O estado de calamidade financeira continuada do Rio de Janeiro | Revista Inteligência
O estado de calamidade financeira continuada do Rio de Janeiro
Cesar Caldeira, advogado
O governador em exercício Francisco Dornelles (PP-RJ) decretou estado de calamidade, em razão da grave crise financeira do estado, no dia 17 de junho de 2016,1 49 dias antes da realização das Olimpíadas no Rio. Justificou o ato pela "queda na arrecadação, principalmente a observada no ICMS e nos royalties e participações especiais do petróleo"2 (IMENES, 2017). Os principais efeitos da medida foram os seguintes: a) possibilidade de repasse emergencial de recursos federais; b) flexibilização de exigências licitatórias; e c) afastamento de exigências contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 65, da Lei Complementar 101/00), bem assim quanto à responsabilização dos gestores públicos.
O presidente interino Michel Temer (PMDB-SP) fora comunicado sobre a medida excepcional no dia anterior3 e editou a Medida Provisória nº 734, publicada no dia 21 de junho,4 que transferiu R$ 2, 9 bilhões para o estado com o objetivo de "auxiliar nas despesas com Segurança Pública" nos Jogos Olímpicos. No dia anterior, os estados fecharam acordo com a União de alongamento no pagamento das dívidas por 20 anos, em que o pagamento das parcelas das suas dívidas permaneceria suspenso até o fim do ano de 2016,5 propiciando assim um alívio em período de eleições municipais.
O estado do Rio de Janeiro continuará sob a lei que institui o "estado de calamidade" financeira6 e contará com a atuação das Forças Armadas no combate ao crime organizado violento até 31 de dezembro de 2018. Neste período inicia-se a execução do Plano de Recuperação Fiscal (PRF) do estado do Rio de Janeiro7 negociado com o governo federal8 com base na Lei Complementar nº 159, de 19 de maio de 2017.
Este estudo examina essa política de ajuste fiscal estadual, com duração inicial de 36 meses (2017-2020), que suspende temporariamente o pagamento da dívida com a União,9 permite um empréstimo de R$ 2,9 bilhões para acertar os pagamentos dos servidores, inclusive o 13º salário de 2016 e impõe contrapartidas específicas.
Esta análise abordará as seguintes fases10 da política de ajuste fiscal estadual: a montagem da agenda de negociação da dívida do estado do Rio de Janeiro com a União, a formulação da política de recuperação fiscal dos estados mais endividados no plano legislativo federal (Regime de Recuperação Fiscal) e o processo de tomada de decisão política e legislativa no Rio de Janeiro (PRF). Por fim, são avaliados os ganhos e obstáculos tanto políticos quanto judiciais11 constatados na implementação dessas medidas de ajuste fiscal estadual. O objetivo é explicar a interação entre intenções políticas e econômicas e as providências institucionais tomadas com o ambiente econômico, social e político fluminense.
A hipótese principal usada afirma que a "questão" do ajuste fiscal e financeiro, por envolver a intenção de cortes ou contenção de gastos públicos e medidas que alteram a alocação de recursos, se decide no processo político com conflitos e barganhas. O processo decisório político efetivo predomina, apesar da complexidade das finanças públicas e da necessidade de conhecimento técnico e especializado para atuar nas instituições como o Tesouro Nacional, Banco Central ou Ministério da Fazenda. Por isso, a controvérsia técnica ou entre diagnósticos de especialistas não determina escolhas políticas satisfatórias ou convenientes, ainda que as políticas públicas sejam economicamente equivocadas ou contraproducentes.
Este artigo investiga as reformas fiscais da União e dos estados, focalizando processos decisórios de emendas constitucionais e leis complementares federais e leis estaduais do Rio de Janeiro que alteram o acordo da negociação das dívidas de 1998 e as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00). Os significados políticos e o impacto fiscal dessas mudanças são explorados.
O texto descreve, por outro lado, mecanismos do exercício do poder efetivo e dos conflitos distributivos12 nas instituições governamentais entre 2015 e 2017. Essas disputas visam obtenção ou manutenção de benefícios, privilégios, proteção, subsídios, refinanciamentos de dívidas e isenções tributárias asseguradas pelo poder público. É chamada pelos economistas de "busca por renda" (rent seeking) por empresas ou grupos de pessoas (HOWLETT, 2013, p. 38-39; MENDES, 2014). A pergunta orientadora da pesquisa, inclusive quanto à (i)legalidade das políticas públicas, é: quem ganha o quê (renda, receita, poder, prestígio ou segurança), quando, como, porque e com que efeitos para as partes interessadas.
A questão distributiva é central num período de ajuste fiscal no governo federal e nos governos subnacionais, devido à escassez de recursos acentuada pela prolongada recessão econômica. Agrava-se com a conduta dos políticos e seus partidos políticos no Congresso e na Alerj, que negociam votos caso a caso em troca de cargos, verbas e outros privilégios. Em ano pré-eleitoral, marcado por investigações por corrupção e lavagem de dinheiro, ocorre ainda desde iniciativas de mudanças legislativas para contê-las à polarização de conflitos políticos em nome de uma suposta "criminalização da política". E por último, porém não menos importante, no estado do Rio de Janeiro organizações criminosas, que detêm controle territorial em várias localidades, confrontam violentamente as forças públicas e organizações criminosas rivais, indicando que os problemas de segurança continuam prioritários na agenda política-institucional e demandam vultosos gastos públicos.
Neste estudo de caso destacam-se três dimensões: primeiro, o regime internacional de monitoramento para avaliar os riscos nas finanças públicas e investimentos.13 Segundo, as relações políticas entre o ente federativo regional com a União – plano federativo – no período anterior e posterior ao impedimento da presidente Dilma Rousseff. E terceiro, o processo decisório entre os poderes Executivo e Legislativo diante das controvérsias do PRF do Rio de Janeiro. A documentação usada é preponderantemente um conjunto de leis e portarias federais e estaduais, relatórios governamentais e estudos de assessoria parlamentar e fazendária, recursos e decisões judiciais sobre a política fiscal, complementada de bibliografia recente (CALDEIRA, 2017) sobre as polêmicas públicas.
Montagem da agenda: a renegociação
da dívida com a União
A Constituição de 1988 descentralizou as receitas tributárias da União para os estados, porém não trouxe mecanismos institucionais de controle adequados. Os estados continuaram a se endividar com a emissão de títulos da dívida pública e por meio de diversas linhas de crédito do sistema financeiro nacional.
A Lei Federal nº 7.976 de 27/12/89 constitui a primeira tentativa de conter o endividamento dos estados. Autorizou a União a financiar e refinanciar, pelo prazo de 20 anos, as dívidas de responsabilidade dos estados, dos municípios e de entidades de suas administrações indiretas. O estado do Rio de Janeiro refinanciou, então, suas dívidas junto ao Banco do Brasil, Banerj e Bank of Montreal.14
Em 17/03/1993, foi editada a Emenda Constitucional nº 3, que proibia a emissão de títulos até 31/12/199915 pelos estados, buscando reduzir o crescimento das dívidas estaduais. Mais uma vez a medida não foi suficiente. Em 1996, a dívida dos estados atingia o patamar de 16,6% do Produto Interno Bruto (PIB), o que impulsionou a negociação de 1997.
A Lei 9.496, de 11 de setembro de 1997, autorizou a assunção e renegociação das dívidas estaduais pela União. O governo federal absorveu a dívida mobiliária e as dívidas antigas desses entes federados com bancos e instituições internacionais e se tornou o maior credor de estados e municípios. A renegociação envolveu 77,9% da dívida líquida dos estados e municípios ao final de 1998, cerca de 11,3% do PIB (RIGOLON, GIAMBIAGI, 1999, p. 129). São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul eram os estados mais endividados e, somados, foram responsáveis por cerca de 90% da quantia da renegociação. Em valores de 2015, a dívida renegociada somente com base na Lei 9.496 era de R$ 56,4 bilhões.
Quando a lei foi aprovada, o Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI) estava pouco maior que 7% e a taxa Selic perto de 30%. Foi adotado como indexador o IGP-DI. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 200016 proibiu novo (re)financiamento de dívidas entre entes da federação. Seu objetivo era conter gastos excessivos dos entes federativos.
Renegociar a vedação à negociação da LRF:
os indexadores da dívida
No primeiro governo Dilma, o ministro da Fazenda, Guido Mantega, introduziu a "nova matriz econômica" que, entre suas prioridades, estava a redução dos juros. Entre agosto de 2011 e abril de 2013, o Comitê de Política Monetária (Copom) do Banco Central baixou as taxas de juros. A taxa Selic atingiu o menor patamar já registrado em toda a série histórica do Banco Central, que começa em 1986.
Incentivados pelo ciclo da queda de juros, entre abril e maio de 2012, governadores de estados endividados como o Rio Grande do Sul e o Rio de Janeiro pressionavam para mudanças de indexador da dívida com a União. A principal justificativa era que os juros cobrados (IGP-DI mais uma taxa de juros variando entre 6% e 9 % ao ano) estavam muito altos em relação à Selic, usada pela própria União para seu financiamento.
Essas demandas de alterações significavam transferências de recursos da União para os estados e ônus para o governo federal, que precisaria, para compensar, elevar seu superávit com aumento de impostos federais ou corte de gastos, enquanto decisão político-econômica precisa de sustentação em sólidas receitas da União para assegurar a meta anual de superávit primário. É também arriscada porque viola frontalmente os padrões de avaliação das agências de risco internacionais, e poderia implicar o rebaixamento do grau de investimento do País.
Governadores e prefeitos queriam, por outro lado, diminuir os recursos gastos com o pagamento da dívida com a União para aumentar as chances de reeleição com aumento de despesas. Não existiu preocupação com a sustentabilidade da dívida do ente federativo, mas objetivos políticos e eleitorais de curto prazo. O saldo devedor poderá aumentar, mas este problema será de um eventual sucessor político.
Nos entendimentos políticos no primeiro semestre de 2012, o governo Dilma ofereceu a alternativa da Selic, que foi recusada.17 O senador Francisco Dornelles (PP-RJ), sugeriu o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), mais favorável aos devedores. Entre 1998 e 2012, o IGP-DI cresceu 248% ante 151% do IPCA.
A negociação recente da dívida do Estado do Rio de Janeiro com a União está dividida em três períodos: o primeiro é anterior à campanha eleitoral de 2014, no qual o primeiro governo Dilma concorda em afastar a proibição da LRF e a Câmara aprova mudança do indexador das dívidas. Segundo: após a reeleição, em 2015, o novo ministro da Fazenda, Joaquim Levy, tenta fazer um ajuste fiscal que é incompatível com as promessas eleitorais e repudiado pelos movimentos sindicais e a coalizão congressual do lulismo. Terceiro: seu sucessor no Ministério, Nelson Barbosa, propõe, no primeiro semestre de 2016, auxílio aos estados endividados com contrapartidas de reforma fiscal e teto de gastos para a União.
Debate e aprovação na Câmara dos Deputados
de redutor da dívida
Enviado pelo Executivo, o projeto de Lei Complementar 238/2013 tramitou, em regime de urgência, na Câmara dos Deputados. O prefeito Fernando Haddad (PT-SP), principal negociador da proposta de mudança no indexador da dívida dos estados e municípios junto ao governo federal, teve dificuldades com o relator da matéria, o líder do PMDB Eduardo Cunha (RJ). O deputado propunha uma emenda que "reduzia o estoque da dívida dos Estados em 40% e 45% para a Prefeitura de São Paulo" (DI CUNTO, 2013). O acordo político prévio quase foi desfeito.
Somente em 23 de outubro, após duros debates parlamentares, obteve-se a concordância do Ministério da Fazenda e aprovação na Câmara. Na linguagem original do artigo 2º do projeto "fica a União autorizada a alterar" as mudanças no indexador.18 No início de fevereiro de 2014 o presidente do Senado Renan Calheiros (PMDB- AL) respondeu ao apelo do Planalto para adiar a votação da lei. Esta manobra legislativa visava dissimular o acordo político entre governadores, prefeitos, parlamentares e o executivo e adiar eventual rebaixamento do grau de investimento (rating) por agências internacionais de avaliação de risco.
As eleições gerais de 2014 e o silêncio nas campanhas sobre as dívidas
O segundo período da agenda política ocorreu durante a campanha eleitoral de 2014, quando o tema da dívida dos estados com a União foi subtraído do debate público.
Na agenda eleitoral do estado do Rio de Janeiro não se reconheceram os problemas de gestão fiscal ou endividamento com a União. O candidato Luiz Fernando Pezão (PMDB) e Marcelo Crivella (PRB) pareciam unidos na crença em uma recuperação do crescimento econômico capaz de aumentar a arrecadação de impostos e equilibrar as contas. Pezão foi eleito, no segundo turno, com 4.343.298 votos (55,78% dos votos válidos), com o apoio formal de uma coalizão de 21 partidos. A soma total dos brancos, nulos e abstenções chegou a 4.348.950 eleitores (35,85% do corpo eleitoral), 5.652 votos a mais do que Pezão recebeu.19
Dois fatores se conjugaram para reduzir a capacidade do eleitor para escolher racionalmente – de maneira a maximizar a utilidade do seu voto: a informação imperfeita sobre as despesas, receitas e dívidas do estado e o marketing político eleitoral que visava criar imagens e identificações positivas dos candidatos, sem qualquer aprofundamento no debate político sobre problemas públicos relevantes. Nas campanhas prevalecem as promessas imprecisas, que podem ser anuladas ou virarem políticas públicas diferentes pelas negociações legislativas pós-eleitorais.
Na agenda da mídia estava presente o alerta do endividamento abusivo dos estados no início de 2014. O jornal Folha de S. Paulo20 destacou: "Metade dos estados tem gastos acima das receitas em 2013" (PATU, 2014, p.1). Desde a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF de 2000), cujo objetivo era disciplinar as finanças, esse seria o mais elevado índice de déficits nos governos estaduais. O maior rombo orçamentário apontado era do governo Sérgio Cabral (PMDB-RJ) devido aos grandes investimentos realizados para a Copa do Mundo (2014) e as Olimpíadas (2016). O governo Dilma tinha autorizado, desde 2010, o aumento de empréstimos para realizar obras de infraestrutura, como urbanismo, habitação, transporte e saneamento.21 Os investimentos ocorreram, mas não houve poupança para assegurar o pagamento das dívidas. A discussão sobre os rombos fiscais e endividamentos dos estados somente voltou ao foco dos jornais e televisões depois das eleições de 2014.22
Após a reeleição de Dilma, uma lei para não ser cumprida
Em 5 de novembro de 2014, o Senado Federal aprovou, por unanimidade, o projeto de lei complementar, sancionado pela presidente reeleita em 25 de novembro. A lei complementar nº 148 autorizava a União a alterar indexadores. Estimava-se que, caso efetivada a negociação, se poderia reduzir o estoque do passivo desses entes federados com a União em 65%. De acordo com a justificativa de veto parcial da presidente, a proposta fora apresentada ao Congresso "em momento de expansão da arrecadação".23
As dificuldades de negociação com os estados e municípios endividados aumentariam muito após a sua reeleição.24 O marketing eleitoral da campanha de Dilma em 2014 indicara a crise financeira internacional como o grande obstáculo ao crescimento e assegurava a manutenção de gastos sociais. Porém, o PIB, soma dos bens e serviços produzidos no país, ficou estagnado em 2014, com ligeira expansão de 0,1%, para R$ 5,52 trilhões, segundo o IBGE. E a inflação no ano alcançou 6,4% – o centro da meta de inflação era de 4,5% – se tornando o principal "termômetro" de avaliação da crise econômica nos anos seguintes.
A perda da credibilidade da política monetária e fiscal, devido à tolerância da inflação elevada, indícios de "contabilidade criativa" e receitas extraordinárias, gerou grande pressão para mudanças na política econômica. O primeiro governo Dilma usara o aumento da taxa de juros quando precisou combater a inflação e após as eleições já estavam num patamar elevado e crescente.25 Poderia elevar impostos – como tentar o retorno da CPMF – mas encontraria sólida oposição no Congresso. Parecia, portanto, afastada a opção do aumento temporário da carga tributária.
A outra opção fiscal clássica era a redução dos gastos. Afinal, o segundo governo Dilma teria dificuldades de cumprir o superávit fiscal primário em 2015. A indicação do novo ministro da Fazenda, Joaquim Levy, sinalizou esta reviravolta na política econômica em direção ao ajuste fiscal nas contas públicas através da redução nas despesas em obras do PAC26 e nos benefícios sociais e maior contingenciamento dos gastos.
A grave situação das receitas estaduais recebe reconhecimento social e político após a eleição do governador Pezão, quando a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) entrou em recesso antecipado em 18 de dezembro de 2014. Pagamentos de servidores terceirizados de limpeza estavam atrasados há dois meses e havia dificuldades de suplementação orçamentária para a instituição, cujo déficit era de aproximadamente 23 milhões de reais.27 Em 19 de outubro de 2017, os professores da Uerj estavam com salários atrasados e em greve por tempo indeterminado. Desde a eleição, são as mobilizações de servidores que efetuam a construção social do problema das dívidas estaduais.
Ajuste fiscal no segundo governo Dilma
e as dívidas do Rio
Durante a campanha eleitoral, Dilma afirmava que não mexeria em direitos trabalhistas. Em 30 de dezembro de 2014, a presidente reeleita e o ministro da Fazenda Mantega assinaram duas medidas provisórias, a 664 e a 665, que ficaram engavetadas durante o processo eleitoral (SAFATLE, BORGES, OLIVEIRA, 2016, p.277). O anúncio das MPs afirmava que seriam economizados 18 bilhões de reais em 2015. Seis centrais sindicais emitiram nota conjunta em protesto e reivindicando sua revogação (Dieese, 2015).28 Sem a possibilidade de reedição de MPs desde a EC 32/ 2001, mecanismo que permitia reajustes constantes, a presidente divide a responsabilidade de medidas de ajuste impopulares com congressistas. A base do governo, e principalmente os parlamentares do PT, ficam desconfortáveis com a pauta do ajuste fiscal, cuja aprovação exige seus votos.
O novo ministro da Fazenda Joaquim Levy, escolhido para acalmar os mercados e agências de risco, investidores e empresários, propôs um ajuste fiscal quase amplo: alcançava da mudança nas regras de benefícios trabalhistas, como o seguro-desemprego e o abono salarial até o término da redução dos impostos sobre produtos industrializados (IPI), usada para incentivar a compra de bens duráveis. Haveria correção nas tarifas de energia e petróleo e revisão de despesas em programas como Ciência sem Fronteiras, Minha Casa minha Vida, FIES, entre outros. Sua missão era obter superávit primário de 1,2% do PIB na execução do orçamento e reduzir a dívida pública para manter o grau de investimento dado por agências de investimento em abril de 2008 (S&P), maio de 2008 (Fitch) e setembro de 2009 (Moody´s). Entre os riscos ao ajuste prometido estavam a criação de novas despesas sem novas receitas tributárias e a redução dos tributos sem diminuição de despesas permanentes. Ou seja, as "pautas-bomba" que impediriam atingir as metas fiscais, aumentariam a inflação e aprofundariam a queda de confiança dos mercados.
A agenda do ministro Levy obtinha apoio de empresários, do jornalismo econômico e dos porta-vozes do mercado financeiro (nacionais e internacionais). Havia decepcionado, no entanto, o eleitorado que votou na candidata Dilma Rousseff em 2014. E contou com a hostilidade de deputados e senadores do PT e das centrais sindicais. O ex-presidente Lula temia que o ajuste fiscal virasse a prioridade da agenda política econômica: uma "agenda negativa" permanente. As condições econômicas apontavam nessa direção. O crescimento médio da economia brasileira no primeiro mandato de Dilma Rousseff, de 2011 a 2014, fora de 2,2% ao ano, o menor desde o mandato de Collor (1991-1992) e o baixo crescimento do PIB em 2014 viera acompanhado de uma queda de 4,4% na taxa de investimento das empresas, e da maior retração anual em duas décadas dos investimentos das estatais.29
Em 1º de fevereiro de 2015 o deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ) foi eleito, por votação em primeiro turno, presidente da Câmara, com 267 votos. Este cargo teria a prerrogativa de acolher, ou não, inicialmente o pedido de impedimento do presidente da República. Sua vitória sinalizou a ascensão de um grupo de parlamentares de várias legendas – chamado de "Blocão" (ALMEIDA, 2016, p. 107)30 – que teria capacidade crescente de "buscar rendas" em negociações por cargos, verbas e outras vantagens. Entre suas vitórias iniciais está a Emenda à Constituição nº 86, chamada do Orçamento Impositivo,31 que obriga de forma permanente o governo a pagar as emendas individuais dos deputados. Em 2015, esta mudança implicava gasto em torno de 10 bilhões de reais.32 Com a mudança diminuiria um pouco a capacidade do Executivo de influenciar mudanças legislativas em troca de liberação de recursos. A inovação ilustra também que os processos políticos poderiam ser, daí em diante, menos controlados por lideranças de legendas – o que levaria a mais fragmentação partidária – e aumento de negociações oportunistas de indivíduos e grupos no Congresso. Outras questões legislativas ganhariam importância como derrubar vetos presidenciais e a mudar a tramitação das medidas provisórias (PEC 70/11).
Lista de Janot de 2016 ao ministro Teori Zavascki
O início de março trouxe um fato novo: o procurador geral da República Rodrigo Janot encaminhou o pedido de investigação de 47 políticos ao ministro do STF Teori Zavascki por participação no esquema criminoso montado na Petrobrás. A "lista de Janot" trouxe os nomes de Eduardo Cunha e Renan Calheiros (NETTO, 2016, p.140-165).
Ambos protestaram contra Janot e aprofundaram articulações para conter a operação Lava Jato. E mais: retaliaram politicamente o governo Dilma ao esvaziar as medidas de ajuste fiscal ou criar as "pautas-bombas" como bloqueio de novas formas de arrecadação e outras medidas que ameaçavam as metas de austeridade fiscal. Com essas iniciativas congressuais, a presidente indicou, em abril, o vice-presidente Michel Temer e o então ministro da Aviação Civil Eliseu Padilha (PMDB-RS) para negociar cargos e verbas em troca de apoio ou, ao menos, pacificação na relação com o Congresso.
Os entraves fiscais à continuidade na negociação das dívidas dos estados e municípios tornaram-se públicos em março de 2015. O governo federal não enviou um projeto para regulamentar a mudança do indexador das dívidas devido à turbulência fiscal.33 A cúpula do Congresso Nacional, liderada por Renan Calheiros34 e Eduardo Cunha, somou, então, esforços para encaminhar um projeto de lei complementar impondo que o governo federal teria o prazo de 30 dias para assinar os aditivos contratuais com os novos índices. Caso isso não ocorresse, os estados e municípios ficariam autorizados a aplicar automaticamente o novo indexador.
Somente com a Lei Complementar nº 151, de 5 de agosto de 2015, ocorreu a alteração legal necessária. A iniciativa legislativa foi do deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ). A nova redação utiliza o termo "A União adotará" as condições estabelecidas na lei para os financiamentos. Essa mudança gerou controvérsia jurídica constitucional e, em abril de 2016, o ministro Edson Fachin, em seu voto no STF, julgou que a obrigação da União em conceder descontos aos estados era inconstitucional.
Mesmo com a mudança legislativa, a efetivação dessa política continuou a ser adiada. Somente em 31 de janeiro de 2017, o Ministério da Fazenda do governo Temer autorizou a assinatura de um aditivo contratual com o estado do Rio de Janeiro que permitiu a troca do indexador das dívidas refinanciadas em 1997 e 2001. Antes da atualização, o estoque da dívida do Rio era de R$ 60,92 bilhões (posição em julho de 2016). Com essa alteração passará a ser de R$ 55,25 bilhões, um desconto de R$ 5,68 bilhões.
TCU e as "pedaladas fiscais"
A partir de junho de 2015 o tema do equilíbrio fiscal recebe a contribuição do parecer do Tribunal de Contas da União (TCU) que revela uma série de irregularidades fiscais e orçamentárias praticadas em 2014. Foram sintetizadas numa expressão: "pedaladas fiscais". Ou seja: a prática do Tesouro Nacional de atrasar intencionalmente o repasse de dinheiro para bancos públicos referentes ao pagamento de benefícios de programas sociais, como bolsa família, seguro-desemprego, abono salarial e subsídios agrícolas a fim de melhorar artificialmente as contas da União.
O problema é que os pagamentos de bilhões de reais em benefícios e subsídios ocorreram para seus beneficiários, porque os bancos públicos cobriram esse valor – cobrando juros do governo pelo uso de tais recursos. Tais expedientes configurariam "empréstimos" desses bancos públicos para o Tesouro, o que é proibido pela LRF. Transformou-se despesa ocultada em superávit primário.
Esta polêmica jurídica fiscal permaneceu no centro do pedido de impeachment da presidente Dilma acolhido em 2 de dezembro35 pelo presidente da Câmara Eduardo Cunha. Desde então o equilíbrio fiscal impôs-se na agenda legislativa e institucional.
O PMDB gradualmente se afastou da aliança com a presidente Dilma Rousseff. Em julho, Eduardo Cunha rompeu com o Planalto. Na agenda política dos meses seguintes surge o bordão da "reunificação" com a liderança do vice-presidente Temer.
A saída do ministro da Fazenda Joaquim Levy ocorreu na sexta-feira 18 de dezembro. Já era antecipada na mídia. Ainda assim, no primeiro dia útil posterior, o dólar passou dos quatro reais e a bolsa foi ao seu pior nível desde abril de 2009. A perda do grau de investimento do Brasil ocorrera em 9 de setembro. A agência de risco Standard and Poor's (S&P) fundamentou a decisão na crise política e descontrole fiscal. Posteriormente, as demais agências internacionais a acompanharam.
O PIB do Brasil caiu 3,8 % em 2015 – o pior resultado em 25 anos. E a inflação anual chegou aos dois dígitos: 10,7%. O tema da negociação das dívidas com a União ficou para o ano seguinte, com o novo ministro da Fazenda, Nelson Barbosa, que trataria das demandas dos governadores de alongamento do prazo do contrato e mudanças nos juros acertados em 1998.
Em 2016, o governo Dilma visava principalmente sobreviver politicamente. Em outubro de 2015 alterou a composição dos ministérios com objetivo de aumentar a sua sustentação política; o PMDB obteve mais um ministério.36 O ingresso de Jacques Wagner na Casa Civil sugeria a crescente influência do ex-presidente Lula nas futuras articulações políticas. No final de março de 2016, o PMDB rompe com o governo, apesar de três ministros indicados pelo partido ficarem nos postos. A presidente distribui cargos de segundo escalão e libera emendas parlamentares por votos contra o processo de impeachment: era a "repactuação" do governo Dilma. Seu adversário deputado Eduardo Cunha, por outro lado, prometia benesses futuras num eventual governo Temer.
O ministro da Fazenda, Nelson Barbosa,37 apresentou aos governadores uma proposta de alongamento das dívidas dos estados com a União (Lei nº 9.496, de 1997) pelo prazo de até 20 anos.38 o que poderia reduzir as parcelas em até R$ 10 bilhões em 2016, R$ 9 bilhões em 2017 e R$ 11 bilhões em 2018.
Além disso, o governo Dilma propôs a aplicação de uma carência de quatro anos para as dívidas dos estados com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) contratadas até 31 de dezembro de 2015 e dividi-las por mais seis anos. As questões controversas nas negociações, chamadas "contrapartidas", haviam sido previamente discutidas com os secretários estaduais de Fazenda. Consistiam num programa de ajuste fiscal, para aperfeiçoar as regras de controle de gastos, sobretudo de pessoal e previdência. Estava previsto um Plano Plurianual de Despesas com Pessoal (que valeria também para a União).
O teto dos gastos seria, inicialmente, apenas para a União e decidido pelo Congresso Nacional (PLP 257/2016): o limite do gasto público primário vinha acompanhado de mecanismos automáticos de seu controle (gatilhos). A administração federal teria uma meta de gastos fixada em proporção ao PIB. A previsão para 2016, por exemplo, era de R$ 1,181 trilhão, o equivalente a 19,1% do PIB, mas não se tratava de um patamar obrigatório.
O projeto de Lei Complementar 257/16 (PLP 257/16) foi apresentado à Câmara dos Deputados em 22 de março de 2016 em regime de urgência. Em 12 de maio o Senado decide afastar a presidente Dilma, e o vice-presidente Michel Temer assume como presidente interino com uma nova agenda político-econômica.
Os sindicatos de servidores públicos reagiram ao PLP/257 contra, entre outras medidas, a proibição de reajustes salariais, exceto os já previstos em lei, a redução do gasto com cargos comissionados em 10% e a instituição de regime de previdência complementar de contribuição definida. Destacou-se na oposição a previsão do reajuste do salário mínimo limitado à reposição da inflação, uma medida elencada no último estágio do projeto de lei complementar. Em 2017, o salário mínimo não teve ganho real em relação à inflação.39
Do total de 513 deputados, 282 votaram a favor do projeto e 140 votaram contra. No Senado esta matéria tramitou paralelamente como PLC 54/2016. A decisão legislativa do Congresso ficou para o final de 2016, o que deu origem à LC 156/2016. A abordagem do limite de gastos da União encaminhada no governo Dilma foi rejeitada no governo interino de Michel Temer, que apresentou a PEC do Teto dos Gastos (Novo Regime Fiscal).
Judicialização dos pagamentos das dívidas dos estados: repactuação
No dia 27 de abril de 2016, os ministros do STF decidiram, por maioria, acolher a sugestão do ministro Luiz Roberto Barroso de adiar por dois meses o julgamento de mandados de segurança40 e propiciar uma solução no âmbito político entre a União e os estados. Em apoio à solução negociada entre as partes e um retorno ao STF declarou:
O que se tem que fazer aqui é as partes sentarem em uma mesa de negociações, fazer cálculos honestos e realistas, diagnosticar algumas culpas e traçar metas factíveis para o futuro. Ou seja, acho que nós deveríamos fazer um esforço para devolver essa matéria para a mesa de negociação política (STF, 2016).
Nessa época o Senado já montava a comissão especial do impeachment da presidente Dilma, e seu afastamento era previsível. A negociação da dívida seria conduzida por Michel Temer e seu ministro da Fazenda Henrique Meirelles.
Durante as tratativas, o estado do Rio de Janeiro decreta o "estado de calamidade financeira no âmbito da administração".41 Três dias depois, em 20 de junho, os governadores, seus secretários e assessores fazem um acordo com o ministro da Fazenda Henrique Meirelles, e prometem não adotarem aquela medida extrema. Os pontos principais pontos acertados foram:
– Pagamento da parcela cheia pelos estados a partir de julho de 2018;
A União protocolou no STF, no dia 1º de julho, os termos do acordo feito com os governadores, inclusive com a manutenção dos juros compostos para as dívidas e pediu que fossem incluídos na análise da liminar.
O entendimento político entre o governo interino e os governadores constituiu uma fórmula de transição conveniente. O governo Temer indica nova agenda reformista de ajuste fiscal que supostamente abrangeria os estados, além de obter reconhecimento e apoio político. E os governadores – a grande maioria – somente voltariam a pagar as dívidas em 2017. É a chamada "repactuação".
Esses benefícios recíprocos de curto prazo fizeram com que o efetivo processo decisório ficasse com o Congresso Nacional e os legislativos estaduais, onde novas negociações implicariam em alternativas de busca de renda. Estados que estavam em "estado de calamidade", como o Rio de Janeiro, seriam abordados por um novo "Regime de Recuperação Fiscal" ao qual poderiam aderir voluntariamente após cumprir exigências e negociar a concordância da União.
As Emendas Constitucionais e o Regime
de Recuperação Fiscal dos estados
Michel Temer assumiu como presidente interino no dia 12 de maio de 2016. No mesmo dia deu posse a um conjunto de 21 ministros, entre os quais se destacava o ministro da Fazenda Henrique Meirelles (GASPAR, 2017, p.20-30) e uma equipe econômica que trouxe um diagnóstico diferenciado para o ajuste fiscal. Haveria urgência política para aprovação de três reformas constitucionais interligadas: a desvinculação de receitas (Super DRU), a do Teto dos Gastos (Novo Regime Fiscal) e a Reforma da Previdência.
O governo interino de Temer anunciou revisão da meta fiscal de 2016, aumentando o déficit primário previsto de
R$ 96 bi para R$ 170,5 bi, obtendo sua aprovação no Congresso dois dias depois de seu envio, em 25 de maio de 2016. O presidente do Congresso Nacional Renan Calheiros havia prometido votar diretamente em Plenário a modificação, sem passar pela Comissão Mista de Orçamento (CMO). E assim foi feito, demonstrando evidente apoio político da coalizão pró-impeachment da presidente Dilma.
A equipe econômica justificou a medida drástica ao afirmar que eram números realistas. O "rombo" nas contas teria de subir para pagar de despesas atrasadas, ajustar-se a frustrações de receitas e renegociar as dívidas de estados com a União. Significava também que a União ficaria três anos consecutivos sem conseguir fazer economia para pagar os juros da sua dívida. Esta decisão sinaliza a importância, e também as múltiplas polêmicas, que o novo ajuste fiscal traria.
A presidente Dilma foi condenada no Senado sob a acusação de ter cometido crimes de responsabilidade fiscal – as chamadas "pedaladas fiscais" no Plano Safra e os decretos que geraram gastos sem autorização do Congresso Nacional no dia 31 de agosto. Eram necessários 54 votos para a condenação: 61 senadores votaram a favor e 20 contra. Na Câmara dos Deputados para afastar a presidente o quórum de aprovação era de 342 votos: o resultado foi 367 votos a favor e 137 contra, sete abstenções e 2 faltas. A "coalizão pró-impeachment" de Dilma teve o apoio de 61 senadores e 367 deputados. Se esta base de apoio congressual se mantivesse, o governo Temer teria capacidade política para aprovar emendas à Constituição e outras medidas reformistas de ajuste fiscal.
Logo após, foi aprovada a primeira reforma constitucional do novo ajuste fiscal: a emenda constitucional nº 93 de 8 de setembro de 2016, que desvincula receitas da União (DRU) até 2023 e também de estados, do Distrito Federal e dos municípios no percentual de 30%.42
As emendas à Constituição
A capacidade de aprovar a reforma constitucional representa a conquista política em tempos de crises. Considerada prioritária no governo Temer, a nova coalizão política no Congresso aprovou43 em primeiro turno a PEC por 334 votos a favor, 90 contrários e duas abstenções. Em segundo turno foram 340 votos a favor e 96 contra. Encaminharam contra a aprovação o PT, PDT, PCdoB, PSOL e Rede – o núcleo da oposição ao governo interino de Michael Temer em 8 de junho de 2016. No Senado, a PEC foi aprovada no primeiro turno por 56 votos a 13; no segundo turno por 54 votos favoráveis e 15 contrários. Desde essa época, na trajetória política polarizada no Congresso, no período do impeachment e depois, a articulação de apoio a Michael Temer mostrou-se mais estável no Senado.
A segunda reforma constitucional prioritária do ajuste fiscal, conhecida como Teto dos Gastos, tem o objetivo de equilibrar as contas públicas por meio de um rígido mecanismo de controle de gastos, que independe do desempenho da economia: a limitação do aumento dos gastos públicos à variação da inflação. Com o chamado Novo Regime Fiscal (NRF), mantendo-se as despesas primárias constantes em valores reais, elas caem como proporção do PIB em períodos de expansão, e aumentam quando o PIB se contrai. A tendência é que, com a suposta recuperação do crescimento econômico nas próximas décadas e o congelamento das despesas, se diminua a participação do gasto público na economia.
Essa PEC inova e difere da proposta de lei complementar do governo Dilma (PLP/257). O NRF pretende ser uma reforma estrutural do Estado. Primeiro, nesta PEC o equilíbrio das contas públicas se dá por meio de controle dos gastos (despesa primária total), fixado na Constituição em um patamar rígido e mantido por dez anos,44 renovável por mais dez anos. A inflação prevista para o ano de 2016 foi fixada em 7,2%.45 De 2018 em diante o limite de gasto do exercício será o teto do gasto do ano anterior acrescido da inflação acumulada em 12 meses, encerrados em junho do ano anterior. O objetivo principal é conter a expansão da despesa pública primária que, no período 2008-2015, cresceu anualmente, em média, 6% acima da inflação. Com a medida, o estado sinaliza aos detentores de títulos da dívida pública que os valores contratualmente estipulados nesses títulos serão honrados (não haverá calote),46 possibilitando supostamente menores taxas na negociação de novos títulos públicos mais adiante. Essa política fiscal, ao diminuir o déficit público, poderia reverter a atual trajetória de crescimento acelerado da dívida pública, talvez sem aumentar muito mais a carga tributária. Segundo, estabeleceu limites aos gastos da União, não afetando diretamente os estados, distrito federal e municípios. Foram estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias, que poderão ser elevados ou reduzidos de um ano para outro, dentro dos limites do gasto total.
Em sua votação na Câmara a proposta de emenda constitucional, (PEC 241/2016) foi aprovada em dois turnos, respectivamente por 366 votos a 111 (1º turno) em 11/10/2016 e com 359 votos a 116 (2º turno) em 26/10/2016. No Senado Federal, a PEC 55/2016 foi aprovada em 29 de novembro, em primeiro turno, com 61 votos favoráveis e 14 contrários. E por 53 a favor e 16 contrários, em segundo turno, em 13 de dezembro de 2016.
A política econômica desde então enfatizou cortes no custeio das instituições federais e redução em investimentos. Mesmo assim as metas do orçamento de 2017 e 2018 projetam déficits de 159 bilhões de reais. A dívida pública cresceu e atingiu 73,9% do PIB em 2017, quando um dos objetivos principais do ajuste é sua redução.
Por último, a Emenda Constitucional da Reforma da Previdência – indispensável para o ajuste fiscal proposto – continua ao fim de novembro de 2017 sendo alvo de entendimentos políticos quanto ao seu alcance, não tendo sido ainda votada.
O regime de recuperação fiscal dos estados (RRF) foi alvo de discussões entre os governadores e o governo federal. A Câmara dos Deputados retirou as contrapartidas negociadas do projeto original, de autoria do governo Temer. No Senado, quanto ao projeto sobre a negociação das dívidas com a União (PLC 54/2016), o texto das contrapartidas foi incluído e aprovado por meio de emenda.47 Quando essa matéria retornou à Câmara dos Deputados, as contrapartidas foram retiradas mais uma vez. A supressão das contrapartidas foi aprovada por 296 votos a 12 e três abstenções.
Foi uma derrota da equipe econômica, que participou das negociações e elencou as contrapartidas para possibilitar o "equilíbrio fiscal e financeiro" dos estados. O presidente da Câmara Rodrigo Maia (DEM-RJ) encaminhou a proposta de retirada das contrapartidas dos estados, ainda que os governadores dos estados mais endividados como Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Minas Gerais concordassem com as exigências. Maia sustentou que nas negociações das dívidas em 1997 "cada estado assinou um contrato particular com o governo". Caso fosse necessária uma base legal, o deputado sugeria a edição de uma medida provisória para iniciar o processo legislativo ou que simplesmente o presidente usasse de decreto presidencial para estabelecer as contrapartidas dos estados com base na autorização legal para as negociações. "Especificar as contrapartidas é transformar a Câmara dos Deputados numa grande assembleia legislativa" (MAIA, dez 2016).
Esse episódio revela as dificuldades políticas em legislar nessa matéria. O presidente Michel Temer vetou parcialmente a Lei Complementar 156/2016 por contrariedade ao interesse público, após ouvir os ministros da Fazenda e do Planejamento (Mensagem nº 708, de 28 de dezembro de 2016).
A exigência das contrapartidas dos estados torna-se indispensável para a União aceitar a adesão ao PRF. A partir desse impasse em Brasília, caberia a leis estaduais estabelecerem as medidas de ajuste para que o plano de recuperação fosse celebrado, como é evidenciado a seguir.
Lei de Recuperação Fiscal renegociada: o caso do Rio
Em janeiro de 2017, as negociações entre o governador Pezão e o ministro da Fazenda prosseguiram orientadas pelas diretrizes do "regime de recuperação fiscal" que não fora aprovado na Câmara dos Deputados. O Termo de Compromisso foi assinado entre o presidente Michel Temer e o governador fluminense no dia 26 de janeiro. O presidente da Alerj, Jorge Picciani, assinou o documento como testemunha. As medidas anunciadas teriam que ser autorizadas, com a aprovação de projetos legislativos, no Congresso e na Alerj. As dificuldades políticas eram evidentes. O Legislativo fluminense já rejeitara um conjunto de projetos de ajuste fiscal entre novembro e dezembro, sob grande pressão dose servidores públicos, principalmente da área de segurança pública.
O Termo de Compromisso divulgado estava acompanhado de previsões sobre o déficit estadual, caso não fosse feito o ajuste proposto: R$ 26,13 bilhões em 2017, R$ 18,7 bilhões em 2018 e de R$ 17,7 bilhões em 2019. O governo federal não repassaria recursos para o estado, porém, o pagamento da dívida com a União seria suspenso por até 36 meses. Em contrapartida, haveria um corte de gastos de R$ 9 bilhões somente em 2017.
Uma das propostas era o aumento da contribuição previdenciária dos servidores de 11% para 14% e criação de alíquota adicional de 8% válida por três anos. O ministro Henrique Meirelles comentou na ocasião do acordo sobre a reorganização das contas do Rio: "É um trabalho crível. A União não vai prejudicar seu ajuste fiscal para endereçar a questão no estado" (GOVERNO, 2017).
Fazendo do limão uma limonada?
O governador Pezão tornou a alienação das ações da Cedae a principal promessa política do PRF: obtenção de empréstimo bancário para pagamento de salários atrasados de servidores a curto prazo.
O executivo federal enviou um projeto de lei complementar à Câmara dos Deputados, especificando contrapartidas e propondo a modificação da LRF. O deputado Pedro Paulo (PMDB-RJ), candidato à Prefeitura em 2016,48 assumiu a missão de relatar o PLP 343/2017. A tramitação levou mais de um mês, e contou com obstrução dos partidos Rede e PDT e forte oposição do PT, PC do B e PSOL. Os partidos da base do governo Temer – PMDB, PSDB, PR, PSD, DEM, PRB, PPS, Solidariedade e o bloco PTB/PROS/PSL – apoiaram o projeto. O PSB liberou a votação de seus deputados, indicando que teria, a partir daí uma trajetória de oposição às reformas fiscais do presidente Temer.
O texto base do projeto foi aprovado por 301 votos (62,2%) a favor, 127 (29,2%) contra e sete abstenções em 18 de abril. Dos 43 deputados do estado do Rio, 12 votaram contra: Jair Bolsonaro (PSC), Alexandre Molon (REDE), José Nalin (PMDB), bancada do PT (3 votos), bancada do PSOL (3 votos), PTN (2 votos), PC do B (1 voto) e PT do B (1 voto). A bancada do estado do Rio Grande do Sul, com 26 deputados, registrou 10 votos contrários e 3 deputados em obstrução. Outro estado endividado, Minas Gerais, com uma bancada de 45 deputados, afirmou 20 votos contra o projeto.
A votação dos destaques (DVS) trouxe uma derrota para a equipe econômica: a rejeição da elevação da alíquota de contribuição para o Regime Próprio de Previdência Social dos servidores ativos, inativos e pensionistas para, no mínimo, 14%.49 No dia 25 de abril, 241 deputados favoreceram a contrapartida, não alcançando os 257 votos indispensáveis. Havia 330 parlamentares da base aliada no plenário da Câmara; 100 votaram contra. Entre os partidos do chamado Centrão, o PR e o PRB deram pouco apoio. O PR tem uma bancada de 39 deputados. Dos 28 deputados do PR presentes na sessão, somente 12 foram a favor da medida. O PRB, com uma bancada de 24 deputados, contribuiu com apenas 11 votos entre seus 16 deputados presentes. Apesar da importância das votações e a urgência dessa deliberação, o presidente da Câmara Rodrigo Maia – que não votou – encerrou a sessão por falta de quórum às 21h40.
Nos bastidores ocorreu uma articulação com os deputados. Os líderes do Senado queriam que um projeto de convalidação de incentivos fiscais que estava parado tivesse andamento. O acordo foi divulgado ao plenário e o texto foi aprovado em 17 de maio.
O presidente Temer sancionou, sem qualquer veto, a Lei Complementar nº 159 de 19 de maio de 2017, dois dias depois de um fato novo alterar a agenda política em Brasília: a delação dos Executivos da JBS. Doravante, os esforços políticos do Planalto concentraram-se na obtenção de blindagem com a "base parlamentar" perante acusações da Procuradoria Geral da República (PGR) que seriam encaminhadas à Câmara dos Deputados. A continuidade da agenda fiscal em relação aos estados endividados permanecerá sob a tutela do ministério da Fazenda Henrique Meirelles.
do Rio: requisitos legais
A LC 159 no art. 3º 50 estabeleceu três requisitos cumulativos que indicam a "grave crise de liquidez e insolvência" e que permitem a adesão ao PRF.
I – Receita corrente líquida (RCL) anual menor que a dívida consolidada (DCL) ao final do exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal. Em 2016, a RCL foi de R$ 46,229 bilhões que é menor que a DCL no valor de R$ 108,103 bilhões.
II – Despesas Líquidas com Pessoal (DLP) com juros e amortizações, que somados representem, no mínimo, 70% (setenta por cento) da receita corrente líquida aferida no exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal. Em 2016, as DLP foram 79,78% da RCL.
III – valor total de obrigações contraídas maior que as disponibilidades de caixa e equivalentes de caixa de recursos sem vinculação. O valor total de obrigações contraídas em 2016 foi de R$ 10.941.362.863,53, superior às disponibilidades de caixa e equivalente de caixa de recurso sem vinculação que ficaram em R$ 927.112.210,72.
O estado do Rio atendeu os três requisitos do diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro e, portanto, está apto a aderir ao PRF.
As dificuldades principais estarão na aprovação legislativa das medidas elencadas no "Termo de Compromisso" assinado entre a União e o estado do Rio em 26 de janeiro de 2017.
No dia 1º de fevereiro de 2017, os servidores públicos faziam protestos contra a privatização da Cedae e por regularização dos seus pagamentos em frente à Alerj. Enquanto isso, Jorge Picciani (PMDB) é reeleito presidente pela sexta vez. O resultado da votação resume a relação de controle político sobre a instituição: 64 votos a favor e SEIS contra (cinco deputados do PSOL51 e um da Rede52). Entre os participantes da chapa única de Picciani estavam representantes do PMDB, PRB, PT, PDT, PTB, PP, PR e PDT. Com esse arranjo político, as forças de oposição contam com cerca de 18 votos, quando não há crises agudas e manifestações.
Jorge Picciani concede uma entrevista sobre o PRF, cujas negociações que acompanhou em Brasília a convite do presidente Michel Temer. Vislumbra uma janela de oportunidade em decisão judicial recente:
Esse plano surgiu porque a equipe econômica foi forçada a negociar uma saída para o Rio depois da decisão liminar da ministra Cármen Lúcia (presidente do STF) de impedir novos arrestos da conta do estado. Não fosse isso, seriam R$ 800 milhões bloqueados (BERGAMASCHI , 2017).
A regularização da situação salarial dos servidores ganhou prioridade nas promessas políticas, e também na justificativa do PRF. Afastou, assim, temporariamente duas questões-chave: primeira, de justiça material. Carreiras do estado, como a Fazenda, e corporações têm salários pagos sem atrasos durante todo o período de "calamidade" enquanto outras áreas de servidores do executivo vão para o fim da fila do pagamento. Esta desequiparação interpretada como injusta e, por isso, odiosa pelos prejudicados é fonte incessante de desestabilização política desse arranjo estadual; e segunda, deixou pendente uma questão constitucional e legal (relativa à LRF): se o estado pode, e sob quais condições, contrair empréstimos para pagar servidores públicos ativos e aposentados.
A aprovação das medidas do PRF na Alerj
A adesão do estado do Rio ao PRF, conforme previsto no "Termo de Compromisso" e depois previsto na LC 159 de 19 de maio de 2017, art. 2º, § 1º e seus incisos, inclui um conjunto de medidas e leis autorizativas.
Primeira, a autorização de privatização de empresas dos setores financeiro, de energia, de saneamento e outros, na forma do inciso II do § 1o do art. 4o, com vistas à utilização dos recursos para quitação de passivos.
Essa autorização está na polêmica Lei Estadual nº 7.529, de 7 de março de 2017. Nas negociações por votos ocorreram favores políticos como a nomeação de deputados para secretarias estaduais e de parentes de parlamentares para cargos no Executivo. Esse processo legislativo tumultuado foi alvo de um mandado de segurança ao Tribunal de Justiça (TJ-RJ) para impedir a venda da Cedae sem audiência pública, no dia 6 de fevereiro, e uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI 5383) no STF questionando a constitucionalidade do procedimento legislativo e do conteúdo da lei aprovada.
Depois de adiamentos e muitos protestos, a votação foi marcada para o dia 20 de fevereiro. A Alerj estava reforçada por grades e protegida por policiais militares e membros da Força Nacional. Numa manobra parlamentar, deputados governistas derrubaram 211 emendas ao projeto, em comissões da Casa, antes da votação no Plenário. A votação durou pouco mais de 40 minutos, com as galerias fechadas ao público. O resultado da votação do texto-base foi de 41 votos a favor e 28 contrários e uma abstenção. Eram necessários 36 votos dos 70 deputados, portanto, a vitória foi relativamente difícil. Onze partidos aprovaram com toda a bancada: PHS, PMDB, PP, PPS, PROS, PSB, PSD, PSDC, PSL, PT do B e PTB. Cinco partidos votaram inteiramente contra: PC do B, PSC, PSDB, PSOL, Rede. Sete partidos se dividiram: o PT, com 3 deputados contra e 1 a favor; DEM, 4 a favor, 2 contra e 1 ausente; PDT, 1 a favor e 5 contra; PR, 2 a favor e 1 contra; PRB, 3 a favor e 1 contra; PTN, 2 a favor e 1 contra; Solidariedade, 1 a favor e 1 contra.
Mesmo assim, ficaram destaques a ser votados no dia seguinte. Duas emendas foram incorporadas ao texto final: a primeira, que os recursos resultantes da operação de crédito prevista no valor de até R$ 3,5 bilhões junto a instituições financeiras deverão ser prioritariamente utilizados no pagamento da folha dos servidores ativos, inativos e pensionistas (art. 2º, § 2º da Lei nº 7.529); e a segunda, que deverá ser garantida a tarifa social para os serviços de abastecimento de água e captação de esgoto para imóveis residenciais localizados nas áreas identificadas como de interesse social, nos termos do Decreto nº 25.438 de 21 de julho de 1999 (art. 4º da Lei nº 7.529).
Apesar de toda a expectativa política gerada quanto a obtenção de empréstimo emergencial para pagar os servidores, os deputados estaduais só concluíram a votação de uma medida necessária para implementar o PRF sete meses depois, no dia 28 de setembro.53 Esse fato ajuda a entender a enorme frustração com promessas políticas de soluções rápidas no Rio.
Intervalo para o noticiário policial criminal
No dia 29 de março de 2017 uma operação da PF e do MPF, chamada Quinto do Ouro, conduziu coercitivamente o deputado Jorge Picciani à sede da PF para prestar depoimento sobre uma acusação de venda de gado com preços superavaliados da empresa Agrobilara Comercio e Participações Ltda. A operação também esteve no gabinete da presidência da Alerj para cumprir mandado de busca e apreensão autorizado pelo STJ. Esse episódio público marca um conjunto de investigações criminais em andamento, e com desdobramentos sobre esquemas associados ao ex-governador Sérgio Cabral.
Em 11 de abril, uma nova lista de poderosos, com foro privilegiado, suspeitos de práticas ilícitas é divulgado. O ministro do STF Edson Fachin autorizou abertura de inquéritos solicitados pelo procurador-geral da República, Rodrigo Janot, a chamada "lista de Janot". Serão investigados 8 ministros do governo Temer, 3 governadores, 24 senadores e 39 deputados federais que foram alvo da colaboração com a Justiça de executivos da Odebrecht. É um processo jurídico- criminal longo e lento; o impacto político negativo nessas lideranças é imediato perante o eleitorado.
Tentativa de greve geral
Em abril foi convocada a greve geral por várias centrais sindicais, movimentos sociais e partidos de oposição ao governo Temer: o protesto era contra a reforma trabalhista, aprovada na Câmara dos Deputados54 e em discussão no Senado, e a Reforma da Previdência. Ocorreram paralizações em atividades de transporte, educação, aeroportos e comércio na sexta-feira, dia 28. No Rio de Janeiro, dois atos foram convocados: um à tarde, em frente à Alerj, contra o governador Pezão, e outro na Cinelândia, em apoio à Greve Geral. Depois das 16 horas, o Batalhão de Choque da PM começou a lançar bombas de gás lacrimogêneo para dispersar os manifestantes. Houve confronto. A violência se espalhou pelo Centro da cidade, afetando a concentração na Cinelândia. A mobilização política-sindical não foi suficiente para impedir que o Senado Federal aprovasse, por 50 votos a favor, 26 contrários e uma abstenção, a reforma trabalhista no dia 11 de julho.
A conjuntura política em Brasília, por outro lado, mudara: desde 26 de junho, quando o procurador-geral da República apresentou denúncia por corrupção passiva do Presidente Temer perante a Câmara dos Deputados, o governo concentrou seus esforços e recursos políticos para que ela fosse derrubada. Até a votação da segunda denúncia em 25 de outubro contra o presidente por organização criminosa e obstrução de justiça foram quatro meses em que a Reforma da Previdência esteve fora da agenda política.
De volta às votações na Alerj
A urgência na aprovação do PRF criara uma agenda política regional diferenciada. Mesmo assim, apenas em 23 de maio de 2017 será publicada nova medida exigida para a adesão ao PRF: a Lei Estadual nº 7.593. A lei impõe a redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas instituídas por lei estadual de, no mínimo, 10% a.a. (dez por cento ao ano), ressalvados aqueles concedidos por prazo certo e em função de determinadas condições e aqueles instituídos na forma estabelecida pela alínea "g" do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal. Esta lei altera o Fundo Estadual de Equilíbrio Fiscal – FEEF. A sua aplicação produziria impacto estimado no ano de 2017 de R$ 280 milhões.
O drama político da Câmara dos Deputados se reproduzia na tarde do dia 24 de maio na Alerj. Os servidores públicos estaduais protestavam contra a diminuição de seus salários com o aumento da contribuição previdenciária de ativos e inativos de 11% para 14 %.55 A contribuição patronal também subiria de 22% para 28%. A promessa tinha sido que o projeto só seria discutido após o pagamento dos salários atrasados dos servidores. E, como descrito anteriormente, essa medida não foi aprovada na Câmara como uma das contrapartidas do PRF. A intensa mobilização política do governo Pezão para aprovar as "medidas de austeridade" sinalizava em outra direção. Segundo o Executivo, cerca de 70% do déficit financeiro do estado está atualmente relacionado ao pagamento de aposentadorias e pensões. Dois deputados que estiveram temporariamente ausentes por razões médicas – o presidente da Alerj Jorge Picciani e o vice-presidente Wagner Montes (PRB) – compareceram.
Nas ruas e perto da ALERJ os protestos incluíram confrontos com policiais, atirando com balas de borracha e jogando bombas de efeito moral, além de danos a carros oficiais de deputados. Dentro do prédio, o presidente Jorge Picciani justificava o aumento da contribuição previdenciária:
O desconto só virá após os servidores receberem 3, 4 salários de uma vez. Isso será um benefício para o servidor, porque ele vai colocar suas contas em dia. No ano de 14, o governador Pezão, antes das eleições, deu aumentos que chegaram a 70% reais. Isso puxou a conta, que era de 5,6 bilhões, para 18 bilhões, de aposentados e pensionistas, e hoje não tem dinheiro pra pagar os salários de aposentados e pensionistas (BARREIRA, FERREIRA, 2017).
O projeto original do Executivo, modificado por uma emenda de dois deputados pedetistas, Cidinha Campos e Luiz Martins, afirma que a alíquota de 14% somente será implementada aos servidores públicos estatutários, ativos e inativos, e os beneficiários de pensão por morte de servidor público estatutário, que tenham recebido total e integralmente os salários, incluindo o 13º salário. A medida deixa de fora servidores inativos e pensionistas com vencimentos de até R$ 5.531,31, o que representa 68% (112.127) do total de inativos. No que diz respeito aos pensionistas, 61% (54.428) não terão aumento de alíquota. O projeto foi aprovado com 39 votos favoráveis e 26 contrários, e publicado como Lei nº 7606 de 26 de maio de 2017.
Em junho de 2017 um conjunto de leis autorizativas e medidas – que não despertaram mobilizações sindicais e políticas tão fortes – foram publicadas para cumprir os requisitos do PRF, previstos na LC 159 de 19 de maio de 2017, art. 2º, § 1º e seus incisos.
As negociações finais para aprovação
do PRF em Brasília
Após o processo decisório na Alerj e a publicação das medidas e leis autorizativas do PRF, o resultado é enviado aos técnicos das equipes dos ministérios da Fazenda e do Planejamento e do Tesouro Nacional, que verificam o cumprimento de exigências legais. Há embates de caráter técnico que dificultam a rápida solução que contemple as promessas políticas do governador Pezão.
Afinal, parecer da Advocacia Geral da União possibilitou que o Ministério da Fazenda e a Presidência da República concluíssem a análise do conjunto de medidas e leis que o estado adotou e homologasse a adesão do estado do Rio de Janeiro ao RRF instituído pela Lei Complementar nº 159/17 no dia 5 de setembro.56
O presidente da República em exercício, Rodrigo Maia, assinou a homologação. Em seu discurso, emocionado, agradeceu a colaboração de deputados que anteriormente repudiaram as contrapartidas, mas agora contribuíam para uma solução política. Conforme sua declaração: "Infelizmente essa crise é visível no estado do Rio, mas se não tomarmos medidas claras de redução de gastos dos estados, União e municípios, essa será a primeira de muitas" (FERNANDES, BECK, BARRETO, 2017).
Maia terminou afirmando a necessidade de prioridade para a Reforma da Previdência na agenda política.
Implementação do PRF
No dia 5 de setembro, o ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, esclareceu que o Plano estava sobre quatro pilares: concessão de empréstimos, suspensão de pagamentos das dívidas estaduais com a União, aumento de receitas e redução de despesas.
Ganhos temporários: empréstimos
Os empréstimos previstos para 2017 somariam R$ 6,6 bilhões, dos quais até R$ 3,5 bilhões seriam obtidos em operações de crédito em instituições bancárias que têm como garantia as ações da Cedae e aval da União. O restante será garantido por créditos securitizados. Em 2018 estão previstos R$ 4,5 bilhões.
Em setembro de 2017, o valor total da dívida ativa, de empresas que têm débitos de impostos estaduais, chega a R$ 77 bilhões. Com a securitização, o estado vai transferir para uma instituição financeira o direito de receber parte dos pagamentos mensais que os devedores fazem por dívidas refinanciadas e, em troca, receber um valor adiantado. O Procurador Geral do Estado Leonardo Espindola, em reunião na Alerj, afirmou que a medida poderia gerar antecipação de receita no valor de R$ 702 milhões. Essa medida ainda não foi implementada até novembro de 2017, apesar de existir a lei autorizadora.
A suspensão do pagamento da dívida com a União criaria um alívio de R$ 5 bilhões para o Rio em 2017. Esse número cresce para menos de R$ 9 bilhões em 2018 e R$ 9 bilhões em 2019. No ano 2020, o valor será pouco acima de R$ 6 bilhões.
Concessões políticas para aprovação do PRF
O PRF vigente, negociado em Brasília e no Rio de Janeiro, sob condições de tensão e polarização política elevada, deixou compromissos legislativos com os servidores e outros grupos de interesse que podem se tornar problemas na política "de ajuste" econômico e fiscal adiante.
Primeiro: a oposição ao governo Pezão obteve aprovação de duas emendas (nº 1 e 39) – incorporadas ao texto-substitutivo negociado no Colégio dos Líderes sob enorme pressão – de aprovar a Lei estadual de adesão ao PRF (Lei estadual 7.629 de 9 de junho de 2017). Uma preserva direitos adquiridos dos servidores, no art. 6º: como triênios; licença-prêmio; remuneração do trabalho noturno superior ao diurno; 13º salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria; licença especial para PM e bombeiro após 10 anos de serviço; a obrigação do governo de convocar todos os servidores aprovados em concursos públicos homologados antes de junho de 2016. E outra emenda dá prioridade ao pagamento dos salários de ativos e inativos (art. 1º, § 2º II). Esse projeto foi aprovado por 50 votos contra 9, o que indica que a oposição ao governo Pezão foi bastante reduzida com o acordo realizado.
Segundo: a Firjan obteve a exclusão de emendas que proibiam a concessão de incentivos fiscais.
Terceiro: o governador Pezão vetou o artigo 7º do projeto aprovado na Alerj. Os deputados derrubaram este veto e estabeleceram:
Art 7º – Os limites impostos pelo Artigo 8° da Lei Complementar n° 159, de 19 de maio de 2017 não se aplicam à implementação do Plano de Cargos e Salários de que trata o art. 13 da Lei n° 6842, de 30 de junho de 2014.
Parágrafo único – O Poder Executivo encaminhará à Assembleia Legislativa a revisão do Planos de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos servidores da área de saúde no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da edição desta Lei. (Lei nº 7629/2017, de 09 de junho de 2017).
Alertas iniciais: receitas e despesas
O monitoramento do Plano de Recuperação Fiscal é feito pelo Conselho de Supervisão do Regime, criado especificamente para acompanhar a implantação do Regime. Três alertas divulgados no Diário Oficial da União de 16 de novembro de 2017 indicam atraso inicial na implementação de medidas como a revisão de incentivos fiscais, a mudança da tributação de heranças e a renovação da concessão da CEG, companhia de gás que atua no estado. O governo fluminense espera obter pelo menos R$ 800 milhões com essa operação. Sanções não foram aplicadas (RIO, 2017).
No acumulado do ano de 2017 até setembro, o resultado orçamentário do estado do Rio (receitas totais descontadas as despesas totais) ficou no negativo em R$ 1,7 bilhão, acima da previsão de déficit de R$ 1,08 bilhão para o período.
O aumento da arrecadação, um dos pilares do PRF, é ainda insuficiente. Desde o início do ano até julho, o governo fluminense conseguiu incrementar a arrecadação em R$ 1 bilhão a partir do aumento de ICMS e de receitas de royalties de petróleo.
O leilão antecipado para gerir as contas salário dos servidores e as operações com fornecedores do estado do Rio, em agosto, expediente para obter receita extra, teve um único banco a apresentar proposta. O Bradesco, operador da conta desde 2012, que continuará até 2022: obteve o contrato praticamente pelo lance mínimo, R$ 1.317.800.000. No dia do leilão, 9 de agosto, o passivo da folha de pagamento57 dos servidores era de mais de R$ 2,1 bilhões. No total, o estado do Rio possui 212 mil funcionários públicos ativos, 248 mil aposentados e pensionistas e uma folha avaliada em R$ 1,6 bilhão.
Além de atrasos com servidores e fornecedores, em 2017, até 31 de outubro, o ERJ acumulou R$ 2,724 bi em atrasos de pagamentos de contratos garantidos pela União, em contraste com R$ 2.227 bi de atrasos em todo o ano de 2016.
A pesquisa realizada58 sobre tomada de decisões quanto a renegociação da dívida do estado do Rio de Janeiro e sua adesão a PRF revela algumas tendências que estão na agenda de próximas investigações sobre as reformas do estado e as políticas de ajuste fiscal:
1. O objetivo de equilíbrio financeiro-fiscal, pelo controle e redução de gastos, constitui um compromisso retórico entre as elites políticas. As decisões legislativas federais e estaduais orientam-se para o alongamento ou moratória no pagamento das dívidas. Há planejamento expresso na legislação. Ocorre na EC nº 95/2016 (teto dos gastos da União, com meta de déficit primário de R$ 159 bilhões em 2017 e 2018), a LC 156/2016 (alongamento das dívidas por 20 anos e suspensão do pagamento das parcelas mensais até o final de 2016) e LC 159 (adesão ao Regime de Recuperação Fiscal suspende o pagamento das dívidas com a União por 36 meses). Adiam-se os pagamentos das dívidas existentes, o que reduz ou evita imediatamente cortes de gastos públicos para cumprir esses contratos.
2. Os obstáculos políticos aos cortes de um gasto público importante são detalhados no texto. É o caso do projeto de Reforma Previdenciária no plano federal – que ainda está em negociação com deputados federais e senadores – e o aumento para 14% na contribuição previdenciária no estado do Rio de Janeiro (Lei nº 7.606 de 26 de maio de 2017). A lei estadual somente vigoraria a partir de noventa dias. E o aumento da contribuição só pode ser aplicado quando os salários dos servidores já estiverem em dia — incluindo o 13º salário de 2016. Nesse exemplo, os decisores optam por postergar a feitura da legislação – no caso da Emenda Constitucional no Congresso Nacional – ou inserem cláusulas na lei estadual que sustam temporariamente sua aplicação.
3. Do período anterior à eleição da presidente Dilma Rousseff e do governador Luiz Fernando Pezão em 2014 até a conclusão do texto, ocorreram mudanças significativas na agenda financeira e fiscal. O entendimento político pré-eleitoral consistia numa redução substancial da dívida dos estados com a União com a mudança dos indexadores, que resultou na LC 148/2014. A agenda de ajuste fiscal da presidente reeleita, capitaneada pelo ministro da Fazenda Joaquim Levy até 18 de dezembro de 2015, interrompeu a renegociação prometida. Em reação, o Congresso aprovou a LC 151 que obriga a União a adotar a mudança dos indexadores previstos na LC 148/2014. O período de turbulência política que acompanhou o processo de impeachment da presidente Dilma enfraqueceu as negociações com os governadores. Apenas no dia 20 de junho de 2017, o governo interino de Michel Temer celebrou o "Acordo Federativo", parcialmente contemplado na LC 156 de 28 de dezembro de 2016, que prevê o Plano de Auxílio aos Estados e ao DF. E mais, de fato, a renegociação das dívidas com o BNDES, alongadas por dez anos nesta lei complementar, só puderam começar após a regulamentação do procedimento pelo Conselho Monetário Nacional, o que ocorreu seis meses depois, em 29 de junho de 2017.
4. O projeto de ajuste financeiro e fiscal, previsto na LC 159/17, base legal do PRF do estado do Rio de Janeiro (Lei nº 7.629 de 9 de junho de 2017), apresenta duas ordens de problemas:
a) A arrecadação do estado do Rio de Janeiro no acumulado do ano de 2017 até setembro, obteve resultado orçamentário negativo em R$ 1,7 bilhão, acima da previsão de déficit de R$ 1,08 bilhão para o período. Na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2018, aprovada na Alerj em junho de 2017, o governo estima um déficit primário de R$ 20,3 bilhões (WERNECK, 28 jun 2017). Em outubro, incluindo na estimativa as receitas que ingressariam com o PRF, o Executivo previu um déficit de R$ 10 bilhões para 2018 (CORRÊA, 2017). Considerando o elevado desemprego, baixa inflação no ano – que frustra arrecadação – e a lenta recuperação das atividades de exploração e produção de petróleo da Petrobras no estado (que representa cerca de 30% do PIB), o déficit em 2018 pode ser maior em ano eleitoral.
b) O controle político do grupo liderado por Jorge Picciani na Alerj assegurou votações favoráveis ao PRF, em questões polêmicas como a privatização da Cedae e o aumento da contribuição previdenciária dos servidores públicos. Foi indispensável para garantir a continuidade do governo Pezão.
Líder do governo na Alerj e presidente da Comissão de Constituição e Justiça, o deputado Edson Albertassi (PMDB) foi o relator do parecer favorável à aprovação das contas de 2016 do governo Pezão. Parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado (TCE) recomendou, por unanimidade, a rejeição dessas contas. Entre outros pontos, o TCE indicou a não aplicação do mínimo constitucional de 12% da receita na saúde, o que daria causa a mais um pedido de impeachment do governador. Isto não causaria qualquer abalo na hegemonia do "esquema" do PMDB. Em apenas um dia, 26 de maio, Jorge Picciani arquivou oito pedidos de impedimento. Mais três pedidos estão engavetados, aguardando a autorização do presidente da Alerj para tramitarem, ou não.
Um fato novo vai causar impacto político: a Operação Cadeia Velha, do MPF e PF, que investiga o uso da presidência e outros postos da Alerj para a prática de corrupção, associação criminosa, lavagem de dinheiro e evasão de divisas. No dia 16 de novembro de 2017, a 1ª Seção Especializada do TRF2 determinou a expedição de mandados de prisão dos deputados estaduais Jorge Picciani, Paulo Melo e Edson Albertassi. A medida foi decidida por unanimidade.59 Presos pela PF, foram soltos no dia seguinte, sem notificação judicial após votação na Alerj por 39 votos a favor, 19 contra e uma abstenção. No dia 21 de novembro, em decisão outra vez unânime, o TRF2 determinou a prisão preventiva e o afastamento da ALERJ dos três deputados.
5. O PRF do estado do Rio dispõe de um conjunto de recursos institucionais e legais para a sua execução. Nesse sentido, viabilizou-se como um processo decisório autorizado formalmente. Não é pouco. Poderia ter sido paralisado no processo legislativo federal, ou estadual, ou submetido a questionamentos judiciais que tornariam inexequíveis as providências legais previstas.
6. O projeto de reformas financeiras e fiscais encontrou limites políticos nas práticas de políticos e partidos na obtenção ou manutenção de benefícios, privilégios, proteção, subsídios, refinanciamentos de dívidas e isenções tributárias asseguradas pelo poder público. Essa busca incessante por renda para empresas, corporações ou grupos aumenta o conflito distributivo com os tetos de gastos, mesmo com os alongamentos de dívidas de estados e déficit primários inicialmente muito elevados. Esse modelo de ajuste fiscal não passou ainda por campanhas eleitorais e eleições gerais. Ao contrário, a legislação obteve aprovação de uma coalizão pró-impeachment que não chegou a Brasília movida por propostas de austeridade e equilíbrio fiscal. No estado do Rio, as votações vitoriosas foram garantidas por esquemas de apoio que estão, em parte, sob investigação criminal.60
7. Por último, fica uma recomendação. O monitoramento do processo de implementação do ajuste fiscal (PRF) é indispensável para avaliação de eficiência, enquanto operações legais previstas, e de sua eficácia para a regularização dos pagamentos dos salários dos servidores públicos, dos fornecedores de serviços ao estado e a retomada do crescimento econômico regional com condições sociais dignas.
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1. A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro ratificou esse ato por meio da Lei n. 7.483/2016.
2. A receita de royalties do estado e dos municípios fluminenses baixou de R$ 12 bilhões para R$ 4 bilhões entre 2013 e 2016.
3. Houve uma reunião prévia de Michel Temer com o prefeito Eduardo Paes (PMDB-RJ), o governador em exercício Dornelles, o presidente da Alerj, Jorge Picciani (PMDB -RJ), o secretário executivo do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República, Moreira Franco (PMDB-RJ), o ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, e a secretária do Tesouro Nacional, Ana Paula Vescovi.
4. Art. 1º Fica a União obrigada a prestar apoio financeiro, nos termos dessa Medida Provisória, no exercício de 2016, na forma de parcela única, correspondente à importância de R$ 2.900.000.000,00 (dois bilhões e novecentos milhões de reais), para auxiliar nas despesas com Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro decorrentes da realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos – Rio 2016. Esta medida provisória foi convertida na Lei nº 13.351 de 25 de outubro de 2016.
5. O ministro da Fazenda Henrique Meirelles estimou que, só em 2016, os estados deixariam de pagar R$ 20 bi à União.
6. Lei nº 7.627 de 09 de junho de 2017, art. 2º: O prazo de validade do presente estado de calamidade pública no âmbito da administração financeira pelo decreto nº 45.692, de 17 de junho de 2016 e reconhecida pela presente Lei, poderá se estender até 31 de dezembro de 2018.
7. Lei nº 7.629 de 09 de junho de 2017 que dispõe sobre o plano de recuperação fiscal do Estado do Rio de Janeiro, e dá outras providências. Este é o primeiro plano homologado até novembro de 2017 no Brasil.
8. Iniciado com o acordo, assinado em 26 de janeiro de 2017, o Termo de Compromisso para Recuperação Fiscal do Estado do Rio de Janeiro.
9. O que já ocorria por determinação do Supremo Tribunal Federal desde a liminar do ministro Luiz Fux na ação civil ordinária nº 2981, em 31 de maio de 2017.
10. PARSONS, 1995, p.245-455 e HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p.101-219 (Sobre os cinco estágios do ciclo da política pública).
11. Devido a limitações de espaço os mais importantes aspectos judiciais estarão em outro artigo do Autor.
12. Conflito distributivo, no sentido em que o conceito é usado no presente trabalho, engloba qualquer disputa entre grupos ou setores da economia em torno da apropriação da maior parcela possível da renda ou riqueza.
13 Agências de avaliação de risco acompanham indicadores de endividamento público, de caixa operacional, da relação dívida versus patrimônio líquido, entre outros. E atribui, ou não, um selo de "bom pagador" (investment grade). Os investidores usam essas notas para avaliar o risco de comprar títulos brasileiros – sua queda tende a tornar mais cara a captação de recursos para o governo e, indiretamente, para empresas.
14. Relatório de Encerramento – Lei 7976/89.
15 Art. 5.º Até 31 de dezembro de 1999, os estados, o Distrito Federal e os municípios somente poderão emitir títulos da dívida pública no montante necessário ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas obrigações, representadas por essa espécie de títulos, ressalvado o disposto no art. 33, parágrafo único, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
16 A Lei Complementar nº 101 de 04 /05/2000 no art. 35 estipulou que ficam vedadas novas operações de refinanciamento de dívida, inclusive a mudança das condições de dívidas renegociadas no passado.
17. De abril de 2013 a julho de 2015, a Selic aumentou de 7,25% para 14,25% e permaneceu neste patamar até agosto de 2016. A partir de outubro de 2016, quando a Selic estava em 14%, veio em queda até chegar a 8,25% em setembro de 2017.
18. Redação final do projeto de Lei Complementar nº 238-d de 2013.
19. O candidato Marcelo Crivella, apoiado no segundo turno pelo PT, obteve 3.442.713 votos e ficou com 44,22% dos votos válidos.
20. Os dados são do IBGE e da Receita Federal.
21. Entre 2012 e 2015, foram R$ 22,39 bilhões em empréstimos para o
estado do Rio. Deste total, 78,6% foram para custear despesas relacionadas
aos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016, contratados em 2014 e 2015.
Relatório do TCE-RJ de 07/02/2017, voto do conselheiro-relator Marco Antonio Alencar.
22. Ocorreram movimentos de protesto a partir de junho de 2013 (Copa das Confederações) até a Copa do Mundo em 2014, no Rio de Janeiro, contra gastos públicos nas obras para eventos da FIFA, entre outros alvos. Havia pedidos de impeachment do governador Sérgio Cabral e de CPI para apurar os gastos com a Copa de 2014. Porém, a agenda da dívida do estado não fazia parte das manifestações sociais.
23. Mensagem nº 407, de 25 de novembro de 2014.
24. Os nove partidos que estavam na chapa que elegeu Dilma Rousseff (PT, PMDB, PSD, PP, PR, Pros, PDT, PCdoB e PRB) elegeram 304 deputados, 36 a menos do que na eleição de 2010. Dos 513 deputados eleitos, 198 estariam no primeiro mandato na Casa. A coalizão eleitoral da presidente elegeu 53 senadores, número suficiente até para aprovar emendas à Constituição.
25. A Selic estava em 11,65% a.a. em dezembro de 2014 e em trajetória ascendente até se estabilizar em setembro de 2015 em 14,15% ao ano até setembro de 2016 (BANCO, 2017).
26. Programa de Aceleração do Crescimento. Segundo o Tesouro Nacional, o orçamento do PAC contou com R$ 57,7 bi em 2014; em 2015, R$ 47, 2 bi; em 2016, R$ 42 bi. Em 2017, caiu para R$ 19,6 bi.
27. Nota do Reitor da Uerj Ricardo Vieiralves de Castro divulgada no dia 18 de dezembro de 2014.
28. O governo Dilma chegou a chamar essas mudanças de "minirreforma da Previdência".
29. Estudo do IBRE/ FGV mostra que os investimentos das estatais recuaram 21%, em termos reais, anulando toda a expansão conquistada nos 5 anos anteriores.
30. Desde fevereiro de 2014, Cunha articulava um grupo com oito partidos e mais de 250 deputados, que era chamado de "blocão".
31. EC nº 86 de 17 de março de 2015, que altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. O texto obriga o Poder Executivo a executar as emendas parlamentares ao Orçamento até o limite de 1,2% da receita corrente líquida realizada no ano anterior.
32. Metade do valor das emendas deverá ser aplicada no setor de saúde.
33. Segundo Joaquim Levy, o impacto da mudança nos indexadores das dívidas poderia alcançar, só em 2015, R$ 3 bilhões, montante que deixaria de ser arrecadado pela União.
34. O senador é pai do governador de Alagoas, Renan Filho (PMDB), estado cuja dívida pública deve ultrapassar R$ 11 bilhões em janeiro de 2015.
35. Essa data coincide com a notícia que os deputados do PT votariam contra Cunha na Comissão de Ética em processo sobre quebra de decoro parlamentar.
36. Os partidos aliados, PTB, PSD, PP, PRB, PR, PCdoB e PDT, ficaram cada um com um ministério, após a redução e fusão que reduziu o total de cargos ministeriais de 39 para 31.
37. Professor adjunto do Instituto de Economia da UFRJ e integrante do Ministério de Planejamento entre 2003 e 2013. Barbosa era ministro do Planejamento no segundo governo Dilma e crítico do encaminhamento do ajuste fiscal por Joaquim Levy. Entre outras diferenças, Levy pressionava pelo envio de um projeto de Reforma da Previdência ao Congresso, o que não ocorreu em 2015.
38. Apresentação realizada para governadores em 4 mar 2016.
39. O Dieese estima que 47,9 milhões de pessoas têm rendimento referenciado no salário mínimo.
40. Mandados de Segurança (MS) 34023, 34110, 34122, nos quais os estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Minas Gerais questionam o cálculo dos juros a ser aplicado à dívida repactuada com a União.
41. Decreto nº 45.692, de 17 de junho de 2016.
42. Anteriormente, o percentual era de 20%. Seus efeitos são retroativos a 1º de janeiro de 2016, conforme o art. 3º da emenda. O DRU anterior estava em vigor até dezembro de 2015.
43. A PEC é discutida e votada em dois turnos, em cada Casa do Congresso, e será aprovada se obtiver, na Câmara e no Senado, três quintos dos votos dos deputados (308) e dos senadores (49).
44. O Poder Executivo poderá apresentar projeto de lei complementar propondo novo critério de correção do limite de despesa para vigorar a partir do décimo ano. Mas não é permitido usar a lei de iniciativa do Poder Executivo para, por exemplo, abolir os limites ou isentar algumas despesas do cumprimento do limite.
45. Art. 107, § 1º, I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CF, previsto na EC nº 95/2016.
46. O Brasil já deixou de pagar compromissos da dívida pública no passado. Isso ocorreu, por exemplo, no Plano Collor e na moratória da dívida externa, em 1987. Parte da alta taxa de juros paga pelo governo brasileiro é decorrente de calotes passados.
47. Emenda proposta pelo líder do governo, Aloysio Nunes Ferreira
(PSDB-SP). O projeto foi aprovado na forma de substitutivo do relator, por 55 votos a 14.
48. O prefeito Eduardo Paes (PMDB) foi seu principal apoiador e recebeu o apoio do ex-governador Sérgio Cabral e do vice-governador atual Francisco Dornelles. Este grupo assistiu a apuração da eleição, com o candidato, na casa de Paes. Pedro Paulo obteve 16,12% dos votos válidos, ficando em terceiro lugar no primeiro turno. No segundo turno não apoiou candidatos.
49. Art. 2º, § 1º, II do projeto original do Executivo.
50. Consoante ao Parecer n° 02/2017/COREM/SURIN/STN/MF-DF, de 14/08/2017, os dados são do SICONFI (informação do Poder Executivo, Judiciário e Ministério Público).
51. Eliomar Coelho, Marcelo Freixo, Flávio Serafini, Wanderson Nogueira e Paulo Ramos. O deputado Ramos seria expulso do PSOL, mais adiante, por ter votado a favor da soltura de Jorge Picciani.
52. Dr. Julianelli.
53. A votação do texto substituto ao Projeto de Lei 3.418/17, do Executivo, que autoriza aditivos aos contratos de financiamento com a União. Resultado da votação: 38 votos favoráveis e dois contrários.
54. A Câmara conclui a votação no dia 27 de abril de 2017 da PL 6787/16, do Poder Executivo. Foram 296 votos a favor (62,6%) e 177 votos contrários (37,4%). A votação demonstrou forte polarização política-sindical contra o governo Temer, cuja coalizão de apoio na Câmara obteve a mais importante vitória desde a aprovação da EC nº 95/2016.
55. Texto original do projeto enviado pelo Executivo: "A contribuição a que se refere o art. 14, inciso I, desta Lei será devida pelos servidores públicos estatutários, ativos e inativos, do estado do Rio de Janeiro, suas autarquias e fundações, vinculados ao plano financeiro e ao plano previdenciário, bem como pelos beneficiários de pensão por morte de servidor público estadual estatutário sob a alíquota de 14% (quatorze por cento) passando, a partir do nonagésimo dia após a data de entrada em vigor desta Lei, a ser arrecadada a favor do Rioprevidência e a compor suas receitas."
56. Resolução nº 1 do Ministério da Fazenda/Conselho de supervisão de regime de recuperação fiscal. DOU de 06/09/2017 (nº 172, Seção 1, pág. 20).
57. O pagamento não seria feito no décimo dia útil. Havia na época pagamentos atrasados em relação a maio, junho, julho de 2017 e o 13º salário de 2016.
58. Este texto foi concluído no último fim de semana de novembro de 2017. É baseado em uma pesquisa, em andamento, bastante ampla que envolve a atuação do Judiciário em detalhe.
59. O relatório e voto do desembargador federal Abel Gomes está disponível em: http://www10.trf2.jus.br/portal/wp-content/uploads/sites/28/2017/11/
medida-cautelar.pdf
60. Ao todo 74 pessoas respondem a processos na primeira instância da Justiça Federal (7ª Vara Criminal) por atividades investigadas em desdobramentos da Operação Lava-Jato.