Cláudia Salles Vilela Vianna: "A previdência social não é deficitária" – Editora Bonijuris
Cláudia Salles Vilela Vianna: "A previdência social não é deficitária"
A entrevista com a advogada foi feita em meados de 2018, mas segue atual mesmo depois da aprovação da reforma.
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Conferencista e consultora jurídica empresarial nas áreas de direito trabalhista e previdenciário, a advogada Cláudia Salles Vilela Vianna está habituada a desafinar o coro dos contentes. Em entrevista à Revista Bonijuris, ela faz um balanço da reforma da previdência que não veio no governo Temer, mas veio no de seu sucessor, Jair Bolsonaro. Remando contra a corrente – um estilo que a notabilizou desde que concluiu o curso de direito na Universidade de Uberaba (MG) em 1993 e, 14 anos depois, o mestrado na PUC do Paraná –, Cláudia Salles prova por a + b que a "previdência no Brasil é superavitária". Sim, o leitor leu bem: a previdência em tese não dá prejuízo; ao contrário, gera receita excedente. O déficit anual reiterado, que vem sendo divulgado pelo Governo Federal, decorre de uma inadequada administração do sistema (receitas/despesas) e de uma forma diferenciada de apresentar as contas. Cláudia é conhecida no meio jurídico pelos embates que trava em nome da seguridade social, que reúne o SUS (Sistema Único de Saúde) e a assistência social, ambos de natureza gratuita, bem como a previdência social, de natureza contributiva.
Em suas últimas participações em entrevistas e congressos, Cláudia expôs a "contabilidade criativa do governo", demonstrando que o déficit da previdência apontado pelo governo é falacioso, e não reflete a situação econômica real da seguridade. Em relação aos últimos anos houve, de fato, um resultado pior para 2016, reflexo da crise econômica pela qual passou o Brasil, mas nem de longe podemos afirmar que o sistema está quebrado, tampouco seria necessária reforma imediata da legislação de forma tão gravosa.
Em que base de dados a advogada se fundamenta para provar sua afirmação? Nos boletins estatísticos divulgados pela Previdência Social e nas Análises da Seguridade Social feitas anualmente pela ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal bem como na regra orçamentária definida na Constituição da República, que deveria ser seguida pela União.
Munida dessas informações, ela aponta que desde 1994 o caixa da Seguridade Social apresenta um equilíbrio fiscal, com mais receitas do que despesas. "O problema é que o governo não vem administrando de forma correta o sistema, pois desvincula valores da seguridade para custear despesas que a ela não são atinentes, pratica desoneração para alguns setores produtivos sem o devido repasse de valores à seguridade, concede perdões a devedores, gerencia de forma ineficiente a concessão e manutenção de benefícios e é ineficaz no combate à fraude e corrupção, dentre outros fatores", afirma. "E, ainda assim, os resultados vinham se mostrando favoráveis até 2015, sendo o déficit alardeado pelo governo o resultado de uma metodologia própria para a apresentação das contas, que não reflete o que está previsto no texto constitucional. "
Casada com o advogado Anderson Angelo Vianna da Costa, de quem é sócia no escritório Vilela Vianna, em Curitiba, Cláudia defende o preceito constitucional acima de tudo. As normas estão estampadas na carta constitucional e não deixam dúvida de como os custos da previdência devem ser divididos: 1/3 do governo e os outros 2/3 por conta do trabalhador e do empresariado. Os valores arrecadados deveriam ser utilizados apenas no custeio da Saúde, Assistência Social e Previdência Social, com receitas e despesas integrantes de orçamento próprio da seguridade. Não deveria existir desvinculação ou desoneração que acarretasse perda financeira ao sistema; não deveria existir sonegação e corrupção não combatidas; não deveria existir fraudes na concessão e manutenção dos benefícios, tampouco no efetivo gasto dos valores que a eles não são destinados. E, por fim, não deveriam as contas serem manipuladas, alardeando o governo um resultado que não representa a verdade dos fatos.
Claudia é a favor de mudanças, tanto nas regras pertinentes aos benefícios como, também naquelas que se referem ao custeio do sistema [como de fato ocorreram em 2019] mas com objetivo de manter o sistema financeiramente sustentável e superavitário. *Aviso ao leitor: a entrevista concedida por Cláudia Salles à Bonijuris foi realizada mais de um ano antes da aprovação da reforma da previdência no Congresso. Contudo, segue atual até mesmo em seus pormenores. Confira.
Quando ainda tinha esperanças de aprovar a reforma da previdência, o governo Temer fez uma campanha agressiva com um slogan idem: "Ou vai ou racha", dizia. Esse quadro é enganoso?
Sem dúvida, causou um pânico geral, principalmente naqueles que estão a meses ou a poucos anos da aposentadoria. As novas regras que foram propostas são prejudiciais a boa parte dos segurados e muitos ficaram apavorados, achando que precisariam trabalhar até os 65 anos para ter uma aposentadoria. Além disso, trata-se de uma propaganda enganosa. Nós sempre ouvimos que a previdência é deficitária, mas, ao contrário, ela é superavitária porque integra um sistema, denominado Seguridade Social, que gera mais receitas do que despesas.
O governo mostra a conta do jeito que ele quer mostrar e entendo ser incorreta a forma por ele adotada para a divulgação dos resultados. O jeito certo é aquele que está na Constituição Federal, artigos 165 e 195 e que, para início da conversa, determina que o Orçamento da Seguridade Social (que engloba saúde, assistência social e previdência do Regime Geral) seja separado do Orçamento Fiscal. O Orçamento da Seguridade, portanto, deveria compreender apenas as entidades e órgãos que a ela estejam vinculados, de forma direta ou indireta, bem como fundos e fundações instituídos pelo Poder Público, mas essa separação não tem sido observada pelos Governos, que não somente deixam de praticar corretamente a separação dos orçamentos como incluem despesas de outras entidades ou áreas de atuação diversas.
E veja que apenas separando os orçamentos e corrigindo pequena parte dos repasses, sem ajustarmos outras irregularidades que entendo presentes, os resultados se mostravam positivos.
Quando a Cpmf [Contribuição Provisória Sobre Movimentação Financeira] estava em vigor, o superávit da Seguridade chegava a ultrapassar R$ 60 bilhões. No ano de 2005, por exemplo, tivemos aproximadamente R$ 290 bilhões de receita e pouco mais de R$ 217 bilhões de despesas, com resultado positivo de quase R$ 73 bilhões. Com a extinção da CPFM em 2007 a arrecadação ficou menor, mas ainda com manutenção dos superávits anuais. As análises financeiras da ANFIP mostram resultado positivo de R$ 55 billhões em 2010, R$ 76 bilhões em 2013 e R$ 56 bilhões em 2014. No ano de 2015 tivemos um resultado pior, mas ainda positivo, na ordem aproximada de R$ 11,5 bilhões. E apenas em 2016 um resultado negativo, de quase R$ 57 bilhões.
A receita da Seguridade Social em 2016 foi de R$ 718,9 bilhões e a despesa, por sua vez, de R$ 775,9 bilhões, e nessa conta temos o resultado negativo, de R$ 57 bilhões. No entanto, precisamos entender que a maior parte da arrecadação advém das contribuições sociais que, em 2016, chegou a R$ 689,4 bilhões.
Essas contribuições estão previstas no art. 195 da CF e são pagas, principalmente, por empregadores e trabalhadores. As empresas respondem pela maior parte da arrecadação porque, além de contribuir sobre a remuneração paga aos trabalhadores que lhes prestam serviços, ainda se encontram obrigadas ao pagamento do COFINS, CSLL E PIS/PASEP, também destinados ao custeio da Seguridade.
Assim, na forma criada por nossa Constituição Federal, a Seguridade Social depende da existência de empresas, com bons resultados operacionais e geração de emprego, e não tivemos isso nos anos de 2015/2016, em razão da crise político-econômica pela qual passou o país, com óbvios reflexos sociais. A imprensa chegou a noticiar o fechamento de 1,8 milhão de empresas, com consequente encerramento de milhões de postos de trabalho. E o desandar da economia traz não somente queda na arrecadação, mas também aumento na sonegação e aumento na quantidade de benefícios pagos, inclusive seguro-desemprego que, muitos desconhecem, é custeado pela Seguridade.
Qual é a conta certa que o governo não faz?
A conta certa seria aquela que está em nossa Constituição, arts. 194 a 204, no Capítulo destinado à Seguridade Social, composta pela Saúde, pela Assistência Social e pela Previdência Social, mas essa última restrita apenas ao Regime Geral de Previdência, porque o regime dos servidores públicos e militares está em capítulo diferenciado de nossa Carta Magna.
É o art. 195 que trata do custeio, e é claro em determinar que o financiamento desse sistema de proteção deve se dar pela sociedade, de forma direta e indireta.
O financiamento direto se dá por meio das contribuições sociais listadas no próprio art. 195, incisos I a IV, cuja destinação deveria ser exclusiva para o custeio da Seguridade, e sendo elas as seguintes: a) do trabalhador, sobre a remuneração por ele recebida; b) do empregador/empresa, sobre o total de remuneração paga aos trabalhadores que lhe prestaram serviços; c) da empresa, sobre a receita e o faturamento (COFINS); d) da empresa, sobre o lucro (CSLL); e) sobre a receita de concursos de prognósticos (loterias federais, por exemplo); f) sobre a receita de espetáculos desportivos; g) do importador de bens e serviços do exterior. E há, por fim, a contribuição devida pelos empregadores/empresas ao PIS/PASEP, prevista no art. 239 da CF/88 para o custeio do seguro-desemprego.
A forma indireta, por sua vez, decorre do pagamento de impostos por parte da sociedade, que não possuem destinação específica. Por isso, parte da receita de impostos deveria integrar o orçamento da Seguridade Social, fechando aí a forma tripartite de custeio, onde trabalhadores, empregadores e Estado contribuem para o sustento do sistema instituído.
Essa é a regra, e não há escolha para empregadores, empresas e trabalhadores. As contribuições são obrigatórias, mesmo se não quiserem utilizar dos benefícios oferecidos pela Seguridade.
E esse dinheiro vai todo para o caixa da seguridade social?
Aí está uma boa parte do problema.
A Constituição, ao determinar que o financiamento direto deveria se dar por meio do pagamento de contribuições sociais, garantiu que todo esse montante fosse destinado única e exclusivamente à Seguridade Social. Em 1994, porém, o governo aprovou uma emenda desvinculando parte das receitas da União. Tratava-se de disposição transitória, criada pela Emenda Constitucional de Revisão n. 1/94, com o nome de Fundo Social de Emergência (FSE) e com objetivo de estabilizar a economia logo após o Plano Real, mas que se revelou permanente. Seu nome sofreu alterações e a desvinculação de 20% dessas receitas veio sendo prorrogada desde então, atualmente recebendo o nome de DRU – Desvinculação de Receitas da União.
O governo abocanha parte desses recursos carimbados e os desvincula da Seguridade Social, ou seja, desvia para o custeio de outras despesas que em nada se relacionam com saúde, assistência ou previdência.
Em 2015, para se ter uma ideia, foram desviados R$ 63 bilhões de reais e, como o resultado daquele ano foi de R$ 11,5 bilhões positivos, se esse dinheiro tivesse permanecido no sistema teríamos um superávit em 2015 de R$ 74,5 bilhões.
E pior: em 09/2016, justamente no curso de uma redução de arrecadação em face da crise político/econômica enfrentada pelo país, e obviamente com contas mais apertadas para a Seguridade Social, foi aprovada a EC 93 não somente prorrogando uma vez mais a DRU (até 2023) como aumentando o percentual de desvinculação para 30%, com efeito retroativo para janeiro daquele ano. Não bastasse tal, ampliou seus efeitos, determinando a incidência dos 30% não apenas sobre as contribuições sociais, mas também sobre contribuições de domínio econômico e taxas. Felizmente excluíram da base de desvio a receita decorrente da contribuição incidente sobre a remuneração (dos trabalhadores e seus empregadores/empresas), mas ainda assim, estamos falando de bilhões de reais desvinculados da Seguridade, o que é, no mínimo, um contrassenso.
Fica mais fácil entendermos visualizando os números: em 2015 esse desvio (DRU) era de 20% e chegou a subtrair da Seguridade Social um montante de aproximadamente R$ 63 bilhões, como mencionado. Em 2016, com o aumento do percentual para 30%, foi responsável pela subtração de algo em torno de R$ 99,2 bilhões. Veja que na conta parcialmente certa, com separação dos orçamentos e pequena correção de compensações financeiras, se esse dinheiro tivesse permanecido na Seguridade Social não haveria prejuízo em 2016, mas superávit na ordem de R$ 42 bilhões. E, ainda que se pretenda utilizar a conta equivocada do Governo, não teríamos déficit de 150 bilhões, mas sim de R$ 51 bilhões que, inclusive, tampouco poderia ser denominado de "déficit" porque, se bem lembrarmos, o custeio do sistema é tripartite e cabe ao Estado seu quinhão de participação. Se tomarmos o total de despesas no ano de 2016 (quase R$ 776 bilhões) esses R$ 51 bilhões que caberiam ao Estado reflete apenas 6,57%, bem inferior aos 33,33% que lhe poderiam ser exigidos…
E não é só isso. Além da DRU, o Governo não inclui nas contas os valores resultantes de aplicações financeiras. Segundo dados divulgados pela ANFIP, por exemplo, o Fundo de Amparo ao Trabalhador recebeu no ano de 2016 aproximadamente R$ 19 bilhões em aplicações financeiras junto ao BNDES e outras instituições financeiras, e nenhum centavo desse montante apareceu nas contas apresentadas pelo Governo. A ANFIP registra ainda a esse título cerca de R$ 786 milhões recebidos pelo Regime Geral (RGPS), outros R$ 13 milhões pelo Ministério da Saúde e ainda R$ 105 milhões relacionados à Assistência Social. Por se tratarem de órgãos vinculados à Seguridade, referidos valores deveriam obrigatoriamente integrar o orçamento, mas não integram.
Há ainda, um outro valor que é subtraído das contas e que se refere à compensação integral que a União deveria fazer à Seguridade, em decorrência das perdas sofridas com a desoneração da folha de pagamentos. Desde 2013, com objetivo de fomentar a economia, alguns setores empresariais foram contemplados com a substituição da contribuição incidente sobre a folha de pagamento por um tributo de percentual menor, incidente sobre a receita bruta. E como isso significa reduzir a receita da Seguridade, a legislação garante a compensação desse prejuízo por parte da União, mas uma parte dessas perdas não é repassada e o orçamento da Seguridade acaba ficando no prejuízo.
Também merece registro a ausência de repasse de 40% do que é arrecadado pelo PIS/PASEP e que é transferida ao BNDES para programas de crédito relacionados à geração de emprego. No entanto, o fato de parte do valor arrecadado ser entregue ao BNDES, seja para qual motivo for, não retira a natureza de contribuição social do valor que é pago pelas empresas, tampouco a destinação exclusiva ao financiamento da Seguridade Social.
Imagine uma família e seu orçamento doméstico. As contas do mês não param de chegar e estão cada vez mais altas; e o que os membros dessa família recebem de remuneração não tem sido suficiente para a cobertura dos gastos. A família, portanto, está falida.
No entanto, quando você analisa as contas que eles mostraram, você observa que há anos eles doam 20% de praticamente tudo que recebem para um parente próximo, e que aumentaram esse percentual para 30% a contar de 01/2016. Além disso, você observa que uma parte da receita tem sido entregue a um vizinho para auxiliá-lo em seus próprios gastos e, não bastasse tudo isso, estão renunciando ao recebimento de vários valores que lhe seriam devidos mensalmente e, por fim, um dos membros ainda esconde parte da receita por ele recebida e que deveria ser entregue para compor o orçamento familiar.
Você acha que está certo esse comportamento? Acha que essa família pode alardear aos quatro cantos que está falida, que o valor que recebe não é suficiente e que, por isso, precisa cortar fortemente os gastos mensais de seus componentes?
O certo, se estivesse de fato falida, não seria solicitar ela dinheiro de algum parente ou vizinho, para conseguir pagar as despesas mensais? O certo não seria procurar receber absolutamente tudo o que fosse de direito, o mais rápido possível e sem renunciar a um centavo sequer?
Se o total que os membros dessa família recebe ou tem para receber é suficiente para a cobertura dos gastos, e se a pessoa responsável por administrar o dinheiro opta por desviar uma parte para outra finalidade, esconder uma segunda parte, deixar de receber uma terceira, etc, não temos uma situação de falência, mas sim uma péssima administração dos valores.
Pois entendo ser justamente esse o discurso do Governo, e por isso digo existir uma incoerência evidente entre esse discurso e os atos por ele praticados. Não vejo sensatez mostrar um prejuízo de praticamente R$ 150 bilhões para o ano de 2016, alardear que o sistema está totalmente falido e que se fazem necessárias rigorosas reduções nos benefícios e, ao mesmo tempo, aumentar para 30% a desvinculação de receitas (DRU) e perder, no mesmo ano de 2016, algo em torno de R$ 99 bilhões. E isso se falarmos apenas da DRU.
Se somarmos a isso o perdão da dívida de empresas sonegadoras e devedoras o prejuízo é ainda maior.
Em momentos de crise a sonegação de tributos aumenta e o relatório final da CPI da Previdência, conforme divulgado pelo Senado Federal, registrou que a dívida das empresas privadas para com a Previdência chega a R$ 450 bilhões.
Não há auditores fiscais em número suficiente; o prazo de prescrição e decadência é de apenas 5 anos; e tem sido reincidente o perdão de juros e multa, além da concessão de prazo extensivo de parcelamento.
E veja novamente a incoerência entre o discurso e o ato: se há de fato um déficit anual reiterado e gigantesco, que chega a 150 bilhões em apenas um ano, não seria mais adequado aumentar o número de auditores fiscais, melhorar o sistema de constituição desses créditos e promover o necessário para a recuperação desses valores, inclusive com encargos legais (juros e multa)? Somente com o perdão dos juros e multas concedido no programa criado em 2017 estima-se uma perda de quase R$ 40 bilhões. Não bastasse tal, ainda tivemos a publicação da Portaria PGFN 396/2016 trazendo a suspensão da cobrança judicial dos contribuintes devedores de até R$ 1 milhão.
Qual a medida certa a ser tomada?
Primeiro, acabar com a Desvinculação de Receitas (DRU) e fazer retornar aos cofres da Seguridade Social a integralidade das contribuições sociais que foram constituídas para seu financiamento.
Cumprir o comando da Constituição, separando corretamente o orçamento da Seguridade Social e colocando na prestação de contas a totalidade das receitas e a totalidade das despesas.
Repassar integralmente o prejuízo sofrido com a desoneração da folha, aumentar o quadro de auditores fiscais (por novos concursos) e buscar o recebimento das dívidas, com os encargos legais de direito.
E, além de tudo isso, ainda fazer uma varredura interna, para acabar ou reduzir drasticamente a quantidade de fraudes, pois segundo dados divulgados pelo Tribunal de Contas da União, 80% dos benefícios motivados por doença e invalidez do Inss são fraudulentos e, se o dado estiver correto, temos aqui um problema administrativo e gerencial muito grave. O Inss é uma autarquia federal que tem a única função de gerir a concessão e o pagamento de benefícios. E o que seria aceitável em termos de erro gerencial? 1%, 5%, quiçá 10%, mas 80% é descalabro administrativo.
A crítica na divisão do bolo previdenciário costuma cair sobre os servidores públicos civis e militares, a garantia da estabilidade e os privilégios que eles desfrutam. Como a senhora analisa esse quadro?
Entendo ser uma interpretação equivocada porque, se novamente prestarmos atenção ao Capítulo da Seguridade Social, constante dos artigos 194 a 204 da CF, veremos que o regime previdenciário que ali está compreendido é apenas o Regime Geral de Previdência Social, tratado no art. 201, inclusive.
Ao apresentar as contas da Seguridade Social, portanto, jamais deveria o Governo inserir nas planilhas as receitas e despesas dos regimes próprios, seja dos servidores civis ou dos servidores militares. O regime previdenciário desses servidores não é para ser custeado com as contribuições sociais destacadas no art. 195 da Constituição, por serem sistemas distintos, com regras diferenciadas e, portanto, com orçamentos próprios e separados.
O financiamento do regime próprio dos servidores civis advém das contribuições devidas pelos servidores ativos e inativos, bem como da contribuição patronal. E se de fato as despesas superarem as receitas, essa conta precisa ser apresentada à parte, e resolvida igualmente à parte.
Ao regime previdenciário dos militares, por exemplo, sequer pode ser atribuído o caráter contributivo, porque não há previsão de contribuição para as aposentadorias/reformas, mas tão somente para as pensões. Não há que se falar, aqui, de equilíbrio financeiro ou atuarial, não sendo minimamente aceitável colocar essas despesas junto com as contas do Regime Geral.
Voltando ao início da entrevista, naquele ponto em que o governo apresentou um rombo da previdência de R$ 150 bilhões [em 2016]. Por qual razão o Governo esconde os dados corretos? Há, de fato, a necessidade de reforma na legislação, com corte de direitos?
O cálculo que mostra um resultado negativo de aproximadamente R$ 150 bilhões, como visto, parte de um entendimento próprio onde o Governo coloca na planilha não as receitas determinadas pela Constituição Federal, mas aquelas que ele quer colocar. E ao lançar os gastos, insere despesas que jamais deveriam constar do cálculo porque em nada se referem à Seguridade Social.
O que as pessoas precisam entender é que essas contribuições sociais que aqui citei foram criadas e são pagas apenas para custear a saúde, a assistência social e o Regime Geral de Previdência Social. E nada mais. Não é um valor que o Governo arrecada e que pode usar onde bem entender. Não pode ser permitida sua desvinculação, não pode haver renúncia quanto ao valor que tem a receber, tampouco fraudes, corrupção, etc.
No entanto, e como pontuei, o que acontece de fato é algo bem diferente daquilo que está previsto em nossa Constituição e, quanto à razão, ainda que tristemente me forço a concordar com o motivo apontado pela ANFIP em suas análises anuais: fica mais fácil de governar. É mais fácil receber os valores e coloca-los onde bem entendermos e mais fácil aumentarmos essa arrecadação (uma vez que vamos usar o dinheiro onde quisermos) mediante o corte de direitos; mais fácil negar benefícios e ser totalmente ineficiente na saúde e na assistência social sob o argumento de que o sistema está falido e não há dinheiro suficiente. Temos, inclusive, decisões judiciais fundamentadas no suposto déficit da Previdência Social…
Se o disposto na CF fosse cumprido, a DRU deixasse de existir e a conta correta fosse feita e demonstrada, a população teria conhecimento de que o sistema de Seguridade é superavitário, e passaria a exigir a contraprestação obrigatória do Estado nos serviços de saúde (SUS), e serviços e benefícios da assistência e previdência social, inclusive com valores melhores e mais justos a título de aposentadorias e outras prestações.
No entanto, ter receita suficiente não é motivo para não querermos mudanças na legislação. Sou a favor de reforma, tanto na lei de benefícios quanto na que se refere ao custeio, porque se faz necessário manter a solidez do sistema e é inegável a mudança na sociedade, em termos de taxa de natalidade e envelhecimento e sobrevida da população. É preciso mudar agora, para reflexo positivo e sustentabilidade do sistema daqui a 20, 30 ou 40 anos, e justamente por isso que as mudanças não precisam ser feitas às pressas como ocorreu. O Governo Federal, contudo, insistiu na necessidade de reformas urgentes, com grandes cortes de direitos, sob o fundamento do déficit, mas aí é que pergunto: que déficit?