Visão | A Europa tem uma bazuca, mas Portugal tem uma bisnaga?
10.01.2021 às 19h30
A Europa tem uma bazuca, mas Portugal tem uma bisnaga?
Os números mostram que a economia portuguesa é uma das mais afetadas pela Covid-19. Mas os apoios do Governo estão entre os menos ambiciosos. O que explica essa diferença? E que riscos corre Portugal com essa opção?
A bazuca europeia tem feito títulos de jornal. Mas fala-se menos na bisnaga portuguesa. Entre os países europeus, Portugal destaca-se como um dos mais cautelosos na reação aos efeitos económicos da pandemia. O Ministério das Finanças recusa um caminho de austeridade, mas não abraça um estímulo orçamental que ponha em causa o reequilíbrio rápido das contas públicas. Se, antes da crise anterior, Portugal terá esticado os seus limites orçamentais, nesta pandemia os caldos de galinha do Governo podem deixar feridas económicas que levarão décadas a sarar.
Há poucos dias, a OCDE mostrava uma análise a mais de 40 economias, que colocava Portugal como o segundo país que acumularia maiores danos económicos entre o final de 2019 e o final de 2021, apenas superado pela Argentina. Isso significa que o choque deste ano será tão violento que, mesmo com a recuperação de 2021, o país ainda ficará longe do ponto onde estava pré-Covid-19. A OCDE espera que a economia nacional afunde 8,4% este ano e avance apenas 1,7% no próximo.
E não é a única instituição preocupada com o desempenho português. A Comissão Europeia – mais pessimista do que a OCDE para 2020 e mais otimista para 2021 – também coloca Portugal no grupo de países que mais tempo demorarão a recuperar o seu nível de produção de riqueza. As próprias previsões do Ministério das Finanças para 2021 parecem assumir que a economia portuguesa será uma das mais afetadas pela Covid-19. Esta posição vulnerável do País explica-se essencialmente pela dependência do turismo – praticamente congelado este ano – e o grande peso da restauração, um dos setores mais afetados por medidas que obrigam as famílias a ficar confinadas e as empresas a operar em teletrabalho.
No entanto, esta permeabilidade da economia à Covid-19 não parece estar a refletir-se numa urgência orçamental equivalente da parte do Governo. Tal como todos os países europeus, foram colocados apoios de grande escala no terreno, como o layoff simplificado, novas prestações sociais e um redobrado esforço financeiro no SNS. Mas, quando se compara com o resto da Europa e do mundo, o esforço português está entre os mais tímidos.
Com os números que existiam até setembro, o FMI colocava Portugal como a nona economia avançada com menos medidas de apoio direto num universo de 50. Na União Europeia, apenas Finlândia e Eslováquia iam gastar menos. Numa análise ainda mais recente da OCDE, Portugal também aparecia como um dos países onde o saldo orçamental sem juros se degradaria menos entre 2019 e 2022.
Essas diferenças notam-se em medidas concretas. Por exemplo, enquanto o Estado português irá dar aos restaurantes 20% da receita perdida nos fins de semana de confinamento (face à faturação média de 2020), o Governo alemão transfere para as pequenas empresas mais afetadas por novas medidas 75% do seu rendimento de 2019.
O Ministério das Finanças não concorda com esta caracterização do esforço orçamental português. "A palavra 'cautela' não é, a nosso ver, correta", refere fonte oficial à VISÃO, citando uma longa lista de argumentos em contrário. Entre eles, o facto de haver dez países da zona euro a fazerem uma redução do défice maior do que Portugal, em 2021; a existência de uma receita extraordinária nesse ano (juros da Troika), sem a qual o défice cairia menos; Portugal ser dos poucos países do euro onde o saldo estrutural se irá deteriorar em 2021; e o facto de o País prever um dos maiores aumentos de investimento público.
Essa não é, contudo, a opinião de muitos analistas. É o caso de Zsolt Darvas, investigador do think tank Bruegel. "Portugal avançou com apoios orçamentais significativos, mas está a ser mais cauteloso [do que outros]. A razão mais provável é ter uma dívida pública já elevada", nota o economista. A dívida portuguesa deverá ficar, este ano, perto de 135% do PIB, um recorde histórico e um dos valores mais altos do mundo. Só há sete países com uma dívida maior. "Além disso, o País tem também uma situação mais vulnerável, tendo passado poucos anos desde o resgate. O crescimento económico regressou e as coisas melhoraram, mas é mais vulnerável do que, por exemplo, a Bélgica. Para não falar de uma Holanda ou Dinamarca."
Ricardo Cabral concorda que "a dívida e o défice estão muito altos", o que representa uma limitação para a atuação do Governo. Mas critica uma postura orçamental viciada em tocar a mesma nota. "Parecemos ter esquecido para que serve a política orçamental. Estamos estagnados há 20 anos. A única coisa que fizemos foi consolidação", sublinha o professor na Universidade da Madeira.
Esta hesitação portuguesa em endividar-se acontece num contexto de juros historicamente baixos – quando pedir emprestado é mais barato – e em que a Comissão Europeia decidiu suspender as suas regras orçamentais e tem incentivado os países a gastar mais. Porém, ninguém sabe quanto tempo durará esta postura. O Governo parece estar a precaver-se para a possibilidade de as regras serem restabelecidas de forma abrupta. Há dez anos, após uma primeira sugestão de estímulo à economia, a UE deu uma volta de 180 graus para passar a focar-se no controlo do défice. Portugal foi apanhado na curva e ficou numa posição muito vulnerável junto dos investidores.
O executivo atual não parece querer repetir esse erro. Em 2010, o ano antes do resgate, Portugal tinha o segundo maior desequilíbrio estrutural (sem juros) entre os países da UE. Em 2020, deverá ser um dos países com o défice estrutural primário – saldo das contas públicas excluindo medidas extraordinárias e os efeitos do ciclo económico – mais perto do equilíbrio.
Embora as Finanças digam à VISÃO que "as regras orçamentais não são objeto de preocupação em 2021", o ministério liderado por João Leão admite que existe "muita incerteza" sobre a sua aplicação futura, assumindo que elas deverão regressar "quando a economia da zona euro voltar ao nível pré-crise – previsivelmente em 2022". Nesse sentido, o Terreiro do Paço considera ser uma atitude "responsável que Portugal apresente uma perspetiva de que o seu saldo orçamental se situe abaixo do limite de 3% já em 2022".
Mais: em 2014, o Estado gastou 8,4 mil milhões de euros em juros e, em 2021, espera gastar apenas 5,5 mil milhões. O Governo atribui essa poupança à confiança que tem gerado no mercado, temendo prejudicá-la com medidas mais agressivas.
Todos entendemos os riscos de gastar em excesso. Mas, quando a economia enfrenta o segundo maior choque em 150 anos, pecar por defeito também pode ser perigoso. "O risco (que é até mais de incapacidade de atuação do que de recursos) é que a perda de capacidade instalada seja significativa e perdure muitos anos", critica Joaquim Miranda Sarmento, professor do ISEG e presidente do Conselho Estratégico do PSD. A procura de um equilíbrio entre o controlo do vírus e a manutenção da economia a meio-gás pode deixar o Governo "a meio da ponte", avalia o economista. "Está a destruir a economia sem cuidar da pandemia."
Uma vez que esta crise não é provocada por qualquer motivo estrutural, o objetivo dos governos é que, quando o coronavírus deixar de ser uma ameaça, o tecido económico esteja relativamente intacto para arrancar com a retoma. Isso significa limitar ao máximo as falências de empresas e uma explosão de desemprego. Como vimos na última crise, algumas das feridas económicas abertas durante uma recessão profunda podem demorar décadas a cicatrizar e diminuir a capacidade produtiva da economia, de forma estrutural.
"É fundamental assegurar que não teremos uma recessão em U ou em L. E isso parece ser cada vez menos provável. Será uma recessão como nunca antes, e nós estamos passivos", avisa Ricardo Cabral. "É verdade que tem sido duro para o Governo, mas estão a jogar à defesa. Não estão a antecipar a dimensão dos problemas. Isto pode demorar dez anos a recuperar, e é isso que tem de se evitar."
Colocar um travão aos gastos ajudará a conter a subida da dívida no curto-prazo, mas sem crescimento não existe forma de a pagar. É uma dança complexa e o Governo parece estar a ter cuidados adicionais para não tropeçar.
Mário Centeno, que nem há meio ano saiu das Finanças, defendia há poucas semanas essa estratégia, pedindo políticas públicas que atuem "nas margens" e apoios "temporários". "O nível de dívida pública impede políticas massivas. Temos de ser focados", afirmou.
Parece ser esse o rumo definido no Terreiro do Paço para a caravela das contas do Estado. Segundo o Conselho das Finanças Públicas, o OE 2021 não é de austeridade, mas assume uma postura "neutra". Na análise dos orçamentos dos Estados-membros, a Comissão Europeia concluía que Portugal seria um dos poucos países onde, se afastarmos as medidas de resposta direta à pandemia, haveria mesmo um estímulo orçamental negativo em 2021. Só há mais dois países nessa situação: Finlândia e Bélgica. Isto significa que, além do esforço para aguentar a economia, o Governo resiste em ir mais longe para apoiar famílias e empresas.
Essa lógica foi recentemente assumida pelo ministro da Economia, em entrevista à EXAME. "O que não devemos fazer é dar uma resposta estrutural em cima da crise. Para ir apagar um fogo, não [devemos] construir um quartel de bombeiros", argumentou.
A bazuca salva a bisnaga?
Além da dimensão do estímulo, a cautela do executivo em apanhar, na rede de apoios, apenas os que mais necessitam significa que o desenho das medidas é obrigatoriamente mais complexo. É o preço a pagar por medidas mais dirigidas: maior burocracia e demora na sua colocação no terreno. Veja-se o caso do layoff simplificado, que teve de ser várias vezes ajustado até cumprir os objetivos. Acresce que a aposta nas moratórias de crédito permite aliviar as famílias sem custos orçamentais imediatos, mas empurra para a frente um possível problema na banca.
Por outro lado, essa cautela não é transversal a toda a intervenção na economia. "O Governo foi extremamente cuidadoso em não se querer endividar mais e aumentar impostos e cortar apoios sociais, mas isso é incoerente com a forma mãos-largas como decidiu meter 1,2 mil milhões na TAP", criticava a economista Susana Peralta, à EXAME.
Joaquim Miranda Sarmento defende que o Governo deveria ter sido mais transparente na separação daquilo que é o orçamento "normal" das iniciativas de combate à crise, deixando "claro para os mercados e os investidores qual o 'custo efetivo' na dívida pública das medidas".
Apesar destas limitações, Zsolt Darvas considera que o Governo português está a adotar "o equilíbrio mais ou menos certo entre a cautela e o risco". Uma opinião que o investigador justifica com a injeção de fundos europeus através do novo mecanismo de recuperação. "Portugal receberá muito dinheiro. Será um impulso significativo, que pode compensar os gastos relativamente mais baixos do orçamento nacional", diz Darvas.
As Finanças negam que estejam à espera da corda comunitária para tirar o País da crise. "O impacto económico do Plano de Recuperação e Resiliência será principalmente sentido em 2023 e 2024", dizem à VISÃO. "A recuperação económica prevista para 2021 não está dependente dos fundos do PRR – pode, isso sim, ser robustecida por este."
Ainda assim, na mesma entrevista à EXAME, o ministro da Economia usava o trunfo dos fundos comunitários como argumento para explicar as diferenças de estímulo português face a outros países. "Não basta comparar as verbas dos orçamentos. É preciso somar a isso outras verbas de natureza não nacional que também estamos a mobilizar em benefício das empresas portuguesas."