ConJur - Decisão do TJ-SP sobre áreas públicas reforça institutos como amicus curiae
Decisão do TJ-SP reforça institutos como amicus curiae
3 de abril de 2013, 17h00
Por Sabrina Nasser de Carvalho, Ana C.F. Bueno e Anaí Arantes Rodrigues
No dia 30 do mês de janeiro deste ano, o Tribunal de Justiça de São Paulo rejeitou a arguição de inconstitucionalidade 0041454-43.2012.8.26.0000, declarando, em consequência, constitucional que o estado e o município estejam subordinados às disposições normativas insertas na Medida Provisória 2.220/2001, a qual regulamenta a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM).
Dois destacados aspectos podem ser extraídos deste relevante julgado: o primeiro refere-se à reconhecida importância da intervenção do amicus curiae na qualificação e na democratização do debate processual; o segundo, o reconhecimento da convergência constitucional de um dos mais efetivos instrumentos de regularização fundiária inscritos em nosso ordenamento jurídico atual.
A arguição de inconstitucionalidade, suscitada em um processo em que particulares buscavam o reconhecimento do seu direito à Concessão Especial de Uso para fins de Moradia (CUEM) em face do estado de São Paulo e o Departamento de Estradas e Rodagens (DER), contou com a participação da Defensoria Pública do Estado de São Paulo, que interveio no feito na qualidade de amicus curiae, termo traduzido como "amigo da corte", de acordo com a autorização legal inscrita no artigo 482, parágrafo 3º, do Código de Processo Civil.
O escopo deste instituto é trazer ao debate processual elementos informativos e esclarecedores, sejam eles de natureza fática, técnica e política a respeito do tema que é objeto de julgamento, concorrendo assim para a construção de uma escorreita decisão judicial.
O amicus curiae representa a consagração dos valores democráticos perfilhados no Estado Constitucional em vigor, os quais se espraiam de modo a influenciar a processualística atual e permear os modelos interpretativos, forçando o alargamento do debate processual, a fim de que este não fique restrito apenas às partes processuais. Deste modo, o instituto reflete os valores que consubstanciam o modelo atual de Estado que é o de compartilhar com a sociedade as importantes deliberações de interesse social, antecedida de um diálogo plural e verdadeiramente democrático.
Os órgãos públicos, a exemplo da Defensoria Pública, podem contribuir com a sua experiência e conhecimento acerca dos aspectos fáticos e jurídicos do objeto da deliberação judicial, que integram constantemente o seu espectro de atuação.
Especificamente no caso da Defensoria Pública, instituição essencial à função jurisdicional do Estado, nos termos do artigo 134 da Constituição Federal, sua atribuição está concentrada na defesa dos necessitados, franqueando fiel cumprimento ao direito à assistência jurídica integral e gratuita (artigo 5º, inciso LXXIV, CF/88). E, para o cumprimento de seu mister, os membros da instituição aprofundam-se no conhecimento do arcabouço de direitos relacionados aos necessitados, alargando as fronteiras interpretativas para contemplar uma leitura progressista e socializante dos institutos jurídicos.
Não obstante, na função do amicus curiae, experts de outras esferas de conhecimento podem trazer importantes contribuições para a construção de uma decisão justa, haja vista que as questões controvertidas que são alvo de deliberação judicial tornam-se cada vez mais complexas e multidisciplinares e, portanto, desbordam o espectro da ciência jurídica.
Têm-se ainda as entidades que representam a sociedade civil organizada, as quais podem ganhar papel de destaque no munus de "amigo da corte", concorrendo para o delineamento histórico e político do objeto a ser julgado.
Diante destas premissas, pode-se concluir que a arguição de inconstitucionalidade 0041454-43.2012.8.26.0000 reforça a imprescindibilidade de institutos democráticos, como o amicus curiae, consagrarem-se perante o modelo processual atual. Estes institutos de matriz democrática proporcionam um debate amplo e aberto acerca de assuntos de alta relevância política e social, o que, em última análise, franqueia maior legitimidade às decisões oriundas do Poder Judiciário, principalmente quando a intervenção judicial refere-se ao controle de atos emanados do Poder Legislativo e do Poder Executivo.
Dada a relevância do instituto, o Tribunal de Justiça revisitou a matéria da constitucionalidade da CUEM que tinha sido anteriormente objeto de discussão no Órgão Especial. O Regimento Interno do Tribunal somente permite um novo julgamento de incidente de inconstitucionalidade quando presente motivo relevante (artigo 191 do RITJ/SP). E, no caso, o motivo relevante foi exatamente a participação da Defensoria Pública como amicus curiae[1]. Vale apenas observar que não só rediscutiu-se a matéria, como houve uma modificação substancial do entendimento outrora manifestado. Consoante às razões de decidir, após o reconhecimento da importância da força dos precedentes em nosso sistema processual, concluiu-se que o instituto não é absoluto, diante da reconhecida oscilação da dinâmica social e da impossibilidade de encobrirem-se decisões injustas.
Assim, após o amplo debate, o Tribunal de Justiça de São Paulo, por ampla maioria, entendeu pela constitucionalidade das disposições normativas previstas na Medida Provisória 2.220/2001 que estavam sendo questionadas pela Fazenda Pública Estadual. Neste sentido, afastou a tese de que a União, ao legislar sobre a concessão de uso especial para fins de moradia e instituí-la sobre os bens públicos de outros entes federados, estado e município, extrapolou seus poderes, transgredindo os artigos 24, inciso I, e 182, ambos da Constituição Federal.
Utilizando-se da argumentação exposta em memoriais apresentados pela Defensoria Pública, o órgão julgador, por meio do voto condutor do desembargador Renato Nalini, afastou qualquer argumentação que pudesse infirmar a compatibilidade com as normas constitucionais deste importante instrumento de regularização fundiária:
"Do ponto de vista formal, não há qualquer incompatibilidade com a Constituição. Adoto, nesse sentido, os argumentos trazidos pela combativa Defensoria Pública de São Paulo em seus memoriais:
'os parâmetros gerais insertos na Medida Provisória em discussão visam apenas a regulamentar um instituto com previsão constitucional e, portanto, necessariamente, devem ser observados por todos os entes da federação. Neste sentido, as diretrizes gerais traçadas por diplomas de natureza de lei nacional prestam-se a garantir a isonomia de uma política pública, evitando-se que cada ente da federação prescreva requisitos diferenciados para a obtenção do referido instituto. O mesmo acontece com outros direitos sociais, a exemplo do direito à prestação à saúde, em que a competência legislativa também se caracteriza por ser concorrente aos entes federativos (artigo 24, inciso XII, CF). O direito à saúde é regulamentado pela Lei 8.080/1990 (Lei do SUS). Neste diploma legal são traçadas diretrizes gerais de uma política pública nacional, vinculando o estado e o município a deveres de assistência terapêutica, o que, em linha de consequência, exigem ônus financeiro do orçamento do respeito ente federativo. No mesmo sentido, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.394/1996) também acarreta diretamente em ônus aos estados e municípios, o que não a torna constitucional.'
Assim, reconheceu-se que a Medida Provisória 2.220/2001 não tem o escopo de dispor de bens municipais e estaduais específicos. Ao contrário, traça apenas requisitos gerais que, se cumpridos, ensejam o direito subjetivo à concessão especial de uso para fins de moradia.
Com efeito, os parâmetros gerais insertos na Medida Provisória em discussão visam a regulamentar um instituto com previsão constitucional e, portanto, devem ser observados por todos os entes da federação. Neste sentido, as diretrizes gerais traçadas por diplomas de natureza de lei nacional prestam-se a garantir a isonomia de uma política pública, evitando-se que cada ente da federação prescreva requisitos diferenciados para a obtenção do título relacionado ao instituto. Caso isso fosse possível, haveria patente afronta ao princípio da isonomia (artigo 5º, CF/88), pois seria dado tratamento jurídico diverso a indivíduos inseridos no mesmo contexto fático, violando-se os parâmetros gerais de institutos aplicáveis à política habitacional.
Portanto, estados e municípios, embora entes autônomos que compõem a federação, devem observância estrita aos requisitos gerais estabelecidos na Medida Provisória, diploma normativo que regulamenta a concessão de uso especial para fins de moradia, dando fiel cumprimento a um dos principais instrumentos que visa a dar efetividade ao direito constitucional de moradia, nas hipóteses de ocupação prolongada da propriedade pública.
Na mesma linha da política habitacional nacional, tem-se a usucapião constitucional urbano, com requisitos traçados no artigo 183, caput, da Constituição Federal. Neste caso, as normas constitucionais delineiam os parâmetros gerais de uma política pública de âmbito nacional. Visando ao resguardo do princípio da igualdade e da função social da propriedade, a Medida Provisória 2.220/2001 traça os mesmos requisitos exigidos pela usucapião constitucional. O escopo é dar tratamento isonômico aos instrumentos de política habitacional destinada aos moradores de baixa renda que estabelecem moradia em área particular ou em território público.
Deve-se ainda ressaltar que a concessão de uso especial para fins de moradia está preconizada sobre uma norma constitucional, conforme previsão do parágrafo único do artigo 183 da Constituição Federal. Portanto, a Medida Provisória 2.220/2001 representa apenas o diploma regulamentador de um instituto de status constitucional. Sendo assim, impende-se concluir que a Medida Provisória não traz qualquer inovação ao ordenamento jurídico, mas, como outrora mencionado, tem como escopo traçar diretrizes gerais para a construção de uma política habitacional de abrangência nacional que já está contemplada pela normativa constitucional.
Postas estas razões, conclui-se que o Tribunal de Justiça de São Paulo, por intermédio de um processo dialético, crítico e plural, assim como deve ser o modelo do processo de interesse público, inclinou-se a reconhecer a constitucionalidade que o estado e o município estejam subordinados às disposições normativas insertas na Medida Provisória 2.220/2001, diploma que regulamenta a concessão de uso especial para fins de moradia, franqueando eficácia e legitimidade a um dos mais importantes instrumentos para a regularização fundiária em nosso país. Em última análise, o Tribunal de Justiça de São Paulo franqueou justa interpretação, dando ênfase e proteção, assim como manda os vetores constitucionais, aos direitos fundamentais, no caso, a moradia, importante elemento que integra a dignidade humana.
[1] "Ademais, as teses defendidas pela Defensoria Pública, sua presença como amicus curiae e a condição que o legislador originário a alçou, de 'instituição essencial à função jurisdicional do Estado' (artigo 134), representam uma nova facticidade e, portanto, extrapolam os limites daquela decisão. Com base nelas, e fundado nas razões descritas na sequencia, entendo pertinente invocar o 'motivo relevante' para revogar o precedente até então prevalente, fundado nas razões que provocaram esta arguição". (Arguição de Inconstitucionalidade 0041454- 43.2012.8.26.0000)
Sabrina Nasser de Carvalho é defensora pública e integrante do Núcleo de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública do Estado de São Paulo
Ana C.F. Bueno é defensora pública e integrante do Núcleo de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública do Estado de São Paulo.
Anaí Arantes Rodrigues é defensora pública e integrante do Núcleo de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública do Estado de São Paulo