Tribunal de Contas da União TCU : 00978020130
Tribunal de Contas da União TCU : 00978020130 - Inteiro Teor
TCU__00978020130_3fe96.doc
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.780/2013-0
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 009.780/2013-0
Natureza: Auditoria Operacional.
Órgãos: Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac), Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR).
Advogado constituído nos autos: não há.
Sumário: AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAÇÃO DO ESTÁGIO ATUAL DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DOS AEROPORTOS DE BRASÍLIA, GUARULHOS E VIRACOPOS. ATUAÇÃO DA ANAC E DA INFRAERO. CARÊNCIAS QUANTO À ESTRUTURAÇÃO E AOS MEIOS NECESSÁRIOS AO MELHOR ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO PELA ANAC. EM RELAÇÃO À INFRAERO, AUSÊNCIA DE ESTRUTURAÇÃO INTERNA PARA O ALCANCE DOS OBJETIVOS. FALTA DE DEFINIÇÃO CLARA DE PROCEDIMENTOS PARA AVALIAR O RETORNO FINANCEIRO DOS APORTES DE CAPITAL. AUSÊNCIA DE DEFINIÇÃO DE AÇÕES PARA ASSIMILAR AS MELHORES PRÁTICAS DAS CONCESSIONÁRIAS. LIMITAÇÕES PARA VERIFICAR SE OS CONTRATOS ASSINADOS COM PARTES RELACIONADAS ÀS CONCESSIONÁRIAS ATENDEM A TERMOS E CONDIÇÕES DE MERCADO. CONSIDERAÇÕES SOBRE A MATÉRIA. PROPOSTAS DE MEDIDAS PARA MELHORAR O DESEMPENHO INSTITUCIONAL TANTO DA ANAC QUANTO DA INFRAERO. RECOMENDAÇÕES. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA. REMESSA DE CÓPIA DA DELIBERAÇÃO À SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, AO CONSELHO NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO, PARA A AGENCIA NACIONAL DE AVIACAO CIVIL E À EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA.
Trata-se de Auditoria de Natureza Operacional (Fiscalis 242/2013) realizada na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) com o objetivo de examinar a atuação dessas entidades no acompanhamento dos contratos de concessões aeroportuárias.
2. Reproduzo abaixo excerto do Relatório elaborado por auditores da Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransp), da Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdif) e da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud) (Peças 76 e 77):
"[...] 1. Introdução
1. Ao longo de 2011 e 2012 o Tribunal de Contas da União acompanhou os processos de outorga das concessões dos aeroportos internacionais de Guarulhos, Campinas e Brasília, respectivamente nos TCs 032.786/2011-5, 032.695/2011-0 e 032.696/2011-6. O primeiro estágio de fiscalização das concessões, previsto na IN TCU 27/1998, foram aprovados com ressalva pelo TCU por meio dos Acórdãos 3.232, 3.234 e 3.233/2011-Plenário, em 7/12/2011.
2. O segundo estágio de fiscalização desses aeroportos foram apreciados e aprovados com ressalva conjuntamente por meio do Acórdão TCU 157/2012-Plenário, de 1º/2/2012.
3. Posteriormente, no final de 2012, já com os aeroportos sendo administrados pelas novas concessionárias, foram abertos processos de acompanhamento da execução dos contratos de concessão para cada aeroporto: TCs 045.106/2012-6 (Guarulhos), 045.109/2012-5 (Campinas) e 045.110/2012-3 (Brasília).
4. Por intermédio do Acórdão 448/2013 (TC 041.274/2012-1), o Plenário do TCU aprovou, na Sessão Extraordinária de caráter reservado de 6/3/2013, a inclusão no Plano de Fiscalização de Obras para 2013 (Fiscobras 2013) de auditorias de qualidade de obras, acompanhamentos de concessões de serviços públicos e avaliações da governança de órgãos e entidades executoras de obras (subitem 9.3).
5. Em virtude disso, a Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) e a Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdificação) planejaram, conjuntamente, a execução de Auditoria de Natureza Operacional na Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) e na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), com o objetivo de examinar a atuação dessas entidades no acompanhamento e gestão de contratos de concessões aeroportuárias.
6. A equipe de auditoria foi designada por meio da Portaria de Fiscalização/Fase Planejamento 571, de 19/4/2013, posteriormente alterada pelas Portarias 844, de 6/6/2013, e 924, de 21/6/2013, com vistas a planejar a auditoria operacional (Registro Fiscalis 242/2013) nas referidas entidades, no período de 8/4/2013 a 5/7/2013 (peças 1 a 3). A Portaria de Fiscalização/Fases Execução e Relatório 1041, de 19/7/2013, estabeleceu o período de 17/7 a 6/9/2013 para a realização das fases de execução e relatório da auditoria (peça 4).
1.2 I Identificação do objeto de auditoria
7. Após a concessão do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante (Asga), situado na região metropolitana de Natal/RN, em novembro de 2011, o governo federal decidiu conceder três dos aeroportos de maior movimento – Guarulhos, Campinas e Brasília – à iniciativa privada visando proporcionar um nível de serviço adequado aos usuários e dar agilidade na realização dos investimentos necessários para a adequação da infraestrutura, notadamente em razão da realização da Copa do Mundo de 2014. Na modelagem definida, a Infraero passaria a ser sócia relevante das concessionárias, com 49% do capital social, mas sem participar da gestão. Os dois principais objetivos da participação da empresa estatal, conforme enunciado pelo governo, são: o recebimento de dividendos para compensar a perda de receitas com a concessão dos aeroportos mais lucrativos da sua rede e o fortalecimento de sua gestão por meio da assimilação das melhores práticas das concessionárias privadas (peça 5, p. 26-27).
8. O alcance dos objetivos das concessões depende do adequado acompanhamento pela Anac, que, à época da outorga dos aeroportos, não dispunha de experiência nessa atividade. Por sua vez, a Infraero, como sócia relevante sem participação na gestão das concessionárias, enfrentaria desafios devido ao novo papel a desempenhar.
9. Neste contexto, o objeto desta auditoria operacional é a atuação da Anac no acompanhamento dos contratos de concessão aeroportuária e a atuação da Infraero como sócia relevante das novas concessionárias.
1.3 Objetivos e escopo da auditoria
10. O trabalho teve como objetivos específicos:
a) entender o estágio em que se encontram as concessões aeroportuárias;
b) compreender como a Anac está se estruturando para acompanhá-las e em que medida essa estruturação permitirá o cumprimento do seu papel institucional; e
c) verificar se a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia nas concessionárias.
Figura 1 – Problema e questões de auditoria
1.4 Critério
11. Com relação a questões legais, os principais critérios utilizados foram a Constituição Federal (princípios da eficiência e da publicidade), a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao), o Decreto 6.780/2009 (Política Nacional de Aviação Civil – PNAC), além da Lei 5.862/1972 (criação da Infraero), o Estatuto da Infraero e os Regimentos Internos da Anac e da Infraero, bem como os respectivos normativos, notas técnicas e contratos de concessão e seus anexos (peças 6-8), especialmente relativos aos Planos de Exploração Aeroportuária (peças 6-8) e aos Acordos de Acionistas (peças 9-11).
12. Foram utilizados também referenciais bibliográficos sobre estruturação organizacional (URWICK, 1943; LACOMBE e HEILBORN, 2006; e HUNT, 1996) e orientações publicadas pelo Government Accountability Office (GAO), dos Estados Unidos, voltadas ao aprimoramento de controles internos e da estrutura de entidades públicas.
13. Na avaliação de aspectos de governança corporativa, foram utilizados como referência documentos do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Para avaliação de controles e riscos adotaram-se padrões do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Coso), conforme adaptação feita pela International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai), mais especificamente os componentes avaliação de riscos e atividades de controle. Foram também adotados critérios de gestão de projetos recomendados pelo Project Management Body of Knowledge (PMBOK).
1.5 Métodos usados
14. Os métodos e técnicas usados no planejamento deste trabalho foram: análise documental, a partir da legislação pertinente e das respostas aos ofícios de requisição enviados; reuniões com gestores e técnicos da Anac e da Infraero, além de secretários da SAC/PR; elaboração de análise SWOT, Diagrama de Verificação de Risco e análise stakeholder.
15. Durante a execução da auditoria, as principais atividades realizadas foram: análise de normativos, documentos e processos da Anac e da Infraero, além das atas dos conselhos de administração e fiscal das concessionárias; e reuniões mantidas com representantes das concessionárias em São Paulo, Campinas e Brasília e com membros da Associação Internacional de Transportes Aéreos (Iata), da Associação Brasileira das Empresas Aéreas (Abear), além de reuniões técnicas com servidores da área de fiscalização da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
16. Para melhor análise dos temas e obtenção de sugestões, foram realizados painéis de referência para discutir e validar a Matriz de Planejamento, em 8/7/2013, e a Matriz de Achados, em 3/9/2013.
17. A equipe de auditoria contou também com a tutoria de servidores da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud) ao longo da discussão e elaboração das Matrizes de Planejamento, SWOT e de Achados, a na estruturação do Relatório de Auditoria.
1.6 Organização do Relatório
18. Este relatório apresenta, no capítulo 2, a visão geral das concessões aeroportuárias; da Anac, seu papel institucional e estrutura para acompanhamento das concessões aeroportuárias; e da Infraero, sua correspondente estrutura para atuação como sócia relevante das concessionárias. O capítulo 3 discorre sobre a situação atual das concessões aeroportuárias, no que se refere aos investimentos, nível de serviço, equilíbrio econômico-financeiro e obrigações contratuais. O capítulo 4 descreve a forma como a Anac está se estruturando para acompanhar as concessões aeroportuárias e avalia em que medida essa estruturação propicia o cumprimento de seu papel institucional. A seu turno, o capítulo 5 avalia em que medida a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos inicialmente previstos para sua participação como sócia relevante nas concessões aeroportuárias. A análise dos comentários apresentados pelos gestores está contida no capítulo 6, enquanto o capítulo 7 é dedicado à conclusão do trabalho. Por fim, o capítulo 8 contém a proposta de encaminhamento, com a compilação das recomendações e determinações propostas pela equipe de auditoria ao longo do relatório.
2.1 Concessões Aeroportuárias no Brasil
19. Nos últimos anos houve um crescimento muito forte da demanda pelo uso dos serviços dos aeroportos no Brasil. De 2003 a 2010, enquanto a média mundial de crescimento no movimento de passageiros foi de 40%, no Brasil foi de 118%. Esse aumento trouxe uma necessidade crescente de investimentos para a manutenção da qualidade no atendimento nos aeroportos e para a adoção de padrões internacionais de operação. Assim, o governo brasileiro avaliou que a parceria com a iniciativa privada viabilizaria com maior rapidez os investimentos, a troca de experiências e a absorção das melhores práticas no setor .
20. O governo federal decidiu conceder à iniciativa privada a operação e manutenção de alguns importantes aeroportos em maio de 2011. Até então, todos os principais aeroportos nacionais eram administrados pela Infraero, responsável pela operação de 66 aeroportos, nos quais circulavam 97% dos passageiros.
21. Antes disso, a primeira concessão aeroportuária, iniciada em 2010, envolveu a outorga para o setor privado de um aeroporto em construção (greenfield), o de São Gonçalo do Amarante (Asga), na região metropolitana de Natal/RN, que irá substituir o atual Aeroporto Internacional de Natal quando entrar em operação, prevista para ocorrer em meados de 2014. O processo de outorga se deu por intermédio do Leilão Anac 1/2011, ocorrido em 22/8/2011, no qual se sagrou vencedor o Consórcio Inframérica (composto pela Infravix Participações e Corporación America) com o lance de R$ 170 milhões, representando um ágio de 228,82% sobre o valor mínimo de R$ 51,7 milhões previsto no Edital.
22. Após a concessão do Asga, o governo federal iniciou o projeto de desestatização dos Aeroportos Internacionais de Guarulhos, Viracopos e Brasília, responsáveis, à época, por 30% do movimento de passageiros, 57% das cargas e 19% das aeronaves do tráfego aéreo brasileiro doméstico e internacional. Uma das alterações mais significativas na modelagem dessa nova rodada de concessões foi a definição de participação da Infraero com 49% no capital social das futuras concessionárias.
23. Em 6/2/2012 foi realizado o Leilão Anac 2/2012, no qual se sagraram vencedores os consórcios indicados na Tabela a seguir.
Tabela 1 – Resultado do Leilão de Concessão dos Aeroportos de Guarulhos, Brasília e Campinas (valores em R$ milhões)
Valor Vencedor
Valor mínimo previsto no Edital 2/2011
Valor do Contrato (*)
Invepar-Acsa
Inframérica Aeroportos
Fonte: Peças 223, 328, 345, 346 e 347 do TC 032.786/2011-5.
(*) O valor do Contrato, correspondente ao valor presente das Receitas Tarifárias e Não-Tarifárias estimadas para todo o prazo da concessão.
24. As empresas que compõem cada consórcio vencedor, e a respectiva participação, estão abaixo indentificadas na Tabela 2:
Tabela 2 – Composição Acionária dos Consórcios Vencedores dos Leilões de Concessão
Empresas componentes
Investimentos e Participações em Infra-Estrutura S.A. Invepar (participação dos fundos estatais de previdência privada Previ, do Banco do Brasil, Petros, da Petrobras, e Funcef, da Caixa Econômica Federal)
Airports Company South Africa SOC Limited (ACSA)
Infravix Participações S.A.
Corporación América S.A.
UTC Participações S.A.
Egis Airport Operation
Fonte: Anac (peça 75).
25. Ressalte-se que o edital de leilão exigia que uma das companhias integrantes do consórcio, que teria participação de no mínimo 10% no capital da sociedade de propósito específico, comprovasse experiência em operação de aeroportos com volume de ao menos 5 milhões de passageiros por ano.
26. O governo federal também já concluiu os estudos que irão subsidiar a outorga para a concessão dos aeroportos de Confins, na região metropolitana de Belo Horizonte/MG, e do Galeão, no Rio de Janeiro/RJ. Foi mantida, em termos gerais, a mesma modelagem nessas novas concessões, com participação de 49% da Infraero nas futuras concessionárias.
2.2 Anac
27. A Agencia Nacional de Aviacao Civil (Anac) foi criada pela Lei 11.182, de 27/9/2005, em substituição ao Departamento de Aviação Civil (DAC) do Comando da Aeronáutica, como autoridade de aviação civil e reguladora do transporte aéreo no país.
28. Vinculada à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR), a Anac é uma autarquia especial com independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes, que atuam em regime de colegiado. Suas atribuições são regular, certificar e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, devendo, para tanto, observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo governo federal, adotando as medidas necessárias ao atendimento do interesse público e ao desenvolvimento da aviação.
29. A atividade regulatória da Anac é dividida em regulação técnica e regulação econômica. A regulação técnica busca principalmente a garantia da segurança aos passageiros e usuários da aviação civil por meio de regulamentos que tratam sobre a certificação e fiscalização da indústria, seja na garantia da segurança nas operações aéreas, de pista e pátio dos aeroportos (safety), seja mantendo nos terminais de passageiros e de cargas e nas aeronaves a segurança contra atos de interferência ilícita como, por exemplo, atentados terroristas (security). Isto decorre das normas internacionais fixadas pela Organização Internacional de Aviação Civil (OACI) de que as operações aéreas cumpram rígidos requisitos de segurança e de treinamento de mão de obra.
30. Já a regulação econômica refere-se ao monitoramento e possíveis intervenções no mercado de modo a buscar a máxima eficiência . Para tanto, a Anac emite regulamentos que abrangem não somente as empresas aéreas, mas também os operadores aeroportuários.
31. Importa destacar que as atividades de investigação de acidentes aeronáuticos e de controle do espaço aéreo não estão no campo de atuação da Anac, ficando a cargo, respectivamente, do Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa) e do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea), vinculados ao Comando da Aeronáutica, no Ministério da Defesa.
32. A competência da Anac para atuar como poder concedente foi prevista no art. 8º, inciso XXIV, da Lei 11.182/2005, ao dispor que compete à Agência "conceder ou autorizar a exploração da infraestrutura aeroportuária, no todo ou em parte". Tal disposição consta também no subitem 1.1.36 do Edital de Leilão 2/2011, relativo à concessão dos Aeroportos de Internacionais de Guarulhos, Brasília e Campinas, e igualmente está previsto no art. 2º do Decreto 7.531/2011.
33. A atual estrutura organizacional da Anac está representada na Figura 2.
Figura 2 – Estrutura Organizacional da Anac
Fonte: http://www2.anac.gov.br/arquivos/pdf/Organograma/organograma%20diretoria%20geral.pdf (acesso em 26/9/2013).
34. Conforme o Regimento Interno, aprovado pela Resolução Anac 110, de 15/9/2009, recentemente alterado pela Resolução Anac 245, de 4/9/2012, a Agência conta com duas gerências responsáveis pelo acompanhamento de contratos de concessão: a Gerência de Concessões de Infraestrutura Aeroportuária (GCON), vinculada à Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado (SRE), e a Gerência Técnica de Coordenação de Concessões (GTCC), vinculada à Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA).
35. Conforme o art. 39, inciso III, do Regimento da Anac, compete à SRE:
Cumprir e fazer cumprir, na fiscalização das concessões, permissões e autorizações, observada sua esfera de atuação, as obrigações do poder concedente e das concessionárias, permissionárias e autorizadas dos correspondentes serviços públicos de transporte aéreo e de exploração de infraestrutura aeroportuária.
36. O parágrafo único do artigo 40 prevê que "as competências dos órgãos enumerados neste artigo serão delegadas em ato do Superintendente de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado". Disposição análoga existe para a SIA no parágrafo único do art. 42.
37. O quadro da Anac atualmente é composto de 1.755 cargos previsto na legislação, dos quais 1.103 estão preenchidos, havendo um déficit de 652 servidores, conforme Tabela 3.
Tabela 3 – Servidores da Anac por Cargo
Lotação Legal *
Lotação Atual**
Especialistas em Regulação de Aviação Civil
Técnicos em Regulação de Aviação Civil
Fonte: Anac, dados de 16/8/2013 (peça 39).
* Leis nº 10.871/2004 e 11.929/2007.
** Não contempla 43 servidores efetivos atualmente cedidos para outros órgãos da administração pública.
2.3 Infraero
38. Criada pela Lei 5.862, de 12/12/1972, alterada pelas Leis 12.462/2011, 12.648/2012 e 12.833/2012, a Infraero é uma empresa pública sediada em Brasília, está presente em todos os estados brasileiros, reunindo o trabalho de cerca de 32.000 profissionais, entre empregados concursados (13.135) e terceirizados (18.925), conforme dados de julho de 2013 .
39. A Infraero tem por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária que lhe for atribuída pela SAC/PR, e foi autorizada, pela Lei 12.648/2012, a criar subsidiárias e a participar em outras sociedades públicas ou privadas, de forma majoritária ou minoritária, como no caso das participações no capital social das concessionárias de aeroportos.
40. A estrutura organizacional da Infraero está disposta na Figura 3. O gerenciamento das participações nas concessionárias é feito no âmbito do Departamento de Planejamento, como será abordado mais adiante neste relatório.
Figura 3 – Estrutura Organizacional da Infraero
Fonte: http://www.infraero.gov.br/index.php/br/institucional/estrutura-organizacional.html (acesso em 26/9/2013).
41. Foi estabelecido no art. 1º, § 3º, da Resolução 11/2011 do Conselho Nacional de Desestatização, quando da aprovação da concessão como modalidade operacional para a exploração dos Aeroportos de Guarulhos, Brasília e Viracopos, que a Infraero deteria até 49% das futuras concessionárias.
42. Após a concessão desses aeroportos, a Infraero ressentiu-se da perda de receitas, conforme declaração do presidente da estatal, Gustavo do Vale, ao jornal Valor Econômico de 24/6/2013, no sentido de que, até abril de 2012, quando nenhum grande aeroporto da rede havia sido transferido à iniciativa privada, a Empresa teve lucro operacional de R$ 375 milhões no ano, e que, já no primeiro quadrimestre de 2013, com os três aeroportos concedidos, o lucro caiu para R$ 65 milhões. Sem Galeão e Confins, o resultado, segundo ele, irá se reverter em prejuízo de R$ 60 milhões. Salientou que Guarulhos, Viracopos e Brasília correspondiam a 36% das receitas da Infraero, sendo que Galeão e Confins significam 23% de toda a arrecadação que restou (peça 40).
43. No gráfico a seguir, baseado nos dados financeiros comparativos dos dois primeiros trimestres de 2012 e 2013, observa-se que a Infraero teve significativa queda na receita e alteração do resultado de lucro para prejuízo no primeiro semestre de 2013, refletindo os efeitos da perda das receitas dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília, situação que certamente será agravada com as concessões dos aeroportos do Galeão e de Confins.
Gráfico 1 – Dados financeiros da Infraero comparativos dos dois primeiros trimestres de 2012 e 2013.
Fonte: Demonstrações de Resultados trimestrais da Infraero, não revisadas, fornecidas pela sua Auditoria Interna em agosto de 2013 (peças 41 a 44).
44. Observa-se que a receita do 2º trimestre de 2013 teve queda de 30,8% (de R$ 1.052 milhões em 2012 para R$ 728 milhões em 2013), enquanto o resultado passou de um lucro de R$ 158 milhões no 2º trimestre de 2012 para um prejuízo de R$ 341 milhões no mesmo período de 2013.
2.4 Legislação envolvida
45. As concessões de serviço público são regidas pela Lei 8.987/1995, e, subsidiariamente, pelos critérios e normas gerais da Lei 8.666/1993, com alterações posteriores.
46. Os aeroportos internacionais de Guarulhos, Brasília e Viracopos foram incluídos no Programa Nacional de Desestatizacao, que é disciplinado pela Lei 9.491/1997, por intermédio do Decreto 7.531, de 21/7/2011. As condições de delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, por meio de concessão, são estabelecidas pelo Decreto 7.624, de 22/11/2011.
47. Aplicam-se às concessões, ainda, as disposições contidas na Lei 11.182/2005, lei de criação da Anac, e na Lei 7.565/1986, que institui o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), bem como as diretrizes estabelecidas na Política Nacional de Aviação Civil (Pnac), aprovada pelo Decreto 6.780/2009.
3. Situação Atual das Concessões Aeroportuárias
48. Este capítulo apresenta breve síntese sobre a situação atual das Concessões dos Aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos.
49. As informações aqui apresentadas foram obtidas por intermédio de reuniões com gestores e das respostas aos ofícios de requisição emitidos pela equipe de auditoria. Durante o planejamento da auditoria foram realizadas visitas a cada um dos aeroportos, além de entrevistas com os gestores das concessionárias.
50. São apresentados os aspectos relacionados com (i) transferência operacional, (ii) investimentos; (iii) nível de serviço; (iv) equilíbrio econômico financeiro; (v) e obrigações contratuais.
3.1 Transferência operacional
51. Conforme estabelecido nas cláusulas 2.19 a 2.22 dos Contratos de Concessão e em seu Anexo 9 (Plano de Transferência Operacional), a transferência da operação da Infraero para os novos concessionários dos aeroportos ocorreu na Fase I-A, subdividida em três estágios:
(i) Estágio 1 – período que se iniciou com a eficácia do contrato, no qual a concessionária elaborou e apresentou àAnacc o Plano de Transferência Operacional (PTO). Nesse estágio a operação do aeroporto ainda ficou a cargo da Infraero, que disponibilizou informações dos aeroportos aos novos concessionários.
(ii) Estágio 2 – teve início com a aprovação do PTO pelaAnacc. Nesse período a operação do aeroporto ainda permaneceu com a Infraero, mas agora assistida pela concessionária.
(iii) Estágio 3 – iniciado com a assinatura do Termo de Aceitação Definitiva e de Permissão de Uso de Ativos (TAD) das instalações do Aeroporto, previsto no Anexo 8 dos Contratos. A Concessionária assumiu a responsabilidade pela operação do Aeroporto, mas ainda era assistida pela Infraero.
52. A tabela a seguir demonstra as datas em que estes eventos ocorreram nos aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos:
Tabela 4 – Transferência Operacional
Datas de início e fim dos estágios relativos à Fase I-A.
Publicação da ordem de serviço (data de eficácia)
Fase I-A
Estágio 1 iniciado em (publicação no DOU)
Estágio 2 iniciado em (aprovação do PTO)
Estágio 3 iniciado em (assinatura do TAD)
1º/12/2012
Fim do Estágio 3 (decurso do prazo de 3 meses)
1º/3/2013
Fonte: (peça 35, p. 25-26).
3.2 Investimentos
53. As disposições contratuais acerca dos investimentos estão previstos nos Anexo 2 – Plano de Exploração Aeroportuária (PEA) e Anexo 3 – Obras do Poder Público dos contratos de concessão. Cada Anexo traz as obrigações das concessionárias e do poder público no tocante à realização de obras para a adequação da infraestrutura aeroportuária nos aeroportos concedidos.
54. As obras do poder público tratam de uma lista exaustiva de investimentos dentro do sítio aeroportuário sob a responsabilidade da Infraero, a quem coube promover todos os atos necessários à contratação e completa execução dos respectivos contratos, arcando com seus pagamentos.
55. Quanto aos investimentos constantes no PEA, a implementação do objeto do contrato foi dividida em três fases: Fases I-B, I-C e II. A Fase I-B, atualmente em andamento, refere-se à ampliação do aeroporto pela concessionária para adequação da infraestrutura até maio/2014. A Fase I-C trata de obras obrigatórias para serem implementadas até 2016 (24 meses após o término da Fase I-B), quando se inicia a Fase II, na qual as concessionárias devem cumprir integralmente a obrigação de manter o nível de serviço estabelecido no PEA.
3.2.1 Obras sob responsabilidade das Concessionárias
56. Por meio da Nota Técnica 43/2013/GCON/SRE, de 9/8/2013 (peça 35, fls. 7-9), que responde ao Ofício de Requisição 02ª-242/2013-TCU/SefidTransporte (peça 13), a Anac manifestou-se sobre o cronograma físico e financeiro de realização dos investimentos, indicando mensalmente o percentual previsto e o realizado para cada aeroporto.
57. Além disso, são apontados os principais riscos de atraso na entrega das melhorias da infraestrutura antes da Copa do Mundo de 2014, bem como os respectivos controles adotados para o gerenciamento destes riscos. As informações aqui constantes retratam a situação dos aeroportos até o mês de julho/2013, período da última inspeção da Anac antes da elaboração do presente relatório.
Aeroporto de Brasília (SBBR)
58. A concessionária Inframérica deu início às obras de ampliação do Aeroporto Internacional de Brasília em outubro/2012.
59. Apesar de haver projeto básico contratado pela Infraero anteriormente à concessão do Aeroporto, os estudos elaborados previamente não foram aproveitados pelo novo operador, que desenvolveu novo projeto para a ampliação do terminal.
60. Essa mudança de concepção de projeto teve como objetivo reduzir o tempo de construção, uma vez que o projeto anterior não poderia ser executado em 22 meses, conforme relatado em reunião com a concessionária, prazo previsto até o final da Fase I-B, sob pena de multa para a concessionária em caso de descumprimento do prazo.
61. A solução de ampliação adotada pela concessionária Inframérica tem interferido diretamente na operação do aeroporto, dado que o terminal está sendo ampliado em área antes ocupada pelo pátio de aeronaves. Isso dificulta a abertura de várias frentes de trabalho simultaneamente e a recuperação de eventuais atrasos, além de requerer que a Anac homologue previamente as intervenções na área operacional do aeroporto.
62. O valor total previsto para a Fase I-B é de R$ 668.251.628,30. O cronograma apresentado pela Concessionária previa, até o mês de julho/2013, gasto no valor de R$ 326.240.444,00, ou seja, uma execução de 48,82% do investimento total previsto para a Fase I-B. Quanto aos valores efetivamente investidos, foram aplicados R$ 261.400.801,00, o que corresponde a 80,1% do valor previsto para o período e 39,12% do investimento total.
63. Na sequência, é apresentado gráfico com comparativo entre a previsão e a execução física das obras do cronograma, até o mês de julho/2013, para os itens relativos à Fase I-B, conforme dados apresentados pela Concessionária junto à Anac.
Gráfico 2 – Evolução das Obras no Aeroporto de Brasília
Fonte: (Anac, peça 45).
64. Conforme o diagnóstico acima, a Curva S (linha contínua do realizado acumulado) do SBBR segue em descompasso com a programação prevista, com um maior descolamento da linha de execução a partir do início de 2013. Apesar de ter havido melhora no ritmo de execução, especialmente a partir de julho/2013, com a execução em percentual superior ao planejado para esse mês, percebe-se atraso próximo de 10% em relação ao originalmente previsto.
65. Segundo a Anac, as informações referentes aos investimentos foram objeto de diligência junto à concessionária, que ressalta ter apresentado reprogramação da obra, a qual se encontra em análise na GCON/SRE, reafirmando a previsão de conclusão dos investimentos em maio de 2014. Dessa forma, a Agência tem intensificado a periodicidade de visitas técnicas as obras, como medida para dirimir dúvidas e obter esclarecimentos sobre os cronogramas das obras.
Aeroporto de Guarulhos (SBGR)
66. O Aeroporto de Guarulhos também já possuía projeto de ampliação (construção do Terminal 3) elaborado pela Infraero antes da concessão. Contudo, pelo mesmo motivo apresentado anteriormente para o SBBR, as soluções apontadas inicialmente não foram aproveitadas pela concessionária, que elaborou novo projeto com vistas a atender ao prazo para a execução das obras.
67. Entre os investimentos previstos, já foi entregue e entrou em operação o novo estacionamento coberto com capacidade para 2.600 vagas. Está em execução a construção do Terminal 3, que aumentará a capacidade do aeroporto em 12 milhões de passageiros por ano, e a ampliação do pátio de aeronaves, com pelo menos 32 novas posições para aeronaves Código C, sendo ao menos 20 com ponte de embarque.
68. De acordo com a Anac, parte da área de expansão do aeroporto esteve embargada judicialmente para obras, em razão de antigo contrato da Infraero com a Construtora Queiroz Galvão, o que interferiu na evolução de obras. Atualmente, a área encontra-se liberada para acesso pela concessionária; o acesso à obra, contudo, já foi liberado e suspenso diversas vezes pelo Poder Judiciário desde março de 2013.
69. O valor total previsto para a Fase I-B é de R$ 1.938.366.380,00. O cronograma apresentado pela Concessionária previa, até o mês de julho/2013, um gasto no valor de R$ 1.359.570.178,93, representando uma execução de 70,14% do investimento total previsto para a Fase I-B. Quanto aos valores efetivamente investidos, foram aplicados R$ 1.161.624.676,00, o que corresponde a 85,44% do valor previsto para o período e a 59,93% do investimento total.
70. Na sequência, é apresentado gráfico com comparativo entre a previsão e a execução física das obras do cronograma, até o mês de julho/2013, para os itens relativos à Fase I, conforme dados apresentados pela Concessionária junto à Anac.
Gráfico 3 – Evolução das Obras no Aeroporto de Guarulhos
71. De acordo com o diagnóstico acima, a Curva S (realizado acumulado) do Aeroporto de Guarulhos segue em ligeiro descompasso com a programação prevista, a partir de um descolamento da linha de execução ocorrido no final do primeiro trimestre de 2013.
72. A concessionária apresentou planejamento contendo reprogramação da obra. Verifica-se que, apesar disso, a execução não vem acompanhando o replanejamento. A Anac informa que, caso não seja verificada a recuperação da realização dos investimentos, a concessionária será instada a prestar esclarecimentos. Essa diferença entre o previsto e o executado representa aproximadamente 10,21%, quando computado o atraso acumulado entre setembro/2012 a julho/2013.
Aeroporto de Viracopos (SBKP)
73. Diferentemente dos Aeroportos de Brasília e Guarulhos, em que os terminais existentes serão interligados às novas estruturas, o novo terminal do Aeroporto de Viracopos, com capacidade projetada de 14 milhões de passageiros, será independente do terminal atual.
74. O valor total previsto para investimento na Fase I-B é de R$ 2.065.041.002,00. O cronograma apresentado pela Concessionária previa, até o mês de julho/2013, um gasto no valor de R$ 964.374.167,00, correspondente a uma execução de 46,70% do investimento total previsto para a Fase I-B. Quanto aos valores efetivamente investidos, foram gastos R$ 901.291.607, o que corresponde a 93,4% do valor previsto para o período e 43,65% do investimento total.
75. Na sequência, é apresentado gráfico com comparativo entre a previsão e a execução física das obras do cronograma, até o mês de julho/2013, para os itens relativos à Fase I-B, conforme dados apresentados pela Concessionária à Anac.
Gráfico 4 – Evolução das Obras no Aeroporto de Campinas
76. Em linha com o diagnóstico acima, a Curva S (realizado acumulado) do SBKP segue em ligeiro descompasso com a programação prevista, com um maior descolamento da linha de execução a partir do final do primeiro trimestre de 2013. A concessionária vem executando nos últimos três meses investimentos acima do previsto, o que resulta na tendência de recuperação dos atrasos devidos a chuvas não esperadas e a acidentes com operários que resultaram na paralisação de parte das obras por cerca de duas semanas. O total de atraso acumulado até março/2013 corresponde a 3,06% do previsto (novembro/2012 a julho/2013).
3.3 Nível de Serviço
77. Melhorar a qualidade do serviço aeroportuário fornecido aos passageiros e usuários foi um dos fatores principais que motivaram a concessão dos aeroportos. Nesse sentido, o contrato de concessão possui mecanismo de avaliação periódica da qualidade dos serviços aeroportuários. Trata-se dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) previstos no PEA, os quais são compostos de fatores objetivos – serviços diretos e disponibilidade de equipamentos e instalações – e subjetivos – Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP).
78. Parte dos IQS é usada para compor o Fator Q, que incide sobre os reajustes tarifários anuais. O Fator Q pode afetar de forma positiva (até +2%) ou negativa (até -7%) o reajuste anual, dependendo do desempenho apresentado pela Concessionária no que se refere à qualidade do serviço nos aeroportos. Nos termos da cláusula 10.13 do Anexo 2 dos contratos de concessões, o Fator Q somente gerará efeitos sobre o reajuste tarifário a partir de 2015.
79. De acordo com o disposto no Anexo 2 dos Contratos de Concessão dos Aeroportos, cláusula 10.8, as Concessionárias devem submeter à Anac o Plano de Qualidade do Serviço (PQS), que deverá apresentar o Relatório de Qualidade de Serviço (RQS) com trinta dias de antecedência da data prevista para o reajuste das tarifas, que ocorre todo mês de junho.
80. A Anac, contudo, informou ter recebido, tempestivamente, os RQS apenas das concessionárias de Guarulhos e Viracopos, os quais ainda se encontram em processo de análise. Em face do não envio do RQS na data estabelecida no Contrato, a GCON emitiu, em 26/7/2013, o Auto de Infração 273/2013/GCON/SRE para a concessionária de Brasília (peça 35, p. 10-11).
81. A pesquisa de satisfação dos passageiros (PSP) é responsável por mensurar o desempenho de dezenove dos trinta indicadores definidos no contrato de concessão (IQS). Considerando a prerrogativa de desenvolver metodologia para realização da pesquisa (cláusula 10.10.1), a Agência estabeleceu regras e diretrizes metodológicas referentes às PSP, por meio das Portarias Anac 74, 75 e 76/SRE/SIA, de 10/1/2013, aplicadas, respectivamente, às concessionárias dos Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília.
82. Em face de tal obrigação, as concessionárias têm encaminhado à Agência mensalmente os resultados das PSP, tendo a Anac recebido, até o momento, os dados relativos aos meses de fevereiro (primeiro resultado) a junho de 2013 (último resultado).
3.4 Equilíbrio Econômico-Financeiro
83. De acordo com o contrato de concessão, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato será preservado por meio dos mecanismos de reajuste e de revisão. O reajuste é anual e incide sobre as tarifas previstas no Anexo 4, com exceção das tarifas fixadas em percentuais, e visa recompor as perdas inflacionárias por meio da aplicação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Nos reajustes anuais incidem o Fator X – que visa compartilhar os ganhos de produtividade e eficiência com os usuários – e o Fator Q.
84. Nos termos da cláusula 6.4 dos contratos de concessão dos aeroportos, quando da emissão da Ordem de Serviço da Fase I, as tarifas previstas no Anexo 4 seriam reajustadas pelo IPCA, tendo como referência a data da publicação do edital. Assim, em julho de 2012 as tarifas aeroportuárias de embarque, conexão, pouso e permanência foram reajustadas em 2,32069%. Após o primeiro ano da concessão, conforme previsto na cláusula 6.5 dos contratos, em julho de 2013 as tarifas foram reajustadas em 6,6959%.
85. Já a revisão extraordinária é feita de ofício ou mediante solicitação da concessionária, quando ocorre algum evento cujo risco seja de responsabilidade do poder concedente, conforme elencado na Seção I do Capítulo V dos contratos de concessão, que impacte de forma relevante os custos ou receitas da concessionária. Pode ser favorável à concessionária ou ao poder concedente. Os mecanismos para reestabelecer o equilíbrio do contrato podem ser, a critério da Anac, o valor das tarifas, o prazo de concessão, as obrigações contratuais, ou outra forma definida em comum acordo entre as partes, inclusive o pagamento das outorgas. Até o momento da elaboração deste relatório, nenhuma solicitação de revisão extraordinária havia sido encaminhada à Anac.
86. Além disso, a cada cinco anos ocorre a Revisão dos Parâmetros da Concessão, quando são redefinidos os Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS), a metodologia de cálculo dos fatores X e Q e a taxa de desconto a ser utilizada no fluxo de caixa marginal.
3.5 Obrigações Contratuais
87. Além das obrigações relativas a investimentos na infraestrutura aeroportuária e na qualidade de serviço, o contrato traz outros deveres para as concessionárias, entre os quais merecem destaque: (i) a apresentação de seguros e garantias; (ii) a manutenção de capital mínimo subscrito e integralizado; e (iii) o pagamento de outorga fixa e outorga variável.
(i) Seguros e Garantias
88. Nos termos da cláusula 3.1.54 dos contratos de concessão, é obrigação das concessionárias contratar e manter em vigor, durante todo o prazo da concessão, apólices de seguro, com vigência mínima de doze meses, que garantam a continuidade e a eficácia das operações realizadas no aeroporto. Devem ser cobertas três ordens de riscos: danos às obras civis em curso e adendos, danos aos bens móveis e imóveis da concessão e dano moral e material causado a terceiros.
89. A fim de cumprir as obrigações pactuadas, as concessionárias apresentaram quatro espécies de seguros, cujos valores e período de vigência estão resumidos na Tabela 4 abaixo:
Tabela 5 – Seguros
Responsabilidade Civil (Geral)
Responsabilidade Aeroportuária
(Valor/ Vigência)
R$ 1.315.200.017,94
US$ 500.000.000,00
24h de 24/5/2013 até 24h de 24/ 5/2014
24h de 24/5/2012 até 24h de 25/5/2014
24h de 8/9/2012 até 24h de 30/6/2016
24h de 24/ 5/2013 até 24h de 24/ 5/2014
R$ 919.653.522,00.
R$ 43.113.837,47
24h de 25/5/2013 até 24h de 25/5/ 2014
24h de 30/8/2012 até 24h de 25/9/2013
24h de 25/5/2013 até 24h de 25/5/2014
R$ 295.797.131,49
R$ 395.550.000,00
24h de 13/8/2012 até 24h de 13/8/2013
24h de 11/7/2012 até 24h de 01/6/2014
24h de 29/6/2012 até 24h de 01/6/2014
24h de 1/6/2012 até 24h de 14/7/2013
Fonte: Anac, NT 43/2013/GCON/SRE (peça 35).
90. O contrato assinado estabelece às concessionárias, ainda, a obrigação de prestar garantia de execução contratual que foram assinados conforme valores e vigências a seguir:
Tabela 6 – Garantias de Execução Contratual
24h de 4/6/2013 até 24h de 4/6/2014.
R$ 956.328.122,93
(endossado em 11/7/2013)
24h de 23/5/2013 até 24h de 25/5/2014.
R$ 701.637.814,15
24h de 25/5/2013 até 24h de 25/11/2014
R$ 288.280.744,80
(endossado em 24/7/2013)
(ii) Capital social subscrito e integralizado, com respectivas datas e valores
91. De acordo com a cláusula 3.1.45 dos contratos de concessão dos aeroportos, as concessionárias devem manter, durante a vigência do contrato, capital social subscrito mínimo conforme os valores abaixo:
a) Aeroporto de Guarulhos: capital social de, no mínimo, R$ 543.315.000,00;
b) Aeroporto de Brasília: capital social de, no mínimo, R$ 243.251.000,00;
c) Aeroporto de Campinas: capital social de, no mínimo, R$ 435.513.000,00.
92. Nos termos da cláusula 3.1.46 dos contratos supramencionados, as Concessionárias deverão integralizar a totalidade do capital social mínimo no prazo previsto para o término da Fase I-B. Observa-se que todas as concessionárias integralizaram todo o capital social mínimo, sendo que Viracopos e Guarulhos ultrapassaram esses valores. A tabela abaixo indica a situação para cada uma das concessionárias, conforme documento obtido junto a Infraero (peça 46).
Tabela 7 – Capital Social (em R$ mil)
A integralizar
Concessionária do Aeroporto Internacional de Guarulhos S.A.
1.215.559
1.013.314
202.245
Inframerica Concessionária do Aeroporto de Brasília S.A.
292.794
243.251
Aeroportos Brasil Viracopos S.A.
149.060
Valores em 31/7/2013, em R$ mil.
Fonte: Infraero (peças 46).
(iii) Pagamento de valores de outorga fixa e variável pagos
93. O contrato de concessão estabelece no Capítulo II, Seção IV, as regras para o recolhimento da contribuição ao sistema. Em resumo, a contribuição variável deve ser recolhida no dia 15 de maio de cada ano, aplicando-se a alíquota específica a cada concessionária sobre a receita bruta no exercício social anterior do aeroporto. Quanto à contribuição fixa, ela deverá ser recolhida anualmente, com a data-base determinada pela data de eficácia do contrato de concessão e ser reajustada com base no IPCA, de acordo com as fórmulas constantes das cláusulas 2.17 e 2.18 do contrato.
94. A contribuição variável relativa ao exercício de 2012, possui como base de cálculo as receitas brutas dos aeroportos a partir do dia da operação totalmente sob responsabilidade da concessionária, ou seja, do Estágio 3 da transferência operacional. As tabelas a seguir demonstram os períodos, os percentuais contratuais, a data de recolhimento e os valores recolhidos da contribuição variável e da contribuição fixa dos três aeroportos:
Tabela 8 – Contribuições Variáveis
Percentual da Receita Bruta
de 1º/12/2012 a 31/12/2012
R$ 395.997,66
de 14/11/2012 a 31/12/2012
R$ 2.361.537,53
de 15/11/2012 a 31/12/2012
R$ 14.890.289,48
Fonte: Anac, NT 43/2013 GCON/SRE (peça 35).
Tabela 9 – Contribuições Fixas
R$ 194.588.993,39
R$ 137.655.087,13
R$ 876.132.659,34
4. Atuação da Anac no Acompanhamento das Concessões Aeroportuárias
95. Este capítulo apresenta um relato do atual estágio de estruturação da Anac para acompanhar os contratos de concessão e discute alguns aspectos considerados mais críticos para o bom desempenho da missão institucional da Agência.
96. Em razão de ser um processo ainda em fase de construção, considerou-se pertinente apresentar uma descrição mais detalhada de como a Anac está se estruturando, até mesmo para melhor contextualizar os achados do relatório.
97. A Anac foi a última das agências reguladoras de infraestrutura a ser criada, em setembro de 2005, tendo sido instalada apenas em março de 2006. A concessão de aeroportos também é o mais recente dos processos de concessão a ser conduzido pelo governo federal. O primeiro processo de concessão foi o do aeroporto de São Gonçalo do Amarante/RN (Asga), cujo contrato foi assinado em novembro de 2011. O Asga é um aeroporto ainda em fase de construção (greenfield) que deve entrar em operação apenas em 2014, quando substituirá o atual Aeroporto Internacional de Natal/RN, o qual passará a operar apenas como base aérea.
98. Os primeiros aeroportos em operação concedidos foram os de Guarulhos, Campinas e Brasília. A decisão de conceder esses aeroportos foi tomada em maio de 2011. O processo de outorga foi conduzido com celeridade inédita, em razão, sobretudo, do nível de saturação desses aeroportos e da proximidade da Copa do Mundo de 2014. No período de aproximadamente um ano foram elaborados os estudos de viabilidade técnica, econômica, financeira e ambiental, realizadas as audiências públicas obrigatórias dos documentos jurídicos (minutas do edital e contrato e seus anexos), conduzido o processo de licitação (com o leilão) e assinado os contratos de concessão, em junho de 2012. A Anac, na condição de poder concedente, nos termos do art. 8º, inciso XXIV, da Lei 11.182/2005, foi responsável pela condução de todo o processo de outorga e é encarregada da gestão dos contratos de concessão.
99. O processo de outorga foi conduzido por um grupo de trabalho com a participação de duas superintendências da Agência, a Superintendência de Regulação Econômica (SRE) e a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária (SIA), além de uma comissão especial de licitação.
100. Muitos dos servidores envolvidos nas concessões de Guarulhos, Campinas e Brasília participaram do processo de concessão do Asga, mas não havia nenhuma estrutura gerencial, tampouco um corpo de servidores da Agência com experiência no acompanhamento da execução de um contrato de concessão. O Asga ainda está em fase de construção, demandando, nessa etapa, uma atuação mais limitada da Anac. Os novos aeroportos concedidos, além de já estarem em operação, eram alguns dos mais movimentados e importantes do país, e exigem, por isso, um nível de envolvimento da Agência muito mais profundo e complexo.
101. Como bem indicam processos de concessão em outros setores, a exemplo das rodovias (TC 006.351/2013-1), para garantir que o programa de concessão cumpra seus objetivos, especialmente o de oferecer um serviço de qualidade aos usuários, com preço justo, não basta que o processo de outorga tenha sido bem modelado e conduzido. É preciso também que o poder concedente faça acompanhamento adequado da execução do contrato, avalie se a concessionária está cumprindo as obrigações contratuais (especialmente investimentos e manutenção) e, caso não esteja, adote as medidas pertinentes.
102. O acompanhamento do contrato é uma atividade complexa que se estende por muitos anos (algumas décadas, em geral) e que demanda conhecimentos em distintas áreas, como direito, economia, contabilidade, engenharia, entre outros. Dessa forma, envolve diversos tipos de atividades, com diferentes graus de complexidade, relacionadas aos investimentos, à qualidade de serviço, ao equilíbrio econômico-financeiro e às demais obrigações contratuais, além daquelas relacionadas aos aspectos de segurança que envolvem todos os tipos de aeroportos, concedidos ou não.
103. Ademais, os contratos de concessão, pela sua própria natureza, em razão da especificidade do objeto do contrato (prestação de um serviço público) e do prazo longo de vigência, não são exaustivos em suas disposições. Muitos aspectos da execução contratual envolvem interpretação por parte da agência reguladora, o que depende de um correto entendimento da natureza do contrato de concessão e, sobretudo, de uma profunda compreensão do papel do regulador. Daí a complexidade e relevância da atuação da agência reguladora no acompanhamento dos contratos de concessão, o que exige uma estruturação específica e permanente.
104. Considerando o horizonte de vigência desses contratos (de 20 a 30 anos), as concessões aeroportuárias ainda estão em fase bastante inicial. A assinatura dos contratos de concessões tem pouco mais de um ano (junho de 2012). A operação exclusiva dos aeroportos pelas concessionárias é ainda mais recente, uma vez que apenas em fevereiro (1º de março para Brasília) deste ano foi concluída a transferência operacional para os novos operadores (até então a Infraero ainda assistia as concessionárias). O prazo para conclusão das obras da Fase I-B, que concentram as obrigações de investimentos mais relevantes das concessionárias, termina apenas em maio de 2014. O Fator Q somente começará a ser avaliado a partir de 2014, para ter impacto no reajuste contratual de 2015. O Fator X só será calculado a partir da primeira revisão dos parâmetros da concessão, após o primeiro quinquênio da concessão. Desse modo, a atuação da agência reguladora ainda não abrange todos os aspectos do contrato.
105. Não obstante, a importância do acompanhamento da execução contratual, conforme ressaltado acima, fez com que o Tribunal considerasse importante avaliar, desde logo, como a Agência está se estruturando para desempenhar esse papel.
106. A estruturação organizacional da Agência para acompanhar as concessões começou com a criação de duas unidades, a Gerência de Concessões de Infraestrutura Aeroportuária (GCON), na SRE, a quem compete regimentalmente "gerir os contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, ouvida a SIA nos aspectos afetos à sua esfera de competência" (art. 39, inciso XLIII), e a Gerência Técnica de Coordenação de Concessões (GTCC), na SIA, a quem cabe:
subsidiar a atuação da SRE nas atividades relacionadas à delegação à iniciativa privada da exploração da infraestrutura aeroportuária, em especial no que tange à:
d) análise e emissão de parecer em relação a planos, programas e projetos relativos à concessão; e
e) fiscalização dos requisitos contratuais.
107. Essas gerências foram criadas por meio da Resolução 245, de 4/9/2012, que alterou o Regimento Interno da Anac, sendo efetivamente instituídas a partir de 8/10/2012.
108. A GCON/SRE é a principal unidade encarregada do acompanhamento dos contratos de concessão, sendo, em princípio, a unidade responsável pela interlocução da Agência com as concessionárias. Inicialmente sua estrutura organizacional era composta por seis servidores, entre estes um gerente e três gerentes técnicos. A partir de junho de 2013, com o ingresso de novos servidores na Anac, essa gerência passou a ter um efetivo total de treze pessoas. A GCON é composta por três subunidades:
a) Gerência Técnica de Análise e Acompanhamento Econômico-financeira (GTEF);
b) Gerência Técnica de Acompanhamento de Investimentos e Serviços (GTIS);
c) Gerência Técnica de Acompanhamento de Obrigações Contratuais (GTOC).
109. A GTCC/SIA é uma unidade de coordenação das atividades sob responsabilidade da SIA relacionadas, sobretudo, à análise do projetos básicos, dos planos de gestão da infraestrutura e à qualidade dos serviços aeroportuários. Até junho de 2013, contava com três servidores; atualmente são nove. A SIA, além das atribuições relacionadas à segurança operacional (safety) e segurança contra atos de interferência ilícita (security), também é responsável pelos aspectos de nível de serviço nos aeroportos.
110. Antes mesmo da criação dessas unidades especializadas, a Anac teve que analisar questões que condicionavam a assinatura dos contratos e que fazem parte da gestão ordinária dos contratos, como a apresentação dos seguros e garantias, a subscrição e integralização do capital social, a constituição das sociedades de propósito específico entre outras. Após a assinatura dos contratos, a Agência foi responsável por supervisionar a transferência operacional nos aeroportos, tendo que analisar os Planos de Transferência Operacional (PTO) e os projetos básicos das obras relativas à Fase I-B.
111. Pelo que se pôde depreender das discussões com a área técnica da Agência, a ausência de unidade formalmente criada para acompanhar as concessões não comprometeu a realização dessas atividades.
112. Além da realização de atividades rotineiras relacionadas à gestão dos contratos, tais como o recebimento e análise dos seguros e garantias, do Plano de Gestão da Infraestrutura (PGI) e do Plano de Qualidade de Serviços (PQS), o reajuste tarifário anual, o recebimento das outorgas fixa e variável, entre outras, a Anac também tem desenvolvido atividades mais estruturantes, como a elaboração da chamada agenda regulatória, o levantamento geral dos processos de trabalho e a sistematização de procedimentos.
113. A Anac destaca que a discussão sobre a agenda regulatória envolve matérias relevantes que demandam atuação prioritária, mas cujo resultado não é necessariamente a elaboração de um normativo, podendo envolver também a abstenção de atuação da Agência ou adoção de alguma outra medida. A agenda regulatória definida pela GCON envolve diversas matérias. O quadro abaixo discrimina a perspectiva de conclusão de cada uma delas.
Quadro 1 – Etapas da Agenda Regulatória da Anac
Cronograma para Conclusão
Fluxo de Caixa Marginal e Taxa de desconto (para revisão extraordinária)
Contratação de consultoria no 1º sem/2014. Manual publicado em 2015.
Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (para 2013)
Portarias 74, 75 e 76/SRE/SIA, de 10/1/2013
Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (para 2014)
Processo de autuação, fiscalização e medidas cautelares
Resumo de Movimentação Aeroportuária (RMA) e outros dados da concessão
Reversibilidade, inventário e guarda de bens
114. Para a elaboração do Manual de Contabilidade, o qual detalhará como as concessionárias irão elaborar e apresentar suas demonstrações contábeis, a Anac informou que irá contratar empresa de consultoria, o que está previsto para ocorrer no 1º semestre de 2014.
115. Quanto à sistematização de procedimentos, foram disciplinados, por meio de diversas notas técnicas, aqueles relacionados ao acompanhamento dos investimentos, ao acompanhamento e fiscalização da Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP), ao acompanhamento e fiscalização da transferência operacional, à análise e avaliação da PSP e do Resumo de Movimentação Aeroportuária (RMA), à análise da manutenção dos seguros obrigatórios e das garantias de execução contratual e à análise de solicitação de habilitação ao Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (REIDI) (peça 36).
116. A GCON identificou a necessidade de desenvolvimento de alguns sistemas de tecnologia da informação (TI) para melhor desempenho de suas atribuições, tendo proposto sua inclusão no Plano Diretor de TI relativo aos anos de 2014/2015. O Quadro abaixo apresenta os sistemas, sua descrição e previsão de elaboração. Vale destacar que alguns desses sistemas dependem de prévia regulamentação da matéria.
Quadro 2 – Sistemas de Tecnologia da Informação Necessários para a Anac
Sistema de contas contábeis
Receberá periodicamente os dados contábeis das concessionárias e extrairá relatórios.
2º semestre de 2015 (depende da definição do plano de contas)
Sistema de controle dos bens reversíveis
Receberá periodicamente arquivos com o inventário dos bens reversíveis e também tratará da autorização de alienação desses bens.
Sistema de gerenciamento de dados referentes à Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP)
Possibilitará o recebimento e armazenamento adequado dos dados gerados pela aplicação das PSP, assim como viabilizará uma avaliação da qualidade dos dados e da evolução dos resultados gerados.
Sistema de Informações da Concessão (inclui RMA)
Possibilitará o recebimento e armazenamento adequado dos dados da concessão, bem como o acompanhamento da tempestividade, consistência e qualidade das informações submetidas à Agência.
Sistema de monitoramento de investimentos
Possibilitará o recebimento e armazenamento adequados dos dados de investimento encaminhados pelas concessionárias, assim como viabilizará uma avaliação da qualidade dos dados e da evolução dos resultados.
Sistema de registro das entrevistas da Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP)
Possibilitará melhor acompanhamento e controle da aplicação da PSP, inclusive quanto à tempestividade, autenticidade, confidencialidade, integridade e disponibilidade das informações submetidas à Agência, ao promover, a partir de dispositivo móvel, a coleta, o registro e a codificação dos dados das entrevistas, gravação de áudio, tratamento e disponibilização de dados, inclusive com informações georeferenciadas do local de realização da entrevista.
Sem cronograma definido
117. Apesar de a inexistência desses sistemas não comprometerem, nessa fase inicial, a gestão dos contratos de concessão, os recursos de tecnologia de informação permitirão que a Agência desempenhe seu papel com maior eficiência e efetividade, como indica a descrição dos sistemas no quadro acima. Entende-se, por isso, que esse aspecto deve ser objeto de acompanhamento do TCU em futuros trabalhos que vierem a ser realizados na Anac.
118. A GCON também identificou as necessidades de capacitação da equipe envolvida com o acompanhamento das concessões. Ressaltando que se trata de levantamento preliminar, que pode vir a ser alterado, foram mencionados os seguintes temas, alguns dos quais, como nível de serviços em aeroportos e técnicas de amostragem, já estão na programação de treinamento da Agência (peça 35, p. 31-32):
a) Administração de conflitos;
b) Direito administrativo, regulatório, societário e do consumidor;
c) Gestão de contratos;
d) Regulação de serviços e infraestrutura de transportes;
e) Acompanhamento econômico-financeiro de concessões de infraestrutura;
f) Gerenciamento de projetos, investimentos e serviços;
g) Nível de serviços em aeroportos;
h) Pesquisas de satisfação;
i) Seguros; e
j) Mergers & Aquisitions (fusões e aquisições) e defesa da concorrência.
119. Em novembro de 2012, a Anac instituiu, nos termos de sua Instrução Normativa 66/2012, o Programa de Fortalecimento Institucional (PFI), cujo objetivo é aprimorar continuamente os processos organizacionais, assegurar a modernização da instituição e direcionar a implantação das diretrizes estratégicas (peça 47). Tendo como base os objetivos institucionais, foram definidos, no âmbito do PFI, alguns projetos prioritários.
120. Entre esses projetos, o Projeto Gestão da Exploração Aeroportuária (GEA) é a principal ação estruturante capaz de induzir na Anac as mudanças necessárias ao adequado acompanhamento dos contratos de concessão de aeroportos (peça 48). Em seu escopo estão, por exemplo, a proposição de mudanças na estrutura da Agência em face de suas novas atribuições quanto à gestão da exploração de infraestrura aeroportuária, o estabelecimento de marco regulatório adequado para a matéria e a padronização de suas atividades e procedimentos. O objetivo do Projeto é promover a eficiência no uso dos recursos da Anac, sem perder de vista a necessidade de criar-se ambiente favorável aos investimentos na expansão da infraestrutura e à melhoria da qualidade dos serviços prestados pelos operadores aeroportuários (peça 48). A tabela abaixo apresenta as quatro principais frentes de trabalho do Projeto GEA:
Quadro 3 – Atividades e produtos previstos no Projeto GEA
Nivelamento do conhecimento da equipe
Mapeamento e racionalização de processos
a) mapeamento preliminar de
a.1) atividades relacionadas à concessão de aeroportos;
a.2) proposta de estrutura organizacional preliminar;
b) mapeamento complementar de atividades:
b.1) demais atividades relacionadas à exploração aeroportuária;
b.2) proposta de estruturação definitiva.
a) proposição de regulamentos a serem elaborados
b) elaboração dos regulamentos prioritários;
c) desenho dos fluxos de processo;
d) elaboração dos manuais de procedimentos;
e) plano de capacitação permanente de servidores.
Fonte: Anac (peça 48, p. 6).
121. O Projeto GEA irá, por exemplo, elaborar minutas de regulamentos prioritários, desenhar o fluxo dos processos, elaborar manuais de procedimentos e propor um plano de capacitação permanente dos servidores que atuam na área. A maior parte dos produtos a serem desenvolvidos no âmbito do Projeto deverá ser entregue em 2014. Dentre os que serão concluídos em 2013, encontram-se o mapeamento de atividades relacionadas à execuçao dos contratos de concessão de aeroportos, a proposta de estrutura organizacional preliminar e a proposição de regulamentos que precisam ser editados.
122. O Projeto conta com um gerente e quatro servidores, todos com dedicação parcial, sendo um da GCON/SRE e outro da GTCC/SIA. Todos os projetos prioritários da Agência tem por patrocinador um diretor; o do Projeto GEA é o Diretor-Presidente da Anac. Ademais, o projeto conta com apoio metodológico da Superintendência de Planejamento Institucional (SPI). O Projeto tem indicadores que permitem seu acompanhamento, que será realizado pela SPI e pela Diretoria. Cabe ao gerente do projeto coordenar as ações para sua realização, informando ao patrocinador as necessidades identificadas.
123. O primeiro produto entregue pelo Projeto GEA foi a proposta de estrutura organizacional, ainda pendente de aprovação do patrocinador. Posteriormente, a proposta, se aprovada, será submetida à análise à SPI. De toda forma, o patrocinador informou, em reunião com a equipe de auditoria, que não haveria condições de implementar as mudanças propostas antes da conclusão do processo de outorga dos novos aeroportos que estão sendo concedidos (Confins e Galeão).
124. No momento, o Projeto realiza a capacitação de sua equipe, devendo iniciar o levantamento do marco regulatório antes do fim do ano.
125. As próximas duas seções deste capítulo apresentam os achados da auditoria operacional quanto à Anac. Estão relacionados à estruturação ainda incompleta e provisória da Agência e à limitação da publicidade de informações atinentes aos contratos de concessão. Antes de se caracterizarem como uma crítica à atuação da entidade, os pontos ressaltados visam chamar a atenção da Agência para aspectos que podem levar a um melhor desempenho na gestão desses contratos.
4.1 Estruturação da Anac para acompanhar as concessões ainda provisória e incompleta
126. O processo de estruturação da Anac para acompanhar a execução dos contratos de concessão ainda é provisório e incompleto. A análise do estágio atual, na Agência, de aspectos como estrutura organizacional, marco regulatório, mapeamento de processos, formalização de normas e implementação de sistemas informatizados mostrou que ainda há melhorias a serem realizadas para que a Anac detenha situação compatível com seu papel institucional no acompanhamento da execução dos contratos de concessão aeroportuária.
127. Tais aspectos foram avaliados pela equipe de auditoria a partir de referencial bibliográfico sobre estruturação organizacional e de orientações publicadas por entidade de controle voltadas ao aprimoramento de controles internos e da estrutura de entidades públicas.
128. De acordo com orientações do Government Accountability Office (GAO, 2001:19) , é papel da direção da entidade avaliar periodicamente a estrutura organizacional e fazer as mudanças necessárias para atender a novas condições. Para assegurar a eficiência e a eficácia na execução de seu novo papel institucional, é importante que as atividades desempenhadas pela Anac no acompanhamento das concessões aeroportuárias sejam adequadamente divididas, organizadas e coordenadas. A bibliografia especializada recomenda também que os deveres, a autoridade e a responsabilidade de cada posição na estrutura organizacional e suas relações com as demais devem ser definidos por escrito e comunicados a todos (URWICK, 1943; GAO, 2001; LACOMBE e HEILBORN, 2006) .
129. Outro aspecto relevante considerado pelo GAO, sobretudo em organizações em processo de mudança é que os funcionários devem ser orientados, capacitados e dotados das ferramentas necessárias para desempenhar seus deveres e responsabilidades, melhorar seu desempenho, desenvolver suas capacidades e satisfazer as demandas impostas pelas necessidades do órgão (GAO, 2001:43). Nesse sentido, a formalização de normas e o mapeamento de processos organizacionais tendem a reduzir falhas e a melhorar o desempenho de uma organização (HUNT , 1996).
130. Considerando esses aspectos, o atual estágio de estruturação da Agência para o acompanhamento de concessões aeroportuárias, ainda incipiente, é corroborado por diversas evidências.
131. A primeira delas é o fato de ainda não existir entendimento consolidado ou definição formal na Anac sobre qual seria a melhor estrutura organizacional a ser adotada, especialmente se seria ou não mais adequado e eficiente criar uma superintendência específica para tratar da gestão da infraestrutura aeroportuária, absorvendo as atribuições hoje divididas entre a SRE e a SIA. Esse tema está sendo estudado no âmbito do Projeto GEA.
132. Atualmente essas atribuições são desempenhadas por unidades distintas, em duas superintendências – a GCON/SRE e GTCC/SIA –, o que gera maior esforço de coordenação, acarretando, eventualmente, lapsos de comunicação entre as unidades, que não têm condições de acompanhar com maior tempestividade todas as atividades desenvolvidas pela outra superintendência. Além disso, a divisão de funções entre duas superintendências gera maior risco de ocorrerem conflitos, lacunas ou sobreposição de atribuições.
133. Segundo a Agência, no início do processo de concessão já havia sido considerada a possibilidade de criação de uma nova superintendência específica para tratar da gestão da infraestrutura aeroportuária. A carência de pessoal e a dificuldade para remanejar cargos e funções comissionadas acabaram, no entanto, restringindo as opções da entidade. Ademais, não existia, naquele momento, experiência sedimentada para avaliar com maior precisão todas as atividades a serem desenvolvidas e a força de trabalho necessária. Por isso, optou-se por instalar subunidades nas duas superintendências da Agência envolvidas com as concessões aeroportuárias, as mencionadas GCON/SRE e GTCC/SIA.
134. Outro ponto que indica o estágio ainda inicial de estruturação da Agência para o acompanhamento das concessões é a falta de portaria de delegação tanto para a GCON/SRE quanto para a GTCC/SIA, formalizando as atribuições das unidades criadas especificamente para acompanhar as concessões. Esses atos de delegação estão previstos no Regimento Interno da Anac, respectivamente, para SRE e para SIA, nos parágrafos unicos dos artigos 40 e 42.
135. No caso da SIA, foi informado na reunião de discussão da Matriz de Achados com os gestores que a portaria de delegação estava prestes a ser aprovada. No caso da SRE, a dirigente da unidade entendia que aquele ainda não era o melhor momento para a edição do referido ato, sendo necessário amadurecer melhor a atuação da Agência no acompanhamento das concessões.
136. Embora a avaliação da oportunidade e conveniência de editarem-se as portarias de delegação seja da esfera de competência do gestor, é importante ressaltar que a inexistência dos atos de delegação definindo as atribuições das GCON/SRE e da GTCC/SIA pode dificultar o planejamento dessas unidades, gerar maior dificuldade de estimar a necessidade de recursos humanos e, especialmente no caso da última, que tem função de coordenação dentro da SIA, dificultar a interação com as outras gerências dessa Superintendência. Além disso, a falta de precisão nas delegações de autoridade, juntamente com a falta de clareza na discriminação de atribuições individuais, pode levar a conflitos e ineficiência em uma organização (KOONTZ e O´DONNEL, 1964).
137. Também não foi elaborado um mapeamento mais detalhado dos processos desempenhados, tampouco foram formalizadas as normas e procedimentos de cada área, salvo algumas exceções, como a análise dos projetos básicos. Segundo Lacombe e HeilBorn (2006: 183), a formalização de normas deve ocorrer especialmente quando os assuntos tratados são complexos e quando a coerência das decisões é relevante. É esse o caso das atividades realizadas pela Anac no acompanhamento das concessões.
138. A ausência de formalização de normas e procedimentos gera risco de não se dar tratamento isonômico e padronizado para questões iguais ou similares, envolvendo, por exemplo, diferentes concessionárias. Ademais, a ausência de formalização pode ocasionar ineficiência, repetição de erros, duplicidade de esforços e dificultar o treinamento de pessoal.
139. Segundo informado pelos gestores, as demandas relativas à gestão rotineira dos contratos e o pequeno efetivo das unidades não permitiram que esses instrumentos de formalização fossem elaborados. Deve-se lembrar, ainda, que o Projeto GEA tem em seu escopo a elaboração desses produtos (peça 48).
140. Diversos regulamentos necessários à adequada execução dos contratos de concessão e seu correspondente acompanhamento pela Anac estão pendentes de elaboração. Embora já esteja em desenvolvimento uma agenda regulatória, com cronograma para elaboração dos regulamentos mais relevantes — alguns das quais já editados — chama a atenção o fato de ainda não ter sido elaborado regulamento, por exemplo, sobre a metodologia para levantamento dos fatores objetivos – serviços diretos e disponibilidade de equipamentos e instalações – dos Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS).
141. Os IQS, previsto no Anexo 2 dos contratos de concessão, que trata do Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), é composto por fatores subjetivos e objetivos. Os fatores subjetivos são apurados por meio da Pesquisa de Satisfação dos Passageiros (PSP), cuja metodologia foi disciplinada com a edição das Portarias Anac 74, 75 e 76/SRE/SIA, de 10/1/2013. Esse trabalho foi conduzido pela GCON/SRE, em parceria com a GTCC/SIA. Com isso, as concessionárias puderam, a partir de fevereiro desse ano, realizar as PSP de forma padronizada, permitindo uma avaliação mais consistente dos resultados e a comparação entre os três aeroportos.
142. Até o momento, contudo, o levantamento dos fatores objetivos não foi regulamentado. Em junho de 2013, em atendimento ao disposto no Contrato (cláusula 12.10 do Anexo 2), as concessionárias apresentaram os Relatórios de Qualidade de Serviço (RQS) com o levantamento dos fatores subjetivos e objetivos, esses últimos efetuados a critério de cada operadora. Segundo a própria Agência informou em reunião com a equipe, os resultados obtidos com esses levantamentos não se mostraram proveitosos, entre outras razões, devido à falta de padronização.
143. Conforme previsto no PEA, os IQS irão compor o Fator Q (fator de qualidade de serviço), o qual irá impactar os reajustes tarifários anuais. O impacto pode ser positivo ou negativo, conforme o resultado dos IQS que compõem o Fator Q, podendo variar de -7,5% a +2,0%. O Fator Q terá impacto no reajuste tarifário apenas a partir de 2015, com base nos resultados do ano anterior. O Fator Q, portanto, deve, obrigatoriamente, começar a ser medido a partir de janeiro de 2014. Para isso, a metodologia de levantamento dos indicadores deve estar regulamentada pela Agência antes do fim deste ano.
144. A PSP, considerando a experiência da Agência ao longo de 2013, deverá ter sua metodologia aprimorada para o exercício de 2014, com edição de novas portarias até o fim do ano. Os fatores objetivos também deverão estar disciplinados, sem que a Agência tenha tido, contudo, experiência prévia com a regulamentação ao longo deste ano, de modo a avaliar eventuais inconsistências e possibilidades de melhoria.
145. A regulamentação da metodologia de levantamento dos fatores objetivos está a cargo da SIA, a quem compete, regimentalmente (art. 42, III.2), tratar das questões relacionadas ao nível de serviço dos aeroportos. Essa atribuição da SIA não se restringe aos aeroportos concedidos, mas abrange toda rede de aeródromos públicos brasileiros. Diferentemente das questões de segurança (safety e security), competências herdadas do DAC com longa tradição na aviação brasileira e exigidas por normas internacionais de aviação, a preocupação com o nível de serviço da infraestrutura aeroportuária é bem mais recente e não teve, até a concessão dos primeiros aeroportos, maiores progressos na Anac.
146. De acordo com diversos entrevistados (na Anac e na SAC/PR), o principal fator que dificulta o desenvolvimento do tema na SIA é que as questões de segurança têm uma prioridade inquestionável e acabam absorvendo quase todas as atenções da unidade, a qual, com recursos escassos, fica com capacidade muito reduzida para abrir uma frente de trabalho para a qual não tem experiência e que exige considerável esforço.
147. Por isso, a maior preocupação da equipe de auditoria recaiu sobre a regulamentação da metodologia dos fatores objetivos dos IQS, considerando a pouca experiência e as dificuldades da SIA com relação ao nível de serviço. Seria desejável que os levantamentos dos IQS pudessem produzir resultados úteis desde o início da concessão, até mesmo como forma de avaliar a evolução da qualidade dos aeroportos em comparação com o antigo operador estatal. No entanto, se, a partir de janeiro de 2014, a medição desses fatores não puder ser feita devido à falta de metodologia definida pela agência reguladora, o cumprimento do contrato, no que se refere à aplicação do Fator Q, estará seriamente comprometido.
148. Com relação à área de tecnologia da informação, embora a GCON já tenha identificado diversos sistemas que precisam ser desenvolvidos, até a elaboração deste relatório eles não haviam sido incluídos no Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) da Agência. Ainda que esses sistemas dependam, em muitos casos, de prévia regulamentação das áreas envolvidas, é preciso que eles sejam inseridos no planejamento da unidade da Anac responsável pelo desenvolvimento dos sistemas de informação.
149. Um dos principais fatores que explicam o estágio inicial de estruturação da Anac para acompanhar as concessões foi a rapidez com que as primeiras concessões aeroportuárias foram outorgadas, conforme comentado na seção anterior, o que não permitiu que a Agência se preparasse adequadamente para essa função antes da assinatura dos contratos.
150. Outro aspecto que deve ser considerado é o próprio ineditismo da atividade. Embora a Anac tenha se beneficiado da experiência adquirida por outras agências reguladoras de infraestrutura na gestão de contratos de concessão, os quais têm sido celebrados desde a década de 1990, a infraestrutura aeroportuária tem suas próprias peculiaridades, e a Agência não previu todos os desdobramentos dos processos de concessão.
151. De maneira geral, foi observado que a Agência tem envidado esforços, em todos os níveis institucionais, para bem desempenhar seu papel na gestão dos contratos de concessão. Não obstante, alguns aspectos destacados nesta seção – como a estruturação organizacional, a regulamentação de aspectos urgentes e necessários relacionados aos contratos de concessão, a formalização de normas e a implementação de sistemas informatizados – merecem especial atenção, pois, caso não venham a ser implementados tempestivamente, podem impactar negativamente a execução dos contratos.
152. Além disso, o Projeto GEA, peça central na estruturação da Anac para o acompanhamento das concessões aeroportuárias, ainda não teve tempo de oferecer contribuição mais efetiva. Embora existam demandas imediatas relativas ao tema e que não podem aguardar a conclusão do Projeto, espera-se que até o final de 2014 seus produtos tragam melhorias relacionadas a questões apontadas nesta subseção.
153. Em face do exposto, propõe-se que a Anac encaminhe ao TCU, em sessenta dias e, a partir de então, semestralmente, relatório de desempenho do Projeto GEA, destacando, por produto, atividades concluídas e em andamento, cronograma atualizado, indicadores, metas, análise de riscos e os correspondentes planos de respostas, bem como problemas ocorridos e ações corretivas adotadas.
154. Além da conclusão dos produtos definidos no escopo do Projeto GEA, é relevante o monitoramento, pelo TCU, da implementação de outras ações necessárias para o acompanhamento das concessões pela Anac. Entre elas, verifica-se a necessidade premente de regulamentação da metodologia de levantamento dos indicadores objetivos do IQS. A Anac deve editar tal regulamento de modo que o Fator Q possa ser medido a partir de janeiro de 2014. Portanto, entende-se pertinente determinar que a Agência encaminhe ao TCU, até o fim de 2013, o regulamento da metodologia de levantamento dos IQS previstos no Plano de Exploração Aeroportuária (PEA), tanto para os indicadores objetivos como para os subjetivos.
155. Por fim, é pertinente determinar que a Anac encaminhe ao TCU, em sessenta dias, plano de ação com indicação de cronograma, atividades e responsáveis, detalhando as medidas a serem adotadas para a implementação dos sistemas informatizados destinados às atividades ligadas ao acompanhamento das concessões aeroportuárias. [Em razão da informação dada pela Anac, nos seus comentários ao Relatório (peça 72), de que esses sistemas foram incluídos no PDTI de 2014/2015, a equipe entende que essa determinação ficou superada, devendo ser objeto de futuros acompanhamentos da área pelo Tribunal.]
156. A implementação dessas medidas, a ser monitorada pelo TCU, tende a propiciar o cumprimento do papel institucional da Anac em relação ao acompanhamento das concessões aeroportuárias. O estabelecimento de nova estrutura organizacional poderá melhorar a divisão e a coordenação das novas atividades exercidas pela Agência, aumentando sua eficiência e eficácia. Por sua vez, o mapeamento mais detalhado dos processos e a formalização de normas ajudarão no tratamento isonômico e padronizado de questões envolvendo as concessionárias. Outros possíveis benefícios são a diminuição do número de erros, aumento de eficiência e mais facilidade no treinamento de pessoal. Já os sistemas informatizados previstos pela GCON, quando em operação, permitirão um acompanhamento mais tempestivo, completo e eficiente de diversos aspectos da concessão, desde a execução dos investimentos até a avaliação da qualidade do serviço prestado em cada aeroporto.
157. Por fim, a regulamentação da metodologia para levantar os IQS pelas concessionárias, além de ser imprescindível para a elaboração do Fator Q, irá permitir a comparação entre os aeroportos e facilitar a avaliação da qualidade dos serviços prestados pelas concessionárias, permitindo ainda divulgar essas informações aos usuários e à sociedade em geral.
4.2 Publicidade e Transparência da Gestão dos Contratos de Concessão ainda Incipiente e muito Limitada
158. Ainda não foram identificadas medidas efetivas para dar publicidade e transparência à execução dos contratos de concessão. Até o momento da elaboração deste relatório, a Agência ainda não havia criado uma página em seu sítio na internet sobre a execução dos contratos, nem tinha um cronograma para sua implementação. Além disso, embora todas as concessionárias tenham suas próprias páginas na internet, a Anac também não regulamentou quaisquer informações que devessem constar desses sites.
159. O contrato de concessão dispõe, em sua cláusula 3.1.33, que é dever das concessionárias "tornar públicos os contratos celebrados com Partes Relacionadas, nos termos estabelecidos pela Anac" (peças 6-8). A Agência, contudo, até o momento não regulamentou nem demonstrou ter exigido das concessionárias a publicação desses contratos.
160. A relevância de dar-se publicidade a informações de interesse público relacionadas às concessões advém do arcabouço jurídico. A publicidade é um dos princípios basilares que rege a administração pública brasileira, conforme disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988.
161. Além disso, a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso a Informacao) estabelece, em seu art. 3º, as seguintes diretrizes para o "direito fundamental de acesso à informação":
162. De acordo com a lei, portanto, cabe à administração a iniciativa de disponibilizar as informações de interesse público, independentemente de solicitações.
163. Com o advento dos recursos de tecnologia da informação (TI) e da internet, os meios de se dar publicidade da atividade administrativa se tornaram muito mais acessíveis e efetivos. A disponibilização de normas, atos, contratos e outros documentos e dados nos sites dos órgãos públicos pode ser feito a um custo relativamente baixo para a administração, permitindo o acesso praticamente indiscriminado de todos os potenciais interessados.
164. Nos processos de outorga de todos os aeroportos – desde o de São Gonçalo do Amarante até o atual processo em andamento de Confins e Galeão – a Anac criou uma página específica no sítio da entidade na internet com todos os documentos relevantes do processo, como legislação, estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental, relatório de contribuições da audiência pública sobre os documentos jurídicos, impugnações, esclarecimentos, comunicados, editais e contratos, entre outros. Durante os processos de outorga, essas informações precisam ser disponibilizadas com absoluta tempestividade, sob pena de se comprometer a própria efetividade da medida.
165. A publicidade dos dados e documentos relativos à execução dos contratos de concessão não tem a mesma exigência de tempestividade do processo de outorga. Nem por isso, contudo, a publicidade passa a ser menos importante nessa fase. Além de fomentar a cultura da transparência na administração pública, a disponibilização de informações sobre as concessões é um instrumento auxiliar na cobrança da boa execução do contrato por parte das concessionárias e da atuação mais efetiva por parte da agência reguladora, fomentando inclusive o controle social.
166. O art. 8º da Lei de Acesso a Informacao dispõe que:
'É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).' (grifamos)
167. A Política Nacional de Aviação Civil (PNAC), aprovada por meio do Decreto 6.780/2009, estabelece (item 3.5) entre as ações estratégicas para o desenvolvimento da aviação civil "assegurar a transparência e a publicidade da atividade regulatória". Existem, portanto, políticas setoriais específicas enfatizando a importância da publicidade da atuação da Anac.
168. A Agência informou que a criação de página com a disponibilização de dados sobre a gestão dos contratos na internet "está sendo discutida no âmbito da reestruturação completa do site da Anac". Foi definido que a página que trata das concessões será dividida em dois níveis: licitações e execução contratual. Já foram definidos alguns documentos que serão disponibilizados, tais como: contratos de concessão, normas específicas da concessão, ordens de serviço, planos de transferência operacional, projetos básicos aprovados, demonstrativos contábeis, Relatório de Movimentação Aeroportuária (RMA), resultados das PSP e evolução das obras. Até o momento, contudo, não existia um cronograma definido sobre a implantação da página do sítio da Anac nem para a normatização das informações que devem constar do site das concessionárias (peça 35).
169. A Anac informou que todos os contratos com partes relacionadas foram registrados em cartório, onde poderiam ser consultados por quaisquer interessados, e que, por isso, já seriam públicos. Essa medida, contudo, não pode ser considerada como efetiva publicidade dos contratos com partes relacionadas, como determina o contrato. Em primeiro lugar, a informação de que esses contratos estão registrados em cartórios e em quais cartórios, disponíveis para consulta, não foi disponibilizada nem no site da Anac, nem no site das concessionárias ou da Infraero. Além disso, a Lei de Acesso a Informacao determina expressamente que a publicidade deve se dar obrigatoriamente por meio da internet. Desse modo, fica evidente que o acesso de eventuais interessados aos contratos registrados em cartórios é extremamente restrito, não atendendo à finalidade da lei nem dos dispositivos contratuais que determinam a publicidade dos contratos com partes relacionadas.
170. Nos termos do contrato de concessão, a concessionária somente poderá celebrar contratos com qualquer parte relacionada em termos e condições de mercado, justamente para que não seja concedida a qualquer parte remuneração mais vantajosa de que a que seria acordada com outras partes não relacionadas. Conforme será discutido com maiores detalhes no próximo capítulo, a contratação com partes relacionadas nas presentes concessões adquirem uma relevância diferenciada em função do expressivo valor desses contratos (mais de R$ 2 bilhões no caso tanto de Guarulhos como Viracopos, e superior a R$ 850 milhões em Brasília) e pelo fato de a Infraero ter 49% de participação nas concessionárias, sem, contudo, ter qualquer participação na gestão. Portanto, diante da materialidade e da relevância desses contratos para as concessões de infraestrutura aeroportuária, é premente a necessidade de que Anac assegure condições ao pleno exercício do controle social sobre tais documentos.
171. A Agência informou que não havia exigido a publicação desses contratos na internet por ainda estar discutindo com as concessionárias se haveria alguma informação sensível em alguns de seus anexos. Segundo relatado na última reunião com a SRE, apenas recentemente foi confirmado que não haveria nenhuma restrição por parte das concessionárias. Desse modo, não haveria mais qualquer impedimento para que a Anac exigisse a publicação integral dos contratos, por exemplo, no próprio site das concessionárias.
172. O processo de concessão de aeroportos foi implementado com grande celeridade a partir de 2012, gerando um demanda de trabalho inédita e substancial para a Anac relativamente à gestão dos contratos. Nessas circunstâncias, é evidente que o gestor deve identificar a urgência e definir o grau de prioridade das diversas ações que precisam ser implementadas, uma vez que não é factível fazer tudo ao mesmo tempo.
173. Não obstante, considerando a estatura constitucional do princípio da publicidade e as diretrizes presentes na Lei de Acesso a Informacao e na Pnac, a equipe de auditoria entende necessário propor recomendação para que a Anac aprimore a publicidade relativa à execução dos contratos de concessão. Ademais, a adoção das medidas propostas incentivará a promoção da cultura da transparência na atuação da agência reguladora, favorecerá o controle social dos contratos de concessão e permitirá que os usuários dos aeroportos concedidos e a população em geral fiquem mais bem informados sobre o andamento das concessões.
174. Com relação à publicação pelas concessionárias dos contratos com partes relacionadas, trata-se de obrigação contratual relevante e urgente que ainda depende de orientação da Agência. A relevância para o interesse público é agravada em razão da participação de 49% da Infraero no capital social das concessionárias, com todos os riscos decorrentes dessa participação. Portanto, entende-se que a omissão ou demora da Anac na definição da matéria acarreta risco que poderia ser consideravelmente mitigado pela disponibilização dos contratos com partes relacionadas, inclusive seus quantitativos e valores, de maneira a possibilitar o pleno exercício do controle social.
175. Em face do exposto, propõe-se recomendar à Anac que implemente mecanismos destinados a assegurar a publicidade e transparência das informações de interesse público relativas à execução dos contratos de concessão de infraestrutura aeroportuária, especialmente por meio de sua divulgação em página oficial na internet. Ademais, propõe-se determinar à Agência que, no prazo de 30 dias, defina os termos necessários a dar plena eficácia à Cláusula 3.1.33 dos contratos de concessão dos aeroportos de Viracopos, Brasília e Guarulhos, em cumprimento ao art. 8º, inciso XXI, da Lei 11.182/2005. [Em seus comentários ao Relatório (peça 72), a Anac informou que requereu às concessionárias, por meio do Ofício-Circular 21/2013/GCON/SRE/ANAC, que registrem esses contratos em cartório e publiquem em seus sites os respectivos resumos. Em razão disso, a determinação foi convertida em recomendação para que a Agência aperfeiçoe os mecanismos de publicidade dos contratos com partes relacionadas. (parágrafo 259)]
176. Vale lembrar também que o Pronunciamento Técnico CPC 05 (Revisão 1), a respeito de "Divulgação sobre Partes Relacionadas", emitido pelo Comitê de Pronunciamentos Contábeis e aprovado pela Resolução 1.297/2010 do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e pela Deliberação 642/2010 da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), dispõe sobre a divulgação de informações referentes a transações com partes relacionadas que devem constar das demonstrações contábeis das empresas, conforme transcrito abaixo:
18. Se a entidade tiver realizado transações entre partes relacionadas durante os períodos cobertos pelas demonstrações contábeis, a entidade deve divulgar a natureza do relacionamento entre as partes relacionadas, assim como as informações sobre as transações e saldos existentes, incluindo compromissos, necessárias para a compreensão dos usuários do potencial efeito desse relacionamento nas demonstrações contábeis. Esses requisitos de divulgação são adicionais aos referidos no item 17. No mínimo, as divulgações devem incluir: a) montante das transações; b) montante dos saldos existentes, incluindo compromissos (...); c) provisão para créditos de liquidação duvidosa (...); e d) despesa (...) relacionada a dívidas incobráveis ou de liquidação duvidosa (...).
177. Foi verificado, contudo, que essas informações não constaram, em sua totalidade, nas notas explicativas às demonstrações contábeis das concessionárias aeroportuárias relativas ao exercício de 2012, quando já haviam sido celebrados os contratos para execução das obras da Fase I-B com partes relacionadas das concessionárias. Não houve a divulgação, por exemplo, do montante das transações mantidas com partes relacionadas, mas apenas dos reflexos contábeis a elas referentes (peças 61-63).
178. Além disso, considerando a prerrogativa de fiscalização da concessão pela Anac prevista no Capítulo VII dos contratos de concessão, assim como o dever de adoção, pela concessionária, de contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme o subitens 3.1.40 e 3.1.42 dos mencionados contratos, inclusive quanto às normas da CVM, e em observância aos princípios da publicidade e da transparência, propõe-se que seja dada ciência à Agência sobre o fato de não terem sido apropriadamente divulgados nas demonstrações contábeis das concessionárias os elementos previstos no item 18 do Pronunciamento Técnico CPC 5 (Revisão 1) quanto aos contratos mantidos com partes relacionadas.
179. As melhorias que se espera alcançar com a implementação das medidas abordadas nesta seção são a maior publicidade e transparência da execução dos contratos de concessão e a consequente possibilidade de maior controle social.
5. Atuação da Infraero como Sócia Relevante das Concessionárias
180. Este capítulo tem por objetivo avaliar se a forma como a Infraero está se estruturando propicia o alcance dos objetivos que motivaram sua participação como sócia relevante nas concessionárias: receber dividendos e assimilar as melhores práticas de gestão.
181. Essa participação como sócia relevante é acompanhada de desafios. A Infraero detém 49% do capital social das concessionárias, é o maior acionista individual, porém não participa da gestão das concessionárias e indica a minoria dos membros para o conselho de administração e para o conselho fiscal. A titularidade do controle sempre cabe ao Acionista Privado, que indica os administradores das concessionárias e a maioria dos membros dos conselhos.
182. Desse modo, a estruturação interna e a formalização de atividades de controle pela Infraero são importantes para o alcance dos objetivos. O recebimento de dividendos favorece a manutenção do modelo de administração vigente na empresa baseado no sistema de subsídio cruzado entre aeroportos superavitários e deficitários – concebido com vistas a promover a universalização do sistema. A assimilação das melhores práticas...
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