Comentários do Banco de Portugal ao Relatório sobre a Reforma do Modelo de Supervisão Financeira | Banco de Portugal
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1. O Banco de Portugal agradece a oportunidade de, a propósito da consulta pública promovida pelo Ministério das Finanças, se pronunciar sobre o Relatório relativo à "Reforma do Modelo de Supervisão Financeira", apresentado pelo Grupo de Trabalho nomeado pelo Despacho n.º 1041-B/2017 (doravante denominado "Grupo de Trabalho").
Trata-se de um debate crítico para a eficácia na condução das funções de supervisão e de regulação, as quais contribuem para a preservação da estabilidade financeira no nosso País. É também um debate relevante à luz dos ensinamentos da crise financeira e da profunda transformação – ainda em curso – do enquadramento europeu da regulação e da supervisão financeiras.
2. Em termos genéricos, o Banco de Portugal concorda com a recomendação do Grupo de Trabalho no sentido de se manter um modelo de supervisão de base setorial para os setores bancário, segurador e do mercado de valores mobiliários.
O Banco de Portugal reconhece igualmente existirem, no atual modelo, oportunidades de significativo aperfeiçoamento dos instrumentos e procedimentos de coordenação e partilha de informações entre as autoridades de supervisão setorial, assim como concorda com o reforço do papel do Ministério das Finanças na arquitetura nacional de preservação da estabilidade financeira.
3. No entanto, e conforme explicitado detalhadamente no documento anexo, entende o Banco de Portugal que o Relatório elaborado pelo Grupo de Trabalho não acautelou suficientemente nas suas recomendações a evolução recente da arquitetura europeia da supervisão financeira, a qual, no quadro da União Bancária, permitiu já recolher uma relevante experiência nacional nesta sede, o que não deve deixar de ser valorado.
A União Bancária veio redefinir amplamente os poderes do Banco de Portugal enquanto autoridade de supervisão e autoridade de resolução. Adicionalmente, a experiência já adquirida pelo Banco de Portugal relativamente ao funcionamento destas estruturas europeias criadas com a União Bancária aconselha soluções diferentes das preconizadas no referido Relatório tendo em vista a salvaguarda dos interesses nacionais.
4. Com efeito, a par do Sistema Europeu de Supervisão Financeira – estruturado segundo um modelo de base setorial tripartido (autoridades de supervisão europeia, "ASE", bancária, seguradora e de mercados) e ainda integrando o Comité Europeu de Risco Sistémico ("CERS"), enquanto entidade presidida pelo Presidente do BCE com competências transversais no domínio macroprudencial – importa atender à criação mais recente da União Bancária, a qual apresenta um pilar de supervisão prudencial bancária (o Mecanismo Único de Supervisão – "MUS"), um pilar de resolução bancária (Mecanismo Único de Resolução – "MUR") e um pilar de garantia europeia de depósitos (ainda por concretizar).
O MUS funciona sob a égide do Banco Central Europeu ("BCE"), ao qual foram conferidas competências exclusivas no que respeita à supervisão de todas as instituições de crédito abrangidas pelo MUS, sem prejuízo da implementação descentralizada de poderes de supervisão pelas autoridades nacionais competentes no que se refere às instituições menos significativas. O pilar da supervisão microprudencial é, por isso, enquadrado por uma forte integração europeia, através da atribuição ao BCE da liderança e inerentes competências relevantes, com participação ativa das autoridades nacionais no âmbito dos mecanismos de cooperação instituídos. Neste sentido, afigura-se inadequada a asserção do Relatório segundo a qual as "autoridades nacionais mantêm toda a competência sobre as instituições menos significativas" [1].
Já o enquadramento normativo que rege o MUR estabelece a criação de um quadro institucional integrado para planear a resolubilidade e, sempre que for caso disso, decidir e coordenar a resolução ordenada de instituições de crédito nos Estados-Membros da União Bancária. O MUR compreende, assim, uma autoridade de resolução única, o Conselho Único de Resolução (CUR), e um mecanismo comum para o financiamento de medidas de resolução, o Fundo Único de Resolução (FUR), financiado por contribuições das próprias instituições participantes. A responsabilidade direta da autoridade de resolução bancária portuguesa exerce-se, portanto, sobre uma parcela muito marginal do sistema bancário nacional, tendo em atenção as responsabilidades diretas do CUR. Acresce ainda que, ao invés do que se refere no Relatório, as autoridades nacionais de resolução mantêm apenas uma competência circunscrita e não plenamente autónoma (mesmo) sobre as instituições menos significativas. Isto porque, em primeiro lugar, no que se refere às instituições menos significativas que tenham atividade transfronteiriça no espaço da União Bancária, a competência de resolução reside integralmente no CUR, tal como para as instituições significativas. Por outro lado, mesmo em relação às restantes instituições de crédito estabelecidas nos Estados-Membros da União Bancária e grupos menos significativos que ao abrigo do Regulamento do MUR estão sob responsabilidade das autoridades nacionais de resolução, estas autoridades apenas são responsáveis pelas decisões de resolução se as medidas de resolução aplicadas não exigirem a utilização de mecanismos de financiamento da resolução, que são, desde janeiro de 2016, assegurados pelo FUR (e já não pelos mecanismos de financiamento da resolução criados a nível nacional, como aconteceu em Portugal antes dessa data).
Importa ainda destacar que as autoridades nacionais que têm assento nas instituições e centros de decisão da União Bancária exercem essa responsabilidade a partir de opções assumidas na legislação europeia quanto ao envolvimento dos bancos centrais e dos supervisores financeiros nos temas da estabilidade financeira, supervisão e regulação. Interessa, com efeito, assegurar que a arquitetura do modelo de supervisão nacional se conjuga devidamente com as estruturas europeias envolventes e com o sistema de representação nacional aí existente, de forma a potenciar uma ação clara e eficaz junto das mesmas, bem como a adequada defesa dos interesses nacionais.
5. Em suma, o modelo europeu foi evoluindo a partir de competências essencialmente regulatórias (constituição das ASE), sendo hoje marcado pela existência de verdadeiras autoridades de supervisão e resolução europeias (BCE e CUR, no âmbito da União Bancária). Se, por um lado, esta transformação diminui a margem de atuação autónoma das autoridades nacionais nos respetivos domínios, também reforça a importância de uma boa articulação e atuação efetiva destas autoridades nacionais junto das autoridades europeias. Neste quadro, sem prejuízo das especificidades de cada Estado-Membro, interessa garantir, no desenho do modelo nacional, que os mecanismos de representação supranacional existentes são plenamente aproveitados e potenciados. A atuação das ASE, por sua vez, recomenda igualmente clareza na atribuição de responsabilidades a nível nacional, evitando-se complexidades ou entropias desnecessárias que não favoreceriam, precisamente, a desejável participação célere e pró-ativa nas instâncias europeias, na prossecução dos interesses públicos relevantes.
Por seu turno, o enquadramento legislativo e institucional a nível europeu e do G-20 caracteriza-se, em linha com as melhores recomendações e práticas internacionais, por um forte compromisso com a proteção da independência dos reguladores e supervisores face a órgãos da União Europeia e nacionais, bem como relativamente a entidades reguladas e supervisionadas [2]. Na área da supervisão prudencial (MUS) e da resolução (MUR) os respetivos enquadramentos normativos estabelecem regras que salvaguardam inequivocamente a plena autonomia dessas autoridades europeias na definição e execução da estratégia de supervisão e de resolução. Acresce que, como esses sistemas integram as respetivas autoridades europeias (BCE e CUR) e as autoridades nacionais relevantes, as normas de independência definidas abrangem também estas últimas, numa lógica operacional, bem como o estatuto dos representantes nacionais nessas estruturas europeias, inclusive dos membros nacionais face aos respetivos conselhos de administração dos bancos centrais ou autoridades de supervisão de origem, com o objetivo, precisamente, de reforçar a coordenação, a efetividade e a credibilidade desses sistemas. [3]
6. Relativamente às propostas apresentadas pelo Grupo de Trabalho no que respeita às diversas funções que integram, em sentido amplo, a atividade de supervisão financeira, ou seja, no plano macroprudencial, microprudencial, comportamental e de resolução bancária, enuncia-se a posição do Banco de Portugal em relação às mesmas, conforme desenvolvidamente exposto no documento em anexo:
6.1. O Banco de Portugal considera que, para a política macroprudencial, como para qualquer política económica ou exercício de supervisão, é fundamental que haja uma clara atribuição de mandato a uma autoridade concreta e única, dotando-a de poderes suficientes para prosseguir esse mandato, quer na vertente de monitorização e avaliação dos riscos, quer na vertente da sua mitigação. A atribuição do mandato macroprudencial a uma autoridade deve respeitar os princípios de independência, garantia de recursos, responsabilidade, papel primordial do banco central, cooperação, eficácia e eficiência (veja-se, em anexo, o detalhe das fontes a esse propósito).
Existe um consenso generalizado, a nível académico e institucional, quanto à preferência por um modelo institucional em que os bancos centrais são a autoridade macroprudencial ou, pelo menos, assumem um papel primordial na definição e condução desta política. Detalham-se, em anexo, diversas razões para fundamentar esse consenso, designadamente: (i) o reconhecimento da complementaridade dos objetivos de política macroprudencial (estabilidade financeira) e da política monetária (estabilidade de preços), cujas preocupações extravasam o curto-prazo, com foco no médio-longo prazo; (ii) o papel dos bancos centrais na definição da política monetária, nos sistemas de pagamento e como refinanciadores de última instância, tornando-os instituições melhor posicionadas em termos de concentração de competências técnicas na análise de risco sistémico, na monitorização de mercados financeiros e de desenvolvimentos setoriais e agregados, bem como na avaliação dos custos e benefícios da política macroprudencial.
A importância dos bancos centrais na definição da política macroprudencial foi reconhecida no enquadramento institucional da UE. Primeiro, o Conselho Geral do CERS tem como membros votantes nacionais apenas os Governadores dos Bancos Centrais (que encabeçam as respetivas delegações nacionais), o que é justificado pelos fatores acima referidos e pela experiência e responsabilidade que estes adquiriram em matéria de análise de estabilidade financeira e que os coloca numa posição privilegiada para uma visão integrada do sector financeiro, interligada com a perspetiva macroeconómica e dos setores não financeiros. Segundo, este papel de liderança do banco central foi acentuado com a criação do MUS, no contexto da União Bancária, cujo Regulamento atribui também ao BCE competências supletivas em matéria de política macroprudencial relativamente a medidas e instrumentos previstos na legislação europeia. Estas competências macroprudenciais do BCE, no contexto do MUS, não se encontram refletidas no Relatório do Grupo de Trabalho submetido a consulta pública, que alude a uma "vertente de supervisão financeira [macroprudencial] marcadamente nacional, sem prejuízo das competências supranacionais do CERS". Porém, atente-se que, para os países da União Bancária, o BCE pode impor medidas macroprudenciais mais exigentes, a partir do catálogo definido na legislação europeia aplicável (i.e. CRD IV e CRR). [4]
Com efeito, no âmbito do MUS, a competência do BCE a nível macroprudencial exerce-se não só na tomada de posição sobre as medidas (harmonizadas) que lhe são notificadas, mas pode também exercer-se de modo incremental à decisão que tenha sido tomada a nível nacional, podendo ainda substituir-se às autoridades nacionais na ausência de decisão por parte destas. A natureza deste modelo, e em particular as exigências de cooperação rápida com o BCE, recomendam clareza na definição das responsabilidades nacionais nesta área.
O Banco de Portugal considera que o papel primordial do banco central na política macroprudencial tem de ser efetivo e consequente. Em termos pragmáticos, isto significa um papel de liderança na condução da política e que deve ser entendido como tendo capacidade decisória real. Um modo de o assegurar é designar o banco central como autoridade macroprudencial, o que acontece hoje em dia em Portugal, capitalizando as responsabilidades existentes na área da estabilidade financeira e a expertise nestas matérias. O Banco de Portugal considera ser esta a opção preferencial.
É importante referir que a manutenção do mandato macroprudencial no banco central não invalida a necessidade de manter um mecanismo que assegure a devida articulação com outras autoridades relevantes, em particular, as restantes autoridades de supervisão e, no quadro da salvaguarda da estabilidade financeira globalmente considerada, com o próprio Ministério das Finanças. Tal articulação poderá ser assegurada, no que respeita à Autoridade de Supervisão dos Seguros e Fundos de Pensões ("ASF") e à Comissão do Mercado de Valores Mobiliários ("CMVM"), através do proposto Comité de Supervisão e Estabilidade Financeira ("CSEF"), numa vertente consultiva, contribuindo para a identificação de riscos para a estabilidade financeira e para a conceção e adoção pela autoridade macroprudencial das medidas relevantes. Para as medidas cujo impacto possa extravasar o âmbito estritamente bancário, dever-se-ia prever um mecanismo de comply or explain da autoridade macroprudencial quanto ao parecer prévio obrigatório do CSEF. Adicionalmente, as medidas que venham a ser adotadas só serão eficazes na prossecução dos seus objetivos mitigadores ou corretivos se aplicadas através e com as autoridades com competências nos setores em causa. Já no que respeita à interação e prestação de informação, em paralelo, ao Ministério das Finanças, entende o Banco de Portugal que o proposto Conselho Superior de Política Financeira ("CSPF") poderá ser configurado também com essa finalidade.
6.2. Por seu turno, conforme preconizado pelo Grupo de Trabalho, a supervisão microprudencial seria assegurada pelo Banco de Portugal, devendo ser acautelado, ao nível do CSEF e conforme já referido anteriormente, no plano da coordenação intersectorial das competências prudenciais a cargo dos supervisores financeiros, o estrito respeito pelo enquadramento normativo e institucional da UE e da União Bancária;
6.3. A supervisão comportamental da vertente bancária seria, conforme proposto pelo Grupo de Trabalho, assegurada pelo Banco de Portugal, sem prejuízo do reforço da articulação entre os supervisores, em particular através da constituição, ao nível do CSEF, de um comité especializado de coordenação intersetorial da supervisão financeira comportamental, em matérias de interesse comum, identificadas ex lege ou por indicação dos membros do CSEF, assegurando a participação de dois representantes de cada autoridade que integra essa estrutura, mediante um modelo de coordenação rotativa desse comité a cargo de membro do conselho de administração do Banco de Portugal, da ASF e da CMVM;
6.4. Contrariamente ao que é preconizado pelo Grupo de Trabalho, que advoga a recondução da função de resolução bancária ao CSEF, o Banco de Portugal perfilha antes um modelo assente na criação de uma Autoridade Nacional de Resolução autónoma, entidade com personalidade jurídica e funcionando junto do Banco de Portugal. Estabelecer-se-ia, no âmbito desta Autoridade, um Conselho de Resolução, presidido pelo Ministro das Finanças ou um seu representante, integrando ainda, além de personalidades a indicar pelo Ministério das Finanças, o Governador do Banco de Portugal e um membro do conselho de administração do Banco de Portugal com o pelouro da resolução bancária, bem como os Presidentes da ASF e da CMVM, os quais em caso de situações de resolução bancária deteriam estatuto de observadores e, por essa via, seriam envolvidos e informados da conceção, adoção e execução das medidas de resolução. Deveria, assim, competir ao Conselho de Resolução, e em particular ao Ministério das Finanças, a liderança do processo de decisão conducente à adoção e execução de medidas de resolução bancária que se inscrevam, fora do âmbito do MUR, na margem de decisão e discricionariedade nacionais.
6.4.1. As competências relacionadas com a resolução bancária deveriam, ainda assim, ser asseguradas em alinhamento com o modelo prevalecente na UE (21 Estados-Membros), i.e. de manutenção, tanto quanto possível, da proximidade das funções de supervisão e de resolução, propondo-se, por isso, que coexista com o Conselho de Resolução uma Comissão Executiva, igualmente órgão da Autoridade Nacional de Resolução, que assegurasse, na fase preventiva, o acompanhamento permanente da resolubilidade das instituições bancárias, designadamente no que respeita aos respetivos planos de resolução e interação e representação junto do CUR, devendo aquela Comissão ser presidida pelo membro do conselho de administração do Banco de Portugal com o pelouro da resolução bancária, o qual, por sua vez, teria assento por inerência no Conselho de Resolução, de modo a habilitar o adequado e regular reporte a este órgão, mormente por ocasião da sua ativação em contexto de necessidade de ponderação, adoção e execução de medidas de resolução bancária.
6.4.2. Por outro lado, o acompanhamento da produção normativa em matéria de resolução bancária deveria permanecer no Banco de Portugal, por ser o representante nacional junto da Autoridade Bancária Europeia (EBA), dessa forma assegurando-se a separação face ao acompanhamento da preparação dos planos de resolução e à aplicação de medidas de resolução, que ficaria a cargo da Autoridade Nacional de Resolução nos termos expostos nos sub-parágrafos 6.4. e 6.4.1. acima.
Finalmente, deveria também proceder-se a uma revisão prioritária do funcionamento e gestão do Fundo de Resolução Nacional, de modo a fazê-lo transitar da atual dependência do Banco de Portugal para junto, precisamente, da Autoridade Nacional de Resolução, reforçando-se, no contexto desta entidade, designadamente o envolvimento de todas as partes materialmente interessadas, incluindo o Ministério das Finanças.
7. Neste contexto, entende o Banco de Portugal que a proposta do Grupo de Trabalho de substituir o atual Conselho Nacional de Supervisores Financeiros ("CNSF") pelo CSEF representa uma evolução positiva do modelo nacional de supervisão financeira quanto ao reforço dos instrumentos de coordenação e troca de informações cada vez mais efetiva e atempada entre o Banco de Portugal, a ASF e a CMVM. Porém, a proposta beneficiaria com a introdução de ajustamentos relevantes que permitam a sua plena compatibilização face ao enquadramento jurídico vigente na União Europeia, e em particular na União Bancária, e com o estatuto de independência unanimemente preconizado para as autoridades de supervisão financeira nacionais.
Assim, afigura-se ao Banco de Portugal ser especialmente importante evitar que o CSEF se traduza na criação de uma macro-estrutura de elevada complexificação institucional e procedimental, acima ou a par do âmbito de intervenção do Banco de Portugal, da ASF e da CMVM, com risco sério de desresponsabilização recíproca nas diversas instâncias de decisão supervisora ou regulamentadora ou ainda arriscando-se a gerar os mesmos conflitos de interesses que o Grupo de Trabalho entendeu elencar em relação ao atual modelo, bem como com os incontornáveis custos e efeitos disruptivos acrescidos para o setor financeiro, globalmente considerado.
O Banco de Portugal defende, pois, que a vocação fundamental de um CSEF deverá ser a coordenação acrescida entre as diferentes dimensões ou áreas da supervisão financeira e uma maior concertação intersectorial no domínio regulatório financeiro, sede própria, aliás, para apoiar o legislador na identificação e desejável correção de eventuais situações de sobreposição ou lacuna de competências de supervisão entre o Banco de Portugal, a ASF e a CMVM.
O Banco de Portugal entende, também, que será de aproveitar esta oportunidade para assegurar o robustecimento estatutário do CSEF em relação ao CNSF, através, designadamente, de: (i) mecanismos de acrescida accountability e transparência, bem como regras claras de procedimento e funcionamento; (ii) instrumentos de comply or explain no âmbito da atuação dos respetivos membros; e (iii) atribuição, de forma permanente, de recursos humanos e materiais suficientes.
Em moldes que são expostos com maior detalhe adiante, preconiza ainda o Banco de Portugal que o CSEF deverá desempenhar um papel particularmente relevante na articulação da atividade dos supervisores financeiros com o Ministério das Finanças, mormente através do também agora proposto Conselho Superior de Política Financeira ("CSPF").
8. Sistematizando as sugestões de aperfeiçoamento apresentadas pelo Banco de Portugal face às recomendações formuladas pelo Grupo de Trabalho no que respeita à criação do CSEF, no contexto da supra referida plena conformação de um futuro modelo de supervisão financeira nacional com o regime vigente na UE e, em particular, na União Bancária, importa destacar o seguinte:
8.1. Preconiza-se que seja antes adotada uma presidência rotativa do CSEF, com mandato de dois anos e sem direito de voto nessa qualidade, pelos Presidentes da ASF e da CMVM e pelo Governador do Banco de Portugal, permitindo:
i. Acautelar a independência dos três supervisores financeiros nacionais face a entidades ou personalidades externas aos seus órgãos de decisão e gestão, e, no que tange especificamente ao Banco de Portugal, em obediência ao imposto pelo exposto enquadramento europeu;
ii. Evitar a constituição de uma instância formal externa de coordenação, desligada do conhecimento operacional que advém da atividade dos supervisores, sem correspondência na representação internacional da supervisão nacional, nos diversos fora bancários, seguradores e de mercado de capitais; e
iii. Prevenir a desnecessária sobrecarga quanto ao financiamento desta estrutura, a cargo, direta ou indiretamente, dos supervisionados e/ou contribuintes e ainda a própria problematização da viabilidade jurídica do mesmo, desde logo à luz da proibição do financiamento monetário a que o Banco de Portugal como autoridade monetária integrando o Eurosistema se encontra sujeito, conforme melhor explicado no ponto 12 abaixo;
8.2. Considera-se que deve ser consagrada uma estrita regra de paridade na composição do CSEF (designadamente, assegurando que os membros dos conselhos de administração do Banco de Portugal, da ASF e da CMVM participariam efetivamente nas deliberações do CSEF em função dos assuntos que acompanham em cada uma das respetivas autoridades de supervisão), bem como no exercício dos mesmos direitos de voto pelos três supervisores que integrariam este Conselho;
8.3. Advoga-se a designação, por deliberação unânime no seio do CSEF, de um secretário-geral do CSEF, com mandato de cinco anos, nomeadamente com a atribuição de funções de direção em relação ao staff técnico e administrativo permanente que venha apoiar o Conselho, de coordenação e acompanhamento dos trabalhos que venham a decorrer ao nível dos diversos comités e grupos de projeto no âmbito do CSEF e, ainda, se necessário, de representação deste Conselho.
9. Ainda no âmbito do CSEF, o Banco de Portugal propõe que venha a ser estudado o desenvolvimento de um mecanismo extrajudicial de resolução de litígios na esfera contratual, ou de articulação de mecanismos setoriais, segundo uma unidade de atuação e de procedimentos, aplicável, por exemplo, no âmbito da celebração e execução de contratos bancários, de seguros e de intermediação financeira com investidores não qualificados e clientes do segmento de retalho, beneficiando de modelos análogos noutras ordens jurídicas e, também, de instrumentos similares, à escala nacional, em relação a outras áreas do tráfego jurídico.
10. Considera-se que a proposta do Grupo de Trabalho de criação de uma nova entidade à qual caberia a acreditação de entidades formadoras – que acarretará certamente custos elevados e que contraria um modelo recentemente estabelecido no enquadramento jurídico nacional – poderá não ser a mais adequada, sendo porventura preferível a adoção, para os restantes produtos e serviços financeiros, de um modelo similar ao adotado para o crédito hipotecário, em que a certificação de entidades formadoras caberia à Autoridade de Supervisão competente para o produto ou serviço financeiro em causa – sem prejuízo de uma necessária e desejável articulação, ao nível do CSEF, relativamente a matérias que envolvem mais do que uma autoridade (como por exemplo as exigências que decorrem da DMIF II).
Adicionalmente, afigura-se que, nesta sede, relativamente às propostas apresentadas pelo Grupo de Trabalho que implicariam uma transferência de responsabilidades para o supervisor, melhor seria reconhecer que se tratam, tipicamente, de competências de entidades formadoras. Também a promoção de ações de formação financeira dirigidas a clientes das instituições financeiras deve estar vedada às instituições financeiras para prevenção dos conflitos de interesses que tal situação gera.
11. Conforme salientado pelo Grupo de Trabalho, entende o Banco de Portugal que a atual sujeição da ASF e da CMVM ao âmbito de aplicação da Lei-quadro das entidades reguladoras se afigura especialmente problemática no contexto da necessidade de ser valorizado o estatuto de independência dos supervisores financeiros, mormente na sua vertente operacional e de autonomia de gestão dos respetivos recursos humanos, financeiros e patrimoniais, acautelando a adequada capacitação técnica dos supervisores.
12. Nos termos do artigo 123.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do Regulamento (CE) 3603/93 do Conselho, os bancos centrais nacionais estão impedidos de financiar as entidades do setor público (proibição do financiamento monetário), incluindo pela via da assunção direta de responsabilidades e funções que pertencem originariamente aos Estados-Membros. Fora destas proibições encontram-se as funções que o próprio Tratado e a legislação europeia conferem ou permitem que os bancos centrais nacionais desempenhem, como é caso das funções de autoridade nacional de supervisão microprudencial, de autoridade macroprudencial e de autoridade nacional de resolução. Se, por outro lado – conforme se sustenta no Relatório – fossem transferidas funções atualmente confiadas ao Banco de Portugal para uma nova entidade pública fora do âmbito do banco central, tal implicaria que as mesmas fossem qualificadas como funções de natureza governamental, pelo que o seu exercício não poderia, nesse caso, apoiar-se num financiamento por via do banco central nacional, sob pena de infração à proibição do financiamento monetário prevista no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
13. No que respeita à possível criação de um órgão com poderes para proceder a uma revisão administrativa de decisões adotadas pelos supervisores setoriais, sugere-se, em alternativa à criação de uma Câmara de Recurso e beneficiando do modelo já testado em vigor junto do BCE e do CUR, a introdução de uma Comissão de Reexame no seio do Banco de Portugal, assegurando o necessário estatuto de autonomia face ao conselho de administração e uma clara delimitação do âmbito das matérias que poderiam ser suscitadas à ponderação desta Comissão (por exemplo, no que se refere à supervisão microprudencial apenas estariam abrangidas as decisões cuja competência não se encontre atribuída ao BCE). Essa solução permitiria acautelar a possibilidade de qualquer pessoa singular ou coletiva recorrer a um órgão independente e especializado perante decisões que lhe sejam dirigidas ou que lhe digam direta e individualmente respeito. Deve prever-se que sobre o conselho de administração do Banco de Portugal recairia nesse caso um especial dever de fundamentação nos casos em que a opção tomada seja no sentido de não seguir uma recomendação da Comissão de Reexame, assegurando-se também que os pareceres desta Comissão não teriam efeito suspensivo relativamente à decisão contestada.
14. Por fim, sem prejuízo de um estudo mais aprofundado por parte do Banco de Portugal no que respeita às propostas constantes no Relatório referentes às estruturas de governação do Banco de Portugal, constata-se que várias delas tiveram já correspondência – tanto em matéria de reforço institucional, como em matéria de transparência e responsabilidade (accountability) – em medidas que o Banco de Portugal, nos limites consentidos pela sua atual Lei Orgânica, tem vindo a adotar desde o início da década, no seguimento do designado Safeguards Assessment conduzido pelo FMI e de subsequente proposta de revisão estatutária apresentada, na anterior legislatura, pelo Banco de Portugal ao Governo, a qual não veio, contudo, a ser adotada.
O Banco de Portugal congratula-se, por isso, com o aprofundamento que venha a ser prosseguido pelo Governo no âmbito das estruturas e procedimentos de governação, considerando, globalmente, positivas as propostas do Grupo de Trabalho que, caso venham a ser adotadas, permitam, em linha com uma clara assunção de responsabilidades nos termos do quadro institucional e regulatório europeu, formalizar, rever ou articular melhor em sede de futura Lei Orgânica do Banco de Portugal no que respeita à relação com os órgãos de soberania, outras entidades e autoridades, restantes stakeholders e destinatários da atividade do Banco de Portugal. Afigura-se também oportuno desenvolver regras e procedimentos já internamente aplicados a propósito, nomeadamente, dos órgãos do Banco de Portugal, e respetivos membros, da Comissão de Ética do Banco de Portugal, das funções cometidas ao gabinete de conformidade (compliance office) ou em sede de monitorização do planeamento estratégico e dos indicadores de desempenho do Banco de Portugal.
[1] Nos termos do artigo 4.º do Regulamento do MUS, foram conferidas ao BCE competências exclusivas pela supervisão de todas as instituições de crédito sujeitas ao MUS. Sem prejuízo disso, o Regulamento do MUS estabelece, em sede de mecanismos de cooperação entre o BCE e as autoridades nacionais competentes, que estas exercem um conjunto de responsabilidades de supervisão direta das instituições de crédito consideradas menos significativas no MUS (artigo 6.º, n.º 4). Essa intervenção das autoridades nacionais competentes convive com o poder do BCE de emitir regulamentos, orientações e instruções gerais dirigidos às autoridades nacionais competentes quanto ao exercício de poderes de supervisão no âmbito das instituições menos significativas, e com a responsabilidade do BCE pela supervisão do funcionamento do sistema. O BCE pode ainda, a qualquer momento, decidir exercer diretamente todos os poderes relevantes quanto a instituições consideradas menos significativas (artigo 6.º, n.º 5).
[2] Veja-se, por exemplo, o relatório do Comité de Basileia de Supervisão Bancária ("Core Principles for Effective Banking Supervision"), de setembro de 2012 (Princípio 2)
[3] Veja-se o artigo 19.º do Regulamento do MUS e o artigo 47.º do Regulamento do MUR, destacando-se a proibição de os membros do Conselho de Supervisão no âmbito do MUS procurarem obter ou receberem instruções das instituições ou órgãos da União, do Governo de qualquer Estado-Membro ou de qualquer outro organismo público ou privado, exercendo as competências que lhe são atribuídas de forma independente e no interesse geral.
[4] O Regulamento MUS atribui ao BCE competências em matéria de política macroprudencial relativamente a medidas e instrumentos previstos na legislação europeia (artigo 5.º). Por um lado, as autoridades nacionais, quando pretendam adotar medidas macroprudenciais previstas na legislação europeia, têm de notificar previamente o BCE, que se pode opor às medidas propostas, explicando as razões da sua discordância. Neste caso, a autoridade nacional deverá considerar a posição do BCE antes de tomar a decisão que considerar adequada. Por outro lado, o BCE pode, em vez das autoridades nacionais, impor requisitos mais elevados ou medidas mais rigorosas do que as aplicadas pelas autoridades nacionais.
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Desenvolvimento da análise do Banco de Portugal ao Relatório sobre a Reforma do Modelo de Supervisão Financeira