O FUNDEB como base de cálculo da contribuição ao PASEP - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Resumo: Trata-se de breves considerações acerca de tema ainda pouco debatido que é a inclusão do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) na base de cálculo do PASEP (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público).
Palavras-chave: FUNDEB, PASEP, base de cálculo, município e repasse de verbas.
Abstract: this article intends to make brief remarks concerning a subject not much discussed yet by the law scholars which is the inclusion of FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), on the calculation basis of PASEP (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público)
Key-words: FUNDEB, PASEP, calculation basis, municipality and transfer of funds.
Sumário: 1 Introdução. 2 Da incidência do PASEP sobre o FUNDEB. 3 Da tese defendida pelos entes municipais – alteração da base de cálculo – impertinência. 4 Conclusão
O presente estudo tem por escopo uma breve análise da incidência da contribuição ao PASEP (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público) sobre o valor de recursos vertidos pelos municípios ao FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), por meio de repasses da União.
A questão merece atenção na medida em que o ente político municipal tem se valido de ação ordinária visando à declaração de seu alegado direito ao recolhimento da contribuição acima indicada sobre o valor que efetivamente recebe quando do rateio do FUNDEB e não em relação ao quantum vertido para o referido Fundo, via repasse da União.
Contudo, a base de cálculo apontada pelos municípios em suas investidas judiciais não guardam consonância com as normas aplicáveis à matéria, merecendo o tema atenção dada sua relevância prática e escassa exploração pela doutrina.
2 Da incidência do PASEP sobre o FUNDEB
O PASEP constitui contribuição à seguridade social destinada à formação do patrimônio do servidor público, instituída pela Lei Complementar n. 8/70 (BRASIL, 1970), e, a partir da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), restou estipulado que os recursos advindos de tal tributo iriam financiar o programa do seguro-desemprego e o abono salarial.[1]
A contribuição ao PASEP sujeita-se a lançamento por homologação, por meio de apuração mensal, compondo sua base de cálculo todas as receitas correntes de natureza tributária do município, mesmo que transferidas por outras entidades públicas, nos termos do artigo 2º da Lei Complementar n. 8/70 (BRASIL, 1998). [2]
Por outro lado, a Lei n. 11.494/07 trata do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, o indigitado FUNDEB (BRASIL, 2007), substituto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), que vigorou de 1997 a 2006, e que se estenderá até o ano de 2020, sendo um compromisso da União com a educação básica.
Referido Fundo ostenta natureza contábil, não gozando de personalidade jurídica, merecendo tratamento e previsão no artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (BRASIL, 1988).
Portanto, tendo a receita que compõe o FUNDEB natureza tributária, indiscutível que compõe a base de cálculo da contribuição ao PASEP.
3 – Da tese defendida pelos entes municipais – alteração da base de cálculo – impertinência
A receita do ente municipal é alimentada não só pelas denominadas receitas tributárias próprias, mas também pelas transferidas pelos demais entes federados.
Argumentam os municípios que, ao lhes creditar tais valores, a União já faria a dedução para alocação dos recursos ao FUNDEB, bem como a correlata retenção na fonte da contribuição para o PASEP.
Ocorre que, no entender dos entes municipais, haveria dúvida na base de cálculo do PASEP em relação a tais receitas, na medida em que os valores vertidos aos entes federados pela União não guardariam consonância com os valores efetivamente recebidos pelos mesmos, em decorrência dos critérios de distribuição estabelecidos pela Lei n. 11.494/2007 (BRSIL, 2007).
Advogam os Municípios que os valores do FUNDEB que compõem a base de cálculo da contribuição ao PASEP devem ser aqueles efetivamente recebidos e não a quantia alocada quando do repasse de verbas pela União.
O ente municipal calca todo seu raciocínio na premissa de que o PASEP deve incidir sobre o valor que recebe do FUNDEB e não sobre o valor alocado, o que levaria a uma retenção indevida pela UNIÃO do tributo, que teria que ter sua base de cálculo reajustada.
Ocorre que o fundamento acima não é sustentável em razão da sistemática do FUNDEB, que não obedece à simples equação matemática pretendida pelos municípios.
É evidente que o valor vertido ao FUNDEB guarda relação com o montante do repasse pela UNIÃO, de forma a alargar a base de cálculo do PASEP que é alimentada pelos recursos auferidos pelo ente público, seja via arrecadação, seja por transferência. Contudo, não há correspondência exata entre o valor alocado, que o é genericamente a todos os municípios, e o valor recebido por cada ente municipal.
Há de se esclarecer que o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) tem como escopo o fomento da educação, guardando relação com índices que refletem justamente a situação educacional do município. Foi este o critério utilizado pelo legislador no momento de distribuir os recursos do Fundo em questão entre os entes municipais.
Nos ditames da Lei nº 11.494/07, em seu art. 8º, o valor que o Município recebe do FUNDEB e que será destinado à educação depende diretamente do número de alunos que possui sua rede de educação básica[3] (BRASIL, 2007). É esta grandeza que irá mensurar a fatia do Fundo que cada município irá receber.
Assim, irá contribuir mais com o PASEP o ente que receber maiores recursos da UNIÃO, alargando a base de cálculo da indigitada contribuição. De outra banda, o município que recebe poucos recursos da UNIÃO, terá baixa retenção ao PASEP. Contudo, isso não irá refletir necessariamente o quantum o ente efetivamente receberá da parcela dos recursos do FUNDEB.
Verifica-se a situação posta porque o parâmetro utilizado para o rateio do FUNDEB a cada Município é diverso de mero cálculo aritmético encontrado pela quantificação do valor repassado pela União aos entes municipais e que é destinado ao FUNDEB. Referido valor é encontrado com base em grandeza trazida pelo texto legal, compondo-se do proporcional número de alunos que dado município possui matriculado nas redes de educação básica pública presencial.
Portanto, um Município que recebe grande quantidade de recursos da União irá contribuir sobremaneira para o FUNDEB, deduzindo a União tal fatia dos recursos que transfere ao ente municipal, e já retendo o elevado percentual ao PASEP, mas, por possuir poucos alunos em sua rede de ensino, receberá uma pequena parcela dos recursos existentes no FUNDEB.
Ao contrário, pode-se vislumbrar o seguinte quadro: um município que recebe menor quantidade de recursos da União irá contribuir menos com o PASEP, mas poderá receber uma quantia maior dos recursos do FUNDEB por ter maior número de alunos em sua rede de ensino. Eis o parâmetro eleito pela lei para a distribuição do FUNDEB a cada município.
Pode-se verificar na situação descrita uma eficiente forma de distribuição de renda, de maneira que municípios que recebem mais recursos federais e ostentam boa situação educacional contribuem mais para o FUNDEB, sendo tal Fundo, por sua vez, objeto de distribuição em maiores proporções aos entes municipais com deficiência em recursos para verter em educação.
De qualquer forma, a base de cálculo do PASEP há de ser o valor da receita transferida ao Município pela União e destinada ao FUNDEB por imediata dedução, por compor a definição legal da base de cálculo do referido tributo, e não o valor que efetivamente recebe o ente municipal quando do rateio do Fundo, que guarda relação com outra grandeza conforme delineado.
Conclui-se, portanto, não haver identidade, no que se refere à base de cálculo do PASEP, entre os recursos destinados ao FUNDEB pela receita transferida ao Município pela UNIÃO e o valor a ser recebido pelo ente político do fundo de amparo à educação, que, por sua vez, será medido pelo número de alunos matriculados em sua rede pública de ensino, conforme expressa previsão legal.
O intuito da norma que cuida do critério de distribuição do FUNDEB a cada Município é justamente amparar a educação básica, de forma a socorrer aqueles entes municipais com deficiência educacional.
1 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da União. Brasília, 05 de outubro de 1988. Disponível: <http://www.planalto.gov.br/legislacao>. Acesso em: 21 maio 2011.
2 BRASIL. Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; altera a Lei no 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis nos 9.424, de 24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de março de 2004; e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, 21 de junho de 2007 e retificado no Diário Oficial da União de 22 de junho de 2007. Disponível: <http://www.planalto.gov.br/legislacao>. Acesso em: 19 maio 2011.
3 BRASIL. Lei Complementar n. 08, de 03 de dezembro de 1970. Institui o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, 21 de junho de 2007 e retificado no Diário Oficial da União de 04 de dezembro de 1970. Disponível: <http://www.planalto.gov.br/legislacao>. Acesso em: 19 maio 2011.
[1] Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo. (Regulamento)
§ 1º – Dos recursos mencionados no "caput" deste artigo, pelo menos quarenta por cento serão destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor.
§ 2º – Os patrimônios acumulados do Programa de Integração Social e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público são preservados, mantendo-se os critérios de saque nas situações previstas nas leis específicas, com exceção da retirada por motivo de casamento, ficando vedada a distribuição da arrecadação de que trata o "caput" deste artigo, para depósito nas contas individuais dos participantes.
§ 3º – Aos empregados que percebam de empregadores que contribuem para o Programa de Integração Social ou para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, até dois salários mínimos de remuneração mensal, é assegurado o pagamento de um salário mínimo anual, computado neste valor o rendimento das contas individuais, no caso daqueles que já participavam dos referidos programas, até a data da promulgação desta Constituição.
§ 4º – O financiamento do seguro-desemprego receberá uma contribuição adicional da empresa cujo índice de rotatividade da força de trabalho superar o índice médio da rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei.
[2] Art. 2o A contribuição para o PIS/PASEP será apurada mensalmente:
III – pelas pessoas jurídicas de direito público interno, com base no valor mensal das receitas correntes arrecadadas e das transferências correntes e de capital recebidas.
[3] Art. 8º: A distribuição de recursos que compõem os Fundos, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, dar-se-á, entre o governo estadual e os de seus Municípios, na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de educação básica pública presencial, na forma do Anexo desta Lei.