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CMN altera as regras para aplicação de recursos dos Fundos de Pensão e dos RPPS
Em 27 de novembro de 2018, o Conselho Monetário Nacional ("CMN") editou a Resolução CMN n.º 4.695 ("Resolução CMN 4.695"), trazendo alterações pontuais à regulação de investimentos das entidades fechadas de previdência complementar ("EFPC"), ou fundos de pensão, e alterações mais profundas à regulação aplicável aos Regimes Próprios de Previdência Social instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios ("RPPS").
A Resolução CMN 4.695 altera a Resolução CMN n.º 4.661, de 25 de maio de 2018 ("Resolução CMN 4.661"), aplicável às EFPC, e a Resolução CMN n.º 3.922, de 25 de novembro de 2010 ("Resolução CMN 3.922"), relativa às aplicações dos RPPS. Na primeira, as alterações se debruçaram especificamente sobre a prestação de garantias por fundos de investimento em participação ("FIP") e sobre requisitos aplicáveis no uso de derivativos nos fundos de investimento tratados como "ativo final" na carteira.
Quanto aos RPPS, foi realizada uma ampla reforma à Resolução CMN 3.922 com particular atenção às normas de governança desses entes. Destaque para as exigências específicas sobre a figura dos administradores e gestores de fundos de investimento, entre outras regras mais rígidas na gestão dos recursos dos RPPS. Destaque também para a tentativa de equalização das normas para investidores institucionais pelo CMN, de modo a incorporar à Resolução CMN 3.922 diversos dispositivos e procedimentos já existentes na Resolução CMN 4.661. Por fim, a Resolução CMN 4.695 também trouxe algumas flexibilidades aos RPPS, como a possibilidade de realização de investimentos no exterior. Vejamos os destaques.
Resolução CMN 4.661 – EFPC
i. Prestação de garantias em FIP. O artigo 36 da Resolução CMN 4.661 lista as vedações aplicáveis às EFPC em todos os níveis de aplicação (i.e., carteira própria, administrada ou fundos de investimento), incluindo-se, entre elas, a possibilidade de EFPC prestar fiança, aval, aceite ou coobrigar-se de qualquer forma. Os FIP não precisam observar diversas dessas vedações, conforme previsto no §2º do mesmo dispositivo. Porém, em sua redação original, a Resolução CMN 4.661 acabou não incluindo nesse rol a possibilidade de prestação de garantias por FIP, o que potencialmente geraria diversos impactos ao mercado, com destaque ao segmento de infraestrutura, onde a prestação de garantias por acionistas das concessionárias no âmbito das concessões públicas é exigência comum nos editais de licitação. A Resolução CMN 4.695 agora ajusta o §2º do artigo 36 de modo que os FIP aplicados por EFPC também poderão prestar garantias no âmbito de suas operações, observada a regulamentação da CVM.
ii. Derivativos e Ativo Final. A Resolução CMN 4.695 incluiu o §4º ao artigo 30 da Resolução CMN 4.661, que trata das regras que as EFPC devem observar para manter posições em mercados derivativos. O novo dispositivo excepciona aos fundos de investimento considerados como "ativo final" da carteira a necessidade de observar os requisitos previstos nos incisos V e VI do artigo 30, que tratam, respectivamente, de limites para depósito de margem e valor dos prêmios de opções. Os fundos de investimento considerados como "ativo final" na carteira das EFPC são aqueles listados no Parágrafo Único do artigo 32 da Resolução CMN 4.661, incluindo-se, entre eles, os fundos de investimento multimercado classificados no segmento "Estruturado".
Resolução CMN 3.922 – RPPS
i. Requisitos aplicáveis a administradores e gestores. No âmbito das normas limitativas e de reforço à governança corporativa dos RPPS, a Resolução CMN 4.695 dá maior atenção ao processo de seleção e monitoramento dos prestadores de serviço contratados pelos RPPS, com destaque aos administradores e gestores de fundos de investimento. Nesse sentido, a Resolução CMN 4.695 inclui o novo §2º ao artigo 15 da Resolução CMN 3.922, dispondo que os RPPS somente poderão aplicar recursos em cotas de fundos de investimento quando satisfeitos os seguintes requisitos:
Instituição financeira obrigada a instituir comitê de auditoria e comitê de riscos (inciso I). O administrador ou o gestor do fundo de investimento, ao menos um deles, deverá ser instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil ("Bacen") e obrigada a instituir comitê de auditoria e comitê de riscos, conforme regulamentação aplicável – o que, em geral, se aplica apenas a instituições financeiras de grande porte.
No caso do comitê de auditoria, por exemplo, as instituições financeiras que devem instituí-lo são aquelas que atendam a um dos requisitos do artigo 10 da Resolução CMN 3.198, de 27 de maio de 2004: (a) patrimônio de referência igual ou superior a R$ 1 bilhão; (b) administração de recursos de terceiros em montante igual ou superior a R$ 1 bilhão, ou; (c) somatório das captações de depósitos e de administração de recursos de terceiros em montante igual ou superior a R$ 5 bilhões. Quanto ao comitê de riscos, nos termos da Resolução CMN nº 4.557, de 23 de fevereiro de 2017, são obrigadas a constituí-lo as instituições financeiras enquadradas nos segmentos S1, S2, S3 e S4, conforme critérios estabelecidos pela Resolução CMN nº 4.553, de 30 de janeiro de 2017.
Importante ressaltar: para fins de atendimento ao requisito acima, admite-se que o administrador ou gestor esteja no escopo de atuação de comitê de auditoria e de comitê de riscos constituídos por outra instituição autorizada integrante do mesmo conglomerado prudencial, conforme §8º do artigo 15 incluído pela nova Resolução.
Para facilitar a análise dos ativos elegíveis para aplicação pelos RPPS, a Secretaria de Previdência do Ministério da Fazenda, órgão regulador e fiscalizador dos RPPS, divulgou em 30 de novembro de 2018 a relação das instituições financeiras que atendem aos critérios da Resolução CMN 4.695, bem como esclarecimentos sobre os requisitos aplicáveis [1]. Tal relação poderá ser atualizada pelo órgão fiscalizador de tempos em tempos.
Limite de patrimônio de RPPS sob gestão (inciso II). Em linha com as alterações promovidas pela Resolução CMN nº 4.604, de 19 de outubro de 2017, visando à participação dos RPPS em investimentos com outras classes de investidores e público-alvo (vide, p. ex., o artigo 14-A da Resolução CMN 3.922), a nova Resolução prevê que o administrador de qualquer fundo de investimento não poderá deter mais que 50% dos recursos sob sua administração oriundos de RPPS.
Processo de credenciamento (inciso III). Para que sejam elegíveis a aplicação, o administrador e o gestor deverão passar por um processo prévio credenciamento junto aos RPPS (artigo 1º, §1º, inciso VI da Resolução CMN 3.922). Nesse processo, além de conferir os demais requisitos acima, os prestadores de serviço serão avaliados sob parâmetros como histórico de rentabilidade, experiência, patrimônio sob gestão, risco reputacional, padrão ético de conduta, entre outros (artigo 1º, §3º), de forma que os responsáveis pela gestão dos recursos do RPPS (a depender de sua governança interna) considerem, ao fim do credenciamento, que o administrador ou o gestor possuem boa qualidade de gestão e de ambiente de controle de investimento.
ii. Carteira administrada: Os requisitos do artigo 15, §2º, incisos I a III, acima tratados, também serão também aplicáveis aos prestadores de serviço contratados para a gestão dos recursos dos RPPS – carteira administrada – conforme novo §4º do artigo 15 da Resolução CMN 3.922, incluído pela Resolução CMN 4.695. Além desses requisitos, o gestor da carteira administrada também deverá comprovar ao RPPS certas condições adicionais para sua contratação, como a adoção de política de gerenciamento de riscos consistente e adequada, o cumprimento dos limites e requisitos da Resolução CMN 3.922 e a existência de recursos humanos, computacionais e estrutura adequados e suficientes para a prestação dos serviços contratados, nos termos artigo 15, §5º, da Resolução CMN 3.922, conforme ora alterada.
iii. Outras restrições. Como já ressaltado, a Resolução CMN 4.695 incorporou diversas restrições e normas de governança já previstas na regulação das EFPC – que passou por recente reformulação por meio da Resolução CMN 4.661 – aos investimentos realizados pelos RPPS. Como exemplo, destaca-se (a) a necessidade de manutenção de registro digital de todos os documentos que suportem a decisão de investimento (artigo 1º, §7º), (b) a indicação do rol de pessoas responsáveis pela gestão de recursos do RPPS, incluindo consultores e outros profissionais terceiros, e a separação clara de suas responsabilidades (artigo 1º, §§5º a 7º), e (c) a necessidade de avaliação e divulgação dos custos decorrentes das aplicações, como a taxa de administração dos fundos investidos, e sua divulgação ao público (artigo 2º, §3º).
Em especial, a Resolução CMN 4.695 incorporou, em seu artigo 12-A, as regras para apuração e pagamento de taxa de performance aplicáveis às EFPC de forma semelhante ao artigo 34 da Resolução CMN 4.661, com uma única modificação[2].
Outras regras restritivas e de governança foram incluídas na Resolução CMN 3.922, como a necessidade de plano de contingências previsto na política anual de aplicação dos recursos (artigo 4º, inciso VIII) e a ampliação para todas as espécies de fundos de investimento elegíveis para aplicação pelos RPPS do limite geral de alocação de 20% dos recursos sob gestão do RPPS em cotas de um mesmo fundo de investimento (artigo 13).
iv. Flexibilidades. Apesar das diversas restrições impostas aos RPPS, a Resolução CMN 4.695 trouxe, em contrapartida, algumas flexibilidades e incentivos às aplicações dos RPPS. Merecem destaque:
Investimentos no Exterior. Os RPPS agora possuem acesso a um novo segmento de aplicação: "Investimento no Exterior". As regras e condições adotadas pela Resolução CMN 4.695 são parecidas com aquelas previstas na Resolução CMN 4.661; mas não exatamente semelhantes. Explica-se.
A reforma da Resolução CMN 4.661 visou, em especial, a permitir que as EFPC aplicassem em fundos de investimento constituídos no Brasil que se destinassem majoritária ou integralmente a investir em cotas de fundos offshore. Obedecidos alguns requisitos específicos ao gestor e ao próprio fundo constituído no exterior – os quais foram replicados aos RPPS pela Resolução CMN 4.695 – a EFPC poderia observar o limite de concentração por emissor diretamente no fundo offshore, assim podendo deter integralmente o fundo local sem que isso representasse qualquer hipótese de desenquadramento.
Com isso, as EFPC podem hoje aplicar em duas espécies de fundos dentro do segmento "Investimento no Exterior", dentre outros ativos: (a) o "fundo de fundos offshore", isto é, aquele que, observadas determinadas condições, confere à EFPC a possibilidade de observar o limite de concentração diretamente no fundo offshore, ou (b) o fundo local tradicional com o sufixo "Investimento no Exterior", com ampla liberdade para alocação em ativos no exterior pelo gestor brasileiro, em que a EFPC observa normalmente o limite de concentração diretamente no fundo constituído no Brasil, sem poder detê-lo integralmente.
A Resolução CMN 4.695 não confere essa mesma faculdade aos RPPS. Conforme o novo artigo 9º-A da Resolução CMN 3.922, os RPPS só poderão aplicar em três espécies de ativos no segmento "Investimento no Exterior", limitados a 10% dos recursos administrados pelo RPPS:
I – cotas de fundos de investimento e cotas de fundos de investimento em cotas de fundos de investimento classificados como "Renda Fixa - Dívida Externa";
II – cotas de fundos de investimento constituídos no Brasil sob a forma de condomínio aberto com o sufixo "Investimento no Exterior", nos termos da regulamentação estabelecida pela CVM, que invistam, no mínimo, 67% do seu patrimônio líquido em cotas de fundos de investimento constituídos no exterior;
III – cotas dos fundos da classe "Ações - BDR Nível I", nos termos da regulamentação estabelecida pela Comissão de Valores Mobiliários.
Ou seja, diferentemente das EFPC, os RPPS não poderão investir em fundos locais com o sufixo "Investimento no Exterior" que não destinem majoritariamente suas aplicações a cotas de fundos offshore, nos termos do inciso II, acima. Vale dizer: só podem investir na modalidade "fundo de fundos offshore". Além disso, os RPPS não gozarão do benefício de observância do limite de concentração diretamente ao fundo offshore. Eles continuarão sujeitos ao limite geral de concentração no fundo de investimento de 15% do seu patrimônio líquido, conforme previsto no inalterado artigo 14 da Resolução CMN 3.922.
Sem prejuízo, a nova Resolução ainda assim exige que os RPPS observem as condições adicionais relacionadas ao fundo offshore e que também estão presentes na Resolução CMN 4.661. São elas: (a) o gestor do fundo offshore deve estar em atividade há mais de cinco anos e possuir US$ 5 bilhões de patrimônio sob gestão, e (b) o fundo constituído no exterior deve possuir histórico de performance superior a 12 meses.
FII. A Resolução CMN 4.695 alterou a alínea "b" do inciso IV do artigo 8º da Resolução CMN 3.922, que tratava das aplicações em cotas de fundos de investimento imobiliário ("FII"). A Resolução CMN 3.922, conforme alterada, exigia até então que os RPPS apenas aplicassem em cotas de FII "com presença em 60% (sessenta por cento) nos pregões de negociação em mercados regulamentados". A Resolução CMN 4.695 retirou esse requisito específico para dispor apenas que as cotas dos FII aplicados pelos RPPS devem ser negociadas nos pregões de bolsa de valores.
Fundos de Investimento em Ações – Mercado de Acesso. A nova Resolução também criou uma nova espécie de ativo elegível para investimento pelos RPPS. Os fundos de investimento classificados como "Ações – Mercado de Acesso" ("FIA Mercado de Acesso"), conforme regulamentação da CVM, foram incluídos dentro do segmento estruturado, conforme nova alínea "c", inciso IV, do artigo 8º da Resolução CMN 3.922. As aplicações em cotas desses fundos de investimento se sujeitam ao limite geral de alocação por ativo de 5% dos recursos sob gestão do RPPS, bem como ao limite de concentração superqualificado de 5% do patrimônio líquido do fundo, conforme artigo 14, §1º, da Resolução CMN 3.922.
Ampliação dos Limites de Aplicação e Pró-Gestão. A Resolução CMN 4.695 criou mecanismos de integração entre as normas do CMN e aquelas emanadas pelo órgão regulador e fiscalizador dos RPPS. Essa integração foi feita com vistas a incentivar a implementação do Programa de Certificação Institucional e Modernização da Gestão dos Regimes Próprios de Previdência Social ("Pró-Gestão") instituído por meio da Portaria do Ministério da Previdência Social nº 519, de 24 de agosto de 2011 ("Portaria MPS 519").
O objetivo do Pró-Gestão é aprimorar a gestão dos RPPS, auxiliando seus dirigentes e gestores no exercício de seus deveres legais e no alcance de melhores práticas e padrões de desempenho, em vista a cumprir a missão institucional de prover os direitos previdenciários dos segurados do RPPS.
Os RPPS que atingirem os níveis de governança corporativa exigidos recebem a certificação institucional que lhes couber. São quatro níveis que podem ser atingidos, sendo que, nos termos da Portaria MPS 519, combinada com a Instrução CVM 539, apenas os RPPS que se enquadrarem no nível mais alto – o Nível IV – podem ser considerados investidores profissionais para os fins da regulamentação da CVM. A adesão ao Pró-Gestão e a certificação em qualquer nível é requisito para que os RPPS sejam considerados investidores qualificados. A ausência de certificação, por sua vez, torna os RPPS equivalentes aos investidores em geral, limitando o acesso a fundos estruturados, como os FIP.
Agora, com a Resolução CMN 4.695 (§7º do Artigo 7º e §9º do Artigo 8º), os RPPS com maiores níveis de certificação gozarão de benefícios quanto à observância dos limites de alocação por ativo aos RPPS. Esses benefícios são obtidos de forma escalonada e de acordo com o grau de certificação obtido, e são aplicáveis a determinados ativos nos segmentos de renda fixa, renda variável e investimentos estruturados.
Como exemplo, os limites de aplicação em FIP e FIA Mercado de Acesso serão acrescidas de 5% para nível de governança comprovado, iniciando-se a partir do terceiro nível – isto é, poderão chegar a 15% em comparação aos atuais 5%. Já quanto aos FII, o limite também aumentará 5% a cada nível comprovado, mas contado a partir do segundo nível – ou seja, poderá chegar a até 20%.
v. Regra de transição. A Resolução CMN 4.695 entra em vigor a partir da data de sua publicação e não foi criada regra de transição específica. Nessa hipótese, aplica-se a regra geral prevista no artigo 21 da Resolução CMN 3.922, isto é, os RPPS que passem a apresentar aplicações em desacordo terão 180 dias para promover o respectivo reenquadramento, ficando impedido de efetuar novas aplicações que onerem os excessos verificados, enquanto perdurarem.
[1] Vide em: <http://sa.previdencia.gov.br/site/2018/11/Esclarecimento-a-respeito-das-instituicoes-elegiveis.pdf>
[2] O Parágrafo Único do artigo 12-A inserido pela Resolução CMN 4.695 dispõe que as condições previstas nos incisos III e IV não se aplicam aos fundos de investimento cujos regulamentos estabeleçam que a taxa de performance será paga somente após a devolução aos cotistas da totalidade de seu capital integralizado no fundo, "devidamente atualizado pelo índice de referência e pela taxa de retorno neles previstos". Este último trecho em destaque não consta no artigo 34 da Resolução CMN 4.661.