A despeito das controvérsias apaixonadas, dos argumentos favoráveis e contrários, ou ainda do fundamento substantivo e legal da sentença – princípio da reciprocidade nas relações entre Estados –, este fato está longe de ser isolado, somando-se a uma longa série de participações do Judiciário e de seus integrantes em decisões administrativas e em políticas públicas, especialmente depois da Constituição de 1988.
Esse texto tem por objetivo contribuir para o debate sobre a reforma do Judiciário, apontando as atuais perspectivas de mudança. Para tal, uma questão norteará a reflexão: por que, apesar da expressiva maioria da população, da classe política e mesmo dos integrantes das instituições do sistema de justiça concordarem com a existência de uma crise no Judiciário, tem imperado a força do imobilismo? Ou, em outras palavras, por que uma reforma, vista como necessária, tramita há 12 anos no Congresso Nacional? Essas indagações não têm resposta fácil e menos ainda consensuais. Sabe-se, contudo, que reformas exigem apoios e dentre esses apoios é fundamental o advindo dos próprios integrantes da instituição. Nesse sentido, é absolutamente imprescindível conhecer a opinião dos magistrados, quer sobre o diagnóstico da tão propalada crise do Judiciário, quer sobre as diferentes propostas de reforma. Com essa intenção, o IDESP – Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo – realizou desde 1993 uma série de pesquisas junto a juízes, desembargadores e ministros dos tribunais, bem como junto a outros integrantes do sistema de justiça, como promotores, procuradores e delegados de polícia1.
Ainda que se ressalte que o sentimento de insatisfação seja antigo e comum à grande parte dos países civilizados há, contudo, que se destacar os traços que têm diferenciado a crise da justiça no Brasil e conferido particularidades para os últimos anos. A situação recente difere de todo o período anterior em pelo menos dois aspectos: 1) a justiça transformou-se em questão percebida como problemática por amplos setores da população, da classe política e dos operadores do Direito, passando a constar da agenda de reformas; 2) tem diminuído consideravelmente o grau de tolerância com a baixa eficiência do sistema judicial e, simultaneamente, aumentado a corrosão no prestígio do Judiciário. De fato, as instituições judiciais – mesmo que em grau menor do que o Executivo e o Legislativo – apesar de há longo tempo criticadas, saíram da penumbra (confortável?) e passaram para o centro das preocupações. E, por outro lado, acentuaram-se as críticas e a queda nos índices de credibilidade.
Magistrados, promotores e procuradores da república têm se mostrado sensíveis à existência de uma crise na justiça. Observe-se que apenas 20,5% dos integrantes do Poder Judiciário discordaram inteiramente da afirmação segundo a qual haveria uma crise na justiça. Este percentual é significativamente menor junto aos membros do Ministério Público dos estados (2%) e do Ministério Público Federal (0,5%). A distância no tempo em que as pesquisas foram feitas – a primeira em 1993 e as duas últimas em 1996 e 1997, respectivamente – pode explicar as diferenças encontradas. Nos últimos anos, como salientamos, não apenas tem crescido a insatisfação com o desempenho das instituições judiciais, como um maior percentual de seus próprios integrantes tem tendido a concordar com a afirmação segundo a qual há uma crise na justiça. Sublinhe-se, inclusive, que os operadores do Direito têm sido chamados a interferir no debate e suas associações representativas têm tido participação ativa quer para propor mudanças, quer para impedir que certas alterações sejam aprovadas.
A tendência à expansão da presença do Poder Judiciário na arena pública pode ser confirmada pelo expressivo aumento no número de ações diretas de inconstitucionalidade – o indicador clássico do processo de judicialização da política. De 1988 a 25/01/2004 foram impetradas 3.097 ações.
Cabe salientar que a dimensão política do Judiciário provoca reações, sobretudo por parte do governo e dos partidos de sustentação do Executivo – independentemente do partido ou dos partidos que ocupem esta posição. Não por acaso, o tema da reforma do sistema de justiça tem voltado ao debate obedecendo aos ciclos de decisões que alteram o status quo, quer por autoria do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. De toda forma, a dimensão política do Judiciário tem sido vista como crítica e como prioritária em projetos de mudanças. Do ponto de vista do jogo político, pode-se mesmo sustentar que esta dimensão da presença do Judiciário é apontada como a mais problemática e, portanto, como sujeita a alterações em um projeto de reforma.
Neste período de 13 anos - de 1990 a 2002 - entraram, em média, na justiça comum 6.350.598 processos por ano, devendo-se ressaltar uma tendência de crescimento na demanda por uma solução judicial. Efetivamente, enquanto em 1990 chegaram até o Judiciário 3.617.064 processos, em 2002 este número mais do que dobrou, atingindo 9.764.616 – um crescimento de 270%. Houve um aumento constante no número de processos entrados, com uma única exceção: o ano de 1994, quando se assistiu a uma redução de 5,35%. Em linhas gerais, pode-se afirmar que o ano de 1994 marca um divisor de águas em relação à evolução no número de processos. Pois, de 1990 até 1993, verifica-se uma relativa estabilidade no índice de crescimento anual; em 1995, praticamente repete-se a quantidade de 1993 e a partir de 1996 nota-se um aumento considerável.
Trocando-se o ângulo e observando-se os processos julgados, nota-se que, grosso modo, sua evolução acompanha o crescimento no número de processos entrados, apresentando uma média anual de 4.593.839. Entre 1990 e 2002 houve um aumento de 311% nos processos julgados – um percentual superior ao crescimento verificado nos processos entrados, graças, principalmente, ao desempenho observado em 2001.
Em relação às regiões, o IDH permite-nos afirmar que o Nordeste e o Norte reúnem os mais baixos indicadores socioeconômicos do país, durante todo o período. Em contraste, o Sul, o Sudeste e o Centro-Oeste apresentam as melhores condições no que diz respeito às dimensões captadas pelo IDH. Testes de correlação indicam que quanto mais alto é o IDH, melhor é a relação entre processos entrados e população, existindo uma associação significativa entre o grau de desenvolvimento socioeconômico e o número de processos entrados por habitante (correlação de Spearman de –0,7662).
Quanto à participação média das regiões no total de processos entrados observa-se que: a) a região Sudeste apresenta um maior número de processos do que faria supor o tamanho de sua população, possuindo, em média, 64% de todos os processos entrados no país, enquanto a sua população corresponde a 43% do total de habitantes no Brasil; b) da mesma forma, a região Sul abriga uma parcela de 15% da população brasileira e tem, em média, 20% dos processos entrados; c) em contraste, a região Nordeste contribuindo com 29% da população brasileira, participa, em média, com somente 6% dos processos entrados; d) a região Norte possui 7% da população e responde, em média, por somente 3% dos processos; e) a região Centro-Oeste apresenta uma participação eqüitativa no que se refere à população e processos – uma média de 6%.
Em 2001, considerando-se o país como um todo, houve, em média, 1.727 processos julgados por juiz. Uma vez mais, esta média esconde apreciáveis diferenças estaduais – os juízes mais produtivos estão em São Paulo e os menos no estado da Bahia.
Por fim, restaria apontar que no Superior Tribunal de Justiça há 33 ministros – número mínimo prescrito pela Constituição Federal em seu artigo 104; e o Supremo Tribunal é composto por onze ministros.
Assim, o número grandioso de processos pode estar concentrado em uma fatia específica da população, enquanto a maior parte desconhece por completo a existência da justiça estatal, a não ser quando é compelida a usá-la, como acontece, por exemplo, em questões criminais. Desta forma, a instituição seria muito procurada exatamente por aqueles que sabem extrair vantagens de sua utilização. E, tal como os dados indicam, estes têm se servido do Judiciário de uma forma extraordinária, provocando um crescimento significativo no número de processos entrados. Este número é tão alto, que a proporção processos por habitante chega a ser bastante significativa – uma das maiores médias do mundo democrático. Caso ela não resultasse de um viés, estaríamos diante de uma sociedade marcada por uma cidadania ativa e de um Judiciário alçado à posição de um serviço público de primeira necessidade, uma instituição realmente presente no cotidiano de todos ou da expressiva maioria dos cidadãos.
Tornou-se lugar comum afirmar que sem uma justiça acessível e eficiente coloca-se em risco o Estado Democrático de Direito. O que poucos ousam sustentar, completando a primeira afirmação, é que, muitas vezes, é necessário que se qualifique de que acesso se fala. Pois, a excessiva facilidade para um certo tipo de litigante pode transformar a justiça em uma instituição não apenas seletiva, mas sobretudo inchada e deformada. Isto é, repleta de demandas que pouco têm a ver com a garantia de direitos – esta sim, uma condição indispensável ao Estado Democrático de Direito e às liberdades individuais. Deste ponto de vista, qualquer proposta de reforma do Judiciário deveria levar em conta que temos hoje no Brasil uma justiça muito receptiva a um certo tipo de demandas, mas pouco atenta aos pleitos da cidadania. Um verdadeiro confronto entre demandas estimuladas de um lado e demandas reprimidas de outro. Tal característica, certamente, não se deve exclusiva ou principalmente à vontade dos operadores do sistema judicial. O que parece inquestionável é que temos atualmente um sistema muito mais comprometido com um excesso de formalismos e procedimentos do que com a garantia efetiva de direitos.
Dentre as questões, em apenas seis há posições largamente majoritárias – reunindo mais da metade dos entrevistados –, quer a favor, quer contra a proposta. As medidas apoiadas são: a democratização do Judiciário; a redução de possibilidades de recursos aos Tribunais Superiores; a expansão do número de Juizados Especiais; a quarentena para a nomeação para qualquer tribunal de quem tenha exercido mandato eletivo ou ocupado cargo de ministro de Estado; a quarentena para juiz que se aposenta poder advogar na mesma jurisdição. Em contraste, a proposta que prevê a incorporação da Justiça do Trabalho à Justiça Federal tem a oposição da maioria dos magistrados. Em relação a todas as demais medidas sugeridas, as opiniões se dividem, indicando que os juízes constituem um grupo com diferenciações internas, ao menos no que se refere à avaliação das propostas em discussão sobre a reforma do Judiciário.
Dentre os temas em discussão na reforma do Judiciário, poucos têm provocado tanta paixão e celeuma quanto a criação de um órgão de controle externo deste poder e, na eventualidade de sua aprovação, sua composição. Desde que esta medida foi apresentada, no início dos anos 1990, provocou enorme reação entre os magistrados, que viam nessa iniciativa sérios riscos à independência do Judiciário. Apesar das críticas e resistências, em todos os projetos de reforma do Judiciário (relatórios dos deputados federais Jairo Carneiro, Aloysio Nunes Ferreira e Zulaiê Cobra Ribeiro) sempre constou um artigo contemplando a instituição de um órgão encarregado de exercer o controle externo – o Conselho Nacional de Justiça.
Saliente-se que o atual presidente do STF sempre se destacou como um ardoroso defensor da súmula vinculante. Em seu depoimento à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal, em 4/2/2004, Nelson Jobim afirmou que a "súmula tem por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de norma específica produzida pelo Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, sobre a qual haja controvérsia – entre órgãos do Judiciário ou entre esses órgãos e a administração pública –, que acarrete grave insegurança política. A súmula seria aplicada, ainda, no caso de multiplicação de processos que discutam questão idêntica". De seu ponto de vista, a adoção da súmula vinculante tornaria menos oneroso o processo judicial, diminuiria o número de processos, além de tornar mais rápida a prestação jurisdicional.
O problema da neutralidade do Judiciário tem intrigado analistas há muito tempo. Ou seja, qual a margem de liberdade dos juízes? São eles estritos aplicadores da lei, como insistia Montesquieu ou, ao contrário, a interpretação permite o ativismo judicial? Em outras palavras, é possível, a partir dessas respostas descortinar-se o perfil ideológico da magistratura, se ela está mais próxima ou mais distante do tipo tradicional – aquele que só se pronuncia nos autos – descrito no início deste item.
É notável que quase ¼ dos entrevistados reconheçam que "muito freqüentemente" e "freqüentemente" decisões refletem a visão política dos magistrados. A metade afirma que isso só ocorre "ocasionalmente" – o que não deixa de ser uma admissão da influência da visão política sobre as decisões. Observe-se que apenas 1,9% dos que se manifestaram disseram que tal reflexo "nunca" ocorre.
O grau de politização pode ser ainda melhor observado nos percentuais de respostas relativos à tensão entre respeito a contratos e busca de justiça social, tal como constam da Tabela 8. Ressalte-se que 73,1% dos entrevistados manifestaram-se a favor da segunda alternativa – "o juiz tem um papel social a cumprir, e a busca da justiça social justifica decisões que violem os contratos". Apenas 19,7% afirmaram concordar mais com a primeira afirmação, segundo a qual "os contratos devem ser sempre respeitados, independentemente de suas repercussões sociais".
é significativo o percentual de juízes que dista do tipo mais tradicional de magistrado – o que só se manifesta nos autos;
nesse papel, o juiz vê a si próprio como protetor de certos grupos sociais – os mais fracos; é um promotor de justiça social mais do que um aplicador da lei.
Do ponto de vista do jogo político, na disputa entre o Executivo e o Judiciário, a balança tem pendido claramente a favor do Executivo, que reúne inúmeras vantagens. Para começar, são praticamente unânimes as críticas ao Judiciário por parte da população e do Legislativo. Ademais, por ocasião da discussão da Reforma Previdenciária, o Judiciário ficou com sua imagem ainda mais desgastada, uma vez que suas posições foram vistas como essencialmente corporativas e de defesa de privilégios. A magistratura chegou, inclusive, a ameaçar o governo com uma greve, que acabou sendo cancelada. De toda forma, essa reação – com traços de comportamento fortemente sindicalista – provocou reflexos negativos na imagem do Judiciário junto à opinião pública.
Face às alterações na correlação de forças, é possível sustentar que parece cada vez mais difícil descartar algumas alterações constitucionais, entre elas, a criação de um órgão de controle externo do Judiciário. Os dois outros poderes – Executivo e Legislativo – submetem-se ao controle direto dos cidadãos através do voto. Não será fácil encontrar argumentos para que o Judiciário permaneça imune a avaliações externas.
OLIVEIRA, Luciano. Práticas judiciárias em comissariados de polícia em Recife. Revista OAB – A Instituição Policial, Rio de Janeiro, nº 22, jul., 1985. [ Links ]
SLOTNICK, Elliot E. Judicial Politics. In: CROTTY, Willian (ed). Political Science: Looking to the future, vol. IV, cap. 3. Evanston, Illinois, North – Western University Press, 1991. [ Links ]
___________.1999. Violência e Crime. In: MICELI, Sérgio (org). O que Ler na Ciência Social Brasileira (1970 – 1995), v. 1. Antropologia, São Paulo: Editora Sumaré/ANPOCS, 1999. [ Links ]
9 INSS – Instituto Nacional de Seguro Social – é a instituição pública responsável pelo pagamento de pensões e aposentadorias da Previdência Social.
11 Embora em um texto como este não caiba tal grau de especificação, sublinhe-se, apenas para ilustrar, que as variações no interior da cada região são também muito expressivas. Na região Nordeste, por exemplo, o pior desempenho fica por conta do Rio Grande do Norte, que tem um processo entrado para cada 3.731 habitantes – a mais alta média no país. O estado do Rio Grande do Norte foge inteiramente não apenas do padrão nacional, mas também do encontrado na região Nordeste, devido à excessiva variação no número de processos entrados no período: passando de 132 em 1990 para 24.162 em 1995. O estado da Bahia destaca-se pela alta média na relação processos entrados/habitantes: há um processo para cada 282 habitantes. No que se refere à proporção de processos julgados sobre os entrados, dois estados chamam a atenção: Maranhão e Sergipe. O primeiro, pelo baixíssimo número de processos julgados – apenas 24% dos entrados; e Sergipe pela situação oposta, uma vez que são julgados, em média, 89% por processos entrados.
32 Na Argentina, o presidente Néstor Kirchner começou a promover mudanças no Judiciário assim que assumiu o cargo. Dois magistrados renunciaram ao cargo de ministro da Corte Suprema de Justiça, devido a acusações. No início de dezembro de 2003, o Senado argentino destituiu um ministro da Corte Suprema de Justiça. Eduardo Moliné O'Connor foi considerado culpado das 9 acusações que pesavam contra ele. O juiz criou a "maioria automática", pela qual 5 dos 9 magistrados sempre votavam a favor do Executivo durante o governo C. Menem (1989-99). No Paraguai, o presidente Nicanor Duarte Frutos, liderou um processo denominado de "limpeza". Como resultado, em quatro meses, de agosto – quando assumiu o poder - até o final de novembro de 2003, dos nove ministros da Corte Suprema paraguaia, três renunciaram e três foram submetidos a um julgamento político na Câmara dos Deputados e no Senado.