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Emergência Cultural e Sistema Nacional de Cultura ou emergência cultural do Sistema Nacional de Cultura?
Por Claudinéli Moreira Ramos
A previsão de aplicação da Lei Aldir Blanc (LAB) de forma totalmente descentralizada, via estados, DF e municípios, tem levado muitos agentes centrais do setor cultural a concluir que isso representará, na prática, a implementação do Sistema Nacional de Cultura, a exemplo do Sistema Único de Saúde – SUS, em dimensões nunca alcançadas em termos de políticas culturais. Será?
Antes da LAB, o programa de maior capilaridade e descentralização já experimentado no Brasil foi o Cultura Viva que alcançou, com os Pontos de Cultura, a totalidade dos estados, o DF e 3.500 comunidades em 1.100 municípios, quase 20% do território nacional.
Agora o desafio, bem maior, é alcançar, além dos 26 estados e do DF, a totalidade dos 5.570 municípios brasileiros, a maioria dos quais não contando com Conselho, Plano e/ou Fundo de Cultura e, em muitos casos, nem mesmo um órgão gestor responsável pela área – todos pré-requisitos para a transferência de recursos na lógica do Sistema. Como relacionar LAB e SNC, então?
Vejamos. A emenda constitucional nº 71 incluiu na Carta Magna brasileira o artigo 216-A, instituindo, por meio do "Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa":
"um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais". (CF, artigo 216-A. grifos meus)
Fundamentado na política nacional de cultura e suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, o SNC tem dentre seus princípios constitucionais a ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura, baseada em seu caráter permanente. Sua complexa estrutura envolve a existência e funcionamento de: órgãos gestores; conselhos de política cultural; conferências; comissões intergestores; planos de cultura; sistemas de financiamento; sistemas de informações e indicadores; programas de formação e sistemas setoriais de cultura.
Diante de todo o processo de construção e dos objetivos originais do Sistema Nacional de Cultura, uma complexa e minuciosa arquitetura de gestão e promoção de políticas públicas inscrita no ordenamento maior da república brasileira, bem como do que aconteceu a partir de sua incorporação constitucional até o presente o momento, e tendo em vista a necessidade atual da resposta urgente a uma grave pandemia mundial – expressa na lei de emergência cultural recentemente aprovada para auxiliar os trabalhadores do setor a enfrentarem, resistirem e sobreviverem ao mais caótico e dramático cenário produtivo enfrentado no país e em grande parte do mundo, em sua história recente – cabem algumas ponderações:
1. O SNC é uma política estruturante, de caráter permanente, que integra uma das estratégias de desenvolvimento mais elaboradas, longamente discutidas, participativas e complexas da história das políticas culturais no Brasil. Sua concepção, gestada por mais de uma década, mobilizou dezenas de milhares de agentes, que estiveram em conferências, câmaras, conselhos e demais instâncias participativas de cultura em diversas unidades federativas de norte a sul do país. Seu eixo estruturante está na transferência direta de recursos da união para estados e municípios. Para isso, são pré-requisitos fundamentais que os entes federados tenham conselho, plano e fundo de cultura, o que evidencia, entre outros aspectos, que se trata de um mecanismo constitucional de gestão, promoção e financiamento cultural regular, permanente e vinculado a uma série de condições.
2. O SNC não foi implementado ainda, por questões político-ideológicas. Fatores diversos no âmbito dos próprios governos que defenderam sua inclusão na CF – ocorrida em 2012 – se somaram, a partir de 2016 (ano de impedimento da presidente Dilma Roussef), à sucessão de governos de oposição, inviabilizando e mesmo rumando na direção contrária do funcionamento efetivo não só do SNC, mas das demais políticas culturais de centro-esquerda que vinham sendo defendidas no país desde o início dos anos 2000. Assim, o governo federal não providenciou a necessária regulamentação do SNC, que era prevista na emenda constitucional. As conferências nacionais de cultura previstas deixaram de ser realizadas. O Conselho Nacional de Política Cultural teve sua configuração alterada, tornando-se menos participativo e apenas consultivo, quando a previsão original era ser deliberativo. Os mecanismos de financiamento, em especial o Fundo Nacional de Cultura, foram significativamente diminuídos, além de passarem a sofrer fortes ataques de cunho ideológico (sobretudo a lei Rouanet de renúncia fiscal). Por fim, o Plano Nacional de Cultura 2010-2020 teve sua última medição oficial pelo Ministério da Cultura realizada em 2018. A partir de janeiro de 2019, o MinC deixou de existir. Desde então, a cultura como política pública vem tendo seu espaço cada vez mais depreciado e reduzido no governo federal e temas como SNC, PNC e FNC estão fora da agenda dos responsáveis pelo órgão gestor da área, a Secretaria Especial de Cultura, que já esteve no Ministério da Cidadania e atualmente está no Ministério do Turismo, onde o oitavo ocupante da Pasta (entre cinco titulares e três interinos) segue sem mencionar essas pautas.
3. A LAB é uma medida pontual, provisória e emergencial. Conhecida como Lei de Emergência Cultural Aldir Blanc, a Lei Federal nº 14.017 de 29 de junho de 2020 foi gestada num contexto de gravidade extrema, depois que os trabalhadores do setor cultural foram excluídos, em sua maioria, do acesso aos recursos emergenciais previstos para os trabalhadores brasileiros atingidos pela pandemia de coronavírus. Ela não corresponde a nenhuma concessão especial ou sensibilidade maior com a pauta da cultura por parte governamental. Ao contrário, o que promove é a correção de duas injustiças e irregularidades, na medida em que: 1) incorpora os trabalhadores da área fortemente afetados pela calamidade sanitária à necessária atenção das políticas públicas e 2) garante que seja feita a aplicação dos recursos legalmente previstos para a área cultural na… área cultural (!). Nesse sentido, recebendo o nome de um brilhante artista nacional que padeceu vítima de covid-19 – não sem antes ter dificuldades financeiras agravadas pela pandemia – a LAB surge como conjunto de ações emergenciais, de socorro ao setor de cultura, especialmente a seus trabalhadores mais carentes, "a serem adotadas durante o estado de calamidade pública" (Lei Federal nº 14.017/2020, preâmbulo. Grifos meus)¹.
4. A mobilização em prol da LAB reacendeu a defesa do SNC. Fruto do esforço hercúleo de muitos agentes do setor em todo o país, mobilizando a área cultural e segmentos da sociedade e, a partir daí, sensibilizando parlamentares de matizes ideológicos diferentes, a LAB tornou-se a grande tábua de salvação real, financeira, de incontáveis trabalhadores e pequenas instituições culturais, e, simultaneamente, um alento de renovação no movimento em favor de políticas estruturantes de cultura, sobretudo pela formulação participativa altamente engajada e pela previsão de execução descentralizada dos recursos. A ideia de emergência cultural ganhou duplo sentido: tanto de momento crítico imprevisto e grave, necessidade imediata – a razão de ser primeira e maior da lei – quanto de afloramento de um novo caminho, surgimento de uma nova possibilidade de ação. Para um setor cultural altamente atingido por revezes diversos, desde bem antes da chegada do coronavírus, e que foi muito fortemente afetado por essa doença, a Lei Aldir Blanc nasce como socorro e como esperança.
Feitas essas considerações, não é difícil entender as correlações criadas entre a lei e o sistema. Cabe, no entanto, avaliar se realmente a LAB pode ser considerada a implementação "na prática" do SNC, não pela polêmica em si que o tema suscita, já que o debate ideológico em torno da questão tensiona dois polos pouco abertos ao diálogo, posto que muito seguros de suas certezas ("o SNC é avanço e parte da salvação" versus "o SNC é aberração e parte do que deve ser banido") e de suas divergências (que se irmanam na convicção de que "o outro lado está errado").
A problematização aqui proposta tem a ver basicamente com a necessidade de garantir que se priorize a atenção à emergência de salvaguarda de profissionais e instituições para que de fato se possa avançar na discussão estruturante, sob risco de ambas as iniciativas fracassarem. A partir dessa premissa, cabe buscar responder:
→ Como uma política estruturante abandonada pela instância do poder público que deveria liderá-la, pode ser retomada a partir de uma política pontual, temporária, que tem prazo para acontecer e data para acabar?
→ Como evitar o risco de, tentando avançar no florescimento do SNC, se perder o auxílio emergencial e se deixar de socorrer o setor?
→ Que medidas precisamos tomar para garantir que a integralidade dos recursos da LAB seja aplicada em suas finalidades e para, a partir daí, manter a mobilização em favor de políticas culturais efetivas, como o SNC?
→ É possível implementar o SNC sem efetiva atuação e liderança do governo federal, ou até, tendo a união como oposição a esse implemento? Que estratégias sociais e legislativas precisam ser concebidas ante esse cenário?
Sem a pretensão de responder a essa problemática complicada nesta curta reflexão, proponho apenas uma primeira recomendação no caminho da "solucionática" a ser construída: é preciso combater a burocracia temerosa e paralisante.
A exemplo da recentíssima experiência do auxílio emergencial de R$ 600,00 aos trabalhadores brasileiros, cujo regramento excluiu em grande medida o setor cultural, dando origem à mobilização pela Lei de Emergência Cultural, o essencial é garantir o quanto antes o dinheiro na conta dos destinatários. Mesmo que existam riscos de desvio (como, de fato, aconteceram no auxílio emergencial, e ainda que seja sempre importante tentar mitigá-los), o repasse dos recursos é a primeira prioridade.
Se a maneira melhor é fazer isso apoiando pessoas físicas ou instituições, cada município conhece sua realidade. Onde esse conhecimento faltar, os entes locais podem promover reuniões virtuais com representantes do setor, em busca de sugestões, porém esse processo precisa ser rápido. O envio dos planos de utilização da lei é urgente. Uma vez o recurso recebido, sua execução breve é primordial. Expedientes como a realização de concursos, prevista na Lei de Licitações, podem ser uma alternativa para agilizar as transferências e facilitar as prestações de conta. Outras soluções podem ser construídas com a participação dos órgãos de controle e fiscalização, que precisam ser convidados e fortemente sensibilizados a ajudar na simplificação das regras, porque pessoas estão morrendo ou padecendo. Tudo o mais poderá ser discutido e resolvido, desde que o dinheiro saia imediatamente do governo federal e chegue aos estados e municípios e destes siga o quanto antes para os mais necessitados. Para isso, o plano municipal é o primeiro passo.
Não é hora da velha e tradicional lógica da suspeita. Os órgãos gestores das políticas culturais brasileiras precisam acreditar na área cultural e fazer a LAB acontecer. Sem dúvida, deverá haver a previsão de punição para os casos de desvio e má fé, mas o processo não pode ter início pela prévia punição de todos com regras inexequíveis. Erros poderão ser corrigidos; antes disso, vidas precisam ser salvas.
Garantindo a aplicação dos valores previstos na Lei Aldir Blanc e, portanto, evitando sua devolução ao erário, o setor público cultural conquistará uma vitória inédita em termos de montante e capilaridade territorial de recursos aplicados, que poderá fazer toda a diferença na retomada e fortalecimento da discussão das políticas estruturantes de cultura. Que a LAB possa ser um passo prático e categórico nessa direção.
O presente texto foi elaborado para o Curso EAD Lei Aldir Blanc, promovido pelo Observatório Itaú Cultural entre 24 de agosto e 4 de setembro de 2020.
¹- Só mesmo num campo tão carente e maltratado como a cultural, recursos (a saber, R$ 3 bilhões contabilizados como superávit do Fundo Nacional de Cultura) que por lei deveriam ser voltados à execução de atividades-fim, serem destinados à assistência emergencial dos trabalhadores e instituições penalizados pela pandemia é algo visto como avanço. Acaba sendo, se pensarmos que a maioria das verbas públicas do setor é sempre contingenciada, cortada, transferida para outra função – nunca para os fins a que se destina. Imagine se alguém propusesse utilizar parte do financiamento obrigatório da Educação ou Saúde para salvar profissionais dessas áreas, a crise e o escândalo que isso implicaria! O setor cultural nem de longe conta com semelhante reconhecimento. No Brasil da ausência de valorização dos direitos culturais e dos benefícios sociais e econômicos gerados por esse setor produtivo, torna-se uma vitória poder contar com a verba que deveria ser dedicada à promoção da cultura para salvar o trabalhador artístico e cultural de morrer de fome…
Claudinéli Moreira Ramos é professora universitária e consultora em gestão e políticas culturais. Foi coordenadora das Unidades de Museus (2008-2013) e de Monitoramento e Avaliação (2013-2018) da Secretaria da Cultura do Estado de São Paulo.