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1 ... os ofícios são uma fonte facilmente acessível de fatos que não poderiam ter sido descobertos casualmente. o coletor de dados casual raramente possui o tempo ou os instrumentos para ser crítico... Thomas S. Kuhn, A Estrutura das Revoluções Científicas.
2 MARCEL DI ANGELIS SOUZA SANDES diangelis2@yahoo.com.brdiangelis2@yahoo.com.br / marceldiangelis@usp.brmarceldiangelis@usp.br DA PARTICIPAÇÃO COMO ELEMENTO DO DESENVOLVIMENTO DOS ESPAÇOS DEPRIMIDOS: UMA ANÁLISE DO PROGRAMA DE COMBATE À PÓBREZA RURAL MONOGRAFIA DO II CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATU SENSU EM GESTÃO PÚBLICA Orientação: Prof. Dr Jorge O. Bercholc Prof. Dr. José Roberto de Lima Andrade ARACAJU, 06 DE SETEMBRO DE 2010
3 SUMÁRIO 1 – A Gestão Pública não é Ciência; 2 – Objetivos, Método e Técnicas; 3 – Desenvolvimento Local ou Polinização?; 4 – Heranças do Paradigma da Polarização; 5 – Visões Otimistas acerca do Novo Modelo; 6 – A virada conceitual do Paradigma da Polinização; 7 – PCPR como estratégia de Desenvolvimento Local; 8 – No Horizonte do Possível; 9 – Conclusões.
4 2 – Objetivos, Método e Técnicas
5 OBJETIVOS -Discutir o movimento da geografia e de outras ciências e das contribuições que têm dado aos diversos interesses políticos e econômicos colocados sob a rubrica das políticas públicas de desenvolvimento local; -Fazer a articulação do paradigma da Geografia Crítica Marxista; -Buscar inconsistências nos novos paradigmas de desenvolvimento, desmistificando o seu caráter perverso e contraditório; -Apontar falhas das políticas públicas resultantes desses paradigmas e, na condição de concludente de um curso de Gestão Pública, propor correções, numa visão mercadológica, atendendo às guidelines do curso. MÉTODO E TÉCNICAS Método de raciocínio dialético; Técnicas de observação, análise do discurso e análise documental; Pesquisa de campo (com roteiro de entrevista) realizada em Sergipe.
7 Karl Popper 1 - A ciência não avança fazendo generalizações a partir de observações, mas fazendo conjecturas ousadas que devem ser testadas. A teoria precede a experiência (apriorismo – raciocínio científico a priori). Toda explicação científica é hipotética; 2 - O valor de um conhecimento científico não vem da observação de experiências, mas da possibilidade de a teoria ser contrariada, ou melhor, falseada. Quanto mais uma teoria puder ser falseada, melhor seria ela; 3 - No momento em que uma teoria é falseada, o cientista tentará melhorá-la ou a abandonará. O fundamental é que tenhamos em mente o seu limite; 4 - Para Popper, O cientista não deveria procurar fatos que comprovassem sua tese, mas fatos que o falseassem, que provassem que ela é falsa; 5 - Basta apenas descobrir um único fato que a contradiga para a desmentir, ou a refutar; 6 - Se os juízos da experiência são sempre particulares e contingentes, como se pode formular um juízo universal e necessário que legitime as pretensões das ciências de possuírem leis com um caráter universal?; 7 - O Marxismo e a Psicanálise são pseudociências. Seus truques são a antítese da seriedade científica.
8 Será que o problema está na sofisticação da observação dos gases, ou será que os gases não são uma categoria de elementos essencial para a explicação do problema que a teoria tenta explicar?
9 Thomas Kuhn PERSPECTIVA FORMALISTAPERSPECTIVA HISTORICISTA Ciência entendida como uma atividade completamente racional e controlada. Ciência entendida como uma atividade concreta que se dá ao longo do tempo e que em cada época histórica apresenta peculiaridades e características próprias. 1 - Considera próprios da ciência os aspectos históricos e sociológicos que rodeiam a atividade científica, e não só os lógicos e empíricos; 2 - A ciência se desenvolve segundo determinadas fases: Estabelecimento de um paradigma / Ciência normal / Crise / Ciência Extraordinária / Revolução; 3 - Os cientistas não são só absolutamente racionais, não podem ser objetivos, pois nem a eles é possível afastar-se de todos os paradigmas e compará-los de forma objetiva, senão que sempre estão imersos em um paradigma e interpretam o mundo conforme o mesmo; 4 - Na atividade científica influi tanto interesses científicos, como subjetivos; 5 - Não é mais do mesmo, e sim: coisas totalmente diferentes das anteriores.
10 3 motivos para tocar nessa discussão (e adiantando algumas conclusões): 1 – Karl Popper não considera a Psicanálise e o Marxismo como ciências; 2 – As políticas públicas têm se desenvolvido por acumulação, com claras sobreposições de escala e objetivos e como alto nível de desarticulação; 3 - Paradigma da polinização articulando o da polarização.
11 3 – Desenvolvimento Local ou Polinização?
12 Não existe desenvolvimento que se faça exclusivamente no local ou, como dizem, endogenamente. A metáfora da polinização apropriada para captar a idéia que essa proposta de desenvolvimento quer passar. Uma polinização, do ponto de vista biológico (das plantas) pressupõe um estímulo externo, o que é aparentemente contrário aos princípios do desenvolvimento local. Transferência de modelos de desenvolvimento local da 3ª Itália para todo o mundo através do BIRD? Controle político e econômico exercido, ao menos no sentido ideológico e do Direito Internacional Econômico, pelos países centrais. No plano financeiro, os Governos Centrais continuam a destinar estímulos fortes a essas iniciativas.
13 Um certo romantismo em relação à visão do que seja desenvolvimento endógeno, e a todos os valores que o mesmo agrega. Um dos aspectos desse romantismo é aquele da rejeição a tudo que vem de fora do sistema. Outro aspecto é a supervalorização, por exemplo, da cooperação em detrimento da concorrência, entre atores e empresas locais, ou das contradições internas, aliás, inerentes ao sistema produtivo local. Essa supervalorização pode levar a uma subestimação do papel do mercado na evolução desse sistema. (AMARAL FILHO, 2002) PhD em Economia. Universidade de Paris. Membro da REDESIST.
14 4 – Heranças do Paradigma da Polarização
15 As informações regionalizadas das empresas com 1.000 ou mais pessoas ocupadas, segundo um corte setorial, revelam que há regiões em que a estrutura produtiva é fortemente marcada pelo perfil setorial das maiores empresas. Essa característica é observada no Centro-Oeste e no Norte, onde o parque fabril é formado por um número menor de setores, com essas empresas dominando o perfil da atividade industrial da região (PIA – Empresa 2006) É na indústria nordestina que se observa, em 2006, a mais elevada participação das empresas com 1000 ou mais pessoas ocupadas, tanto no total da produção (68,4%), quanto no pessoal ocupado (43,8%) (PIA Empresa - 2006). A Região Sul caracteriza-se como a de menor importância relativa da produção de empresas com 1000 ou mais pessoas ocupadas (PIA – Empresa 2006).
16 Motivos da prevalência dos Grandes Parques Industriais no Nordeste O governo faz muito bem em proteger os banqueiros. Quando um banqueiro ganha 100 milhões,automaticamente, pelas estatísticas, todo nordestino aumenta o seu per capita. Millôr Fernandes, A Bíblia do Caos. I – a forma de incentivo para a concretização da instalação de grande parte dessas empresas no Nordeste, o conhecido mecanismo 34/1811, posteriormente substituído pelo Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR). a) A modificação do Artigo 34 do Primeiro Plano Diretor da SUDENE. Beneficiamento das empresas com participação do capital estrangeiro. O desenvolvimento industrial do Nordeste se como extensão dos investimentos de empresas localizadas no Sudeste, além da regra de ouro: deduz mais imposto de renda quem tem mais imposto a pagar; b) O decreto lei que criou o FINOR12 pulverizou os recursos para as outras Grandes Regiões deprimidas do Brasil e para outros setores que não a indústria; c) Além disso, dos recursos que restavam à indústria, a maior parte foi apropriada pelos grandes projetos da indústria dinâmica que, entretanto, geraram menos empregos;
17 d) O sistema de pontos elaborado para a priorização dos projetos negligenciou o tamanho das plantas industriais, preocupado basicamente com o número de empregos gerados. Assim, o que deveria ser um mecanismo de estímulo à absorção de mão de obra, passou a ser um grande atrativo para as grandes plantas industriais. II – a vantajosa dotação de determinados recursos naturais existentes na região (ALMEIDA & ARAÚJO, 2002), resultando em uma economia industrial de base extrativo-mineral. III – As economias de escala e a desconcentração concentrada. IV – A permanência da políticas tradicional de atração de empresas (a geração de externalidades negativas): Refiro-me à Resolução Nº 029, de 29 de abril de 2010, do CONDEL, que regulamenta a contrapartida dos Estados e Municípios em projetos de investimento apoiados pelo FDNE. Serão considerados, para efeito da contrapartida... os programas e ações desenvolvidos pelos Estados e Municípios que tenham como foco a atração e a promoção de nvestimentos através de estímulos fiscais e financeiros ao setor privado... perspectivas de alargamento das receitas tributárias futuras.
18 5 – Visões Otimistas acerca do Novo Modelo
19 Geografias Revolucionárias: Cultural, Humanística, as Horizontalidades de Milton Santos, C. Raffestin, Geografia Política Distributiva ; Economia: Nova Economia Regional; Sociologia e Ciência Política Contemporâneas: Bordieu e Putnam; Expoentes no Brasil: Jan Bitoun, Helena Lastres, Clélio Campolina, Tânia Bacelar, Iná Elias de Castro; Conjuntura do desenvolvimento das idéias no Brasil: 1 - Nordeste agrário e urbano concentrado. OP de Porto Alegre; 2 - Crise da dívida, Neoliberalismo, crise do financiamento do Governo Central, Flexibilização do padrão de acumulação capitalista, Constituição de 1988, descentralização político-administrativa (1998), municipalização, virtudes da descentralização, Estados em negociação direta de projetos com o BIRD. Características: 1 - As características de um território constituem, também, fator de produção; 2 - Valorizações da cultura local como catalisador dialético da produção; 3 - A ação comum não é obrigatoriamente o resultado de pactos explícitos nem de políticas claramente estabelecidas (aí o implícito reconhecimento do capital social); 4 - Exercício da Política indispensável para providenciar os ajustamentos necessários ao funcionamento do conjunto.
20 6 – A virada conceitual do Paradigma da Polinização
21 Pulverização (na verdade só o PCPR, os demais são seletivos) de empreendimentos de baixa intensidade de capital; Compensação das economias de escala por fatores como capital social, criatividade e inovação, capital humano e pelas disponibilidades de recursos dos territórios onde eles se implantam; Expectativa de geração de trabalho, emprego e renda é central na perspectiva do desenvolvimento local; Forte candidata a absorver as massas excluídas pelo paradigma anterior de desenvolvimento; Um dos argumentos centrais dessas proposições, como nos diz ISAR (2008) é: o argumento de que a criatividade existe universalmente e que ela cruza as fronteiras do subdesenvolvimento e da pobreza. Logo, é um recurso disponível gratuitamente, enquanto há escassez de outros insumos econômicos tradicionais, especialmente o capital. Ou que empresas com base na criatividade necessitam apenas de um investimento limitado. Pode até ser verdade, mas talvez seja bom demais para ser verdade. Marx (a contradição K-L) X Putnam e Bourdieu (trabalho portador de capital)
22 Versão da Ideologia Neoliberal que advoga que se cada indivíduo brindar ao mundo com aquilo de que melhor dispõe, viveremos em abundância, em um somatório de virtudes (espaços em competição); Sai a categoria Região e entra em cena o Território; Condições Macroeconômicas do Brasil favoráveis a essa proposta e ambiente propício aos diálogos;
23 7 – PCPR como estratégia de Desenvolvimento Local
24 3 vertentes (experiências exitosas) básicas da polinização e seus extremos: Incentivos Fiscais e Grandes Parques Industriais 3 – Clusters. 2 - Milieu Innovateur; 1 - Distritos Industriais; PCPR Do 1 ao 3 a proposta vai se assemelhando ao paradigma da polarização, especialmente porque os clusters resgatam parte de teorias como a dos pólos de crescimento de perroux (indústria motriz). Sem dúvidas, é a proposta dos clusters que ganha mais visibilidade e é nela que, pela presença destacada de uma indústria principal, as possibilidades de se configurar um monopsônio é maior (Hipótese). O PCPR é uma estratégia de desenvolvimento local que considero abaixo dos distritos industriais, pois é voltado para espaços pobres que não oferecem características semelhantes aos modelos de sistemas produtivos importados, geralmente de regiões ou países desenvolvidos. Por isso é uma política de combate à pobreza que vem como forma de tentar instalar essas pré-condições ao desenvolvimento desses modelos mais avançados.
25 Histórico do PCPR - Programa de Desenvolvimento Rural do Nordeste (PDRN, de 1985 - 1992); - Programa de Desenvolvimento Rural Reformulado (R-PDRN, de 1993 - 1997); - Programa de Alívio da Pobreza Rural (PAPR, de 1995 - 2000); -Programa de Redução da Pobreza Rural (PCPR, 2000 – até os dias atuais). Objetivos - a descentralização da alocação de recursos financeiros e tomada de decisões para os níveis locais; - melhoramento das condições de vida da população que se encontra em estado mais acentuado de pobreza (emprego e renda); -o estímulo à criação e à consolidação de organizações comunitárias, associações e CONDEMs que poderão servir como instrumentos de planejamento, de controle social. Estrutura: Associações Comunitárias, CONDEMs e PRONESE. Amostra: 40 subprojetos produtivos de confecções e bordados (PCPRs I e II – 1ª Fase).
26 PARTICIPAÇÃO POPULAR
29 APLICAÇÃO DOS RECURSO PÚBLICOS
30 CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO
31 Para 36% (GRÁFICO 5) dos entrevistados, os subprojetos atenderam aos objetivos propostos e esperados pelos grupos/usuários, em função de: 1. Funcionamento da indústria. 2. Fortalecimento da associação. 3. Resgate da cultura. 4. Compra dos produtos pela prefeitura.* 5. Aprendizagem de novos conhecimentos, a exemplo do bordão aplicado. 6. Aumento da renda familiar. 7. Autonomia das mulheres. 8. Entre outros. Fonte: PRONESE, 2009.
32 Em contraposição, para 51% (GRÁFICO 5) afirmaram que os subprojetos não alcançaram suas finalidades em decorrência das questões detalhadas abaixo: 1. Falta de acompanhamento da PRONESE. 2. Subprojeto incompleto*. 3. Não absorção da produção pelo mercado. 4. Falta de incentivo do grupo e do Estado. 5. Falta de organização e interesse da comunidade/grupo. 6. Não gerou emprego e renda. 7. Outros. Fonte: PRONESE, 2009.
36 8 – No Horizonte do Possível (O Novo PCPR)
37 a) Será priorizado o financiamento de subprojetos produtivos, b) A seleção dos projetos a serem financiados obedecerá a critérios técnicos que visam ao aumento da eficácia dessa política de combate à pobreza. Dito de outra forma, o PCPR não financiará projetos aleatoriamente (de maneira pulverizada) pelo território de Sergipe. Serão priorizadas as principais cadeias produtivas.
38 a)Em que consiste a nova proposta em termos de paradigmas de desenvolvimento? - o tradicionalismo da territorialização; - a descentralização centralizada dos kits território na busca das externalidades. b) As expectativas quanto ao sucesso ou ao fracasso desse novo desenho de política pública de desenvolvimento?
39 9 – Conclusões.
40 1 - O PCPR é prioritariamente político, com taxas baixíssimas de funcionamento; Monopsônio no setor têxtil alimentado pelo PCPR? O PCPR (paradigma do desenvolvimento local), depois dos incentivos fiscais e através das facções, seria a segunda via de articulação do paradigma da Polarização, permitindo às Fábricas e flexibilidade necessária às produções competitivas (ver facções no próximo slide). Esse processo poderia ser intensificado com o financiamento das cadeias produtivas prioritárias para o território se a opção for pelo modelo das indústrias âncora? 2 - A Grippon, numa fase fordista produziria apenas no seu próprio Galpão, mas certamente isso acarretaria em maiores despesas, contratação de trabalhadores, etc já que o setor têxtil, apesar das modernizações, é intensivo em mão de obra e oferece maiores oportunidades para criação de micro e pequenas empresas pelas baixas necessidades de capital para a instalação de uma facção. Outro problema seriam as demissões na hora que a empresa resolvesse mudar de lugar. Assim, organizada com base nas facções (corte, costura e acabamento realizados pelos projetos do PCPR, como no Sul da Itália, direcionados para as indústrias de confecção), a fábrica consegue ter maior mobilidade e extrair ao máximo os rendimentos que o local pode oferecer. 3 - Se o Nordeste da Itália foi a inspiração, o nosso Nordeste mais se assemelha ao seu Sul, afundado na informalidade e na exploração do trabalho.
41 4 - Romantismo do Desenvolvimento endógeno: Essa supervalorização pode levar a uma subestimação do papel do mercado na evolução desse sistema (é o caso das compras prejudiciais das prefeituras, grifo nosso). 5 - A guerra fiscal ainda é a pedra angular (da competitividade?) das economias estaduais (PSDI, FDNE, BNDES). 6 - As políticas públicas se desenvolvem por acumulação, com frequentes sobreposições de escalas e conceitos. O resultante é a desarticulação dessas políticas nos territórios. Isso pode ser notado na pesquisa da REDESIST. Metodologias como a da Sedetec podem solucionar esses problemas a custo de muito retrabalho. 7 - Se feito um check list básico e aplicado ao PCPR, veremos que ele é incompleto e exige, intervenções do kit de desenvolvimento local, já que o Estado trabalha com reformas e não com revoluções. 8 - A PRONESE tem pequena capacidade de inibir esse processos. A adoção de escritórios territoriais pode ser uma solução parcial, o que sugere que o desenvolvimento no Capitalismo é mais intensivo (em intervenção do Estado?) de que se diz comumente. 9 - Houve concentração e centralização do capital, além da exploração do trabalho e homogeneização do espaço local. A concentração é até prevista no paradigma, mas a centralização é resultado de uma série de falhas do ponto de vista de que faz a política pública.
42 OBRIGADO!!
43 Facção 1 - Ofertado por qualquer pessoa que tenha a prática na operação das máquinas e conhecimento na atividade de costura – saber fazer (alta capacidade de se instalar nos rincões do Nordeste); 2 - Resultante de decisões estratégicas de empresas de confecção (ganhos de escala sem comprometer seus custos). Tendência de terceirização de partes do processo produtivo (grande quantidade de mão-de-obra e investimentos constantes em novos equipamentos na costura); 3 -Elevada informalidade (problemas de equilíbrio do mercado - distorções na concorrência); 4 - Grande parte opera de forma improvisada na própria casa do empreendedor ou num anexo a mesma (limita a capacidade de crescimento, atrapalha o funcionamento da empresa e gera conflitos no convívio dos ocupantes da residência - o PCPR supera essas restrições); 5 - A disposição das máquinas deve seguir a orientação do fluxo produtivo, procurando evitar que os produtos transitem ao longo da área de produção; 6 - Absorve pessoas com baixo grau de instrução, apresentando alta taxa de rotatividade. Este fato gera grandes problemas de continuidade do trabalho, garantia de qualidade e cumprimento aos prazos contratados (não só por isso, mas pela parcela da contribuição dos beneficiários. Geralmente permanecem os de maior poder aquisitivo no caso das auto- geridas).
44 Condições da sua existência: 1 - Fatores de mercado a serem levados em conta por quem pretende montar uma facção: existência de empresas de confecção localizadas nas proximidades e da disponibilidade de mão-de-obra a baixo custo para contratação; 2 - Os funcionários a serem contratados devem trazer consigo alguma experiência na atividade, pois é raro a empresa dispor de condição financeira para oferecer treinamento em seu início de operação (aprendizagem coletiva); 3 - Numa atividade como facção, que é essencialmente a prestação de serviços, a condição de saber se relacionar com as pessoas, tanto os clientes como os colaboradores é fator que define se terá ou não sucesso no negócio (aí está a presença do entrepeneur). Exigências das Indústrias de Confecção: 1 - Alta qualidade do serviço, garantia do prazo de entrega e baixo preço praticado pela facção; 2 - Velocidade e adaptação.
45 Cabe observar que, além das suas características específicas, essas experiências nasceram há 30, 50 anos atrás, o que significa dizer que, apesar de pioneiras e protagonistas da Nova Economia Regional, elas se beneficiaram das estruturas, do padrão e da prosperidade do antigo regime, chamado Fordista, isto é: dos recursos e investimentos fáceis, do crescimento econômico robusto; da forte intervenção do Estado, etc. Embora fazendo parte desse velho regime essas experiências traziam em seu interior novas formas de produção e de organização social, o que lhes permitiram, portanto, se descolarem do antigo regime fordista e fundar uma nova geografia econômica, baseada em novas paradigmas. Queremos dizer com isso que, a origem, as especificidades e os contextos dentro dos quais se desenvolveram essas experiências não são possíveis replicá-los, apesar dos avanços da ciência e da tecnologia no campo da clonagem... No que pese a beleza harmônica desta imagem, a realidade tem mostrado alterações nos distritos italianos. Como mostra LE BORGNE (1991), já no início dos anos 90 alguns distritos já mostravam várias mudanças: constituição de firmas líderes; contratualização mais explícita no lugar de uma cooperação implícita entre as firmas; desenvolvimento da subcontratação da capacidade de inovações. Ademais, a mesma autora chama a atenção para os resultados de estudos empíricos que têm sugerido o abandono da imagem clássica, do distrito industrial empregando uma mão de obra altamente qualificada e se especializando sobre produtos de alta qualidade, dado que alguns distritos apresentam produtos de média e baixa qualidades. Esses indícios nos remetem para a necessidade de uma postura prudente em relação a essa estratégia: primeiro, que o distrito industrial marshalliano não é um modelo, nem é eterno, e o mesmo pode ser (apenas) uma fase da trajetória do desenvolvimento do sistema produtivo local e, segundo, que não é conveniente que se projete uma imagem romântica ou homogênea do mesmo. (AMARAL FILHO, 2002. A grande transformação e as estratégias de des. local. PhD em Economia e membro da REDESIST)
46 ... um certo abuso de se enfocar o local em detrimento do regional e mesmo do nacional ou do federal. Queremos dizer aqui que, recorrendo ao risco do romantismo, às vezes se negligencia o papel exercido pelo governo central ou federal no desenvolvimento regional e local, papel esse a ser desempenhado através da oferta de infra-estrutura e da coordenação.... Importação acrítica de modelos externos que, talvez com algumas exceções, foram maturados durante longo período e estruturados por valores (histórico, cultural, político e social) específicos, de difícil transposição espacial e temporal... Com uma certa freqüência tem-se recomendado o abandono de estímulos aos núcleos produtivos locais situados em regiões pobres do território brasileiro, somente porque esses núcleos não oferecem características semelhantes aos modelos de sistemas produtivos importados, geralmente de regiões ou países desenvolvidos... Um certo romantismo em relação à visão do que seja desenvolvimento endógeno, e a todos os valores que o mesmo agrega. Um dos aspectos desse romantismo é aquele da rejeição a tudo que vem de fora do sistema. Outro aspecto é a supervalorização, por exemplo, da cooperação em detrimento da concorrência, entre atores e empresas locais, ou das contradições internas, aliás, inerentes ao sistema produtivo local. Essa supervalorização pode levar a uma subestimação do papel do mercado na evolução desse sistema (é o caso das compras das prefeituras, grifo nosso). Ao final desta reflexão nos fica a impressão de que, a curto e a médio prazos, sem estarem acomodadas dentro de um arranjo institucional mais amplo, regional e federal, as estratégias de desenvolvimento local, ensaiadas e executadas nas localidades brasileiras, poderão não passar, em muitos casos, de meras políticas pontuais de proteção de emprego e renda, ou políticas setorial, sem alcançar grandes resultados em termos de desenvolvimento regional como é entendido... Devemos prestar mais atenção na difusão prática das novas estratégias de desenvolvimento regional. (AMARAL FILHO, 2002. A grande transformação e as estratégias de des. local. PhD em Economia e membro da REDESIST)
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