Manual de instruções para uma saída quase limpa - Opinião - SÁBADO
Manual de instruções para uma saída quase limpa
01-07-2016 por Mónica Ferro 89
O manual de instruções para a saída é reescrito todos os dias e vai depender da liderança política que suceda a Cameron; vai depender, também e em igual parte, da forma como a União Europeia perceba que a decisão é britânica, mas fruto de um contexto que é europeu
O manual de instruções para a saída é reescrito todos os dias e vai depender da liderança política que suceda a Cameron; vai depender, também e em igual parte, da forma como a União Europeia perceba que a decisão é britânica, mas fruto de um contexto que é europeu.
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24 de Junho de 2016. Contados os votos, 17.410.742 habitantes do Reino Unido votaram a favor da saída do seu país da União Europeia.
O processo que agora começa tem tudo para ser longo, complexo e sujo. Sujo no sentido em que vai suscitar negociações em que as reivindicações vão parecer egoístas e soberanistas, numa Europa que precisa desesperadamente de solidariedade e soluções federalistas, sujo também no sentido em que implica o recurso a um mecanismo que, embora previsto no Tratado da União Europeia, nunca foi usado e, usando um eufemismo, tem algumas falhas técnicas.
Em teoria geral das organizações internacionais os alunos aprendem a premissa fundamental destes atores das relações internacionais: as organizações internacionais são associações voluntárias de sujeitos de direito internacional público; ora, se nenhum estado pode ser forçado a fazer parte de uma organização, o corolário tem que ser que nenhum estado pode ser obrigado a permanecer numa organização internacional.
Não obstante este direito de saída ser evidente, a maior parte das organizações internacionais tem previsto um mecanismo de retirada.
A Carta das Nações Unidas não tem tal mecanismo e, em boa parte, isso ficou-se a dever ao facto de a sua antecessora – a Sociedade das Nações - e por pressão norte-americana, ter inscrito no Pacto um direito de saída que foi amplamente usado na década de 1930.
A França tentou em 1957, no Tratado de Roma, incluir uma disposição deste teor, mas uma série de estados opuseram-se usando o argumentário anterior: havendo um mecanismo de saída da Organização, os estados poder-se-iam sentir tentados a usá-lo.
Apenas em 2007, no Tratado de Lisboa, o artigo 50.º vem enquadrar a forma como um Estado poderia sair da União. Um artigo que esclarece pouco, que é ambíguo em algumas matérias e que foi pensado para nunca ser usado. Aliás, independentemente da qualidade da redacção do artigo 50, a verdade é que a saída de uma Organização Internacional de Integração – como o é a União Europeia – não tem precedente. E se estão a pensar na saída da Gronelândia em 1985, pensem outra vez: nem a Gronelândia é o Reino Unido, nem o grau de integração é comparável.
Assim, o máximo que podemos aspirar é arranjar um manual de instruções para uma saída quase limpa.
O Reino Unido é a segunda maior economia da UE, o seu terceiro país mais populoso, um membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, uma das duas potências nucleares da Europa Ocidental, tem as forças armadas com maior capacidade operacional da União e a City londrina é a maior praça financeira europeia e uma das maiores do mundo.
Além de tudo isto, é o Reino Unido. Casa da língua veicular mundial, um grande produtor de cultura, de ciência, e uma voz que, em muitas matérias de direitos humanos, eleva a fasquia da conversação global.
Mas como disseram os líderes das instituições europeias, o tempo de incerteza não beneficia nenhuma das partes, e o Reino Unido vai sair da União invocando o artigo 50.º do TUE.
Seria possível uma outra saída, mais barulhenta e suja, que seria a denúncia do Acto das Comunidades Europeias de 1972 que constitui a trave mestra da participação do Reino Unido na UE, mas que não resolvia todas as questões e criava um cenário impensável de conflito com a União e a sua legislação.
O Artigo 50, n.º1, é claro: "Qualquer Estado-Membro pode decidir, em conformidade com as respectivas normas constitucionais, retirar-se da União."
O primeiro problema está identificado. Ou seja, o Parlamento do Reino Unido tem que se pronunciar favoravelmente à saída. A realização do referendo de per si não basta. Porém, a probabilidade, aventada por alguns, de que os deputados possam votar de forma distinta daquele que foi o sentido de voto da sua circunscrição é irrealista. Em tandem com esta, a ideia de que a Escócia possa vetar esta saída não encontra respaldo nas provisões dos acordos de devolução; ou seja, a lista de poderes devolvidos ao Parlamento Escocês não inclui competências nesta matéria.
Uma vez cumpridas as respectivas normas constitucionais, o Estado Membro que decida retirar-se da União "notifica a sua intenção ao Conselho Europeu." A despeito de algum debate em torno do termo 'notificação', entendemos que esta deve ser uma notificação formal, por carta ou por e-mail, e não apenas uma tomada de conhecimento que resulta, desde logo, do anúncio público dos resultados. Dito em poucas palavras, neste momento ainda não houve um ato formal de notificação. E Juncker foi claro ao afirmar: não há negociação sem notificação.
O debate desta semana no Parlamento Europeu não pode ser equiparado a um início de negociação, ou a uma notificação, mas outrossim a uma reacção precoce, por vezes extremada e recorrendo a uma linguagem beligerante. A mensagem, contudo, foi clara e secundada por vários líderes europeus: o Reino Unido deve notificar o Conselho e encetar a negociação do acordo de saída, o mais depressa possível.
Sobre este acordo o n.º 2 do artigo 50.º apenas nos diz que, depois de o Conselho definir as "orientações," deverá estabelecer "as condições da sua saída, tendo em conta o quadro das suas futuras relações com a União."
"Esse acordo é negociado nos termos do n.º 3 do artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O acordo é celebrado em nome da União pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, após aprovação do Parlamento Europeu."
O artigo 218 do TFUE refere-se ao processo de negociação de "acordos entre a União e países terceiros ou organizações internacionais." E o seu n.º 3 explicita que a "Comissão ou a Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, nos casos em que o acordo projectado incida exclusiva ou principalmente sobre a política externa e de segurança comum, apresenta recomendações ao Conselho, que adopta uma decisão que autoriza a abertura das negociações e que designa, em função da matéria do acordo projectado, o negociador ou o chefe da equipa de negociação da União."
Daqui não resulta inequívoco quem negoceia o acordo em nome da União. Se para alguns é a Comissão, para outros esta redacção não fecha a porta a que haja outro "negociador", desde logo, o próprio Conselho. Quem conhece Bruxelas e os seus processos reconhece que se avizinha uma disputa territorial.
O processo termina com a aprovação do acordo pelo Conselho, por maioria qualificada, e sem o concurso do voto do Reino Unido, após a aprovação do mesmo pelo Parlamento Europeu, por maioria simples, e sem que os eurodeputados do Reino Unido possam exercer o direito de voto.
O n.º 3 do artigo 50.º dispõe que os Tratados da União Europeia deixam de ser aplicáveis ao Reino Unido quando o "acordo de saída" entrar em vigor, ou na falta deste, 2 anos após a notificação. Contudo, se o Conselho assim o entender, com o acordo do Estado Membro em causa e conseguindo alinhar uma votação por unanimidade, pode prorrogar o prazo de negociação.
Para que esta prorrogação seja possível tem que haver interesse de ambas as partes e o interesse da União pressupõe unanimidade, o que nem sempre é fácil. Mas a verdade é que têm sido dados sinais neste sentido: o Reino Unido fala numa negociação longa e detalhada – tarefas para uma década ou mais – e alguns estados europeus, reconhecendo a profunda interdependência entre economias, povos e políticas e, animados pelo interesse em manterem o Reuni Unido próximo da União, também têm adoptado posicionamentos que deixam antever uma negociação mais distendida no tempo.
Se um Estado que se tenha retirado da União voltar a pedir a adesão aplica-se o processo de admissão previsto no artigo 49.º, com todas as dificuldades que o mesmo convoca.
A decisão do modelo relacional entre os dois parceiros permite alguma flexibilidade, mas a União Europeia já foi muita clara: o acesso ao mercado único europeu pressupõe o respeito por todas, todas, as liberdades subjacentes, ou seja, a livre circulação de bens, a livre circulação de capitais, o direito de estabelecimento e liberdade de prestação de serviços e a livre circulação de trabalhadores. E isto será a pedra de toque do vasto quadro que tem que ser negociado.
É isto que espera o Reino Unido e a União Europeia.
Para o Reino Unido o resultado do referendo abriu um processo de reflexão sobre a União e o seu lugar no mundo, que a campanha apenas tinha acordado. O Google revela que, após o anúncio dos resultados, as perguntas mais frequentes relativas à UE foram: o que significa deixar a União Europeia? O que é a União Europeia? Que países fazem parte da União Europeia?
Multiplicaram-se, também, os depoimentos dos arrependidos, invocando que apenas tinham pretendido enviar uma mensagem ao governo e não contribuir para a saída do seu país da União. E nestas matérias, as clivagens geracionais agudizaram-se: os jovens votaram esmagadoramente pela permanência. As clivagens são também territoriais: Escócia e Irlanda do Norte votaram maioritariamente pela permanência na União, ao lado de Londres e das grandes cidades universitárias, enquanto Gales e o resto da Inglaterra votou pela saída da União.
A narrativa pró-europeia escocesa subiu de tom e a Primeira-Ministra escocesa fala abertamente da possibilidade de um novo referendo na Escócia sobre a sua saída do Reino Unido e/ou da negociação de um acordo especial entre o país e a União Europeia – com as expectáveis, mas nem por isso mais compreensíveis, rejeições francesa e espanhola.
No Reino Unido circulam petições, com várias origens, para a realização de um segundo referendo, apelando à visão cosmopolita britânica, ao peso relativo que perderiam, ao receio de uma putativa desintegração do estado e tentado encontrar vias alternativas, que não impliquem a tal notificação e sequente negociação.
O manual de instruções para uma saída quase limpa é reescrito todos os dias e vai depender da liderança política que suceda a Cameron; vai depender, também e em igual parte, da forma como a União Europeia perceba que a decisão é britânica, apenas britânica, e resultado de processos internos específicos, mas fruto de um contexto europeu. De uma Europa com poucas respostas assertivas, com falhas de solidariedade intracomunitária mas também global. É a medida das nossas respostas que fará da União um ente com futuro ou uma relação de conveniência. Enquanto cidadã europeia e federalista convicta gostava que o Reino Unido permanecesse parte deste projecto, mas na indisponibilidade para tal, e que o referendo revelou, espero que esta saída sirva para mais do que apenas um lamento colectivo.
Mónica Ferro é professora universitária, ex-deputada e ex-secretária de Estado
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