O esforço que se fez, desde abril de 1964 até janeiro de 1979, para impedir a crise fatal do Estado, criar de fato um mercado nacional pela imposição de um sistema tributário mais coerente com a economia moderna, prevenir crises de energia e cuidar de dotar o país de um sistema de comunicações que permitisse a ligação de todos nós e o vínculo de todos com todos − tudo isso que foi feito é esquecido propositalmente. Quando lembrado, como no caso dos decretos-lei, é para dizer com a boca cheia: “ditadura”. Quando se referem ao arcabouço jurídico, é para declará-lo ilegítimo − embora muitos escondam de si próprios que eram, durante o período, funcionários públicos que recebiam seus vencimentos de uma fonte ilegítima e de governos opressores.
A esse propósito, recordo-me de que, em Curitiba, numa famosa reunião da OAB, um eminente professor (que seguramente, por seu passado, apoiara o movimento de março de 1964) fez aplaudido discurso condenando a Constituição de 1967 por “ilegítima”. Quando desceu da tribuna, observei-lhe que melhor seria não apodar de ilegitimidade a Constituição de 1967, porque era por ela estar em vigor e normatizar a Ordem Jurídica que recebíamos nossos vencimentos de professores universitários. Engoliu em seco e saiu-se com aquela de que o momento exigia que se dissessem coisas como tais. Hoje, os bem pensantes devem estar tão seguros da necessidade imperiosa de falar mal do passado sem pensar no futuro que nem têm tempo de engolir em seco. Que Lênin não nos leia.
Deixemos, porém, questões de alta moralidade de lado, e cuidemos dos decretos-lei, ou da crise do Estado, que é a mesma coisa.
No fim dos anos 1950 e boa parte da década seguinte, o grande debate era em torno do fato de que a prática política poderia diminuir o poder e, mais do que o poder, reduzir o papel e a importância político-institucional dos Parlamentos no Ocidente. O debate travava-se na Europa e nos Estados Unidos. No Brasil, estávamos preocupados com a morte de Vargas, os dois golpes do General Lott, os gestos românticos do Major Haroldo Veloso e seus companheiros de Jacareacanga e Aragarças, e em saber quem sucederia JK.
Qual era o cerne da questão? A rapidez com que evoluíam a economia e os fatos sociais, para não dizer as transformações na cena internacional, exigiam respostas quase imediatas de parte dos governos. Ora, os Parlamentos, por sua própria natureza, não tomam decisões com rapidez, além de quase sempre não terem as informações necessárias a que se faça um juízo correto dos fatos sobre os assuntos que a revolução na economia e nos processos sociais coloca na ordem do dia, exigindo resposta rápida e eficaz. A conclusão a que se chegava era a de que apenas o Executivo (bem assessorado) teria as informações indispensáveis para avaliar os fatos e apenas ele podia enfrentar as crises com a rapidez indispensável a manter flutuando em boas condições a nau do Estado.
A solução que se propunha e que chegou a ser adotada por diferentes constituições, foi inserir nelas, no título referente ao Processo Legislativo, a “lei delegada”. Que instituto é este? Por meio da Lei Delegada, o Executivo fica autorizado a editar decretos com força de lei sobre os assuntos referidos na delegação. Assim, pela Lei Delegada, o Executivo tem poder para legislar, poder este limitado e restrito não apenas pelo texto da delegação, mas também pela Lei maior que é a Constituição.
No Brasil, já em 1889, apresentou-se problema que exigia solução. Não houve preocupação com filigranas jurídicas: o decreto nº 1 (decreto, note-se, e não decreto-lei) emitido pelo Governo Provisório, deu às antigas Províncias poderes para que, “em sua soberania”, elaborassem as constituições dos estados que passavam a constituir a República. Em 1930, o Governo Provisório que se constituiu após o triunfo da revolução, não editou Ato Institucional ou decreto-lei para dizer que a Constituição de 1891 não mais vigorava. Bastou um decreto. Para mandar a Constituição de 1934 para o Museu das Curiosidades Históricas, não foi preciso nem decreto: fechou-se o Congresso no dia 10 de novembro de 1937 e ponto final.
A liturgia política em que o Poder não precisou de juristas foi interrompida em 1937, exatamente! Foi a partir de 10 de novembro de 1937, com o Estado Novo, que os juristas fizeram sua entrada na cena política, e criou-se o Decreto-lei, editado na ausência do Congresso (que estava fechado). As características do Estado Novo fizeram que Vargas baixasse decretos-leis sobre qualquer assunto. Os constituintes de 1946 eliminaram esta prática. Em março de 1964, seguramente por inspiração dos juristas, o Comando Revolucionário baixou um Ato Institucional, introduzindo alterações na Constituição de 1946.
A leitura atenta do AI-1 permite dizer que o Comando Revolucionário, além de dotar o novo governo de instrumentos capazes de afastar da vida política aqueles que considerava adversários, mediante a cassação de mandatos e a suspensão de direitos políticos, tinha em mente reforçar o Estado, dando novos poderes ao Executivo. Esse reforço far-se-ia, como se fez, pela modificação do processo legislativo, sem − note-se − retirar do Poder Legislativo seus poder e função de legislar. Os que viveram o período que foi de setembro de 1946 (promulgação da Constituição) a 31 de março de 1964, lembrar-se-ão de que projetos de iniciativa do Presidente da República ou de deputados e senadores podiam dormir meses, se não anos, nas comissões parlamentares sem que se cuidasse de sua aprovação. Dois deles me ficaram na memória: um estabelecia critérios para a reforma agrária; outro alterava a chamada Reforma Capanema, que mudara o ensino no Brasil por volta, creio, de 1943. O primeiro nunca foi votado. O segundo levou anos para sair do Congresso em forma de lei.
“Artigo 4º – O Presidente da República poderá enviar ao Congresso Nacional projetos de lei sobre qualquer matéria, os quais deverão ser apreciados dentro de trinta (30) dias de seu recebimento na Câmara dos Deputados, e de igual prazo no Senado Federal; caso contrário, serão tidos como aprovados”.
O Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965 mudou a redação desse artigo do AI-1 para torná-la mais explícita. Apesar de extensa, creio que a citação é indispensável para que se veja que o Presidente Castelo Branco igualmente respeitava o ritual legislativo, embora reclamasse do Congresso que cumprisse sua função, emendando, aprovando ou rejeitando os projetos de sua iniciativa.