Janus 2006 | O bloqueio na reforma do Conselho de Segurança
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O bloqueio na reforma do Conselho de Segurança
Rui Macieira *
A necessidade de reforma do Conselho resulta de um deficit, se não de legitimidade, pelo menos, de representatividade:
• quantitativa: em 1945, os 12 membros do CS representavam cerca de 1 em 4 dos Estados membros da organização. Em 1965, quando se efectivou o alargamento para 15 membros, o rácio era de cerca de 1 para 8. Hoje, o Conselho traduz um rácio de 1 para 13.
• geográfica e cultural: os países ocidentais têm, entre membros permanentes (3) e eleitos (2), 1/3 dos lugares do CS (representando menos de 1/6 dos países do mundo).
• de poder: os actuais 5 membros permanentes (P5) – EUA, Reino Unido, França, China e Rússia – são, de facto, os vencedores da 2ª guerra mundial, e na altura eram responsáveis por uma % elevadíssima do PIB, da população e das capacidades militares mundiais. Mantendo-se clara a relevância dos EUA, e sendo cada vez mais óbvia a da China, outros países consideram-se, pelo menos, com tanto direito a serem membros permanentes quanto a França, a Rússia ou o Reino Unido.
A reforma do Conselho confronta-se, todavia, com as ambições contraditórias das candidaturas a membros permanentes; com restrições de eficácia e questões de estatuto; e com os interesses directos dos actuais P5.
Em primeiro lugar, todas as ambições de acesso a membro permanente levantam oposições determinadas de outros países. O Japão, Alemanha, Índia e Brasil fizeram desta feita campanha conjunta e bem estruturada para membros permanentes (como "G4").
Logo um conjunto de países de dimensão média, com ambições de lideranças regionais ou com conflitos com alguns dos candidatos (até aí reunido de forma mais informal no chamado " coffee club ") coalesceu numa estrutura mais organizada conhecida como " uniting for consensus ". Nesse grupo pontificaram a Itália, e em menor grau a Espanha, opondo-se à Alemanha; o México e a Argentina ao Brasil; o Paquistão à Índia; a China e a Coreia do Sul ao Japão; o Egipto, por se aperceber que dificilmente seria escolhido.
Na África, as ambições cruzadas da Nigéria, da África do Sul e do Egipto, e menos sérias de outros países, manietaram todo o continente na defesa de uma posição irrealista, porque excessiva, mantida porque permitia salvar a face a todos, mas que poderá ter custado uma oportunidade histórica do continente poder ter membros permanentes no CS.
Com efeito, a generalidade dos países, por razões de eficácia do processo de decisão, defende um tecto para o alargamento de 24-25 países (i.e. mais 9-10), dos quais um máximo de 10-11 membros permanentes (i.e. mais 5-6). Apenas os EUA defendem números bem menores.
Em termos de estatuto, nenhum país responsável aceita a extensão do direito de veto a novos membros permanentes, tanto por se tratar de um privilégio resultado de circunstâncias históricas como por a sua extensão bloquear (ainda mais) o processo de decisão do Conselho. A formulação acolhida na proposta do G4 (1) , no limite do aceitável, visava salvar a face à Índia, e também aos africanos, caso estes se entendessem quanto a candidaturas ao Conselho.
Ora, a determinação africana (que não da Nigéria ou da África do Sul) em manter o veto e em propor um Conselho com 26 Estados membros (11 permanentes) tornou impossível uma maioria de 2/3 na AG para fazer aprovar a primeira resolução que lançaria o processo de alargamento.
Por outro lado, os interesses dos P5 são determinantes em todo este exercício. Com efeito, a admissão de novos membros permanentes implica uma alteração da Carta a qual, para entrar em vigor, terá de ser ratificada, para além de 2/3 dos membros da organização, por todos os P5.
Os Estados Unidos tornaram claro apoiar o Japão como membro permanente; oporem-se terminantemente à extensão do veto; e não estarem dispostos a aceitar um Conselho com mais de 21 membros, e mais de 7, ou talvez excepcionalmente 8, membros permanentes (" two or three non permanents "; e " two or so permanents ", para além do Japão, um país em desenvolvimento).
Com efeito, mesmo limitando o alargamento e garantindo a ausência de veto dos novos Membros Permanentes, os Estados Unidos arriscariam uma perda de capacidade de decisão do Conselho. Acresce que alguns novos membros terão interesses estruturalmente diferentes dos EUA e, por razões de política própria, ou numa lógica de popularidade e de aquisição de Estados clientes, poderiam ser tentados a sublinhar ainda mais essas posições.
Para a China e a Rússia, o alargamento do CS limitaria a sua capacidade de projecção e o número dos Estados que se acolhem à sua protecção, os quais passariam a ter outras alternativas. Esta situação seria mais grave para a Rússia do que para a China, cujo crescimento económico lhe permitirá adquirir ou recuperar Estados clientes. Mas a China, ao contrário da Rússia, tem um problema político directo com um dos membros do G4 (o Japão).
Para o Reino Unido e a França, as consequências de um alargamento são mais incertas: perdendo embora Estados clientes e peso relativo, ganhariam no entanto a tranquilidade de o seu estatuto de membro permanente estar garantido por longos anos. De facto, quanto mais tarde tiver lugar o alargamento, menos vale o seu "caso" nacional para membro permanente, e mais forte será o "caso" para um lugar "europeu".
Finalmente, perdidas no impasse da resolução do G4 ficaram as disposições importantes nela contidas sobre melhoria dos métodos de trabalho do CS, as quais, apesar da resistência dos actuais P5, importa tentar recuperar.
Com efeito, nada na Carta justifica a opacidade dos métodos de trabalho do CS. E quanto maior a transparência dos métodos de decisão, e maior o envolvimento dos países com interesses na crise em discussão, mais as decisões do Conselho serão vistas como legítimas e, portanto, mais eficazes serão.
No caso específico de Estados membros da UE, e apesar das dificuldades e limitações reais do exercício, seria fundamental procurar garantir a plena aplicação dos procedimentos constantes do art.º 19 do Tratado da União Europeia (2) .
A CIMEIRA DE SETEMBRO E A REFORMA DO CONSELHO DE SEGURANÇA
A reforma do Conselho de Segurança (CS) está formalmente na agenda das Nações Unidas desde 1993. Ao longo dos anos a sua necessidade tem sido cada vez mais aparente. Não se tem, no entanto, conseguido uma aproximação de posições quanto aos seus vários elementos (alargamento dos lugares de membros permanentes e não permanentes; métodos de trabalho). Nem tão-pouco se tem registado uma convergência sobre o seu aspecto politicamente mais visível – que Estados membros poderão passar a ser membros permanentes.
Existiam, no entanto, fortes expectativas, particularmente dos 4 candidatos assumidos (Japão, Alemanha, Brasil e Índia, conhecidos como G4), de que seria possível aproveitar a dinâmica da Cimeira de Setembro, que comemorava o 60º aniversário da organização, para desbloquear esta reforma. O próprio Secretário-Geral Kofi Annan chamou a atenção para a importância da reforma do Conselho, tanto no lançamento da preparação da Cimeira, em 2003, como no seu relatório " In Larger Freedom ", em Março de 2005.
Esta reforma ficou, porém, mais uma vez adiada, o que significou na prática a vitória de uma agenda negativa. Com efeito, a sua necessidade continua presente e os países (i.e, China, Paquistão, Itália, México, Argentina) que a conseguiram bloquear não apresentaram uma alternativa credível para responder a essa necessidade. Limitaram-se a impedir a entrada como membros permanentes de países com os quais têm rivalidades, conflitos abertos ou cuja entrada desvalorizaria simplesmente o seu estatuto regional.
1 Não exercício do direito de veto durante 15 anos, revisão em 15 anos.
2 Embora essa seja mais uma questão interna à UE do que no contexto das NU.
* Rui Macieira
Licenciado em Economia pela Universidade Católica Portuguesa. Representante permanente adjunto de Portugal junto das Nações Unidas em Nova Iorque desde Julho de 2002. Funcionário do Ministério dos Negócios Estrangeiros desde 1984.