STF, STJ e o art. 16 da Lei da Ação Civil Pública: uma cronologia da compreensão jurisprudencial
Bernardo Salgado e Rosemeire Borges Passos Aveiro*
10 de maio de 2020 | 14h00
Bernardo Salgado e Rosemeire Borges Passos Aveiro. FOTOS: ARQUIVO PESSOAL*
Lá se vão quase vinte e três anos desde que o legislador, impelido por medida provisória anterior, resolveu editar a Lei Federal nº 9.494/97.
A Lei veio a lume, mais precisamente, no dia 10 de setembro de 1997, 176º da Independência e 109º da República, como é de praxe se exaltar ao final de cada diploma que ingressa no ordenamento.
Em meio às novidades promovidas pela norma, seu art. 2º alterou o art. 16 da Lei Federal nº 7.347/85, denominada Lei da Ação Civil Pública.
Se o art. 16 até então vigente dispunha que "Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, exceto se a ação for julgada improcedente por deficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova", o legislador de 97 acrescentou nova especificação no enunciado anterior para que ali então passasse a constar:
"Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova".
Precioso com os detalhes, o leitor atento dirá que, além da inserção da frase explicativa grifada em itálico acima, o legislador também se deu conta de lapso técnico contido na redação anterior. Afinal, trocou a menção que fazia à improcedência da ação pela referência, mais técnica, ao julgamento de improcedência do pedido.
É verdade que aí andou bem.
Apenas não se esperava, à época, que a correta exegese do art. 16 permaneceria em disputa mesmo após a mudança legislativa completar mais de uma maioridade de existência, já no 199º ano da Independência e 132º da República.
Afinal, ainda hoje vigora nos Tribunais Superiores candente controvérsia a propósito da eficácia territorial que, à luz do art. 16 da LACP, deve ser atribuída às sentenças proferidas em ações civis públicas.
Enquanto parte da doutrina e jurisprudência defende que os efeitos estão mesmo limitados aos confins territoriais da jurisdição do órgão prolator – conforme parece se inferir da leitura literal do dispositivo –, outra parte sustenta que a eficácia da sentença não está circunscrita a limitações geográficas, mas respeita, em rigor, os termos objetivos e subjetivos do que foi decidido.
Apressa-se, por certo, o crítico inquieto com a indefinição.
Cabe-lhe assimilar que, mundo afora, o sistema de tutela coletiva encerra ainda uma novidade. Dado que mesmo no seu país de berço, a Itália, o estudo dos interesses coletivos surgiu e floresceu a partir dos anos 70,[1] é comum – e, diríamos, saudável – que o Brasil ajuste suas diretrizes à mesma medida que a experiência nacional assimila e desenvolve o novo modelo. Não há novo sistema que possa dispensar ajustes tornados oportunos pela evolução de seu processo de maturação.
Apesar disso, não deixa de vir em boa hora o reconhecimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da repercussão geral da matéria tratada no RE 1.101.937/SP, cuja relatoria coube ao Ministro Alexandre de Moraes.
Ali, segundo consta do acórdão em que a repercussão geral foi reconhecida (13/02/2020), a Corte examinará a "constitucionalidade do art. 16 da Lei 7.347/1985, com a redação dada pela Lei 9.494/1997, segundo o qual a sentença na ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator".
Após, em 16/4/2020, Ministro relator ainda determinou "a suspensão do processamento de todas as demandas pendentes que tratem da questão em tramitação no território nacional". E pouco adiante, em 05/05/2020, explicitou os critérios que devem ser adotados para a paralisação de processos em que a querela já esteja instaurada.
Diante desse cenário, parece oportuno relacionar as orientações jurisprudenciais que até aqui foram praticadas nos Tribunais Superiores sobre a constitucionalidade e interpretação a ser conferida ao art. 16 da Lei da Ação Civil Pública.
Se a compreensão do que virá pressupõe quase sempre o entendimento do que passou, tracejar esse histórico se afigura pertinente. É especificamente este, então, o objetivo que preside as próximas linhas, imbuídas do propósito de organizar a evolução cronológica da jurisprudência sobre o art. 16, desde o 176º até o 199º aniversário da Independência, ano em que a disputa, acredita-se, chegará a seu termo.
II. Duas distinções elementares: eficácia subjetiva vs. eficácia territorial, ação civil pública vs. ação coletiva de rito ordinário
É comum que no debate sobre o art. 16 da LACP seja feita referência à tese fixada em 2017 pelo Supremo no julgamento do RE 612.043/PR,[2] segundo a qual:
"beneficiários do título executivo, no caso de ação proposta por associação, são aqueles que, residentes na área compreendida na jurisdição do órgão julgador, detinham, antes do ajuizamento, a condição de filiados e constaram da lista apresentada com a peça inicial".
Convém situar, entretanto, que na ocasião a Corte examinava ação coletiva de rito ordinário, proposta por entidade associativa em representação processual de seus membros.
Analisava-se, principalmente, a constitucionalidade do art. 2º-A – e não 2º – da Lei Federal nº 9.494/97, nos termos do qual "[a] sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator".
Com outras palavras, estava em jogo não especificamente a eficácia territorial do art. 16 da LACP (com redação alterada pelo art. 2º da Lei nº 9.494/97), mas a eficácia subjetiva do art. 2º-A desta última, e tendo-se por pano de fundo espécie de procedimento inconfundível com o da ação civil pública.
É marco expressivo dessa diversidade o fato de a) em ações coletivas de rito ordinário as associações agirem em representação processual, e, por isso, defenderem em nome alheio interesse alheio, ao passo que b) nas ações civis públicas o órgão legitimado – que pode, também, ser uma entidade associativa (art. 5º, V, "a", da LACP) – age em fenômeno de substituição processual, defendendo os interesses alheios em seu próprio nome.[3]
Acrescente-se que, em 2018, ano seguinte ao julgamento do recurso extraordinário, o STF acolheu embargos de declaração para "prestar esclarecimento quanto ao alcance da tese, a qual se mostra restrita às ações coletivas de rito ordinário".
Relator, o Ministro Marco Aurélio Mello relembrou destaques feitos já nos debates orais do recurso extraordinário, ressaltando: "O que não julgamos foi a problemática da ação civil pública. Por isso, não devemos inserir, na tese, algo a respeito. (…) A tese que propus é alusiva à ação coletiva de rito ordinário. A ação civil pública tem rito todo próprio".
Em síntese: a alusão feita na Tese 499 do STF à jurisdição do órgão prolator não traduz a compreensão da Corte quanto ao art. 16 da LACP. Se outrora aquilatou as balizas da eficácia subjetiva, agora o Supremo apreciará especificamente as balizas da eficácia territorial, fazendo-o não sob as lentes de ações coletivas de rito ordinário, mas precisamente sob a ótica das ações civis públicas.
III. Desenvolvimento da jurisprudência do STF e do STJ: cinco marcos de destaque
Contam-se em dezenas as decisões monocráticas e os acórdãos que podem ser colhidos na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça quanto à interpretação que deve ser atribuída ao art. 16.
Separamos nestas notas 5 (cinco) das decisões, por nós consideradas especialmente representativas da evolução do entendimento jurisprudencial.
Primeira: STF, 1997. Acórdão na ADI 1.576-1-MC
Como comentado, a Lei nº 9.494/97 foi precedida pela edição de medida provisória que já implementava a mesma mudança no art. 16. O art. 3º da MP nº 1.570/97 propunha a alteração do dispositivo nos mesmos termos que, depois, foram adotados pela Lei nº 9.494/97.
Contra a MP 1.570/97 foi ajuizada ação direta de inconstitucionalidade acompanhada de pedido liminar de suspensão imediata de sua aplicação.
Dado, porém, que a medida provisória não se restringia a alterar a LACP, modificando também o regime de antecipações de tutelas concedidas em desfavor da Fazenda Pública, não se pode dizer que a discussão travada pelo Colegiado de 1997 tenha sido exaustiva a propósito da eficácia territorial.
Mas do voto do Ministro Marco Aurélio Mello, relator da ADI, pôde-se colher primeira manifestação favorável à limitação da eficácia da sentença ao território de jurisdição do órgão prolator. Na ocasião, o Ministro ponderou:
"A alteração do artigo 16 correu à conta da necessidade de explicitar-se a eficácia erga omnes da sentença proferida na ação civil pública. Entendo que o artigo 16 da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, harmônico com o sistema Judiciário pátrio, jungia, mesmo na redação primitiva, a coisa julgada erga omnes da sentença civil à área de atuação do órgão que viesse a prolatá-la. A alusão à eficácia erga omnes sempre esteve ligada à ultrapassagem dos limites subjetivos da ação, tendo em conta até mesmo o interesse em jogo – difuso ou coletivo – não alcançando, portanto, situações concretas, quer sob o ângulo objetivo, quer subjetivo, notadas além das fronteiras fixadoras do juízo. Por isso, tenho a mudança de redação como pedagógica, a revelar o surgimento de efeitos erga omnes na área de atuação do Juízo e, portanto, o respeito à competência geográfica delimitada pelas leis de regência. Isso não implica esvaziamento da ação civil pública nem, tampouco, ingerência indevida do Poder Executivo no Judiciário" (STF, ADI 1576-MC, Rel. Min. Marco Aurélio Mello, j. em 16.04.1997).
Pouco após, a ação direta de inconstitucionalidade foi declarada prejudicada, por falta de aditamento da petição inicial, em decisão proferida em 19.07.1997. Com isso, a análise da tutela provisória não evoluiu para o julgamento da definitiva.
Nada obstante, parece legítimo elencar essa como a primeira ocasião em que o Supremo tomou contato com a alteração normativa, posicionando-se – observadas as proporções – favoravelmente à limitação territorial.
Segunda: STJ, 2003. Acórdão no REsp 293.407/SP
Seis anos após a edição da Lei nº 9.494/97, em 2003 a Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça formou maioria apertada também em favor da limitação territorial.
Relator, o Ministro Barros Monteiro não censurou por completo a restrição emplacada após a alteração do art. 16. Diferenciando a espécie de interesse coletivo subjacente, anotou que "a norma invocada pelo Magistrado singular (art. 16 da Lei nº 7.347/85, com a redação introduzida pela Lei nº 9.494/97) aplica-se nos processos instaurados em defesa dos interesses difusos e, quando muito, dos direitos coletivos; não, quando se cuidar dos interesses individuais homogêneos".
Quanto a estes últimos – prosseguiu – deve-se levar em conta que "é o pedido que determina o âmbito de abrangência da coisa julgada e não a competência. Se não for assim, restará afinal prejudicado o escopo da ação coletiva, que é precisamente o de evitar a multiplicidade de demandas. Decretada a procedência da ação civil pública pelo Juiz de Direito, no âmbito de sua competência (da qual não há dúvida), a eficácia da sentença alcançará todos os poupadores que estejam nas condições nela previstas, em todo o território nacional".
A divergência foi inaugurada pelo Ministro Ruy Rosado de Aguiar, que, em voto breve, reputou, v.g., "inadmissível que sentença com trânsito em julgado de pequena comarca do interior desse imenso Brasil possa produzir efeito sobre todo o território nacional". O Ministro Ruy Rosado de Aguiar foi acompanhado pelos Ministros Sálvio de Figueiredo Teixeira e Aldir Passarinho Júnior, enquanto o Ministro Cesar Asfor Rocha acompanhou o Relator.
Em 3 a 2 acirrado, chancelou-se também no STJ a limitação territorial.
Terceira: STJ, 2011. Acórdão no REsp 1.243.887/PR
Já em 2011, a Corte Especial do STJ, ao apreciar recurso especial submetido ao rito dos repetitivos, compreendeu que seria necessário alterar a jurisprudência formada no início dos anos 2000.
Consoante consta do voto do Ministro Luís Felipe Salomão, designado relator:
"A antiga jurisprudência do STJ, segundo a qual 'a eficácia erga omnes circunscreve-se aos limites da jurisdição do tribunal competente para julgar o recurso ordinário' (REsp 293.407/SP, Quarta Turma, confirmado nos EREsp. n. 293.407/SP, Corte Especial), em hora mais que ansiada pela sociedade e pela comunidade jurídica, deve ser revista para atender ao real e legítimo propósito das ações coletivas, que é viabilizar um comando judicial célere e uniforme – em atenção à extensão do interesse metaindividual objetivado na lide".
Nessa ordem de ideias, defendeu-se ser possível "afirmar, com propriedade, que determinada sentença atinge ou não esses ou aqueles sujeitos (alcance subjetivo), ou que atinge ou não essa ou aquela questão fático-jurídica (alcance objetivo), mas é errôneo cogitar-se de sentença cujos efeitos não são verificados, a depender do território analisado". E isso – conforme consta do voto – principalmente porque "a competência territorial limita o exercício da jurisdição e não os efeitos ou a eficácia da sentença, os quais, como é de conhecimento comum, correlacionam-se com os 'limites da lide e das questões decididas' (art. 468, CPC [de 1973]) e com as que o poderiam ter sido (art. 474, CPC [de 1973]) – tantum judicatum, quantum disputatum vel disputari debebat".
A divergência que se verificou naquele julgamento, somando 3 (três) votos contrários à orientação capitaneada pelo Relator, dizia respeito a outras das questões jurídicas em litígio, e não à necessidade de revisar a jurisprudência que vinha sendo seguida desde 2003 na Corte quanto à limitação da eficácia.
Foi assim que o STJ, ao final do julgamento, fixou a tese de que "1.1. A liquidação e a execução individual de sentença genérica proferida em ação civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domicílio do beneficiário, porquanto os efeitos e a eficácia da sentença não estão circunscritos a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC)".
Quarta: STF, 2018. Decisão monocrática no RE 1.101.937/SP
O recurso extraordinário 1.101.937/SP, atualmente pendente de julgamento após o reconhecimento da repercussão geral, foi interposto contra acórdão do STJ de 2016, que reprisava o entendimento adotado pela mesma Corte em 2011.
Em novembro de 2016, o Tribunal da Cidadania, por maioria de votos, acolheu embargos de divergência para afastar a limitação territorial estabelecida no art. 16 da LACP.
Abrindo parênteses na cronologia organizada nestas notas, é pertinente a transcrição de parte do voto-vencido lavrado pelo Ministro Napoleão Nunes Maia Filho naquele julgamento.
O trecho ilustra que, apesar de na Corte Especial do STJ ter-se formado maioria em prol da eficácia nacional da sentença, também a posição divergente se escora em preocupações consistentes:
"Imagine, por exemplo, na cidade de Limoeiro do Norte, uma cidade do interior do Estado do Ceará, que o Juiz Federal dê uma decisão para ser executada em todo o Brasil, para quem se acha naquela situação dos que lá demandaram. Por exemplo, como o Município de Salvador poderá se opor a essa decisão? Alguma exceção pessoal que tenha ou qualquer defesa que possua? Não poderá se opor, porque o processo já estará em fase de cumprimento de sentença. (…)
Ademais, Senhor Presidente, o art. 16 da Lei 7347/85 é bem explícito. Esse tema foi introduzido na época das privatizações para evitar que certas decisões de um Juiz do extremo Norte do País alcançasse todo o espaço territorial brasileiro, porque semearia, a meu ver, incertezas, dúvidas, querelas e resistências ao cumprimento de uma decisão. Uma decisão dada no interior do Estado do Ceará não deve ter eficácia, ou ser executada, no Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo. (…).
[C]om todo respeito a Vossa Excelência e aos demais eminentes Ministros que se manifestaram, vou, ousadamente, divergir dessa diretriz, pois me parece inconveniente que se atribua essa eficácia nacional a uma decisão isolada, dada por um Juízo, às vezes, sumário. Penso que isso pode desestabilizar o sistema da efetivação das decisões e criar mais problemas do que soluções, criar mais perplexidade do que certezas".
Já no STF, em 2018, antes de a repercussão geral ser reconhecida, deu-se provimento monocrático ao recurso extraordinário para restabelecer a limitação da eficácia da sentença ao território sobre o qual o órgão prolator exerce competência. Na decisão o Ministro Alexandre de Moraes fez referência à análise de 1997 da ADI 1.576/MC, também adotando como razões de decidir os fundamentos suscitados naquela época.
Sucede, porém, que em novembro de 2019, após a interposição de agravo interno, o Ministro Relator reconsiderou a decisão monocrática de provimento do recurso, por avaliar que a matéria mereceria ter sua repercussão geral apreciada.
Veio na sequência, em fevereiro de 2020, o reconhecimento pela maioria dos Ministros de que a matéria encerra, de fato, tema de repercussão geral, razão pela qual merecerá ser analisada no mérito pelo Plenário.
Quinta: STJ, 2019. Acórdão no REsp 1.304.939/RS
É digno de nota que a decisão monocrática de 2018 proferida no STF já começa a projetar seus efeitos também no STJ, que, pouco tempo antes, havia reafirmado a orientação em prol da eficácia nacional da sentença.
Em julgamento realizado em 2019, os Ministros da 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça divergiram acerca da matéria. Depois de o Ministro Relator, Ricardo Villas Bôas Cueva, posicionar-se em prol da limitação, a Ministra Nancy Andrighi abriu divergência, reafirmando a compreensão de que "[a] sentença proferida nos autos da presente ação coletiva de consumo tem, portanto, validade em todo o território nacional, respeitados os limites objetivos e subjetivos do que decidido".
Sobre a decisão monocrática de 2018 proferida no Supremo, a Ministra compreendeu, em linhas gerais, que o histórico das apreciações no STF ainda não autoriza a afirmação de que a Suprema Corte tenha sedimentado o debate. Asseverou, nessa perspectiva, que:
"a medida liminar deferida na ADI 1.576-1 MC (…) foi declarada insubsistente por seu Relator por meio da Mensagem 93 dirigida à Presidência da República em 08/08/1997, haja vista a referida ação direta de inconstitucionalidade ter sido declarada prejudicada por falta de aditamento";
"a decisão proferida pelo e. Min. Alexandre de Moraes nos autos do RE 1.101.937 (…) foi impugnada por meio de agravo interno em 06/12/2019, o que evidencia a não ocorrência de seu trânsito em julgado"; e
para além dessas constatações, "após a citada medida cautelar na ADI 1576-a, o e. STF se debruçou novamente sobre o ponto controvertido, tendo definido, no exame da Tese de Repercussão Geral 715/STF (ARE 796473), que 'a questão da limitação territorial da eficácia da decisão proferida em ação coletiva tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral'".
Daí por que, consoante a linha de raciocínio adotada pela Ministra, a orientação no sentido da eficácia nacional deve prevalecer. O entendimento foi adotado também pelos Ministros Moura Ribeiro e Paulo de Tarso Sanseverino.
Na outra ponta, acompanhado pelo Ministro Marco Aurélio Bellizze, o Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva destacou que a decisão monocrática proferida em 2018 no STF "concluiu pela dissonância do entendimento do STJ com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a respeito do tema". E endossou o posicionamento da seguinte forma:
"[P]elo que se afere da última decisão do STF acerca do tema, à qual se curva nesse momento processual, a perda de objeto da ADI não afasta o seu caráter de precedente.
Mesmo diante da perda de objeto da ação por força de vício meramente processual, é inegável que o referido acórdão, ainda que em julgamento não vinculante, contém, inegavelmente, sinalização da Suprema Corte quanto à constitucionalidade do art. 16 da Lei da Ação Civil Pública do dispositivo em voga.
A não definitividade da decisão proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes não lhe retira a eficácia, impondo-se que seja observada até que haja manifestação em sentido diverso pelo STF".
Convém notar que tais razões foram apresentadas no início de 2019, antes de a decisão monocrática de 2018 ser reconsiderada pelo Ministro Alexandre de Moraes no STF, submetendo-se o tema à análise de repercussão geral.
Ainda assim, parece fora de dúvida que o acórdão de 2019 do STJ constitui exemplo notável de que o entendimento adotado em 2018 no âmbito do STF, embora posteriormente neutralizado pela decisão de reconsideração, já revela seu potencial para pôr novamente à prova as conclusões antes estabelecidas na jurisprudência quanto ao art. 16 da Lei.
Despidas de pretensões valorativas e opinativas, estas notas sucintas estiveram endereçadas a uma exclusiva finalidade: sintetizar a cronologia da compreensão jurisprudencial sobre o art. 16 da Lei Federal nº 7.347/85, de acordo com a redação que lhe foi dada pelo art. 2º da Lei Federal nº 9.494/97.
O mapeamento assume importância tanto pela constatação de que o debate sobre o art. 16 é por vezes turvado com precedentes que dizem respeito a matéria distinta, como também pela circunstância de o Supremo Tribunal Federal ter reconhecido, recentemente, a repercussão geral do tema, viabilizando que em breve seja apreciado no seu mérito pelo Plenário da Corte.
Da elaboração desse histórico foi possível constatar que, de 1997 até 2020, a jurisprudência das Cortes Superiores já oscilou seu prumo em mais de uma oportunidade.
Em dadas decisões recebeu prestígio a tese de que a eficácia da sentença proferida em ações civis públicas é determinada pelos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, enquanto noutras decisões se valorizou a compreensão de que a eficácia tem de se confinar aos limites territoriais de jurisdição do órgão prolator, como aparenta indicar a literalidade do art. 16.
O histórico realça que vem mesmo em bom tempo a declaração de repercussão geral pela Suprema Corte.
Vive-se, assim, a expectativa de o STF sinalizar qual é a correta exegese que assume o dispositivo legal, dissipando as dúvidas que ainda abalam a jurisprudência. Ciente de que o julgamento assumirá destacada importância para o microssistema brasileiro de tutela coletiva, à comunidade jurídica resta, por ora, aguardar.
*Bernardo Salgado é mestre em Direito Civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e sócio do escritório Terra Tavares Ferrari Elias Rosa Advogados
*Rosemeire Borges Passos Aveiro é advogada e consultora jurídica da Telefônica Brasil S.A.
[1] GRINOVER. Ada Pellegrini. Significado social, político e jurídico da tutela dos interesses difusos. Revista de Processo, São Paulo, v. 97, jan. 2000, p. 9.
[2] Funcionou como relator o Ministro Marco Aurélio Mello. Cuidava-se de disputa travada entre, de um lado, a ASSERJUSPAR – Associação dos Servidores da Justiça Federal do Paraná e, de outro, a União Federal.
[3] "O representante processual age em nome de outro, de sorte que parte na causa é, na verdade, o representado; ao passo que o substituto pro­cessual age em nome próprio e é parte na causa" (CHIOVENDA, Giuseppe. Instituições de Direito Processual Civil. Campinas: Bookseller, 1998, v. 2, p. 302).