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Gustavo Caminha de Barros
1 U R B A N I S M O C O M E R C I A L Ensinamentos das experiências estrangeiras 1 Nas últimas décadas, na Europa Ocidental e nos Estados Unidos, tem havido um desenvolvimento comercial periférico acentuado. Com os novos formatos comerciais suburbanos surgem, necessariamente, mudanças nos hábitos de consumo. O centro terciariza-se e desertifica fora dos horários de funcionamento dos serviços e do comércio. O centro perde a sua atractividade e o seu tecido urbano e comercial degradase. Mas, nos últimos anos, quer na Europa Ocidental, quer nos EUA, tem-se observado um crescente interesse no retorno ao centro das cidades enquanto local privilegiado do enraizamento e do desenvolvimento económico, social, cultural, histórico e da organização política e territorial. Os modelos de gestão dos centros comerciais privados são agora discutidos no âmbito do comércio urbano tradicional. Esta transferência e respectiva aplicação são complexas devido ao elevado número de proprietários envolvido e aos múltiplos interesses em jogo. Apesar disto, as novas organizações e as novas parcerias para a revitalização comercial dos centros da cidade estão cada vez mais interessadas nesta tendência. O seu objectivo principal seria a responsabilização colectiva dos intervenientes no centro da cidade, de modo a que o retorno no investimento individual seja influenciado pela qualidade dos serviços conjuntos. (CLOAR in BALSAS, 2000: 22) 2 Nos EUA, sobretudo a partir dos anos 80, apostou-se na gestão comercial centralizada. Estas organizações iniciais evoluíram para as actuais parcerias público-privadas, abrangentes e sofisticadas. De entre as suas actividades, que vão muito além das campanhas de promoção e marketing, destacam-se a defesa dos interesses dos centros da cidade, a preparação de projectos estratégicos e de desenvolvimento comercial, a capacidade de mobilização de capital, recursos humanos e liderança cívica. No caso da Europa, é mais difícil fazer generalizações porque há uma grande diversidade de países e realidades culturais e económicas. Mas há uma tendência comum para se implementarem sistemas de gestão dos centros das cidades com parcerias entre o sector público e o sector privado. No Reino Unido, tem sido verificado um grande esforço de bem gerir os centros das cidades não só ao nível comercial, mas de um modo global. 1 Este documento foi elaborado tendo por base algumas o texto seguinte: BALSAS, Carlos José Lopes (2000), O Urbanismo Comercial e as Parcerias Público-Privado para a Gestão do Centro das Cidades, Ensinamentos da Experiência Estrangeira, Relatório Final do Observatório do Comércio, Junho de Massachusets: EUA. 2 CLOAR, James (1990), Centralized Retail Management new strategies for downtown. The Urban Land Institute, Washington D.C.: EUA, pp /10
2 Análise de experiências internacionais Área de Desenvolvimento Económico ou BID (Business Improvement Districts) [EUA/Canadá]: Os BID são normalmente criados em áreas degradadas ou em risco, muitas vezes como resultado da forte competitividade criada pelas novas superfícies comerciais periféricas e onde os serviços públicos não são suficientes ou não têm capacidade financeira para responder ao declínio comercial. A motivação para os proprietários criarem ou aderirem a um BID, impondo um imposto obrigatório a si próprios, reside no facto do lucro comercial esperado vir a exceder a contribuição individual. O BID é um instrumento financeiro que surge da iniciativa dos comerciantes, em que os aderentes beneficiam de serviços suplementares para a sua área geográfica, através da tributação das suas propriedade comerciais. São esses serviços, por exemplo: limpeza e manutenção de espaços públicos, recrutamento de segurança, publicidade, recrutamento de investimentos, promoção de posições de consenso e tomadas de decisão colectivas, monitorização e acompanhamento dos serviços públicos, financiamento de serviços e apoio a necessidades específicas, concepção de programas de desenvolvimento, capacidade de contracção de empréstimos para financiar melhorias no espaço público, etc.. A área de intervenção dos BID é previamente definida. Todos os comerciantes que aderem ao BID contribuem para os seus encargos e a sua formação de um está prevista na legislação estadual. Os municípios desempenham um papel importante nestas parcerias: determinar os limites, aprovar o orçamento anual e a estratégia financeira e determinar os serviços que podem ser implementados. Cabe aos comerciantes a aplicação do orçamento, a contratação de pessoal e geralmente a coordenação das operações. Os fundos são recolhidos, então, pelo município e entregues à organização responsável pela gestão do BID, que normalmente assume a forma de organização privada sem fins lucrativos ou então uma organização mista, tendo sempre por base uma parceria público-privada. Os BID têm sempre um conselho de administração, que é composto pelos representantes dos proprietários, comerciantes, habitantes e autarquias. Este conselho de administração tem como função a supervisão e a verificação do bom funcionamento da organização, mas é o gestor do BID que coordena e põe em prática as suas actividades. (BALSAS, 2000: 30-31) A mesma cidade pode conter em si vários BID. Por exemplo, Nova Iorque tem mais de 40 BID. Em todos os EUA há cerca de 1500 BID, em que 500 se constituíram em entidades autónomas. AVALIAÇÃO: Os BID possibilitam o financiamento sustentável de longo prazo, o que é muito positivo, mas são acusados de chamar a si as actividades que são da responsabilidade dos poderes públicos, de levarem à privatização de serviços públicos e até do espaço público. (BALSAS, 2000: 36) 2/10
3 Programa da Rua Central ou Main Street Program [EUA]: O Programa da Rua Central tem por objectivo criar um meio agradável e atractivo que estimule os visitantes a voltar ao centro da cidade. Este programa é desenvolvido ao nível nacional, adaptando-se às necessidades locais e desenvolve 4 áreas principais: reestruturação económica, organização, promoção, design. Ou seja, pretende-se que a melhoria da sinalização, das montras, do ambiente urbano e do material promocional encorajem as pessoas a comprar, passear e permanecer no centro. BALSAS (2000: 37) explica que este programa não necessita de legislação formal para ser adoptado pela comunidade. Necessita apenas de uma grande liderança política e de uma grande vontade de colaboração e de coordenação de esforços ao nível estadual e local. Este programa não se baseia em grandes apoios governamentais, é um programa mais virado para a ajuda mútua ao nível dos líderes da comunidade e a própria comunidade e dentro desta. O Centro Nacional da Rua Central dá assistência às agências do governo de cada estado ou a organizações privadas de apoio técnico que queiram implementar o Programa da Rua Central. São estes os parceiros que garantem o apoio técnico às iniciativas locais, que se constituem em organismos independentes, cuja missão é revitalizar as áreas comerciais das comunidades. A estrutura jurídica da organização depende das prioridades locais mas, normalmente, inclui um conselho de administração, um conselho executivo, um gestor de programa e quatro grupos de trabalho para cada vertente do programa. Depois de criada a organização, é da sua responsabilidade definir a estratégia de intervenção, angariar financiamentos e coordenar a participação de voluntários. O gestor de programa, o qual funciona como o gestor de um centro comercial, é a pessoa responsável pela implementação sincronizada de todas as actividades da organização. Ele é talvez a pessoa mais importante em toda a estratégia, daí que tenha que ser um profissional criativo, empreendedor e flexível. A participação da cidade ou do estado nas iniciativas da comunidade é geralmente limitada a um período de tempo de 3 a 5 anos. Depois deste período de tempo espera-se que as organizações atinjam a auto-suficiência. (BALSAS, 2000: 39) A vantagem deste programa reside na possibilidade de cada comunidade poder adaptar os 4 eixos de intervenção do programa à sua realidade e ao seu ritmo, de acordo com os recursos disponíveis e com a sua própria estratégia de revitalização comercial. A essência deste programa reside na implementação de iniciativas locais sob a coordenação de um gestor de projecto treinado especificamente para este cargo. O Programa da Rua Central conta hoje com cerca de 1500 comunidades aderentes nos EUA. Há cerca de 35 programas activos. Crê-se que por cada dólar investido neste programa, se gere 35 dólares em novos investimentos, segundo os estudos de BALSAS (2000: 37). AVALIAÇÃO: este programa tem uma estrutura simples e é fácil adaptar-se às realidades locais mas a principal limitação deste modelo é não conseguir financiar-se sustentavelmente no longo prazo.(urbed in BALSAS, 2000: 48) 3 3 URBED (1997): pp /10
4 Gestão do Centro das Cidades ou Town Centre Management [Reino Unido]: De todas as estratégias de gestão do centro das cidades na Europa Ocidental, em que se procuram parcerias eficazes entre os sectores público e privado, as intervenções inglesas de Gestão do Centro das Cidades (ou TCM) ocupam um lugar de destaque.(balsas, 2000: 41) No início da década de 90, no Reino Unido, o governo assumiu o compromisso de apoiar os centros das cidades para que pudessem fazer face à pressão do comércio a retalho crescente nas periferias. Os TCM foram reconhecidos nas Orientações Políticas de Planeamento governamentais para as autoridades locais. Os TCM visam complementar os serviços das autoridades locais, regenerar os centros das cidades, reabilitar o local e aumentar a vitalidade comercial. Numa palavra só, pretendem melhorar a habitabilidade do centro das cidades. Os TCM baseiam-se geralmente em abordagens integradas ou holísticas relativamente aos problemas que o centro da cidade enfrenta. Hoje em dia, estas formas de gestão podem revestir diferentes formas cooperativas, sofisticadas, que vão desde a criação de empresas privadas até organizações do género Trust. Os TCM consistem em grupos de trabalho e de gestão compostos por autoridades locais, associações comerciais, empresários e até voluntários que debatem e tentam encontrar soluções para zonas específicas. Estes grupos geralmente estabelecem as suas próprias agendas e implementam as suas iniciativas. Para BALSAS (2000: 44), o gestor do centro da cidade é a pessoa mais importante no TCM, pois representa a face pública da proposta de gestão do centro da cidade. Este gestor, tem como tarefas: a definição das prioridades do TCM para que se alcancem resultados concretos e sólidos, a promoção do diálogo entre os parceiros e ainda a coordenação de recursos entre todos os interventores no TCM. As áreas por excelência de intervenção dos TCM passam pela renovação urbanística, publicidade, segurança, qualidade do ambiente, promoção de eventos e a coordenação das acções na área. Em 1999, existiam cerca de 300 TCM. Hoje em dia, segundo dados da Associação de Gestão do Centro das Cidades ou The Association of Town Centre Management 4, 500 cidades e vilas por todo o Reino Unido possuem uma qualquer forma de iniciativa de gestão. Este crescimento é sinal da eficiência e eficácia das parcerias público-privadas neste tipo de gestão. Apesar disto, os TCM apresentam algumas limitações: as organizações do sector privado participam mas com limitações; há falta de financiamentos sustentáveis de médio e longo prazo; a sua capacidade de investimento necessário é limitada perante as necessidades reais. A viabilidade das iniciativas dependem em muito dos financiamentos das autoridades locais e das contribuições de um pequeno número de comerciantes com maior espírito empresarial. AVALIAÇÃO: para Carlos Lopes Balsas (2000: 49), os TCM são a resposta europeia aos problemas existentes no centro das cidades. Os 7 elementos chave dos TCM de sucesso são: Visão Estratégia Clara; Parcerias Fortes; Partilha de Fundos e Efeito Indutor; Projectos Estratégicos; Comunicação e Participação Efectiva; Resultados Mensuráveis e Bem Definidos; Gestão da Mudança e Resolução de Conflitos. 4 in em /10
5 CONCLUSÃO: Todos os modelos estrangeiros estudados dão preferência a um envolvimento profundo dos sectores público e privado. Esta natureza mista deve-se em muito à esfera tradicional de actuação destes dois sectores. Os membros autárquicos democraticamente eleitos são tradicionalmente responsáveis pela preservação do bem comum. Os representantes do sector privado são parceiros incondicionais na medida em que são capazes de influenciar o desempenho das actividades dos membros eleitos. Tanto a experiência americana como a inglesa mostram que apenas a participação destes dois sectores, de um modo coordenado, numa nova organização independente é capaz de promover a mudança positiva necessária no centro das cidades. (BALSAS, 2000: 47-48) Os modelos aqui apresentados não são necessariamente estáticos, podem passar por diferentes fases, evoluindo à medida que se adaptam às necessidades que vão surgindo. Para que se verifique um funcionamento eficaz dos centros das cidades, tem de se verificar a existência de duas condições vitais para a sobrevivência e o sucesso das parcerias público-privadas: um gestor profissional a tempo inteiro e financiamentos locais sustentáveis. Os casos norte-americanos de gestão de centros históricos são mais arrojados do que os ingleses: a gestão é mais independente dos poderes públicos, havendo uma maior institucionalização nos EUA de organismos independentes e existência de mecanismos legais que permitem angariar fundos continuamente para as actividades de revitalização. Segundo o estudioso nestas matérias, Carlos BALSAS (2000: 75), A criação de uma organização independente para gerir e manter as actividades de revitalização aparece como uma necessidade para se evitar conflitos entre os parceiros e a criar uma maior responsabilização pelas actividades em causa. O tipo de organização que é criado no âmbito das actividades de revitalização pode assumir estruturas jurídicas diversas, mas com tendência para a lógica da gestão privada (total ou parcial dos serviços prestados). A figura do gestor a tempo inteiro é omnipresente em todas as parcerias. O objectivo principal é conseguir uma boa coordenação entre as diferentes entidades representadas na parceria. De certo modo não é tanto fazer a obra, mas é sobretudo levar a que a obra se faça de um modo coordenado. Como objectivo principal destas parcerias encontramos: o aumento da viabilidade e a vitalidade da área de intervenção. Entre as actividades principais encontramos a limpeza, a segurança, a promoção do desenvolvimento comercial e da reestruturação económica, a promoção e o marketing urbano, os arranjos urbanísticos e a requalificação do espaço público, a acessibilidade, e a avaliação da evolução/monitorização das actividades desenvolvidas. 5/10
6 Das experiências estrangeiras à realidade portuguesa Os programas PROCOM e URBCOM Os projectos especiais de urbanismo comercial foram aplicados em Portugal entre 1995 e 2000, ao abrigo do Programa PROCOM, mais tarde chamado de URBCOM. BALSAS (2000: 76) elenca assim os factores positivos e negativos destes Programas: Prós: o comércio, em Portugal, passou a ser visto enquanto sector estratégico do urbanismo, o que se coadunava com o grande movimento internacional de revitalização dos centros; o facto de requererem participação de diferentes níveis governativos e parceiros faz com que a procura de soluções seja integrada nas realidades que se vão intervencionar; ao nível autárquico, surgem efeitos indutores quando se dá primazia à revitalização dos núcleos urbanos na agenda política outros sectores tornam-se dinâmicos a partir destas novas iniciativas; dão-se, em Portugal, os primeiros passos para uma cultura da cooperação e da parceria. Contras: há falta de participação dos comerciantes; verifica-se a dependência de financiamentos públicos e a inviabilização da competitividade e da sustentabilidade no longo prazo; há falta de gestão profissional intersectorial do centro da cidade; em Portugal, há dúvidas sobre a necessidade do gestor do centro da cidade e sobre as suas possíveis competências. Deve ressalvar-se o facto da experiência estrangeira nos dar pistas indicativas daquilo que pode ser feito. Balsas não se defende, de modo algum, a transposição literal das medidas aplicadas no estrangeiro, mas sim a análise das suas virtudes e a adaptabilidade das melhores soluções ao caso nacional. Ensinamentos da experiência estrangeira Unidade de Gestão de Centro Urbano A primeira tentativa de implementação de unidades de gestão em Portugal deu-se com os PROCOM, o que foi um sinal muito positivo, segundo os estudiosos destas matérias. (...)esta unidade deve ser flexível e evoluir por fases, acomodando-se às necessidades dos diferentes centros urbanos e às possibilidade dos actores que a criam, mantêm e financiam. (BALSAS, 2000: 79) A base da unidade deve ser uma parceria entre o sector público e o privado. Apesar da figura institucional da parceria não estar muito divulgada em Portugal, já está consagrada na lei no âmbito da definição do regime jurídico e competências das autarquias locais (Lei nº 159/1999 de 14 Setembro e Lei nº 169/1999 de 18 de Setembro). 6/10
7 Passos para criar uma unidade de gestão: as experiências internacionais mostram-nos que, na base da sua criação, estão parcerias entre as Câmaras Municipais, a Associação de Comerciantes ou um grupo de investidores que tentam angariar parceiros que permitam iniciar e manter a unidade de gestão. Depois desta fase inicial, contrata-se um gestor, na grande maioria, a tempo inteiro. Elabora-se um plano de acção que inclui os objectivos estratégicos e um conjunto de acções e projectos de curto, médio e longo prazo. Estes projectos não podem ser todos da competência do gestor. De facto, no plano devem indicar-se os responsáveis pelas diferentes acções, tempo de execução e financiamento. Composição da unidade de gestão: a. órgão de direcção com poderes deliberativos e institucionais (núcleo da parceria público-privado): representantes das instituições locais como da autarquia, associação comercial, comerciantes, forças de segurança, e de outras actividades económicas, sociais, cívicas e culturais. Este órgão define os objectivos estratégicos, hierarquiza e negoceia os projectos e as acções que constam no plano de acção. Para não se criarem desequilíbrios, todos os representantes devem ter direito de voto semelhante. b. conselho consultivo c. grupos de trabalho temáticos d. gestor com função operacional e poderes executivos: é a face visível da parceria e deve ter poderes executivos. Se se seguir o exemplo norte-americano, o gestor tem a função de um director executivo com uma equipa composta por um corpo técnico e respectivo suporte administrativo. Se for seguido o exemplo inglês, é somente uma pessoa que executa a estratégia e as tarefas definidas pelo órgão deliberativo. É preciso realçar que, com este gestor, pretende-se profissionalizar a actividade de gestão, como acontece nos centros comerciais privados. Funções do gestor: execução de projectos e acções concretas, coordenação e articulação de actividades dentro da parceria, reuniões com outras entidades, articulação de actividades entre o conselho consultivo e os grupos de trabalho, promoção e marketing, angariação de financiamentos para a gestão, monitorização de resultados (relatórios, por exemplo). Financiamento da unidade de gestão: para BALSAS (2000: 84), quem beneficia directa e indirectamente da unidade de gestão deve contribuir para a sua manutenção e funcionamento. O que a experiência estrangeira mostra é que as parcerias baseadas em financiamentos voluntários são uma primeira resposta à criação da unidade de gestão no curto prazo mas são inadequadas no longo prazo. Por exemplo, uma das premissas do Programa da Rua Central a nível nacional e dos TCM é a constituição de organizações profissionais de gestão baseadas apenas na colaboração e em parcerias voluntárias. O que se verifica é que isto leva ao oportunismo de alguns comerciantes e proprietários que beneficiam das novas actividades, mas que não contribuem financeiramente para a manutenção da unidade de gestão. Pelo contrário, os BID, ao aplicarem um imposto variável (em função da área e dos usos existentes), mas obrigatório a todos os proprietários da área de intervenção, desde que a maioria destes proprietários concordem, eliminam esta 7/10
8 possibilidade de oportunismo. Mas em Portugal esta solução pode não ser possível perante o quadro legal actual. Uma solução para o financiamento pode passar pelo financiamento através de fundos públicos que têm de ser igualados com financiamentos locais, mas as verbas públicas vão diminuindo progressivamente de ano para ano, de modo a tornar estas organizações auto-sustentáveis (como aconteceu em Boston, nos EUA). Papel das Autarquias nas parcerias de gestão: Segundo BALSAS (2000: 23) 5, ( ) é importante que as autoridades locais desempenhem o papel de facilitador e propiciem colaborações com o sector privado, em vez de quererem fazer e ser responsáveis por todos os projectos de intervenção. Isto não significa que em muitos dos casos as autarquias não iniciem as parcerias e estabeleçam a necessidade de formar as organizações de gestão do centro da cidade. Significa sim, por outro lado, que as autarquias locais devem concentrar-se em coordenar as actividades dos diferentes actores envolvidos. Numa organização de gestão do centro de cidade, o líder, que é normalmente a autarquia, define estratégias de actuação, como sendo: a procura de uma individualidade que actue como gestor do centro de cidade, a formação de um grupo ou comissão de trabalho que estude a obtenção futura de verbas, a realização de uma inventariação dos problemas e das oportunidades do centro e o estabelecimento de um programa de acção, a criação de um grupo que coordene as actividades, a realização de encontros públicos que permitam ao público e aos comerciantes manifestarem as suas necessidades, e finalmente, ultimar uma estratégia de planeamento ou um plano de acção capaz de manter todos os intervenientes informados e atribuir responsabilidades aos mesmos de um modo equitativo com as suas possibilidades. (BALSAS, 2000: 23) 6 Em suma Ameaças às organizações de revitalização dos centros urbanos: falta de uma liderança forte; insuficiência de financiamentos; dificuldade na angariação de fundos; conflitos e faltas de consensos entre parceiros; falta de pessoal técnico; mudanças políticas; indefinição das prioridades de actuação. 5 Department of the Environment, Transport and Regions (1998), Implementation of Town Centre Management. 8/10
9 Recomendações (BALSAS, 2000: ) As Unidades de Gestão do Centro Urbano devem: criar parcerias público-privadas efectivas; criar a figura do gestor de centro urbano; criar uma visão estratégica de longo prazo; analisar holisticamente o centro urbano; ter estratégia de intervenção coerente; ser selectivo e definir prioridades; ter um plano de marketing para a cidade; encorajar e promover a liderança local; ter mecanismos de financiamentos auto-sustentáveis; reconhecer e recompensar as contribuições voluntárias; monitorizar e avaliar regularmente o desempenho das actividades de gestão. As Câmaras Municiais devem: a nível político: inclusão do urbanismo comercial nas agendas enquanto prioridade; a nível técnico: incluir comércio nos planos municipais de ordenamento do território (PDM) e criar instrumentos que possibilitem planear novos estabelecimentos e promover revitalizações de antigas áreas comercias (por ex. Carta de Ordenamento da Actividade Comercial da Câmara Municipal de Lisboa); a nível operacional: revisão de regulamentos e processos de decisão na atribuição de licenças e nas práticas fiscalizadoras na área central da cidade para facilitar e tornar mais céleres os processos de investimento nesses locais; promover elevados padrões de limpeza, manutenção e segurança; promover um desenvolvimento urbano compacto e sustentável. As Associações Comerciais devem: promover a criação de unidades de gestão de centros urbanos; mobilizar os comerciantes para um envolvimento activo nos destinos do centro das cidades; cooperar na organização de eventos; divulgar boas práticas de gestão comercial; desenvolver métodos alternativos de negócio. 6 Department of the Environment, Transport and Regions (1998), Planning the Process. 9/10
10 Os comerciantes devem: deixar de ser comerciantes para ser empresários; orientar-se por princípios de mercado; apostar na diferença dos seus produtos, estabelecimentos, marketing, etc; ser autênticos e genuínos (atendimento personalizado, bens de qualidade, assistência pós-venda, brio, etc.); participar na resolução de problemas comuns. O que pode mudar em Coimbra Algumas medidas a tomar para revitalizar a Baixa de Coimbra (medidas que por si só não resultam, têm de ser tomadas conjuntamente): equacionar a viabilidade de uma Carta de Urbanismo Comercial; preservar o património histórico e cultural; estabelecer na área lojas-âncora (por ex.: supermercado, franchising, grandes armazéns, loja de marca) mas este papel pode ser também desempenhado por outras actividades, culturais por exemplo (como acontece nos EUA); criar competitividade comercial e até agrupar tipos de comércio similares para haver mais oferta e preços concorrenciais, estimulando o comércio o comerciante tradicional tem de deixar de o ser para passar a ser empresário; fazer análise de mercado para o entender e para atrair consumidores; horários de funcionamento que se adaptem aos clientes ao contrário dos centros comerciais, o comércio tradicional pode apostar na flexibilidade de horários e na adaptabilidade às exigências do consumidor; o comércio tradicional independente deve cooperar com comércio tipo franchising ou de marca e viceversa. Isto estimula a maior variedade de oferta, a uniformização e estratégias e o fortalecimento do tecido comercial, etc.; melhor gestão do estacionamento frequentemente diz-se que há pouco estacionamento, mas a verdade é que a gestão pode estar a ser mal feita por estarem ocupados pelos lojistas e empregados, por má sinalização, pelos preços elevados, etc.; os melhoramentos físicos são importantes na revitalização, apesar de não serem o factor decisivo para o retorno dos consumidores ao centro; não demolir o existente, mas reabilitar. 10/10