Autonomia Universitária: Para onde vai a universidade brasileira – George Zarur
Desvincular o conceito de autonomia do conceito de universidade. A autonomia seria prerrogativa de todo o ensino superior, incluídas as instituições que não recebem o rótulo de "universidades". Abolir o pressuposto da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, na definição de universidade. Limitar a ação do executivo ao controle da qualidade das instituições e não à concessão da autorização para funcionamento, ampliação do número de vagas e criação de novos cursos.
Algumas dessas proposições revogam o art. 209 da Constituição que assegura ao Poder Público a "autorização e avaliação da qualidade" do ensino privado.
Nesta ótica, a autonomia deveria consistir em prerrogativa de todo o ensino superior pois a liberdade de ensinar e fazer pesquisa seria inerente a todas as instituições, incluindo faculdades isoladas, não classificadas como "universidades".
A associação entre ensino, pesquisa e extensão, caracterizando as universidades, seria uma concepção ultrapassada. É assumida a existência de modelos diferentes de universidade, coexistindo nos países mais diversos. Assim, nos Estados Unidos 70% da pesquisa estaria concentrada em poucas instituições. No Brasil, aplicada a regra da indissociabilidade ensino-pesquisa-extensão, poucas instituições, inclusive dentre as federais, poderiam ser qualificadas como "universidades".
O principal ponto, comum a essas emendas, foi o abandono da remissão da autonomia à lei ordinária. Não mais se adicionava a expressão "na forma da lei" ao caput do art. 207 que, conforme foi visto, teria o efeito de "desconstitucionalizar" o instituto da autonomia. A definição da autonomia passava a integrar o texto da própria Carta Constitucional.
A nova proposta do governo definia as universidades públicas federais como "entidades administrativas autônomas de regime especial". São os seguintes os principais aspectos que passaram a caracterizar essas novas "entidades" do Direito brasileiro:
As universidades públicas federais seriam transformadas em "organizações sociais", na fórmula da Reforma Administrativa do Ministro Bresser Pereira mas, com uma diferença: o financiamento seria concedido em bloco para todas as universidades e, entre elas, redistribuído em função de um sistema de avaliação. O aumento de verba de uma instituição, avaliada positivamente, representaria a diminuição dos recursos de outra instituição, avaliada negativamente.
A questão dos servidores inativos restou como um aspecto ainda obscuro. Atualmente o pagamento dos inativos consome cerca de 25% do total do orçamento das instituições federais de ensino superior, Esses recursos integram a parcela obrigatória a ser repassada à educação pelo art. 212 da Constituição. O montante destinado ao pagamento desses servidores tende a crescer, em conseqüência das aposentadorias em massa ocasionadas pela ameaça de perda de direitos ocasionada pela reforma adminstrativa e ao envelhecimento dos quadros acadêmicos. Como fica estabelecido um "teto" para todas as universidades e o pagamento dos inativos é crescente, é previsível uma diminuição real dos recursos disponíveis para as universidades públicas federais.
De certa forma, o MEC acena com uma contrapartida a esta perda, que seria a garantia de que o pagamento dos inativos e pensionistas seria excluído do orçamento das instituições, o que representaria, de fato, um aumento de receita. Há, entretanto, que se observar que a tendência, embora não muito clara, nos momentos finais de negociação da emenda 370/96, era no sentido de que tais gastos passassem a desonerar as instituições de ensino superior. Há que se lembrar, também, que tal gravame é nitidamente inconstitucional, pois o art. 212 da Constituição Federal vincula recursos para "a manutenção e desenvolvimento do ensino". É evidente que o pagamento de inativos (como os dos precatórios, na maior parte resultantes de decisões judiciais relativas a causas trabalhistas) não constituem despesas para a "manutenção e desenvolvimento do ensino". Cai-se assim em uma situação esdrúxula em que não se negocia a lei, mas a aplicação da Lei Maior em um caso onde inexiste qualquer possibilidade de interpretações divergentes.
O MEC, na forma prevista para as organizações sociais na Reforma Administrativa, pretende assinar um contrato de gestão com as universidades para, assim, conceder-lhes a autonomia. A ANDIFES reage, principalmente, para defender as instituições que seriam prejudicadas em avaliações por critérios ditos "de qualidade", tais como, desempenho dos alunos no provão e número de mestres e doutores, além de outros indicadores como número de alunos.
As razões do MEC são sólidas ao solicitar ao Presidente da República o envio ao Parlamento da PEC 233-A/95. Falta uma maior eficiência administrativa à universidade pública e um maior controle da universidade privada. O estado está, legitimamente, desempenhado seu papel ao tentar alterar este quadro. Porém, a proposta inicial, de "desconstitucionalização" do instituto da autonomia, representava um risco para o ensino superior brasileiro e era desnecessária para atingir os objetivos propostos. Houve um verdadeiro consenso a este respeito, congregando todas as demais partes envolvidas no debate.
A resposta das universidades públicas teve sua melhor expressão na proposta da ANDIFES de uma "Lei Orgânica das Universidades". Representou uma aceitação tácita da tese da necessidade de se mudar a administração dessas instituições. Foram aceitas as razões do MEC, mas não as medidas que propôs.
As universidades públicas defendem o sistema universitário estatal brasileiro com suas características atuais: fontes regulares de financiamento, pessoal e instituições no âmbito do Direito Público, ensino gratuito e indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. Não foi encontrada durante a discussão, em nenhum documento ou depoimento, quaisquer justificativas para um modelo de universidade montado a partir desses princípios. A tática dos representantes das universidades públicas foi a de não discutir o mérito das questões acima mas, de "sacralizar" esses princípios como direitos das instituições e de seus servidores. Assumiu-se o interesse social como "dado".
A única oportunidade em que se procurou justificar a existência da universidade pública no País foi em um documento recente do próprio MEC ("Uma Nova Política do Ensino Superior no Brasil"), aliás, altamente crítico do atual modelo de ensino superior brasileiro. Os seguintes fatores justificariam a manutenção do sistema universitário público: estabelecimento de um padrão de qualidade, formação de quadros docentes (inclusive para o setor privado), abrigar a pesquisa (especialmente a de alto custo), compensar as desigualdades regionais.
O segundo princípio, o ensino público gratuito, não é um problema tão importante para o financiamento das universidades públicas. O ensino pago será, para aqueles que puderem fazê-lo, uma forma adicional de taxação. Provavelmente, não terá um efeito maior sobre o orçamento da maior parte das instituições pois, a informação – hoje, fazendo parte do discurso do MEC e de setores da esquerda- de que o ensino universitário gratuito privilegia as "classes mais abastadas", não está de acordo com os dados da única pesquisa divulgada sobre o perfil sócio-econômico dos estudantes das universidades federais (ver, CRUB, pesquisa já citada de 1995). Sua implantação teria, principalmente, um efeito simbólico. Teria conseqüências mais políticas que orçamentárias.
O princípio mais frágil, no atual modelo brasileiro de universidade, é o da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão associado à autonomia. Já foi quebrado, na medida em que os institutos de pesquisa científica passaram a ter direito à autonomia, em função de emenda constitucional ao Art. 207, aprovada em 1995. A autonomia didático – cientifico, a liberdade de pensar e ensinar, não pode ficar restrita àqueles que fazem pesquisa. Além disto, aqueles que fazem apenas pesquisa, não podem ser obrigados a ensinar para conquistar a autonomia. Neste aspecto, em particular, a crítica liberal é adequada, por demonstrar que a grande maioria das atuais universidades federais brasileiras, por não associar, efetivamente, ensino, pesquisa e extensão, não poderia ser classificada como "universidade". Não há, também, nenhum bom motivo para que apenas as instituições classificadas como universidades tenham o direito de abrir novos cursos.
O argumento liberal de que nos países desenvolvidos "a regra é o ensino universitário de massas", razão pela qual deve ser permitida a livre expansão do ensino privado no Brasil, precisa ser devidamente relativizado. Mesmo sendo esta a norma nos Estados Unidos, deve ser lembrado o caso do Japão que, embora, com uma população próxima à brasileira, tem uma economia várias vezes maior do que a nossa e apenas o dobro do número de estudantes universitários (cerca de três milhões). Além disto, o ensino universitário de massas, nos Estados Unidos, preenche uma função compensatória, devido à falência do ensino médio, uma das grande preocupações do governo Clinton. A educação universitária de massas pode ser substituída adequadamente, no Brasil, por uma expansão diversificada da ensino de segundo grau.
É a própria crítica liberal que (ver Moura Castro, Schwartzman e Oliveira, op.cit) aponta a reserva de mercado por meio da regulamentação legal das profissões como uma barreira de ordem cultural à expansão livre do ensino superior no Brasil. Não se pode permitir a abertura indiscriminada de novos cursos enquanto o diploma representar a forma de credenciamento para o exercício das diversas profissões. Um exame de credenciamento profissional – mais exigente que o atual "exame de ordem" dos advogados- deveria substituí-lo. Assim, as universidades públicas e privadas seriam obrigadas a produzir (e "vender") conhecimento, não diplomas.
Apesar disto, a universidade pública brasileira tem problemas gravíssimos, cuja solução não será encontrada no ensino particular voltado às massas(). Evidentes absurdos do sistema público universitário brasileiro como a estabilidade precoce de professores recém-formados, liberados de carga docente por serem considerados, sem avaliação e automaticamente, como pesquisadores (a "carteirinha" de pesquisador); a contratação de alunos como professores, muitas vezes, cursando a pós-graduação na mesma universidade; a acentuada queda da qualidade docente devido às recentes aposentadorias em larga escala e ao "filhotismo" generalizado decorrente de concursos ditos públicos mas, de fato, direcionados, isto é "particulares"; o empreguismo levando ao excessivo número de funcionários. Não existe, também, qualquer motivo razoável para que o Poder Público seja obrigado a manter cursos de qualidade duvidosa, quando houver nas proximidades outras instituições, públicas ou privadas, de melhor nível.()
Este autor tem sérias dúvidas a respeito da eficácia do modelo autonomia-avaliação-financiamento, ao considerar as resistências que as instituições oferecerão ao processo avaliativo externo. Além disto, a avaliação é um processo tecnicamente complicado. Avaliações são bem feitas ao nível de departamento ou curso, não de instituições como um todo, e é a estas que os recursos serão distribuídos. São, também, um processo político. Será que o MEC terá condições de enfrentar os interesses contrariados pelo corte de recursos das universidades avaliadas negativamente? Poderá ser repetido o que aconteceu em São Paulo, em que autonomia foi concedida sem a contrapartida da avaliação. Além disto, a diversidade brasileira exige que outros critérios, de "interesse social", sejam levados em conta, no momento da avaliação de instituições tão diferentes. Conforme demonstramos em trabalhos anteriores (ver por exemplo, Zarur, 1995), o mais importante pode, em certos casos, não ser, apenas, a "excelência" de uma instituição, mas a sua inserção transformadora no meio social, cultural e político em que se situa.
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