Parecer PGR 19/2019
Escolas profissionais privadas - regime sancionatório 19-11-2019 Direção Regional da Administração Pública e da Modernização Administrativa
Parecer n.º 19/2019, da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República n.º 222/2019, Série II de 2019-11-19, sobre as escolas profissionais privadas - regime sancionatório.
Escolas Profissionais Privadas - Sanção Administrativa - Proibição de Analogia - Medida de Polícia Administrativa - Direitos, Liberdade e Garantias
1.ª As escolas profissionais juridicamente enquadradas pelo Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho, prestam de forma integrada diferentes níveis de ensino e capacitação dos formandos para o mercado de trabalho, segundo as qualificações profissionais definidas pelo Estado e, em certa medida, pela União Europeia.
2.ª Sem continuidade com uma longa tradição de ensino técnico, industrial e comercial prestado exclusivamente pelo Estado, e que remonta ao século XIX, o Decreto-Lei n.º 26/89, de 21 de janeiro, abriu à iniciativa privada e cooperativa a criação de escolas profissionais.
3.ª Tais escolas, conquanto sejam estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, encontram-se expressamente excluídas do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro (cf. artigo 2.º, n.º 2, alínea d)).
4.ª As penas disciplinares aplicadas aos proprietários e diretores de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, consignadas no que subsiste em vigor do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, mostram-se insuscetíveis de aplicação subsidiária aos proprietários e diretores pedagógicos de escolas profissionais, por infrações praticadas contra o regime do Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho.
5.ª Aplicá-las subsidiariamente representaria identificar lacunas sancionatórias e recorrer à analogia a fim de as integrar, o que se tem por atentatório dos princípios gerais de direito sancionatório, indissociáveis de um Estado de direito (cf. artigo 2.º da Constituição) senão mesmo das garantias constitucionais nullum crimen sine lege e nulla poena sine lege (cf. artigo 29.º, n.º 1 da Constituição). No limite, quanto mais não fosse, a proibição de aplicar normas sancionatórias por analogia, sempre decorreria da proibição ínsita no artigo 11.º do Código Civil relativamente a normas excecionais.
6.ª Ao contrário do que sugere a epígrafe do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho, referindo-se a sanções, as medidas consignadas nas respetivas normas constituem medidas de polícia administrativa.
7.ª Todas elas dispensam o apuramento de responsabilidade pessoal. São adotadas apenas em ordem a assegurar ou restabelecer a legalidade e a reintegrar o interesse público educativo lesado ou em risco de o ser, precedendo a verificação de quebra em pressupostos essenciais que sustentaram a autorização de funcionamento de certa escola profissional privada ou a celebração de um contrato-programa de comparticipação financeira.
8.ª A sua aplicação compreende modulações seja por via de alguns poderes discricionários conferidos ao Ministro da Educação, seja na valoração própria que suscitam os conceitos indeterminados como o de manifesta degradação pedagógica, o de relevante oferta formativa ou o de funcionamento com qualidade.
9.ª Tais poderes discricionários são compatíveis com a formulação de termos, modos, condições ou reservas apostos ao ato administrativo, nos termos do artigo 149.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.
10.ª E porque a advertência, designada como pena no artigo 99.º-A do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, presta-se a constituir medida de polícia administrativa, pode subsidiariamente ser aplicada ao regime jurídico das escolas profissionais, em face da iminência de factos ilícitos ou perante infrações de menor gravidade que não afetem o normal funcionamento de uma escola, de modo a que os proprietários ou a direção empreendam as correções necessárias.
11.ª Importa que de uma tal aplicação decorra inequivocamente tratar-se de aplicação subsidiária do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo e com as devidas adaptações, o que significa não ir além de uma chamada de atenção para a necessidade de corrigir ou melhorar certo aspeto da atividade escolar, em termos tais que não represente uma sanção admonitória, que não se confunda com as penas de repreensão ou de admoestação.
12.ª A advertência com este alcance estrito não faz precludir a ulterior revogação da autorização de funcionamento nem a resolução unilateral de eventual contrato-programa que vierem a mostrar-se necessários. Com efeito, se a advertência não surtir efeito e a perturbação do interesse público continuar a agravar-se podem tais providências ser adotadas pelo Ministro da Educação, pois entre medidas de polícia administrativa em sentido estrito não faz sentido invocar a garantia proibitiva non bis in idem.
13.ª De igual modo, pode aplicar-se subsidiariamente às escolas profissionais privadas o regime do encerramento compulsório previsto no artigo 72.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, pois na eventualidade de funcionarem sem autorização ou com autorização revogada, encontram-se reduzidas à condição de estabelecimento de ensino ilegal ou clandestino.
14.ª Não obstante o Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho, ter sido aprovado como decreto-lei de desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro) e de objetivamente desenvolver também as Bases do Ensino Particular e Cooperativo (Lei n.º 9/79, de 19 de março) a iniciativa legislativa que vier a estabelecer sanções administrativas haverá de respeitar a competência legislativa da Assembleia da República que é relativamente reservada em matéria de direitos, liberdades e garantias, segundo o disposto no artigo 165,º, n.º 1, alínea b), da Constituição.
15.ª A Assembleia da República exerceu a sua competência legislativa ao ter fixado nas Bases do Ensino Particular e Cooperativo a necessidade de autorização, como condição de abertura e funcionamento de todos os estabelecimentos que lhe dizem respeito (cf. artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 9/79, de 19 de março), algo que o Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho, transporta para a categoria especialíssima das escolas profissionais e do serviço público que prestam, ao desenvolver esta modalidade educativa prevista no artigo 18.º, n.º 1, da Lei de Bases do Sistema Educativo.
16.ª Apesar de o desenvolvimento da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo ter sido realizado por decreto-lei de desenvolvimento (o Decreto-Lei n.º 152/2013, de 4 de novembro) já no tocante a infrações e sanções a aplicar limitou-se a manter em vigor o regime que a Assembleia da República aprovara, pouco antes, através da Lei n.º 33/2012,de 23 de agosto, a qual aditara ao Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, os artigos 99.º-A e seguintes.
17.ª O desenvolvimento de uma lei de bases por decreto-lei, ainda que em perfeita sintonia com os princípios respetivos e a eles se circunscrevendo, não se encontra dispensado de, quando for esse o caso, observar a reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea b) da Constituição).
18.ª Mesmo que se opte por introduzir contraordenações e que as normas a aprovar se revelem inteiramente conformes com o Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social, definido no Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, a intervenção legislativa incide em direitos, liberdades e garantias (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea b) da Constituição) por efeito do artigo 43,º, n.º 4, da Constituição, que consigna o direito de criação de escolas cooperativas e particulares. O Governo só o pode efetuar sob autorização legislativa.
19.ª Em alternativa, a optar-se pelo ilícito disciplinar ou por instituir sanções administrativas de outra categoria, o Governo deve igualmente propor à Assembleia da República que aprove lei de autorização legislativa, a qual fixará não apenas a duração da mesma, como também o sentido, alcance e extensão da competência derivada (cf. artigo 165.º, n.º 2, da Constituição).
20.ª Se o regime de reconhecimento e fiscalização das escolas profissionais privadas ainda pode ser considerado no âmbito da regulamentação dos direitos económicos, sociais e culturais, à vista da incumbência ao Estado de reconhecer e fiscalizar os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, nos termos da lei (cf. artigo 75.º, n.º 2, da Constituição) já a imposição de constrangimentos punitivos seria invasiva do direito a criar escolas particulares e cooperativas (cf. artigo 43.º, n.º 4) e, por conseguinte, desconforme com a aludida reserva parlamentar de legislar nessa matéria.
21.ª Tal reserva é integral. Não se limita à introdução de restrições a direitos, liberdades e garantias, pois compreende, de igual modo, normas que simplesmente condicionem ou limitem o direito a criar escolas, tanto quanto produzam uma inovação na ordem jurídica.
22.ª É certo que as escolas profissionais, privadas ou públicas, fazem parte do serviço público de educação, nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho, e integram a rede de entidades formadoras do Sistema Nacional de Qualificações, nos termos do artigo 16.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 396/2007, de 31 de dezembro.
23.ª É certo, de igual modo, que o direito fundamental a criar escolas privadas e cooperativas (cf. artigo 43.º, n.º 4) não contempla a definição de qualificações públicas para efeitos profissionais, nem tão-pouco o direito a comparticipações financeiras do Estado ou de outras entidades de natureza pública.
24.ª Contudo, a atividade das escolas profissionais privadas assenta sempre no exercício do direito à criação de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, decorrente da liberdade de aprender e de ensinar (cf. artigo 43.º, n.º 1, da Constituição), motivo por que não permanece confiada à esfera de proteção da livre iniciativa económica e cooperativa, cujas limitações encontram esteio constitucional alargado aos termos da lei e ao interesse geral (cf. artigo 61.º, n.º 1).
25.ª Por conseguinte, pode revelar-se orgânica e formalmente inconstitucional um decreto-lei que, estribado na competência concorrente do Governo com a Assembleia da República ou na competência para desenvolver leis de bases (cf. artigo 198.º, n.º 1, alíneas a) e c), respetivamente) instituísse sanções administrativas sobre ilícitos praticados pelos proprietários ou diretores técnicos e pedagógicos das escolas profissionais privadas contra normas ou princípios do Decreto-Lei n.º 92/2014, de 20 de junho.
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