2 de Novembro de 2012 - COLUNA VERTICAL
A CORRUPÇÃO NAS AUTARQUIAS (III)
3. A FISCALIZAÇÃO DOS RISCOS DE CORRUPÇÃO.
3.1. A fiscalização interna.
O primeiro grau de fiscalização destas áreas com risco de corrupção é de natureza institucional interna; pertence ao órgão assembleia (municipal e de freguesia) que, para além das competências próprias, tem também competência de fiscalização dos atos do órgão executivo (Câmara municipal e Junta de freguesia)[1].
É minha opinião que esta fiscalização, entre nós, não tem funcionado com a eficácia que lhe seria própria, não por causas derivadas do órgão, seu funcionamento ou dos cidadãos que o integram, mas por causa do nível da nossa corrupção.
A nossa corrupção funciona a um nível tão primário e tão visível, é tão descarada, que esta fiscalização institucional, porque de luvas brancas, não a assusta.
É preciso que a fiscalização aponte com uma de duas coisas, inseparáveis, a saber, a PERDA DE MANDATO[2] e a suspensão do mandato logo que deduzida acusação por ilícitos sancionados com essa mesma perda de mandato.
De facto, só esta sanção e a medida cautelar que a deve preceder afastam do poder e do grupo do poder tendo, por isso, o condão de inibidoras da prática de ilícitos de corrupção.
Há também a fiscalização que pode ser exercida pela via funcional e hierárquica, quer entre os órgãos das autarquias e os seus serviços (eleitos sobre funcionários), quer pela cadeia hierárquica (eleitos e funcionários superiores sobre a respetiva cadeia hierárquica funcional e classificativa).
Como sabemos, os eleitos têm um mandato delimitado por quatro anos enquanto os funcionários têm um vínculo laboral permanente e com expectativas de duração muito superior a esse mandato, o que evidencia uma primeira dificuldade para esta fiscalização.
O fiscalizador chega de novo e está de passagem e o fiscalizado está instalado e para ficar.
A esta dificuldade uma outra se vem juntar, com tanta ou mais importância.
E esta é que os funcionários têm tanto poder que por vezes se convencem que são eleitos e os eleitos acabam por ficar tanto tempo no cargo que, por vezes, pensam que também eles são funcionários.
E se uns e outros acumulam as suas funções públicas com atividades privadas, como podemos falar de fiscalização?!
Daí a importância da fiscalização, mas externa às autarquias.
Ainda nesta área da fiscalização interna, não posso deixar de referir a contribuição do Conselho de Prevenção da Corrupção, que aprovou uma recomendação sobre a criação de Planos de Prevenção de Riscos de Corrupção[3], com relatório de avaliação anual, abrangendo também as autarquias locais e cujo principio base é, precisamente, a fiscalização dos riscos de corrupção pela própria autarquia, seus eleitos, dirigentes e trabalhadores.
No inicio do processo de criação destes Planos surgiu uma primeira dificuldade, a qual consistiu no facto de os eleitos locais terem interpretado a deliberação como reportando-se a prevenção de riscos de corrupção apenas dos serviços e trabalhadores autárquicos, com exclusão dos eleitos e órgãos das autarquias que integram.
Essa limitação terá, entretanto, sido ultrapassada.
De facto, os riscos de corrupção nas autarquias abrangem, indistintamente, eleitos locais e funcionários, porventura até mais os primeiros que os segundos, pelo que seria desprovida de sentido qualquer fiscalização interna que se limitasse aos trabalhadores autárquicos.
3. 2. A fiscalização externa e o controlo da corrupção.
3.2.1. A fiscalização externa difusa.
A primeira fiscalização externa, como tal não declarada, mas subjacente aos regimes democráticos, é ou deveria ser, a fiscalização partidária.
O funcionamento dos partidos, com a publicidade dos seus membros locais e financiamento, a que acima nos referimos, e com a transparência dos seus atos internos, em muito podem contribuir para a fiscalização dos atos com riscos de corrupção.
Que contribuição dará nesta área um partido em que os militantes são arregimentados e as suas quotas pagas à última hora para atos eleitorais internos?
A resposta todos a sabemos, até pelo nome de algumas personalidades.
E são alguns os casos em que os partidos se distanciaram de eleitos locais comprometidos com atos de corrupção; poucos, mas alguns.
Não podemos também esquecer o papel da comunicação social na denúncia dos atos que, a não serem divulgados, permaneceriam nos segredos de apenas alguns, quantas vezes interessados na permanência desses atos.
A eficácia da comunicação social está, contudo, associada às consequências do controlo social, que aqui se traduz na capacidade de inibir a prática de atos ilícitos pelo receio da sua divulgação e da consequente perda de votos, que pode levar ao afastamento do poder.
Para além de outros fatores que aqui não abordarei, entre eles, a tolerância do eleitorado a atos de corrupção de que resulte obra, qualquer que seja, a eficácia da comunicação social, nesta área, depende da reação das "entidades competentes".
Feita a denúncia, uma e outra vez, esgotado o efeito inibidor, perante, praticantes endémicos de atos de corrupção, a denúncia acaba por se esgotar numa banalidade que ninguém já considera.
São vários os exemplos que a nossa sociologia política, as nossas universidades, poderiam ter estudado e que permanecem ativos.
A limitação de mandatos[4], cremos, acabará com alguns, isto se como repetidamente se tem feito sentir, a lei não for alterada permitindo a sobrevivência de tão habilidosos autarcas, de que temos pena não tenham enveredado por atividade empresariais, mas privadas.
Quanto a esta matéria, ainda, uma referência à jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, em diversas decisões, contrariando decisões judiciais dos tribunais portugueses, tem feito prevalecer o interesse público da denúncia, subjacente ao direito à informação, como uma das componentes do principio da liberdade de expressão, sobre a invocada honra dos denunciados, a qual, segundo eles, exigiria o silenciamento dos atos que lhe são imputados.
3.2.2. A fiscalização externa propriamente dita e os órgãos de controlo.
Antes de entrar nesta matéria não posso deixar de abrir aqui uma exceção, para fazer uma única citação, mas de autor de peso, o Padre António Vieira.
O Padre António Vieira aborda o tema de corrupção inúmeras vezes nos seus escritos e para ele o que caracterizava a corrupção em Portugal eram os "RESPEITOS".
"A maior peita de todas é o respeito…pior que peitar com dinheiro é peitar de amizade, peitar de recomendação, peitar de dependência, peitar de respeito"[5].
Para ele os "respeitos" são um misto de temor reverencial, ganância, desejo de agradar, que não prejudique interesses presentes ou futuros (de que se destaca o cargo público), reais ou hipotéticos, que fazem com que a corrupção, mais do que um ato em si, seja uma predisposição para atos de corrupção, para o seu encobrimento e até, para o seu não avistamento[6].
É esta, continua a ser, a nossa corrupção nas autarquias, com uma complexidade que torna, muitas vezes, difícil perceber quem são os seus autores ou coautores, cúmplices, encobridores ou meros observadores silenciosos.
Instalada a corrupção neste meio favorável, muito difícil se torna preveni-la e combatê-la pelos meios habituais porque a prova do crime se não configura como uma prova direta, mas antes como uma prova por presunções, a extrair de factos que, com toda a probabilidade revelam atos de corrupção.
Esta prova, que em ilícitos de outros agentes é comummente aceite pela justiça, nesta área, porventura tendo em atenção a alta qualidade (de poder) dos seus agentes, conduz habitualmente a arquivamento ou a absolvição
As dificuldades de fiscalização são de todos conhecidas.
Quando falamos de dificuldades de fiscalização no âmbito da fiscalização externa às autarquias falamos, antes de mais, na fiscalização inspetiva e, portanto, nas inspeções.
Até há pouco tempo, a fiscalização de legalidade sobre os atos das autarquias locais era feita, em primeira linha[7], pela Inspeção-Geral da Administração Local (IGAL), que o governo em exercício extinguiu, logo que iniciou o seu mandato.
A Importância das Inspeções no controlo dos ilícitos genericamente designados de corrupção resulta evidente se considerarmos que da ação destas depende, a maioria das vezes, o sancionamento de tais ilícitos.
Se a inspeção os deteta e participa, eles chegam aos órgãos de controlo seguintes, Ministério Público e Tribunais (judiciais, administrativos, Tribunal de Contas), se ela os não deteta ou, detetando-os os não participa, ainda que ilícitos, esses atos mantêm-se.
Assim, silenciar ou neutralizar uma inspeção é um expediente seguro para silenciar a legalidade.
Daqui as dificuldades de ação das Inspeções, como entidades autónomas[8], e as dificuldades dos seus inspetores, pressionados na sua ação numa escala que pode começar no mero aliciamento, mas que se dirige, usualmente ao NÃO VER.
Convém que o inspetor e a inspeção não vejam; se eles não virem a corrupção não existe.
O que é grave, pois se trata de um aliciamento, quase sempre pela via dos "respeitos" do Padre António Vieira, para a prática de um ato ilícito, por parte da inspeção e do inspetor.
É que, tratando-se de matéria crime a sua participação é obrigatória para as inspecções[9], não dependendo de autorização da tutela, podendo o seu silenciamento integrar o crime de denegação de justiça e prevaricação, p. e p no art.º 369.º do Código Penal, sendo certo que é um velho principio do nosso direito processual penal a obrigatoriedade para os trabalhadores públicos a denúncia e participação ao titular da ação penal, o Ministério Público, dos crimes de que tomem conhecimento no exercício das suas funções.
Mais do que isso, nesta área, o art.º 41.º, n.º 1, da Lei n.º 34/87, de 16 de julho[10], estabelece uma responsabilidade acrescida de participação criminal, pois, lança sobre o órgão tutelar, em que a inspeção se integra, uma espécie de direito de ação, para promover o processo criminal.
Esta questão, de participação imediata dos crimes detetados em inspeção, independentemente de despacho da tutela, foi debatida na Comissão Eventual da Assembleia da República Para o Fenómeno da Corrupção e Infrações Conexas, em que uma das exigência dos senhores deputados, por lhes ter sido presente o assunto pelo Ministério Público se situava, precisamente, na necessidade de participação imediata (e não só depois de conhecida e muito menos depois de autorizada pela tutela) a esta entidade dos crimes detetados pelas ações inspetivas[11].
Temo que esta participação obrigatória e imediata, quanto a crimes de corrupção na área das autarquias locais, possa neste momento estar em causa.
Se assim acontecer, tais ilícitos morrerão entre a sua desgraduação como meros ilícitos administrativos e a sua recomendação à tutela como comportamentos cuja correção se aconselha, com prejuízo para a prevenção e combate da corrupção.
É que, na área da corrupção, em que não há propriamente um ofendido (o ofendido somos todos nós), a denúncia ou participação do crimes é muito importante, merecendo até um tratamento mais desenvolvido, que lhe não poderemos dar.
Sobre ela, apenas dois apontamentos.
O primeiro é que o DCIAP (Departamento Central de Investigação e Ação Penal) do Ministério Público tem, até, um formulário eletrónico, on line, acessível a todos, para "denúncia de atos de corrupção e fraudes".
O segundo é que o nosso ordenamento jurídico mantém sinais contraditórios, entre combater a corrupção e proteger a denominada "honra" dos corruptos, como se depreende do art.º 44.º da Lei n.º 34/87, de 16 de julho, que continua em vigor e que, de certo modo contrariando a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a que acima aludi, impõe uma inaudita participação oficiosa ao Ministério Público.
O texto desse art.º 44.º é elucidativo, pelo que o passo a citar:
Não tenho conhecimento pessoal de casos em que este preceito legal tenha sido utilizado, mas parece-me que o seu texto exala um certo odor anti denúncia, tanto mais grave quanto esta, só por si, já é um ato de cidadania difícil de praticar.
Quanto a mim, a defesa do interesse público exige a denúncia, desde que verosimilhantemente fundada, sem que o denunciante tenha que provar o que quer que seja, em especial a existência do crime, dos seus autores e da culpa destes.
Isso é da competência do Ministério Público e dos tribunais.
Haverá, todavia, quem entenda dispensável essa cidadania, entre eles, obviamente, os corruptos.
Adquirida a notícia do crime pela entidade competente haverá que desenvolver a necessária investigação criminal.
Nesta, a principal dificuldade será também a falta do tal ofendido (individual) a clamar justiça e a reclamar da justiça, com esse ato mantendo a investigação num adequado nível de diligência e esforço, mas outras dificuldades existem, como a preparação dos próprios magistrados do ministério público e a intervenção de peritos.
A intervenção de peritos não dispensa o estudo e a orientação da investigação.
Um perito é apenas alguém que elucida o magistrado e os órgãos de polícia criminal de matéria técnica que eles não conhecem.
Não é alguém que se lhes substitui no seu trabalho e, muito menos, que lhes diz se existem ou não indícios suficientes do crime para ser deduzida acusação.
Aliás, o problema na área da corrupção não está tanto na acusação como na falta dela, ou seja, no arquivamento do processo.
É voz pública, a que eu junto a minha, de uma convicção coletiva de existência de arquivamentos, em casos onde devia ter sido deduzida acusação.
A eficácia do combate à corrupção exigiria que a decisão de arquivar um processo relativo a crimes de corrupção, emitida pelo Ministério Público, fosse submetida a decisão de um juiz, que com ela concordaria, determinando o proposto arquivamento, ou não concordaria, mandando deduzir acusação ou mandando fazer outras diligências de investigação.
O arquivamento, tal como está, só interessa aos autores do crime, que capitalizam a seu favor as fragilidades do sistema, refinam as suas práticas criminosas e desdenham, vangloriando-se, do nosso sistema de justiça, sempre dizendo, "confio na justiça". (continua)
[1]A Lei n.º 169/99,de 18 de setembro estabelece o quadro de competências e o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias.
[2] A perda de mandato é regulada pela lei n.º 27/96, de 1 de agosto, que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa.
[3] Recomendação de 1 de julho de 2009, sobre Planos de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas.
[4]Lei n.º 46 /2005, de 29 de agosto, que estabelece limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais (presidente de câmara municipal e presidente de junta de freguesia).
[5] Sermão da terceira dominga da quaresma (capela real ano de 1655), in Sermões, vol. II, pág. 280, Centro de Estudos de Filosofia (Faculdade de Ciências Humanas da Universidade Católica Português) e INCM.
[6] O termo respeito/s é utilizado pelo Padre António Vieira, com o significado de "temor, deferência, influência, intuito, fim, perspetiva, empenho e dependência", do qual extraímos este nosso entendimento.
[7] Além da IGAL, o Tribunal de Contas, a Inspeção-Geral de Finanças e a Inspeção-Geral do Ambiente e Ordenamento do Território, prosseguiam as suas atribuições também nesta área.
[8] O Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de julho, que estabelece o regime jurídico da atividade de inspeção, dispõe no seu art.º 10.º que: " Os dirigentes dos serviços de inspeção e o pessoal de inspeção gozam de autonomia técnica no exercício das tarefas de inspeção que lhes sejam confiadas".
[9]Como dispõe o art.º 242.º, n.º 1, al. b) do Código de Processo Penal:
"1 - A denúncia é obrigatória, ainda que os agentes do crime não sejam conhecidos: b) Para os funcionários, na aceção do artigo 386.º do Código Penal, quanto a crimes de que tomarem conhecimento no exercício das suas funções e por causa delas".
[10] Esta lei tipifica os crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos, entre eles os eleitos locais.
[11]Na sequência dos trabalhos desta Comissão, entre outros atos legislativos, foi publicada a Resolução da Assembleia da República n.º 91/2010, de 10 de agosto, que recomenda ao Governo a tomada de medidas destinadas ao reforço da prevenção e do combate à corrupção e que, tanto quanto é do meu conhecimento, não teve acolhimento governativo.