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ÓRGÃO PÚBLICO: CONCEITO E RELAÇÃO ENTRE ELES
O ARTIGO APRESENTA ANOTAÇÕES SOBRE O INSTITUTO QUE É DE EXTREMA IMPORTÂNCIA NO DIREITO ADMINISTRATIVO.
Ressalta-se a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di Pietro:
"Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é a que vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade inconfundível com os agentes ( Direito administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas editora, 2010).
Como diz Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, 23ª edição, 2010, pág. 505), "cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares não acarreta a extinção do órgão".
Além disto, grande parte dos órgãos é constituída por vários agentes, cada um exercendo uma parcela das atribuições totais dos órgãos que integram (Direito administrativo brasileiro, 2009).
Cremos que a existência de órgãos públicos, com estrutura e atribuições definidas em lei, corresponde a uma necessidade de distribuir, de forma racional, as várias e complexas atribuições que incumbem ao Estado brasileiro nos dias atuais. A diretriz constitucional vigente diz isto, e enfatiza que os órgãos públicos não são criados livremente e também extintos só pela vontade pura e simples. As reservas legais estão disciplinadas na Constituição Federal de 1988 e devem ser observadas como caminhos adequados pelo governo.
Duas realidades devem e podem ser reconhecidas:
a) As atribuições do Estado são distribuídas em múltiplos feixes abstratos unificados de poderes funcionais. Estas unidades logicamente concebíveis correspondem à ideia de ofício;
b) Os mencionados centros institucionais de poderes, que demarcam as repartições de atribuições existentes no Estado, se viabilizam concretamente através dos agentes públicos investidos dos poderes correspondentes a estes círculos de atribuições. Assim não se pode contestar a existência de verdadeiros quadros estruturais em que se distribuem complexos de funções, como ainda não se pode contestar que as expressões efetivas delas dependem de pessoas físicas a elas propostas.
Os órgãos não são pessoas, nem se distinguem do Estado. São círculos de atribuições os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes nele providos.
Por sua vez, a relação existente entre a vontade dos órgãos e agentes, entre a vontade do Estado e de seus agentes, é uma relação de imputação direta dos atos dos agentes ao Estado.
Há, pois, uma verdadeira relação orgânica, pois a vontade do agente é imputada diretamente ao Estado. Assim revela-se o que o agente queira, no exercício de sua atividade funcional – pouco importando se bem ou mal desempenhada. Entende-se ser o que o Estado, naquele momento, quis. O que o agente faça, o Estado fez.
O órgão, pois, não tem personalidade.
Mas as relações entre os órgãos são reflexas, uma vez que, como ensinou Santi Romano (Corso di diritto amministrativo, 3ª edição, pág. 102) "enquanto se concretiza em determinado órgão, pode se opor a si mesmo, enquanto se concretiza em outro órgão".
Mas não podemos esquecer que o ofício, como círculo de poder que é, configura uma realidade objetiva e estática que, realmente, não se relaciona juridicamente com quem quer que seja.
Os ofícios não se relacionam entre si, uma vez que nada mais são, como bem disse Bandeira de Mello (obra citada, pág. 78), além de um quadro abstrato demarcatório de atribuições.
Haverá e há relação entre os agentes públicos que podem ser: agentes políticos(titulares dos cargos estruturais à organização política do País), servidores públicos(todos aqueles que mantém com o Poder Público relação de trabalho, de natureza profissional e caráter não eventual, sob o vínculo da dependência), particulares em colaboração com a administração(particulares que cumprem uma função pública, assumem a gestão da coisa pública em momentos de emergência, desempenham por conta própria, embora em nome do Estado, uma função pública).
José dos Santos Carvalho Filho(Manual de direito administrativo, 21ª edição, 2009) lecionou com relação a classificação dos órgãos públicos:
"São os mais diversos os critérios adotados para definir-se a classificação dos órgãos públicos. Veremos os mais importantes: "a)-quanto à pessoa federativa; b)-quando à situação estrutural; c)-quanto à composição; d)-quanto aos órgãos de representação unitária; e)-quanto aos órgãos de representação plúrima.".