AGENTE DE SEGURANÇA DOS ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS COMO MILITANTE POLICIAL - André Luiz Pereira De Souza - JurisWay
O servidor público com atribuições de custódia, movimentação, vigilância e disciplina de presos nos diversos estabelecimentos penais estaduais e federais do território nacional possui status de polícia preventiva da ordem pública.
Última edição/atualização em 13/11/2012.
Agente de Segurança das Prisões como militante policial
A Constituição Federal de 1988, norma jurídica superior e elementar do Estado brasileiro, contemplada no contexto político de abertura democrática que se seguiu ao regime da ditadura militar e sob o influxo de renovado substrato ideológico-cultural dos quadros nacionais, positivou o sentido e os limites jurídicos da atividade de todos os seus destinatários, conferindo-lhes direitos e deveres em face uns dos outros e do próprio Estado que nela se reconhece.
A tripartição das funções estatais (legislativa, administrativa e judiciária), a teor do art. 2º do texto constitucional, e os seus naturais desdobramentos - a organização das atribuições, competências e funcionamento, seja de forma isolada ou correlacionada de cada um dos respectivos segmentos do Poder Público, leva-nos a compreender o perfil das instituições, órgãos, entidades e agentes do Estado a partir do papel que lhes vem reservado.
O presente trabalho tem por fim analisar o quadro das atividades policiais insculpidas no ordenamento jurídico brasileiro e conhecer a verdadeira natureza e enquadramento das funções desenvolvidas pela categoria dos agentes públicos dos presídios.
Na verdade, o principal intuito, aqui, é verificar se estes servidores encarregados, em suma, da manutenção da custódia, movimentação, disciplina e vigilância de pessoas recolhidas aos estabelecimentos penais do Estado estão ou não, na ordem das relações funcionais que estabelecem, alcançados pelo conceito de Polícia suscitado no cenário jurídico-político-constitucional pátrio, a partir do Título V (Da Defesa do Estado e Das Instituições Democráticas) e, mais intimamente, pelo disposto no art. 144, que condensa a matéria tratada no respectivo capítulo III (Da Segurança Pública) ao longo de nove parágrafos, o primeiro dos quais com quatro incisos, além do caput e seus cinco incisos. Vejamos o dispositivo, em parte:
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares. (...)"
O tema se mostra relevante, notadamente, em função do PEC 308/04, em trâmite no Congresso Nacional.
"Polícia, do grego politeia, que significa 'administração da cidade' (polis)", é uma instituição destinada a manter a ordem pública estabelecida no ordenamento jurídico do Estado.
Percebe-se, primeiramente, que o enunciado do "caput" do art. 144 revela ser a segurança pública um dever do Estado, ao mesmo tempo um direito e responsabilidade de todos, demarcando-lhe a vocação, qual seja, a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, fixando, ademais, um conjunto de órgãos predispostos a cumprir a declarada incumbência.
É possível compreender o conceito de segurança pública por um critério orgânico ou formal, levando-se em conta, a propósito, os órgãos incumbidos de seu exercício na dicção do legislador constituinte. Aliás, é oportuno indagar se o rol do art. 144 apresenta um caráter taxativo ou meramente exemplificativo.
A resposta mais consentânea com os princípios da hermenêutica constitucional, a nosso ver, passa pela ponderação das finalidades da segurança pública, tendo vez o critério teleológico do conceito, ou, ainda, pelas implicações da matéria ou assunto tratado, focando-se então nas relações de conteúdo do instituto.
Neste particular, segurança pública seria, em verdade, em sintonia com o comando constitucional, um aspecto da ordem pública, esta mais ampla, para cuja preservação está voltada – este o seu verdadeiro objeto – a atuação dos organismos policiais previstos no precitado dispositivo da carta política.
Oportuna a lição do saudoso Mirabete:
"Na Nova Constituição Federal se afirma que a 'segurança pública' é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos órgãos policiais que discrimina: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia rodoviária federal, polícias civis e polícias militares e corpos de bombeiros auxiliares (art. 144). A ordem pública encerra, porém, um contexto maior, no qual se encontra a noção de segurança pública, como estado anti-delitual, resultante da observância das normas penais, com ações policiais repressivas ou preventivas típicas, na limitação das liberdades individuais. Por isso dispõe do poder de polícia, que é uma faculdade da Administração Pública, 'um conjunto de atribuições da Administração Pública, indelegáveis aos particulares, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidentes não só sobre elas, como também em seus bens e atividades'."(MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo Penal. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 1998, p. 74)
Sobreleva, assim, a versão substancial de segurança pública, calcada na ideia de ordem pública, a cujo respeito se conectam as atribuições institucionais da polícia, esta categorizada na sistemática da Administração Pública, com regime jurídico de direito público e pautada por diferenças internas regidas pelas funções peculiares – a cada qual das espécies – vislumbradas na norma constitucional.
"Segundo o ordenamento jurídico do País, - cita Mirabete o magistério de Luiz Antonio Fleury Filho – à Polícia cabem duas funções: a administrativa (ou de segurança) e a judiciária. Com a primeira, de caráter preventivo, ela garante a ordem pública e impede a prática de fatos que possam lesar ou pôr em perigo os bens individuais ou coletivos; com a segunda, de caráter repressivo, após a prática de uma infração penal recolhe elementos que o elucidem para que possa ser instaurada a competente ação penal contra os autores do fato." (MIRABETE, ob. cit. p. 74)
Pois bem, a polícia administrativa englobaria o aparelhamento estatal que responde pela ordem pública, na perspectiva da segurança e integridade das pessoas em geral – e de todos os seus direitos – e do patrimônio público, de modo preventivo, primeiramente, a compreender, neste particular, diferentes campos de atuação fiscalizadora e de controle da normalidade do raio de incidência do direito objetivo, tendentes efetivamente a inibir a violação da ordem jurídica.
Assim, teríamos distintas atividades neste sentido e, na medida em que se preveem, ainda que implicitamente, órgãos distintos para implementá-las, conforme a respectiva área de atuação, exatamente neste ponto é que se reconhece as especificidades funcionais, articuladas, todavia, no escopo comum da tutela preventiva do Estado e daí, justamente, é que se depreende a atividade de polícia administrativa que os generalizam.
Em matéria de trânsito, a polícia rodoviária da União atua nas rodovias federais, no patrulhamento ostensivo, assim como a polícia ferroviária, nas ferrovias, respectivamente; a polícia ambiental nas questões do meio ambiente e a polícia sanitária no campo geral da prevenção da saúde, apenas para citar alguns órgãos dotados do poder instrumental de polícia administrativa, cada qual convergindo, na estrutura estatal, à função administrativa.
Quando se trata de segurança pública, nos moldes ventilados no texto constitucional, a polícia militar dos estados federados está encarregada de garantir a manutenção da ordem pública, prevenindo toda espécie de transgressão aos mandamentos legais com a presença ostensiva de seus agentes e recursos próprios espalhados por todo o território do respectivo estado, subordinados, inclusive bombeiros e forças auxiliares e reservas do Exército, além da polícia civil respectiva, ao governador desta unidade federativa (CF, art. 144, §§ 5º e 6º).
No particular âmbito das prisões, onde atuam os órgãos e agentes voltados à estrutura, organização, vigilância e disciplina carcerárias dos respectivos estabelecimentos, não se vislumbram nestas atividades características diversas das inerentes à polícia militar, exceto no que concernem ao local de exercício do policiamento administrativo destinado à manutenção da intangibilidade da ordem pública: enquanto o agente carcerário atua nas dependências internas dos estabelecimentos prisionais (intramuros), o agente militar age fora dos perímetros da segurança das prisões (extramuros).
No Estado de São Paulo, o gerenciamento e o serviço de custódia de pessoas recolhidas aos estabelecimentos carcerários – quer sejam presos em situação processual indefinida, pendentes de julgamento definitivo, recolhidos a titulo de prisão cautelar (prisão-processo), quer sejam presos apenados por decisão judicial condenatória transitada em julgado (prisão-pena) – são confiados à Secretaria de Administração Penitenciária (SAP) e os servidores públicos vinculados a esta pasta, responsáveis pela segurança, movimentação, vigilância e disciplina dos presos nas diversas unidades do estado bandeirante são chamados agentes de segurança penitenciária (ASP) e agentes de escolta e vigilância penitenciária (AEVP), estes últimos mais conhecidos por agentes de muralha.
Não se olvide que o primeiro dos fundamentos da prisão preventiva é a garantia da ordem pública (CPP, art. 312). Quer-se, na hipótese, impedir o agente de continuar ou renovar a prática delitiva, enfim, assegurar a ordem pública supostamente violada ou, ainda, o seu reestabelecimento desde que ou até quando necessário na dinâmica hígida do processo penal constitucional. Vejamos, aliás, uma lição bem pertinente extraída de julgado do Egrégio Supremo Tribunal Federal:
(...) A transgressão à lei é punida de modo que a lei [= o direito] seja restabelecida. Nesse sentido, a condenação restabelece o direito, restabelece a ordem, além de pretender reparar o dano sofrido pela vítima. A prisão preventiva antecipa o restabelecimento a longo termo do direito; promove imediatamente a ordem. Mas apenas imediatamente, já que haverá sempre o risco, em qualquer processo, de ao final verificar-se que o imediato restabelecimento da ordem transgrediu a própria ordem, porque não era devido. A justiça produzida pelo Estado moderno condena para restabelecer o direito que ele mesmo põe, para restabelecer a ordem, pretendendo reparar os danos sofridos pela vítima.(...) (HC 94.916, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 30-9-2008, Segunda Turma, DJE de 12-12-2008.)
No caso das prisões cautelares, sobretudo a preventiva e a temporária, o estabelecimento adequado ao seu cumprimento é, no território paulista, oficialmente denominado Centro de Detenção Provisória (CDP) e os cargos de agente de segurança penitenciária e agente de escolta e vigilância penitenciária ali desenvolvidos estão assim, digamos, data vênia, impropriamente denominados, uma vez que o vocábulo "penitenciária" encontra um significado técnico no sistema jurídico pátrio, o de estabelecimento próprio a quem esteja sujeito a cumprir pena de reclusão, em regime fechado propriamente dito, como resultado da condenação judicial definitiva. Esta é a clara disposição do art. 87 da Lei de Execução Penal, Lei 7210/84, ressalvado o disposto no parágrafo único, que refere à penitenciária também para presos provisórios sujeitos ao regime disciplinar diferenciado.
De qualquer forma, o que nos parece é que há uma evidente confusão terminológica não apenas neste terreno: o mesmo se poderia dizer do emprego do termo "polícia" aos agentes da instituição militar dos estados e não fazê-lo, ilogicamente – alguns policiais assim agem na prática, negando esta qualidade, com desdém – quanto aos agentes de presídios, à exceção dos tradicionais carcereiros da polícia civil lotados nas cadeias públicas das Delegacias de Polícia.
Estes cargos públicos exercidos no ambiente das unidades prisionais da Secretaria da Administração Penitenciária, providos por concurso público, em nada diferem, quanto à natureza jurídica, de outros cargos de que são titulares os agentes da polícia militar dos estados, a não ser, como o dissemos anteriormente, pelo palco de exercício das competências administrativas, dentro ou fora das prisões, coincidindo, entretanto, no plano maior das finalidades institucionais – o de assegurar a ordem pública. É claro que a tanto se presta o agente carcerário no legítimo mister profissional no interior dos estabelecimentos prisionais quanto o policial militar no domínios públicos do meio circulante nos quais é legitimado a operar.
De maneira que, em que pese o rótulo de polícia ser emprestado, no estado de São Paulo, apenas aos agentes vinculados à Secretaria da Segurança Pública, isto se deve por questões formais, contingentes ou de políticas governamentais e não propriamente por razões essenciais de fundo jurídico-constitucional.
Dentro da sistemática constitucional e infraconstitucional, urge considerar que é perfeitamente possível, por razões lógicas, práticas e substanciais, o termo polícia ser estendido aos agentes de segurança das prisões, nada obstante o fato de não estar vinculado, ao menos no estado de são Paulo, à Secretaria da Segurança Publica, como se não cumprisse tais agentes as premissas ou critérios daquilo que se compreende por segurança pública.
Aliás, só para argumentar, está o agente penitenciário paulista sujeito ao chamado Regime Especial de Trabalho Policial (RETP), consoante o disposto no art. 3º da Lei que lhes reestrutura a carreira (Lei complementar n. 959/04) – igualmente o agente de escolta e vigilância penitenciária em sua lei de regência, o que, advirta-se, foi tomado com remissão expressa ao art. 44 da Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo (Lei Complementar 207/79, alterada pela Lei Complementar 922/02). A título de maiores esclarecimentos, convém transcrever os dispositivos pertinentes dos mencionados diplomas legislativos:
"Artigo 3º - Aplica-se aos integrantes da carreira de Agente de Segurança Penitenciária o Regime Especial de Trabalho Policial de que trata o artigo 44 da Lei Complementar nº 207, de 5 de janeiro de 1979.
I – pela prestação de serviço em jornada de, no mínimo 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em condições precárias de segurança.
II – pelo cumprimento de horário irregular, sujeito a plantões noturnos e chamados a qualquer hora.
Parágrafo único – A gratificação de que trata este artigo incorpora-se ao vencimento para todos os efeitos legais."
Ora, nada mais indicativo da natureza do trabalho policial o prestado pelo agente carcerário que se submete a este regime jurídico específico, que oficia junto aos presídios na missão de conter manifestações de desajustamento social ou perturbações do estado geral de legalidade tal como e na medida em que são assim reconhecidas pelo crivo do Poder Judiciário, ou, em outros termos, que procura manter a custódia, vigilância e disciplina de pessoas encarceradas por força de decisão judicial, a título provisório ou definitivo, em qualquer caso, para reestabelecer o pressuposto da ordem pública.
Não se trata, por óbvio, de equipará-los a policial civil, como se deu no passado, com a figura do carcereiro, encarregado de manter a custódia nas cadeias públicas dos que fossem presos em flagrante ou por qualquer outra modalidade de prisão provisória legalmente admitida, até porque não se havia chegado ainda ao entendimento claro, inspirado em movimento renovado de política criminal e penitenciária, de que quem prende não ressocializa, a violar, nesta medida, o imperativo legal do art. 1º da nossa Lei de execução penal: "A execução penal tem por objetivo efetivar as disposições de sentença ou decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado."
Se é evidente que o agente de presídio não é policial civil, visto que não tem poderes investigativos típicos da polícia judiciária – levantar elementos de fato-crime e sua autoria para servir de base acusatória de processo penal, também, é certo, não condiz a sua posição com a de policial militar, em que pese com este comungar o elemento finalístico de suas atividades profissionais, enfim, a busca do resultado último implicado no feixe das atribuições que lhes são próprias, o zelar pela ordem pública, cada qual, porém, no seu perímetro de exercício das competências administrativas, sem prejuízo de todas estas categorias se encontrarem, na órbita do estado membro da Federação, hierarquicamente subordinados ao respectivo chefe do Executivo.
O fato é que se mostra ilógico e fora de senso não se compartilhar o tratamento de polícia aos agentes carcerários, da mesma forma que se o faz aos militares estaduais, se em quase tudo se assemelham na função administrativa de segurança preventiva da ordem pública, foco a que se acha preordenado o desempenho de suas atividades específicas.
De maneira que é lícito supor que o atributo de polícia expressamente determinado aos militares estaduais se estende implicitamente aos agentes carcerários por identidade de funções de polícia administrativa preventiva.
Sem dúvida, desenvolvem os agentes carcerários atribuições próprias de polícia administrativa, preventiva ou de segurança, como queiram chamar, tal como a polícia militar dos Estados, diferentemente, é claro, da polícia judiciária, também de natureza administrativa, mas essencialmente investigativa, repressiva, a cargo da polícia civil e direcionada ao Ministério Público, titular da ação penal pública, bem como ao Poder Judiciário.
Pode-se dizer, em suma, que no aspecto particular da segurança pública, ao menos na esfera estadual, a Polícia é órgão administrativo: a) com funções preventivas exercidas por diferentes segmentos e setores da estrutura ou organização administrativa, no âmbito dos quais incide a exigência de preservação da ordem pública como eixo das atribuições específicas de cada agente público, pouco importando o enquadramento formal do respectivo cargo nos quadros da Administração Pública, compreendendo, de um lado, os agentes civis mantenedores da segurança, escolta, vigilância e disciplina dos estabelecimentos prisionais e, de outro, os agentes militares responsáveis por esta mesma garantia da ordem pública fora das prisões; b) com funções repressivas ou investigativas exercidas para auxiliar o Poder Judiciário na sua atividade típica de jurisdição, tendo aqui expressamente prevista no texto constitucional a polícia civil como apta ao exercício destas funções, cunhadas neste sentido de polícia judiciária pelo próprio legislador constituinte.
Como se vê, no âmbito dos estados da federação, são variantes da policia preventiva a polícia militar e os agentes de segurança de presídios (agente de segurança penitenciária e agente de escolta e vigilância penitenciária), ao passo que a policia repressiva é desenvolvida pela polícia civil na tarefa de auxiliar as funções da justiça estadual, no que é chamada de polícia judiciária.
No plano federal, também temos a figura do agente penitenciário, cujo plano de carreira integrante do quadro de pessoal do Ministério da Justiça foi criado pela Lei 10.693/03 e reestruturada a composição remuneratória na Lei 11.907/09, sendo as atribuições respectivas prestadas junto aos estabelecimentos penais construídos e administrados pela União. Já o que abstratamente correspondente às funções da polícia militar dos estados, se possível fosse visualizá-las no âmbito da União, estaria contido no raio de ação da polícia federal, que também responde pelas funções de polícia judiciária respectiva, ressalvado o campo de atribuições das polícias rodoviária e ferroviária.
Bem, o que ora se conclui é que a natureza das atribuições de agentes públicos dos estabelecimentos prisionais é, evidentemente, de polícia, o que se extrai do sentido de segurança pública contido no caput do art. 144 da Constituição Federal, autorizando supor que aquela categoria se acha implícita e logicamente admitida no rol dos legitimados ao seu exercício.
Afinado com tal raciocínio está o Projeto de Emenda Constitucional nº 308/04, que inclui a Polícia Penal Federal e a Policia Penal Estadual na relação do art. 144 como órgãos administrativos de segurança pública, com estrutura e contornos próprios de atuação.
Nada mais se pretende aí do que reforçar o ciclo da segurança pública nacional, prestigiando, expressamente, categorias profissionais da administração pública dos estabelecimentos penais carcerários com o atributo, aparelhamento e recursos próprios da atividade policial, a espancar, de uma vez por todas, as dúvidas e tensões de todos os integrantes e destinatários das forças oficiais do território nacional inferidas do contexto constitucional vigente com a missão de garantir o equilíbrio e a paz social.
Acreditamos, assim, na esperança de um Brasil sempre melhor, levantando alto e orgulhosamente a sua bandeira de ordem e progresso!