Capítulo 2. Parcelamento do Solo Urbano
Já se compreendeu o parcelamento do solo apenas, ou principalmente, como um dos elementos da faculdade de dispor do domínio imobiliário: o referente ao poder jurídico do proprietário de dispor de seu imóvel em partes, ou seja, em forma loteada ou desmembrada.
Nesse ângulo, a compreensão do parcelamento do solo era, mormente, de direito privado, centrada no direito civil do proprietário de alienar o que é seu, não apenas no todo, mas também em partes e, portanto, para isso, tinha o poder jurídico de lotear ou desmembrar o imóvel que lhe pertence 1 .
1.1.Parcelamento do solo urbano
Com o tempo – especialmente em razão do processo de urbanização e do novo perfil regulador, diretivo e intervencionista do Estado, para além do âmbito contratual civil e da propriedade privada –, cresceu e fixou-se a visão publicista sobre o fenômeno do parcelamento do solo urbano, que, então, passou a ser compreendido, não só naquela sua dimensão jusprivada, mas também como operação de desenvolvimento urbano e, adiante, como subsistema do macrossistema das cidades, no foco do equilíbrio ambiental dos espaços públicos e privados da urb.
Logo, a atual noção de parcelamento do solo urbano passou a reclamar, necessariamente, agregação de duas dimensões de direito público, a urbanística e a ambiental, àquela ótica do direito privado.
A noção de parcelamento do solo urbano como direito subjetivo do proprietário, então, cedeu espaço à sua compreensão como processo de fracionamento ordenado e sustentável de terreno (gleba) na vida estática e dinâmica da cidade, em que atuam diversas forças e sujeitos interessados, quer de direito privado (sobretudo o proprietário), quer de direito público (sobretudo o município).
Assim, e em outras palavras, "o princípio da livre configuração das terras (o proprietário pode unir e fracionar seu terreno, i.é, nele promover todas as combinações possíveis, exceto onde houver limitações legais) hoje comporta leitura mais restrita, por necessária conjugação ao princípio de conformação urbanística e ambiental das terras, no quadro da função social da propriedade e da cidade, entenda-se, em amarração ao princípio da função sócio-ambiental da propriedade imobiliária, cuja concepção atual vai além da perspectiva meramente civilista (ou privada), para agregar as perspectivas advindas do direito público, de feição urbanística e ambiental" 2 .
1.2.Loteamento e desmembramento
É preciso, ademais, neste ponto introdutório e conceitual, saber que a expressão "parcelamento do solo" ganhou relevo nacional, como categoria jurídica, apenas a partir da Lei nº 6.766/79, que a disciplinou como gênero de duas espécies – loteamento e desmembramento –, pois o Dec.-lei nº 58/37 regrava a matéria apenas com a figura jurídica do loteamento.
As noções dessas duas espécies de parcelamento do solo urbano são bem sintetizadas na doutrina de Hely Lopes Meirelles: "loteamento é meio de urbanização" (pois significa a "divisão voluntária do solo em unidades edificáveis [lotes], com abertura de vias e logradouros públicos"), "desmembramento é apenas repartição da gleba, sem atos de urbanização", não se olvidando, ainda, que pode haver mero "arruamento sem loteamento ou desmembramento" (i. e., mera "abertura de vias de circulação na gleba, como início de urbanização, mas que por si só não caracteriza loteamento ou desmembramento") 3 .
Em resumo, parcelamento do solo urbano é processo de fracionamento ordenado e sustentável de terreno (gleba) na vida civil e das cidades, gênero das espécies loteamento e desmembramento, que se distinguem conforme haja, ou não, nesse fracionamento, interferência no sistema viário existente.
O trato jurídico-legal dos loteamentos e desmembramentos – desde o Decreto-lei nº 58/37 e, progressivamente, até os dias de hoje – revela, na história normativa brasileira, sensíveis traços de um regramento de vanguarda, pois nele, ou a partir dele, nasceram importantes institutos ou instrumentos de segurança jurídica predial, quer pelo ângulo dinâmico contratual, quer pelo ângulo estático dominial, que são bem relevantes para o direito imobiliário e para o direito registral imobiliário.
2.1. O tempo do Dec.-lei 58/37
É conhecida a primazia da França na disciplina dos loteamentos (1919) 4 , e, em nosso continente, a primazia do Uruguai na disciplina do compromisso de compra e venda, com atribuição de direito real pela sua inscrição predial (1931) e, assim, sob essa dupla influência 5 , dentre outras menores, veio à luz o Dec.-lei nº 58, de 1937.
Assim, em busca de segurança jurídica nos negócios jurídicos imobiliários correlatos às alienações onerosas de terrenos oriundos de loteamentos, com preço pago em prestações (ou, nas palavras do próprio legislador, "para segurança das transações"), o Decreto-lei nº 58/37 elevou significativamente a proteção jurídico-social de adquirentes de lotes: impôs a necessidade da inscrição do loteamento no registro imobiliário, com apresentação de vasta documentação destinada a demonstrar a idoneidade do loteador e a liquidez do domínio; disciplinou o contrato de compromisso de compra e venda em manifesta tutela jurídica do adquirente (especialmente pela irretratabilidade do contrato preliminar; pelo seu registro predial, com efeito jurídico-real e inibidor de futuras alienações; pela possibilidade de adjudicação compulsória, em caso de recusa injustificada à outorga da escritura definitiva).
Desde o primeiro diploma legal sobre loteamento, portanto, desponta-se, na legislação nacional, a relevância do regramento da matéria para o fomento da segurança jurídica imobiliária, ainda que, nesse tempo, ela estivesse direcionada apenas à tutela dinâmica dos contratos preliminares de aquisição dos lotes, que acompanham o parcelamento do solo 6 .
E, no devir da história normativa pátria, esse norte de tutela jurídico-contratual, com edição de normas cogentes e de proteção social aos adquirentes de lotes foi sedimentado e aperfeiçoado pelo legislador, como se pode verificar na Lei nº 6.766/79, no Código de Defesa do Consumidor e na Lei nº 13.786/2018.
2.2. O tempo do Dec.-lei 271/67
É verdade que, no meio do caminho – entre o Dec.-lei nº 58/37 e a Lei nº 6.766/79 – houve um tropeço com a frustrada tentativa de regramento do parcelamento do solo urbano pelo Dec.-lei nº 271/67, por distorção do anteprojeto concebido por Hely Lopes Meirelles 7 . Contudo, do ponto de vista pragmático, é preciso destacar que, no campo do parcelamento do solo, esse Dec.-lei nº 271/67 não teve consequência alguma, pois o seu artigo 1º foi meramente conceitual, seu artigo 2º, genérico (mera diretriz aos Municípios), e seu artigo 3º, que realmente seria inovação na matéria, com a equiparação do loteador ao incorporador, por falta de regulamentação (prevista no § 1º do referido art. 3º), não alçou o patamar da eficácia 8 .
Ineficaz e, agora, já revogada a disciplina dessa matéria constante no Dec.-lei nº 271/67, por falta de sua regulamentação e pelo advento da Lei nº 6.766/79, não gerou, na prática, benefícios nem traumas à ordenação do parcelamento do solo.
2.3. O tempo da Lei nº 6.766/79 e dela aos dias atuais
A Lei nº 6.766/79, sem dúvida, é o grande marco histórico e legal do parcelamento do solo urbano no Brasil, e nela verifica-se, com clareza, que, para além do âmbito contratual (com sua proteção jurídico-social dos adquirentes), houve novo e sensível regramento de vanguarda, com avanço na disciplina e no fomento da segurança jurídica, ao regrar a matéria, agora, também, sob a perspectiva da tutela jurídica de aspectos urbanísticos e ambientais 9 .
Daí em diante, pois, a disciplina do parcelamento do solo de fins urbanos (loteamentos ou desmembramentos) não mais comportará leitura civilista preponderante, mas sobressai a perspectiva publicista 10 , de feição urbanística e ambiental, em atenção à sua importância para a construção das cidades sustentáveis, decantadas com as normas principiológicas do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e, ainda, como atestam as alterações e novidades legais que vieram (v.g. Leis nºs 9.785/99, 10.932/2004, 11.445/2007, 12.424/2011, 12.608/2012 e 13.465/2017).
Atualmente, portanto, loteamentos e desmembramentos são lidos como capítulos ou pormenores do planejamento maior da ordenação urbana, a partir do plano diretor, quando houver, ou seja, como microssistemas no macrossistema das cidades 11 .
2.4. As três fases do curso histórico e a sua interface com o direito registral imobiliário
Em síntese, então, é possível visualizar, nesse devir histórico do parcelamento do solo urbano brasileiro, três fases: (i) a primeira, a fase civil, de acento jusprivado e protetivo ao contrato de aquisição dos lotes, vai da disciplina do loteamento no Dec.-Lei 58 8/37 à década de 1970 12 ; (ii) a segunda, a fase civil-urbanística, da década de 1970, especialmente a partir da Lei nº 6.766 6/79 (marco legal de principal relevo), quando ao referido caráter civil agregou-se a tutela urbanística, até 2001; (iii) a terceira, a fase civil-urbanístico-ambiental, a partir de 2001, em que o parcelamento do solo urbano é concebido como um tópico (subsistema) da cidade (macrossistema), sob o influxo principiológico do Estatuto da Cidade e (Lei nº 10.257/2001), e, por consequência, para além dos aspectos civis e urbanísticos, sedimenta-se a relevância normativa ambiental, sob o prisma da tutela do meio ambiente artificial.
E esse movimento da história nacional, não é muito diverso da história geral, nada obstante a variação natural de cada nação, especialmente em antecipar, na legislação dos loteamentos, a tutela dos aspectos urbanísticos, como se pode notar no exemplo francês, com o regramento dos planos de loteamentos, a partir de 1919 13 , e daí, a afirmação comum nessa história que os loteamentos classificam-se hoje, simultaneamente, como "operação privada" e "o…
2 de Julho de 2022Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1197158808/capitulo-2-parcelamento-do-solo-urbano-registro-de-imoveis-e-parcelamento-do-solo-vol-iv-ed-2020