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Atos administrativos
Direito AdministrativoRevista 151
Atos administrativos
Em 1 de agosto de 2016 - às 00:00
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Resumo: Procura-se, por meio deste trabalho fazer uma breve análise sobre alguns aspectos do instituto do direito administrativo Ato Administrativo, como sua classificação, seus elementos, seus atributos e suas principais formas de extinção.
Palavras-chave: ato administrativo; direito administrativo; objeto do ato administrativo; objetivo do ato administrativo; competência do ato administrativo; forma do ato administrativo.
Abstract: This work has as it’s main goal to create a breef analysis about some aspects of Administrative Acts, like it’s classification, it`s elements, it`s attributes and it`s main forms of extinction.
Key-words: administractive act; administractive law; object of the administractive law; objective of the administractive law; competence of the administractive act; form of the administractive act;
Sumário: Introdução. 1. Atos Administrativos. 1.1. Conceito. 1.2. Classificação do Ato Administrativo. 1.3. Elementos dos atos administrativos. 1.3.1. Competência. 1.3.2. Forma. 1.3.3. Finalidade. 1.3.4. Motivo. 1.3.5. Objeto. 1.4. Mérito administrativo. 1.5. Atributos dos atos administrativos. 1.5.1. Presunção de Legitimidade. 1.5.2. Imperatividade. 1.5.3. Autoexecutoriedade. 1.5.4. Tipicidade. 1.6. Extinção dos atos administrativos. 1.6.1. Anulação. 1.6.2. Revogação. Conclusão.
INTRODUÇÃO
O ato administrativo é um instituto extremamente relevante para o estudo do Direito Administrativo, não apenas para entender como funciona o exercício da atividade pública pela administração, mas para entender como eles se encaixam no ordenamento jurídico.
Por meio das classificações de seus diversos tipos de atos, é necessário estudar seus elementos, atributos e formas de extinção, que definem como ele funciona e se adequa à Administração Pública e à convivência em sociedade.
1. Atos Administrativos
1.1 Conceito
Os atos administrativos são praticados durante o exercício da função administrativa, em regime público, representando a vontade estatal. Possui como finalidades adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou, ainda, impor obrigações aos particulares e constituir limitações ao próprio Estado quando este exerce o Poder Público.
O ato administrativo se cinge naquele momento em que a Administração Pública exerce a função administrativa dentro do regime de direito público.
Segundo ensina o professor Hely Lopes Meireles (2006), constitui “uma manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, adquire, resguarda, transfira e modifique, extinga e declare direitos. ” que legitima o Estado a instrumentalizar a função de administrar.
Além de ser um instrumento pelo qual o Estado (ou quem exerça a função de Estado) administre o poder público, ele consiste também em uma declaração e, em determinados aspectos, se sujeita ao controle do Poder Judiciário, conforme entendimento da autora Maria Sylvia Di Pietro (2009): “Declaração do estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. ”
Em consonância com o pensamento de doutrinadora acima mencionada, está o entendimento do também administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, segundo a qual o Estado quem assume essa posição declara e manifesta cumprimento de providências para fazer valer a lei, também sujeitas a regulação por parte do Poder Judiciário.
Dito isso, o exercício da Administração pode ser traduzido pela edição de ato administrativo, já que ele positiva essa função tanto pelo Poder Executivo, quanto pelos Legislativo e Judiciários.
1.2 Classificação do Ato Administrativo
O ato administrativo, conforme a maior parte da doutrina, possui diversas classificações. Conforme a classificação dos ilustres mestres Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ((2015, p. 484-506), eles classificam-se em vinculados, discricionário, geral, individual, de império, de gestão, de expediente, ampliativo, restritivo, simples, composto, complexo, interno, externo, constitutivo, extintivo, modificativo, declaratório, válido, nulo, anulável, inexistente, perfeito, imperfeito, eficaz, ineficaz, pendente, consumado.
O ato vinculado é aquele que encontra previstos em lei todos os seus requisitos e elementos, de forma bastante objetiva. Neste ato, o legislador não dá margem ao administrador para agir conforme a sua manifestação livre de vontade, é obrigatório seguir a lei. Já no ato discricionário, o Estado tem margem para escolher a melhor atuação conforme o caso concreto. Mesmo havendo margem para discricionariedade, esta nunca é total, pois geralmente a competência e a finalidade são elementos que se encontram previstos na legislação.
Os atos gerais têm a sua edição voltada para todos, não possui destinatário específico. Exemplo deles são comandos normativos aplicáveis a todas as pessoas e casos concretos que se enquadrem na ordem que ele emite. Já os individuais, delimitam o tipo de pessoa para o qual o ato é editado.
Os atos de império constituem os famosos momentos em que o Estado, como Administração Pública, edita comando para que ele tenha prerrogativa estatal em determinados contextos. Ao contrário deles, nos atos de gestão, o estado não possui qualquer prerrogativa e age de forma igualitária com o particular. Já no ato de expediente, o Estado edita com função de fazer prosseguir processos e outras atividades administrativas, somente.
O ato ampliativo é aquele que gera direitos ao particular, criando—lhe vantagens, licenças, permissões, autorizações e nomeações. Nesse interim, o restritivo restringe obrigações e determina penalidades.
Ato simples é aquele que depende de tão-somente uma única e simples manifestação de vontade para estar perfeito e acabado. Enquanto isso, o ato complexo, depende de mais de uma manifestação de vontade e constitui a soma de atos independentes para que ele se concretize. Ainda, o ato composto depende de mais de uma manifestação de vontade e é constituindo por uma vontade principal e outra acessória, sendo que a última ratificará a primeira.
Atos internos são os que são editados com vistas a produzir efeito somente no âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e agentes. Enquanto o externo, atinge somente os administradores em geral, criando direitos ou obrigações gerais ou individuais, declarando situações jurídicas. Ademais, o constitutivo cria uma nova situação jurídica individual em relação à administração. Já o extintivo, finaliza e desconstitui situações jurídicas individuais existentes.
Tem-se, também, o ato modificativo, que tem como objetivo modificar situações preexistentes sem que se as extinga. Enquanto isso, a declaratória declara alguma situação jurídica anterior a ele, direito ou obrigação preexistente.
Ato válido, por sua vez, é o que está em conformidade com o ordenamento jurídico e observou totalmente as exigências legais e infra legais necessárias para ser corretamente editado, assim como os princípios jurídicos orientadores da atividade administrativa. Junto com ele, há o ato nulo, que constitui aquele tipo de ato que nasce com vício insanável, geralmente o que advém da ausência dos elementos constitutivos, ou defeito substancial neles, retroagindo assim que for retirado do universo jurídico, desfazendo efeitos já produzidos (exceto em caso de terceiros de boa-fé). Já o anulável é o que representa ato com defeito sanável e pode ser convalidado pela própria administração que o praticou, desde que não seja lesivo ao interesse público ou cause prejuízo a terceiros.
Ato inexistente é constituído por apenas ter aparência de manifestação de vontade da administração, mas advém de alguém que se passa por agente público. Ato perfeito é o que está terminado e concluiu seu ciclo e todas as etapas de construção e quando já se passaram todas as fases necessárias para sua produção. Ao contraste dele, o imperfeito é o que não chegou perto de completar seu ciclo de formação.
Ato eficaz é aquele ato que se constituí por estar pronto para gerar efeitos típicos dele, conforme a legislação. O ineficaz, ao contrário, não pode produzir seus efeitos.
Ato pendente é o que está sujeito a termo ou condição, ou seja, ato pendente é ato que, por si só, já é ineficaz. Ao contrário disso, o consumado produziu todos os seus efeitos na esfera jurídica e não possui mais possibilidade de produzir novos, encerrando o objetivo para o qual foi criado.
1.3 Elementos dos atos administrativos
Os elementos dos atos administrativos são requisitos que norteiam a edição do ato em si, imprescindíveis para a sua formação, de forma que a falta de algum deles pode prejudicar a sua validade e os seus efeitos. São eles: competência, forma, finalidade, motivo, objeto.
1.3.1 Competência
A competência se define pelo fato de existir sempre um agente público ao qual a lei dá competência para prática de ato específico. Ela é um elemento irrenunciável, imprescritível, improrrogável e intransferível. Em regime de excepcionalidade, há a avocação, que é quando um ente toma para si a competência de agente inferior, somente. Já a delegação, acontece quando um órgão de mesma ou inferior hierarquia toma para si as atribuições de algum órgão, não a titularidade.
A competência, dessa forma, é um elemento sempre vinculado, mesmo que o ato seja discricionário, pois ela se origina da lei.
1.3.2 Forma
Em se tratando da forma como elemento do ato administrativo, é o meio pelo qual o ato se apresenta. Em geral, é escrito. Ele não busca sempre a forma, como traz o princípio da instrumentalidade das formas, pois mesmo que ele tenha sido editado de forma incorreta, se alcançar o objetivo para o qual foi criado, ele será válido.
A forma é um elemento sempre vinculado, por isso, passível de controle judiciário. Defeito de forma é geralmente possibilita convalidação, a menos que a lei estabeleça diferente.
1.3.3 Finalidade
A finalidade do ato administrativo é aquilo que ele procura quando é editado, a finalidade que pretende alcançar, para afirmar a busca pelo interesse público, mas além disso, sempre há uma finalidade prevista na lei. Tal elemento é sempre vinculado, vez que está sempre previsto em lei (também passível de controle pelo Judiciário). Qualquer falta de atendimento à finalidade configura vício insanável, sendo obrigatória a anulação do ato, sem poder ser convalidado.
1.3.4 Motivo
Motivo é o elemento do ato que dá base e fundamento à sua edição. É a relação entre o motivo e o resultado (objeto e finalidade). O fato e o direito que dá origem à pratica do ato sempre se correlaciona com o motivo.
O motivo, porém, tem que ser diferenciado da motivação. O primeiro, constitui-se no motivo pelo qual o ato nasce, seu propósito. Já a motivação, é a exposição do motivo, sua explicitação e fundamentação. Com base nisso, foi criada a teoria dos motivos determinantes que sustenta, em suma, que a validade dos atos administrativos sempre se ligará aos motivos indicados como seu fundamento.
1.3.5 Objeto
Por fim, o objeto, constitui aquilo que se pode traduzir no conteúdo/matéria do ato. Por meio dele, a administração manifesta a sua vontade ou trata sobre situações preexistentes. Consiste, em outras linhas, na alteração que esse elemento causa no universo jurídico, que é imediato.
1.4 Mérito administrativo
Superado o primeiro momento do ato administrativo, tem-se que há ocasiões em que a Administração possui a necessidade de decidir sobre a oportunidade e conveniência da prática de um determinado ato discricionário, escolhendo o conteúdo desse ato, dentro dos limites estabelecidos na lei. Trata-se do mérito administrativo.
O mérito administrativo só pode ser realizado no ato discricionário. Constitui a valoração dos motivos e a escolha do objeto do ato a ser praticado pela Administração, a quem cabe a prática. Conforme a lição de Hely Lopes Meireles “consiste na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração imcumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e a justiça do ato a realizar
Em se tratando de atos administrativos, o mérito administrativo traz possíveis resultados que podem resultar da sua realização, tais como revogação ou não do ato, porém nunca sua anulação. Além disso, não pode o Poder Judiciário intervir e revogar atos administrativos, só anular em caso de ilegalidade ou ilegitimidade, pois este não realiza controle de mérito e nem substitui a Administração analisando conveniência e oportunidade, sob pena de contrariar o princípio da separação dos poderes.
1.5 Atributos dos atos administrativos
Os atributos dos atos administrativos constituem aquilo que, juntamente com os elementos, norteiam os atos administrativos. São caraterísticas que fazem com que o ato seja aplicado ou não.
1.5.1 Presunção de Legitimidade
A presunção de legitimidade está presente desde o nascimento do ato e independentemente da norma legal que o prevê. É um atributo que se encontra em todos os atos administrativos, de obrigação ou de reconhecimento de direitos.
Segundo os administrativistas Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. 494), é um atributo que permite que mesmo que tenham vícios ou defeitos, se não forem anulados ou sustados temporariamente seus efeitos, seja plenamente eficaz, como se fosse válido. Existem recursos que podem sustar preventivamente (até com efeito suspensivo), inclusive, atos administrativos, ou a sua execução e, também, com mandado de segurança com pedido limitar, ações cautelares, antecipação dos efeitos da tutela, etc. Assim, a presunção de legitimidade e relativa e admite prova em contrário, ou seja, prova de o ato ser ou não legítimo.
A ilustre administrativista Maria Sylvia Zanella de Pietro divide em duas a presunção de legitimidade: onde a interpretação e a aplicação da norma foram corretas pela administração e a presunção de veracidade, que os fatos alegados pela administração existem e são verdadeiros.
1.5.2 Imperatividade
É o poder de coerção que a Administração Pública possui para criar obrigações, de forma unilateral e impor limitações. Conforme os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, ela decorre do poder extroverso (2015, p.), cuja definição se encontra na habilidade de o Poder Público praticar atos que extravasam sua esfera jurídica e adentram na alheia, alterando-a, independentemente da concordância prévia do indivíduo. A imperatividade, por mais que se trate de imposição da Administração Pública, não se encontra prevista em todos os atos.
Os atos administrativos que, para sua concretização, precisam de concordância e de provocação, não se encontram presentes entre os que possuem o atributo da imperatividade, vez que não constituem, diretamente, uma obrigação ou imposição do Poder Público.
1.5.3 Autoexecutoriedade
O atributo da autoexecutoriedade faz parte dos atos que podem ser utilizados de forma material pela Administração. Essa utilização se dá de forma direta, já que não há a necessidade de autorização judicial anterior para que isso aconteça. É possível, inclusive, o uso de força.
Mesmo que os atos administrativos que gozam de autoexecutoriedade não tenham necessidade de provocar o judiciário, nada impede que o Poder Judiciário controle o ato. Isso se dará sempre que algum interessado tiver informação de que a Administração vai editar algum ato administrativo e, por liminar, deve ser comprovada a potencial ilegalidade do ato.
A autoexecutoriedade não constitui atributo de todos os atos, já que é uma atividade que faz parte das atribuições da Administração, quando esta exerce atividade de Poder Público.
O mencionado atributo existe diante da necessidade que a Administração Pública necessita para preservar o interesse público, precisando agir sem intervenção do Judiciário, especialmente no exercício do poder de polícia, conforme lição dos administrativistas Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2015, p.)
1.5.4 Tipicidade
O ato administrativo deve gozar de tipicidade, atributo que estabelece que ele deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como possíveis de produzir certos resultados.
A tipicidade administrativa impede que a Administração, no exercício do Poder Público, crie atos inominados, de maneira unilateral e coercitiva, sem prévia autorização legal.
Este atributo do ato administrativo só se encontra em atos unilaterais e impede que a Administração Pública edite ato totalmente discricionário.
1.6 Extinção dos atos administrativos.
1.6.1 Anulação
A anulação do ato administrativo terá que ocorrer sempre em caso de vício no ato, que se relacione à legalidade ou legitimidade, quando ofenda a lei ou o direito como um todo e no controle de legalidade, não do mérito.
É obrigatório que o ato administrativo que contenha vicio insanável seja anulado, já o que tenha vício sanável, é passível ser anulado ou convalidado (discricionariamente pela administração). Os efeitos da anulação são ex tunc (retroativos), porém os efeitos alcançados a terceiros de boa-fé são resguardados.
A anulação pode ser feita pela Administração, de ofício (autotutela) ou mediante provocação, ao Poder Judiciário.
O prazo de anulação dos atos administrativos ilegais é 5 anos e não permanece se houver ofensa à Constituição Federal.
1.6.2 Revogação
A revogação de um ato administrativo é a sua exclusão do ordenamento jurídico, e conforme discricionariedade da Administração, tornou-se inoportuno ou inconveniente. A revogação se fundamenta no poder discricionário, que decorre da oportunidade e da conveniência. É o ato que define controle de mérito.
A revogação produz efeitos ex nunc, ou seja, para a frente, não sendo possível revogar ato que já tenha gerado direito adquirido. Ela é ato que somente a própria pessoa que a pratica pode realizar, sendo que um poder jamais revoga ato administrativo do outro poder. Ainda, não é possível que o ato vinculado seja revogado, somente pode ser revogado o discricionário.
CONCLUSÃO
Conclui-se que os atos administrativos são de suma importância para o funcionamento adequado da Administração Pública no contexto da prestação de serviço público. Não apenas do lado prático, mas também pelo lado teórico, que garante a eles a possibilidade de manifestar a vontade e o poder da Administração.
Na prestação do serviço público à sociedade, os atos administrativos têm papel fundamental, pois garante direitos, declara situações jurídicas e faz leis entre as partes, contribuindo para o funcionamento do Estado.
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Adminstrativo Descomplicado 23ª Edição, São Paulo, Editora Método: 2013
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 26ª Edição. 2009.
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 3ª Edição. Salvador, 2016. Editora JusPodvm.
LOPES MEIRELES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2003.
Informações Sobre o Autor
Pablo Henrique de Abreu Ferreira
Advogado. Pós graduado em Direito Público pelo Instituto Processus. Pós graduado em Direito Penal Militar pelo Verbo Jurídico Educacional. Bacharel em Direito pela Universidade Católica de Brasília
Pablo Henrique de Abreu Ferreira	
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