últimos dez anos: o orçamento público desequilibrado. Mas, de antemão, avisamos que tal proeza não se refere a denominada contabilidade criativa (e não é porque os profissionais contábeis não são criativos, pois, por exemplo, quem criou a correção monetária de balanços é merecedor de tal título, no bom sentido do termo criatividade), mas sim, a uma situação ilusória, um verdadeiro truque de mágica.
Daí o porquê de recorrermos ao "paladino mascarado", o "senhor de todos os segredos" como o chamava um famoso locutor da televisão brasileira. Para aqueles que não se recordam, o Mister M foi um personagem, do final da década de 1990, que ficou famoso por relevar os segredos dos truques de mágicas em um programa televisionado. E nada mais apropriado do que incorporar a motivação do "mago das sombras", para explicar as consequências e as artimanhas deste ilusionismo que vem afetando o orçamento público no Brasil.
Inicialmente precisamos explicar o processo orçamentário brasileiro de modo simplificado. De acordo com a Carta Magna de 1988, o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) deve ser encaminhado pelo Poder Executivo para apreciação e aprovação do Poder Legislativo, convertendo-se na Lei Orçamentária Anual (LOA), ou simplesmente, no orçamento. Para elaborar o PLOA, o Poder Executivo deve reunir as propostas orçamentárias dos demais Poderes e Órgãos Autônomos, formalizando assim a proposta de orçamento do ente federado. O PLOA precisa estar compatível, além de outras legislações, com dois outros instrumentos normativos orçamentários: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).
O Poder Executivo foi escolhido pela Carta Magna para organizar o PLOA, pois é o Poder responsável pela maior parcela de receitas e despesas constantes no orçamento. Ele é o responsável pelo fornecimento da maioria dos serviços públicos e, portanto, é o gestor da maior parte dos recursos. Por isso, o Poder Executivo é o primeiro participante do truque que pretendemos revelar.
De acordo com a Carta Magna, a LOA não deve conter "dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa", com exceção da "autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito". Deste modo, o orçamento pode ser entendido como um grande plano de utilização de fluxos de caixa no qual o ente federado demonstra a origem dos recursos (receitas) que serão arrecadados e a destinação deles (despesas) por meio do fornecimento de bens e serviços públicos, direta ou indiretamente, para a população. Assim, o orçamento é um plano detalhado onde, para cada centavo alocado em uma despesa, deve haver a indicação da fonte de recursos que custeará tal pagamento.
Na prática, a execução orçamentária exige equilíbrio. O montante de recursos gastos deve ser, no máximo, igual ao montante de recursos disponíveis para o ente federado. A Lei n° 4.320/1964, que disciplina normas para a elaboração e controle dos orçamentos públicos, afirma que "durante o exercício, na medida do possível," o ente federado deve buscar "o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada". Este equilíbrio também é preconizado pela Lei Complementar n° 101/2000 (mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), ao descrever que a gestão fiscal responsável pressupõe, dentre outras coisas, a correção dos "desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas".
Mas então, é possível que um PLOA e até mesmo uma LOA sejam deficitários? A resposta é sim, em teoria, (agora, esperamos que os leitores estejam tão surpresos, como no momento em que veem o mágico fazer a sua assistente começar a levitar), porém a resposta também é não, na prática (sim, parece confuso, mas explicaremos mais adiante).
De acordo com a Lei n° 4.320/1964, a LOA indicará, "em casos de déficit," quais "as fontes de recursos que o Poder Executivo" poderá utilizar para atender a sua cobertura. A referida norma não foi clara em expressar que não poderia haver um orçamento desequilibrado (por isso, a construção teórica é possível), mas declarou a possibilidade de que na LOA sejam indicadas as fontes que poderão custear possível déficit. Na Carta Magna de 1988, não há nenhuma referência direta ao princípio do equilíbrio orçamentário, no qual as receitas deveriam ser iguais às despesas, como já houvera em versões anteriores da Constituição Federal brasileira.
Sim estimados leitores, o orçamento desequilibrado existe enquanto construção teórica, podendo ocorrer quando as despesas forem superiores às receitas em um orçamento público. Mas tal situação somente poderá se materializar, se o ente federado encontrar quem o queira financiar, seja de forma voluntária ou imposta. De modo voluntário, quando um ente público precisa realizar despesas sem ter os recursos necessários, ele somente conseguirá tal proeza se obtiver empréstimos, emitir títulos, aumentar receitas, vender ativos, emitir moeda etc. Inclusive, ele poderá ser financiado pelos fornecedores, caso esses aceitem prestar serviços ou fornecer bens, cientes que somente serão remunerados, em exercícios posteriores, ainda que existam vedações legais para alguns tipos de postergações.
De modo indireto, o ente federado poderá "impor" que seus credores lhe financiem, quando adiam ou atrasam os pagamentos dos valores devidos a tais credores. Por exemplo, quando o décimo-terceiro salário dos servidores e empregados públicos é pago em doze "suaves parcelas" no exercício seguinte, temos um financiamento "imposto" àqueles credores (às vezes até mesmo com edição de normativos específicos, buscando-se "ares" de legalidade). Ou, ainda, quando, de modo ilegal, não reconhecem no exercício em que ordenaram as despesas, o montante devido aos credores, surgindo, em decorrência, as famosas "pedaladas".
Verifica-se que, na prática, o ente federado irá recorrer a algum financiamento, voluntário ou imposto, para atingir o equilíbrio orçamentário, pois sem tal financiamento, não haverá outra solução que não o corte de despesa (que também leva ao equilíbrio na prática). Deste modo, contamos a primeira parte da ilusão: o orçamento somente é deficitário na teoria, pois na prática o ente federado terá que obter uma fonte de recursos para fazer frente à despesa que pretende realizar. Ainda que seja observada a legislação vigente, sem o financiamento a "conta" não fechará e o ente não conseguirá realizar todos os pagamentos no tempo certo. Caso continue a criar obrigações sem a disponibilidade de caixa necessária, entrará na rota da inadimplência, com todas as consequências que um "default" tem para um ente público (negativa de acesso a financiamentos e empréstimos, multas e encargos pelos atrasos, aumento nas taxas de juros, problemas macroeconômicos diversos etc.).
E então, por que o Poder Executivo envia um PLOA deficitário, se a execução legal é quase impossível e acarretará mais problemas? Calma, estimados leitores, começaremos agora a explicar o segundo ato deste espetáculo de ilusionismo.
Na maioria dos casos ocorridos no Brasil, os entes federados alegam que o volume de despesas obrigatórias é superior às receitas totais e, como tais despesas não podem ser evitadas, o PLOA "nasce" com tal desequilíbrio. Este argumento tem o mesmo efeito que o espelho, em alguns truques de mágica, servindo para desviar atenção das demais opções disponíveis, conduzindo a plateia para aquilo que o mágico quer que ela veja.
Realmente, o excesso de vinculação afeta as escolhas orçamentárias, em especial as do Poder Executivo. Também é verdadeira a afirmação de que as despesas obrigatórias não podem ser evitadas. Contudo, há outras questões que levam ao desequilíbrio que não se originam apenas pelo crescimento das despesas obrigatórias. Para os direitos que foram garantidos na Carta Magna de 1988, não houve discussão do modelo de financiamento necessário para garantir um volume de gastos para a sua regular oferta à população brasileira. Além de um sistema tributário injusto, as inúmeras renúncias de receitas são um exemplo de como se retirou recursos, ajudando no desequilíbrio.
Outro exemplo é a manutenção de estruturas governamentais enormes e ineficientes, com inúmeros órgãos, secretarias e ministérios, apenas para a "geração" de cargos a serem distribuídos em nome da "governabilidade". Afinal de contas, a "governabilidade" garante menor atrito entre os Poderes de um ente federado. Não se pode negar, também, que a corrupção "consome" recursos, porém a má gestão tem a mesma ou maior eficiência em "consumir" recursos, contribuindo também para o déficit.
O aumento de receitas seria uma forma de se evitar o déficit, assim como a obtenção de empréstimos e financiamentos para custear o excesso de gastos. Contudo, tais soluções possuem um custo elevado para quem as propõe. É por isso, que a ilusão de um orçamento desequilibrado transmite a mesma sensação de que o mágico foi devidamente acorrentado, antes de entrar no tanque com água, e que não possui outra forma de sair que não abrir todos os cadeados. O Poder Executivo, no papel do ilusionista, estima que é bem menos custoso o envio de um orçamento desequilibrado do que propor aumentos de tributos, revogações de renúncias de receitas, cortes de cargos comissionados, redução de despesas não necessárias, vendas de ativos, endividar-se etc.
Na prática, o truque é transferir a responsabilidade de encontrar fontes para financiar o déficit para o Poder Legislativo. Logo, este truque é uma evolução daquele anteriormente praticado, que consistia na artificial elevação das receitas e/ou redução das despesas, que foi "apresentado" durante muitas décadas no Brasil (e ainda deve estar sendo apresentado). Apresentar um orçamento desequilibrado continua não sendo a solução do problema, mas apenas busca transmitir uma falsa sensação de transparência da situação, visto que no truque anterior, apesar de vermos as orelhas do coelho saindo da cartola do mágico, continua como se nada de errado estivesse ocorrendo. Não é à toa que, infelizmente, o orçamento público passou a ser considerado uma "peça de ficção", há muito tempo.
Chegamos, agora, ao terceiro ato do nosso espetáculo de ilusionismo. E com a substituição de quem executará o papel do mágico. A "bola" está com o Poder Legislativo.
O Poder Legislativo pode atuar junto ao Poder Executivo para construir uma proposta factível, ou seja, equilibrada ou pode converter o PLOA desequilibrado em uma LOA desequilibrada. Na maioria dos casos, o Poder Legislativo também tem evitado "comprar brigas" e, havendo a tal "governabilidade", a proposta tem sido convertida em um orçamento desequilibrado, com certa facilidade. Em algumas vezes, pode haver alguma discussão, mas muito mais para desviar a atenção da plateia do que para tratar as raízes dos problemas que causaram o desequilíbrio.
De igual modo ao que ocorre com o Poder Executivo, o Legislativo evita discutir medidas que causem aumento de receitas, reduções das renúncias tributárias, reduções de cargos comissionados etc. etc. etc. Os problemas que causaram o déficit são muitas vezes dispersos entre sombras, espelhos e luzes, de modo que a maioria da plateia, mesmo aqueles nas fileiras da frente do teatro, não consegue "enxergar" que o problema não foi originado apenas pelas vinculações (local para o onde o mágico pretende que a atenção da plateia se volte), ainda que sejam excessivas, mas que outros fatores estão contribuindo para a geração do déficit (da mesma forma que há um alçapão que é utilizado pela assistente para sair de cena, sem ser percebida).
Ao escolher a aprovação de uma proposta deficitária, o Poder Legislativo assina um cheque "quase" em branco e o entrega ao Poder Executivo. Isto porque, ainda que haja limites para execução da despesa estabelecidos pela LDO e por outros normativos, na prática, a decisão do que fazer é transferida para o Poder Executivo. Este é último ato do espetáculo.
Conforme explicamos anteriormente, a execução de orçamento desiquilibrado somente ocorrerá em condições de equilíbrio caso se reduza despesas ou se obtenha financiamento. Com exceção das despesas obrigatórias, é muito comum que um orçamento desequilibrado comece a ser executado sob um forte contingenciamento. Quem já esteve no papel de gestor público, sabe o que é viver com dez ou onze meses de recursos contingenciados e passar o final do ano emitindo nota de empenho, quando os créditos orçamentários são liberados. Os restos a pagar viraram "restos a fazer", pois muitos empenhos são emitidos às vésperas das festas de ano novo, não havendo tempo hábil para o fornecimento de bens e serviços (muito menos para pagar contas em atraso).
Do mesmo modo, a obtenção de financiamento implica em aumento da dívida estatal, o que naturalmente impacta a disponibilidade de recursos futuros. O aumento da dívida, naturalmente, implica em pagamento de juros, além do comprometimento da disponibilidade de caixa para devolução do principal. Não que o endividamento estatal deva ser demonizado, pois, quando aplicado para ampliar a capacidade produtiva do país, ele é muito bem-vindo. O problema é quando o endividamento é utilizado para custear despesas correntes, aquelas destinadas para o funcionamento da máquina estatal ou para o fornecimento sem contraprestação pecuniária de bens e serviços à população. Tais gastos costumam ser contínuos e o financiamento deles sem receitas próprias implica um efeito "bola de neve" que conduz ao calote estatal.
É como se o mágico, ao invés de apresentar o lado da caixa que possui o espelho, para nos dar a impressão de que a caixa está vazia, abrisse o lado onde está o coelho, revelando sem querer o gran finale. Com o orçamento desequilibrado ocorre o mesmo. Ao não tratarmos as causas do déficit e aprovarmos a cada exercício um orçamento desequilibrado, iremos um dia, abrir o lado errado da caixa e a magia se perderá. A capacidade de financiamento de um ente federado é limitada, e o calote possui consequências graves para toda a população. Faltarão serviços essenciais, mas ficará a "conta" a ser paga pela atual e pelas futuras gerações. Em resumo, um espetáculo sem nenhuma graça, mas cujas consequências na vida do expectador, e nesse caso cidadão, é desastrosa.