Servidores públicos e o direito a saúde: a legalidade dos convênios firmados por entidades sindicais para extensão dos programas estaduais e municipais de saúde suplementar :: Auditora Roseniura
O presente estudo visa analisar a possibilidade jurídica de firmar convênios para extensão de benefícios dos Planos Estaduais de Assistência à Saúde dos Estados e Municípios para servidores públicos federais mediante convênio diretamente firmado com entidades sindicais.
2. O sistema constitucional de garantia ao Direito à Saúde e a integração dos programas federais, estaduais e municipais de saúde suplementar
O sistema de saúde no Brasil tem como fundamento maior a Constituição Federal de 1988 que estabelece a saúde como um direito fundamental assegurado a todos os brasileiros (art. 196), sendo pressuposto de uma vida digna pelo que a Magna Carta elenca entre os mais relevantes direitos sociais:
Os parâmetros constitucionais orientam a busca pela implementação de condições ao seu pleno exercício desse direito, albergando assim medidas que proveja ampla efetivação do direito à saúde. Tanto é assim, que a Constituição brasileira estabeleceu um sistema de saúde híbrido com a interação entre os serviços público e o privado através do Sistema de Saúde Suplementar.
Relevante destacar que a Magna Carta em seu art. 194 dispôs que a saúde integra a seguridade social que compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade para assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
A integração dos sistemas de assistência à saúde também está na base da dicção do art. 197 da Constituição que, sistematicamente, deve ser interpretado à luz do referido art. 194. É neste cenário normativo que se deve contextualizar o objeto deste estudo. Dispõe a Constituição:
As normas citadas sinalizam expressamente que o estatuto constitucional alberga a complementariedade dos sistemas de proteção à saúde. Assim é juridicamente possível que a assistência à saúde dos servidores públicos beneficiários seja suplementarmente prestada mediante convênios e cooperação entre os entes federativos.
No âmbito federal, a Portaria Normativa Nº 1, de 9 de março de 2017 da Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público regula a possibilidade de cooperação para assistência à saúde suplementar dos servidores federais mediante convênio:
Art. 2º A assistência à saúde dos beneficiários de que trata o art. 5 º desta Portaria Normativa será prestada pelo Sistema Único de Saúde - SUS, e, de forma suplementar, a cargo dos órgãos e entidades do SIPEC, mediante:
I - Convênio com operadoras de plano de assistência à saúde, organizadas na modalidade de autogestão, nos termos do art. 230 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
Observa-se que o pressuposto para pactuação mediante convênio é que o prestador da assistência à saúde seja organizado por autogestão que se caracteriza por operar planos de assistência à saúde destinados, exclusivamente, a servidores ativos, aposentados, pensionistas e seus dependentes.
Assim é lícito aos entes federativos firmarem acordos para estender os benefícios de assistência à saúde. Contudo cabe indagar se, na hipótese de inércia da União Federal para firmar tal convênio, é lícito a pactuação entre as entidades representativas dos servidores federais com as entidades de assistência à saúde dos Estados e Municípios. É o que se examina no tópico seguinte.
3. A possibilidade de implementação de convênios firmados por entidades sindicais para adesão aos programas estaduais e municipais de saúde suplementar
Inicialmente, cabe delimitar o conceito e natureza jurídica das entidades sindicais. A Constituição estabelece:
Observa-se que o sindicato é um ente cuja missão constitucionalmente reconhecida é a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, isto é, compete-lhe defender a coletividade de trabalhadores, independentemente de qualquer tipo de autorização individual, atuando em nome próprio tanto na esfera judicial quanto administrativa.
O mestre Maurício Godinho Delgado define:
[...] o sindicato consiste em uma associação coletiva, de natureza privada, voltada à defesa e incremento de interesses coletivos profissionais e materiais de trabalhadores, sejam subordinados ou autônomos, e de empregadores[...] (DELGADO, 218, P. 1356).
O art. 511 da CLT preceitua que a associação sindical é lícita para fins de estudo, defesa e coordenação dos seus interesses econômicos ou profissionais de todos os trabalhadores que exerçam profissão ou atividades similares ou conexas.
A Lei Maior imputou notoriamente uma ampla legitimidade jurídica às entidades sindicais. Neste sentido, assentou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF):
Repercussão geral reconhecida e reafirmada a jurisprudência do STF no sentido da ampla legitimidade extraordinária dos sindicatos para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, inclusive nas liquidações e execuções de sentença, independentemente de autorização dos substituídos. (RE 883.642 RG, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 18-6-2015, P, DJE de 26-6-2015, Tema 823).
Para que para a entidade sindical seja investida dessa ampla legitimidade deve estar devidamente registrada no Ministério do Trabalho e Emprego (hoje incorporado ao Ministério da Economia) como tem decidido reiteradamente o STF:
Ausência de legitimidade do sindicato para atuar perante a Suprema Corte. Ausência de registro sindical no Ministério do Trabalho e Emprego. (...) O registro sindical é o ato que habilita as entidades sindicais para a representação de determinada categoria, tendo em vista a necessidade de observância do postulado da unicidade sindical. (Rcl 4.990 AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 4-3-2009, P, DJE de 27-3-2009).
Desta forma, conclui-se que os sindicatos podem intervir em defesa de interesses coletivos e individuais homogêneos de qualquer natureza desde que seja de titularidade da categoria por ele representada
Assim no que tange ao direito fundamental à saúde dos servidores públicos, as entidades sindicais possuem legitimidade de representação ampla para atuar administrativamente, firmando convênio para obter extensão de benefícios para seus representados independentemente da participação da União Federal.
Em pesquisa às legislações estaduais, constata-se que a maior parte das unidades federativas não dispõe de forma clara quanto à possibilidade de celebração de convênio para beneficiar servidores federais. Por outro lado, a Lei do Estado de Goiás Nº 17.477, de 25 de novembro de 2011 prevê expressamente a possibilidade de prestação de serviços de assistência à saúde dos servidores e empregados públicos dos órgãos e das entidades da administração direta e indireta da União. Confira-se:
Art. 6º O IPASGO poderá, mediante celebração de convênio, incumbir-se da prestação de serviços de assistência à saúde dos servidores e empregados públicos dos órgãos e das entidades da administração direta e indireta da União, dos Estados e dos Municípios, bem como dos empregados das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e Organizações Sociais, desde que vigentes contratos de gestão ou de parceria das Organizações com o poder público. (Redação dada pela Lei nº 18.463, de 09-05-2014)
Todavia prevalece a tendência normativa de dispor de modo textual sobre esta possibilidade de extensão aos servidores federais. Entretanto a ausência de previsão expressa não constitui obstáculo, tendo em vista o arcabouço constitucional delineado anteriormente.
Contudo para conferir uma fundamentação legal reforçada, deve-se examinar a legislação estadual para verificar regras abertas que imputem competência para pactuação de convênios com entes não governamentais. No caso de Sergipe, por exemplo, a Lei do Estado de Sergipe Nº 5.853 de 20 de março de 2006 que criou o Instituto de Promoção e de Assistência à Saúde de Servidores do Estado de Sergipe - IPESAÚDE conferiu ao Conselho Deliberativo a competência administrativa residual para autorizar celebração de convênios com entidades não-governamentais, estando, evidentemente, incluídas as entidades sindicais, estabelecendo;
Art. 19. Ao Conselho Deliberativo - CD, órgão superior deliberativo, com funções de orientação, normatização e fiscalização, compete basicamente:
c) a celebração de convênios com entidades não-governamentais;
A norma neste caso, prevê de forma oblíqua a possibilidade de convênio com entes não governamentais o que alcança as entidades sindicais e a extensão dos benefícios para seus representados.
A saúde é direito fundamental assegurado a todos os brasileiros como garantia de uma vida digna. O estatuto constitucional alberga, por isso, a complementariedade dos sistemas de proteção à saúde
Neste cenário normativo é juridicamente possível que a assistência à saúde dos servidores públicos federais, estaduais e municipais prestada mediante convênios e cooperação entre os entes federativos para extensão de benefícios.
No âmbito federal, a Portaria Normativa Nº 1, de 9 de março de 2017 da Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público regula expressamente tal possibilidade de cooperação para assistência à saúde suplementar dos servidores federais. No âmbito, das legislações estaduais, a maior parte das unidades federativas não dispõe de forma clara sobre a celebração de convênio para beneficiar servidores federais.
Pondera-se, no presente estudo, que, na hipótese de as diversas categorias de servidores terem interesse em aderir Planos Estaduais de Assistência à Saúde, o direito fundamental à saúde dos servidores públicos pode ser tutelado pelas entidades sindicais que detêm ampla legitimidade de representação para firmar convênio para obter extensão de benefícios para seus representados independentemente da participação da União Federal.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da Republica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. LTr: São Paulo, 2018.
Lei do Estado de Sergipe Nº 5.853 de 20 de março de 2006. Acesso em 10 fev. 2020. Disponível em https://www.ipesaude.se.gov.br/legislacao/
Lei do Estado de Goiás Nº 17.477, de 25 de novembro de 2011. Acesso em 10 fev. 2020. Disponível em https://www.ipasgo.go.gov.br/c/journal/view_article_content?cmd=view&groupId=362113&articleId=10743247&version=1.1