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Prevenção de conflitos: as políticas da ONU
A prevenção de conflitos violentos é enumerada, frequentemente, como uma das razões primeiras para o estabelecimento de laços de cooperação política, militar ou económica entre os Estados do mundo. Quer seja na forma mais evidente das organizações para a segurança, que prevêem alianças militares entre os seus membros, tendo em vista a possibilidade de conter ou travar o uso da violência física – promovendo assim a paz no seu sentido mais imediato de não-guerra –, quer seja em formas estruturais de promoção de um mundo pacífico, que pressupõem esforços comuns em função do desenvolvimento económico e social. Assim, no panorama disperso e variado das organizações intergovernamentais com capacidade de prevenir conflitos violentos, vamos tentar identificar os mecanismos de que dispõem algumas das mais reconhecidas e activas OIG's – Organizações Inter-Governamentais do mundo actual para fazer frente a três momentos distintos:
• A fase anterior ao conflito, para a qual estão mais bem preparadas as organizações de carácter económico e político, que promovem de forma profunda e continuada o desenvolvimento social equilibrado e mecanismos democráticos capazes de tratar os conflitos de forma não violenta, gozando de instrumentos como a cooperação económica ou a diplomacia.
• A fase de eclosão do conflito, em que serão úteis organizações com capacidade para garantir a segurança, inibindo o alastrar da violência, assim como instituições que possam influenciar, pela via diplomática, as partes beligerantes com vista a pôr termo à contenda, mas também organizações com mecanismos de ajuda de emergência. É neste momento que poderão ser eficazes mecanismos militares de manutenção da paz, sendo que, nas outras fases, faz mais sentido, no que concerne à segurança, a utilização de forças policiais.
• A fase posterior ao conflito, para a qual são prioritárias instituições com faculdades de reabilitação pós-bélica, que permitam reconstruir um quotidiano pacífico e seguro, democrático, de modo a tratar as raízes profundas dos confrontos. Os instrumentos necessários para fazer frente a esta fase são, no fundo, os mesmos da primeira fase, se bem que complementados com mecanismos próprios de reconstrução pós-conflito como sejam os de DDR (Desarmamento, Desmobilização e Reintegração de soldados), programas de desminagem, ou assistência a processos eleitorais.
Com a viragem no panorama geopolítico trazida pela queda do bloco comunista, em 1989, não só se alterou, manifestamente, o quadro da conflitualidade mundial, como emergiram novas perspectivas sobre a forma de tratar os conflitos violentos, abrindo as portas para uma contribuição mais efectiva das instituições no fluir das relações internacionais. Com efeito, no final da década de 1990 assistimos ao emergir de mecanismos de promoção de uma paz duradoura, capazes de contrariar a tendência comum destas organizações de reagir a crises, e aptos, desta vez, a tratar, na origem, as causas profundas da violência.
A ONU concilia uma enorme capacidade logística, pelos recursos financeiros, administrativos e humanos de que dispõe, com a legitimidade que lhe é atribuída pelo mandato conferido na sua Carta fundadora. O seu objectivo essencial, definido no Artigo 1º da Carta de São Francisco, é a manutenção da paz e da segurança internacionais, pelo qual deve "prevenir e afastar ameaças" e promover, "por meios pacíficos (...) [a] solução das controvérsias (...) que possam levar a uma perturbação da paz". A Carta, na sua distribuição de funções, atribui ao Conselho de Segurança (CS) a responsabilidade máxima no que diz respeito à manutenção da paz. Cabe, assim, ao CS determinar a existência de uma ameaça à segurança e procurar, antes de mais, soluções pacíficas para a sustentar, como sejam, a mediação, a arbitragem ou a negociação, as sanções económicas ou a pressão diplomática.
Em último caso, é o CS que toma a decisão final do uso da força, sendo este que defere o mandato das forças de manutenção da paz. As Operações de Manutenção de Paz, coordenadas pelo Department of Peace Keeping Operations (DPKO – Departamento de Operações de Manutenção de Paz) pressupunham, como consignado no artigo 43º da Carta de São Francisco, a mobilização de militares de vários Estados-membros, sob a alçada de uma Comissão de Estado-Maior das Nações Unidas que assumiria a direcção estratégica do conjunto da força, com o fim de ajudar a resolver um conflito armado. Hoje em dia, pela complexidade do panorama conflitual no mundo e por consequentes novas exigências à construção da paz, estas operações incluem, paralelamente aos "capacetes azuis", o envio de forças de segurança não militares e pessoal civil, que abraçam já funções de ajuda humanitária, de assistência eleitoral e até de promoção do desenvolvimento económico e político. Inicialmente, o quadro legal das Nações Unidas exigia às Operações de Paz o cumprimento de três princípios que balizavam a sua actuação: o consentimento das partes beligerantes, a limitação do uso da força à necessidade de autodefesa e a imparcialidade.
O consentimento pressupunha, não só a ausência de oposição à força, como também a afirmação da vontade das partes de procurar uma via pacífica com a ajuda internacional, factor essencial, à partida, para o sucesso de uma missão de apoio à paz. Atendendo ao fracasso de algumas missões que não conseguiram inibir o brotar da violência ou que puseram mesmo em perigo forças lideradas pela ONU, mal preparadas para situações de combate, este quadro foi sendo alterado, dando lugar a um novo instrumento de resolução de conflitos: a imposição da paz. Bouthros-Bouthros Ghali manifesta na Agenda para a Paz, apresentada em 1992, a necessidade de os Estados-membros prepararem unidades militares prontas a usar a força para assegurar o cessar-fogo – unidades estas baseadas em serviço voluntário, com treino especial e armamento reforçado, em comparação com as forças de manutenção de paz tradicionais.
Assumia também que uma missão deste género podia, ocasionalmente, ser delegada numa coligação de Estados-membros, com mandato das Nações Unidas e liderança de uma grande potência. Esta aposta numa maior intervenção das forças de manutenção de paz veio a traduzir-se, pouco tempo depois, no terreno, nas operações na Somália e na Bósnia-Herzegovina, em 1993. O início dos anos 90 distinguiu-se pela multiplicação de Operações de Paz da ONU, sendo que o ano de 1993 marcou o ponto máximo dos custos, do número de tropas mobilizadas e das baixas verificadas no conjunto das missões de apoio à paz desde 1948, em grande medida pela presença nos dois palcos referidos. Com a UNOSOM II (Operação das Nações Unidas na Somália) e com a UNPROFOR (Força de Protecção das Nações Unidas na ex-Jugoslávia) ficou demonstrada a fragilidade deste novo instrumento de resolução de conflitos, que rompia com os princípios basilares das operações de apoio à paz, não só por fazer uso da força militar para além do princípio da autodefesa, mas, sobretudo, por contornar a necessidade do consentimento das partes quanto à presença de uma força internacional. Este mecanismo partia, então, do fundamento erróneo de que é possível alcançar a paz, mesmo sem a vontade efectiva dos beligerantes.
As experiências frustradas na Somália e nos Balcãs, assim como no Ruanda, ao salientarem a perigosidade destas intervenções multinacionais, fizeram recuar os países ocidentais na contribuição de soldados para o terreno, pela dificuldade de aceitação das suas sociedades civis de verem morrer forças nacionais em guerras alheias. Actualmente a diferença de contribuições entre os países em desenvolvimento e os países mais ricos é abismal, sendo os cinco Estados que mais tropas enviam em missões de paz das Nações Unidas o Paquistão, o Bangladesh, a Nigéria, a Índia e o Nepal. A razão é clara: as missões são arriscadas mas também muito lucrativas, não só para o próprio soldado que recebe uma quantia várias vezes superior ao seu salário nacional, como para o próprio Estado de origem, que recebe em proporção ao número de tropas que cede. Se estas contrapartidas financeiras são aliciantes para países com graves índices de pobreza, não compensam, no entanto, para um país desenvolvido, os custos políticos a pagar pela morte de um só soldado.
Mais além das Operações de Paz
A par com o DPKO, um outro departamento das Nações Unidas sobressai pela importância que assume no quadro da resolução de conflitos: o Departamento de Assuntos Políticos (DPA – Department of Political Affairs). O DPA articula-se com o Secretário-Geral em tudo o que diz respeito aos meios políticos e diplomáticos para a manutenção da paz internacional. Abrange não só mecanismos tradicionais, como a diplomacia preventiva, o diálogo político, a arbitragem ou a mediação, mas ocupa-se, também, do envio para o terreno de missões de observação (fact-finding) ou equipas de formação e controlo do desempenho das instituições democráticas (state-building). Mas mais profundo do que estes processos que referimos, ainda fundamentalmente reactivos, os incentivos continuados de outras agências do sistema da ONU permitem a construção, no longo prazo, de uma cultura mundial de paz, pelo apoio ao desenvolvimento das estruturas básicas das sociedades.
Agências como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, a UNICEF ou o Alto Comissariado para os Direitos Humanos conduzem um trabalho quotidiano, indispensável para a prevenção estrutural, mediata, dos conflitos violentos. Estas agências, pela presença no terreno, ganham uma importância crucial por duas razões: primeiro, porque convivem directamente com as populações, estando assim em condições para promover a educação, o respeito pelos direitos humanos, o diálogo entre adversários e, portanto, para apaziguar tensões, evitando, por vezes, o (re)surgimento da violência; segundo, porque conhecendo muito bem a situação, têm maiores potencialidades para identificar factores de crispação social e de alertar precocemente outros órgãos do sistema da ONU para a instabilidade a que vão assistindo. Se bem que sujeita frequentemente a críticas pelas degenerescências do tão complexo aparelho burocrático que a suporta, pela inevitável dependência dos membros permanentes do Conselho de Segurança e pela questionável eficácia das Operações de Manutenção de Paz, a Organização das Nações Unidas não deixa de ser o mais importante e completo sistema mundial de prevenção de conflitos violentos.
CICLO DE VIDA DO CONFLITO
Partindo do princípio que este "Ciclo de Vida do Conflito" é meramente uma estilização rígida da evolução de uma contenda – desde os primeiros sinais de instabilidade social até à fase de propagação da violência física, e daí até ao processo de resolução do conflito e à pacificação da sociedade –, que não explica as oscilações próprias de uma situação real, tentemos apenas retirar algumas luzes básicas para o estudo da prevenção de conflitos violentos. Tendo em conta que a fronteira entre cada uma destas etapas é obviamente muito frágil, o que podemos observar neste gráfico é que raramente a violência aparece de forma abrupta e descontextualizada, mas que pelo contrário é possível identificar sintomas graduais que é necessário tratar para não chegarmos ao ponto alto de conflito aberto. Uma representação deste género permite, por outro lado, alertar-nos para a relativa simetria entre os sintomas anteriores ao conflito e os da fase posterior da resolução da contenda, ajudando a evidenciar o facto crucial de que o final da violência física não significa de forma alguma a estabilidade política e social, e que, em qualquer momento, a linha descendente pode voltar a caminhar no sentido da guerra.