Janet Yellen e a proposta de novo acordo "Bretton Woods 2" - Mauricio Grabois
Em 19 de abril passado, Rana Foroohar, editora do Financial Times, publicou um artigo denominado "É hora de criar um novo Bretton Woods 2"[1], referindo-se à reunião de 1944, cujas resoluções fundaram uma nova institucionalidade econômica e financeira para a nascente supremacia americana sobre o chamado "mundo livre". O artigo tem como fonte uma conferência da secretária de Tesouro americano, Janet Yellen, para o Conselho Atlântico, um conhecido think-tank do liberalismo. Nela Janet Yellen defende a necessidade de se pactuar uma "nova ordem, baseado em regras" para as relações comerciais internacionais.
A proposta da "nova ordem", esboçada e densamente condensada, objetiva proteger o comércio de concorrentes "desleais", e que fazem uso político de seus recursos naturais para desestruturar nossa (Estados Unidos) economia e exercer "alavancagem geopolítica indesejada". A nova ordem limitaria ou expulsaria aqueles que assim procedem, "promovendo não apenas "o livre comércio", mas "o comércio seguro".
Esse pronunciamento exploratório "oficial", será tema obrigatório nas discussões sobre o comércio como também de geopolítica, pois ele marca a volta da intervenção do Estado sobre as "regras de mercado", limitando-as por "valores políticos" – pelo menos para os Estados Unidos.
Este artigo comenta a proposta exploratória do Bretton Woods 2, seus objetivos, bem como as dificuldades em viabilizá-la.
Porém, como a proposta toma por base inicial críticas ao comportamento supostamente desleal de outros países membros da Organização Mundial de Comércio, considero conveniente iniciar minha análise trazendo um relato bastante resumido sobre a prática histórica dos Estados Unidos em relação às instituições criadas e patrocinadas por ele desde os Acordos de Bretton, em 1944. Um comportamento caracterizado por ações prejudiciais, quando não paralisantes, contra as sucessivas "ordens, baseadas em regras", para adaptá-las, abandoná-las ou destruí-las de modo a atender as necessidades mutantes dos Estados Unidos.
O grande transgressor da ordem internacional
Os acordos de Bretton Woods estabeleceram a nova ordem – o arcabouço fundante do espaço da hegemonia americana sobre o "mundo livre", estabelecendo a bipolaridade com o campo da União Soviética.
Nesse acordo, para integrar os países do "mundo livre" os Estados Unidos ofereceram uma abrangente ordenação, institucionalizando regras internacionais para o comércio (GATT [2]); o financiamento para reconstrução e desenvolvimento (BIRD[3], Plano Marshal e japonês); o sistema monetário (o dólar-ouro); e o Fundo Monetário Internacional – como emprestador de última instância para solução de crises cambiais.
No centro dessa institucionalidade estava o novo sistema monetário internacional, baseado no dólar, como moeda de referência de valor e de comércio – o dólar-ouro. Uma moeda livremente conversível em ouro pelos países aliados, e garantido pelos Estados Unidos, equivalendo a 35 dólares por onça-Troy (31 gramas).[4] Garantido pelos Estados Unidos, que representavam, à época, 40% do PIB mundial e detinha dois terços do ouro existente, o dólar era visto com "tão bom quanto o ouro".
O caso do dólar como padrão-ouro
Após uma década a reconstrução europeia, ao final dos anos 1950, ultrapassou a produtividade da indústria americana, passando a Europa Ocidental a ter superávits comerciais recorrentes frente aos Estados Unidos. O resultado disso foi o crescente acúmulo de dólares no exterior. Por isso, desde o início dos anos 1960, os países europeus (especialmente a França) passaram a reivindicar a troca de seus dólares por ouro, pela taxa de câmbio fixada em 1944.
Durante toda essa década de 1960, os Estados Unidos negaram-se a cumprir a cláusula do dólar-ouro, a regra por eles patrocinados. Em 1971, enfrentando uma situação irreversível de inadimplência monetária frente à Europa Ocidental, o governo americano renegou unilateralmente o "acordo baseado em regras" do dólar-ouro, destruindo o sistema monetário de Bretton Woods. Além disso, criou barreiras tarifárias em proteção de sua indústria, violando também uma regra sensível do acordo do comercial do GATT – outra instituição por eles criada e patrocinadas.
Em 1973, em seguimento, o governo Nixon impôs um acordo pelo qual sua moeda flutuaria de acordo com a sua cotação no mercado financeiro… americano. Ao prejudicar direta e abertamente esse compromisso, sem nenhuma possibilidade de defesa por parta de seus hegemonizados, sua posição passou a se caracterizar em uma supremacia. Uma supremacia que tinha como contrapartida, a proteção militar, em toda sua área de controle, em especial, a Europa Ocidental, o Japão e a Coreia do Sul.
A violação da do dólar-ouro representou um duro golpe à economia mundial. O maior e mais desleal "calote" da história [5], causando perdas relevantes às reservas monetárias acumuladas, tanto da Europa como em toda área de sua nascente supremacia, trazendo consigo o fenômeno inédito da estagflação enquanto a periferia era varrida por crises cambiais.
A partir desse movimento de um dólar apenas fiduciário e com uma taxa flutuante, a moeda americana passou a ser emitido sem limites. Criando um sistema excêntrico em que os Estados Unidos, desde então, financia seu déficit em sua conta corrente, em qualquer volume, ao mesmo tempo em que "repatria" os dólares enviados, sob a forma de compra de títulos de sua dívida pública e o investimento estrangeiro em sua economia.
O caso do GATT: destruindo para ganhar
Concluída a destruição do sistema monetário de Bretton Woods, a partir dos anos 1970, os Estados Unidos, começaram a inviabilizar o acordo multilateral do GATT que, até então, também beneficiava as economias de "livre mercado", engajadas à sua supremacia. Além do uso de barreiras tarifárias extraordinárias, na crise de 1971, os Estados Unidos passaram a negar quórum nas instâncias onde as decisões de contenciosos podiam lhes ser desfavoráveis. Em 1982, sua ação subiu de nível, passando a obstruir os trabalhos da chamada Rodada Uruguai, que tinha por objetivo atualizar as regras do GATT, permitindo sua ação às mudanças por que passava o comércio internacional. Sem essa atualização, o GATT tornou-se crescentemente obsoleto para exercer sua função regulamentadora. Apesar de alegar motivos diversos à sua obstrução, o objetivo dessa obstrução estava bem longe de ser um problema tarifário ou mesmo ligado ao comércio.
Nos anos 1980, com o avanço da tecnologia de informação e sua expansão para novas áreas tecnológicas, abriu-se um novo e promissor campo de produção de riqueza e novos dispositivos de defesa militar para os Estados Unidos. Embora novas leis garantissem a proteção legal da propriedade de direito intelectual – um direito novo e diverso do monopólio conferido pela patente industrial – essa propriedade não era reconhecida no restante do mundo. Assegurar o monopólio de criação dessas novas tecnologias para sua indústria nascente, garantindo a proteção internacional à propriedade do direito intelectual, passou a ser estratégico e prioritário para os Estados Unidos.
Mas qual era a ligação entre a estratégia americana de promover o reconhecimento internacional do direito intelectual e as negociações do GATT, já que nada tinha a ver com a área de proteção de invenções? O problema dos Estados Unidos era que uma negociação para que outros países aceitassem reconhecer o direito da propriedade intelectual seria muito custosa, já que a vantagem assimétrica dos EUA nessa matéria era extraordinária. Nessas condições, seria necessário fazer concessões a muitos países, significando abrir exceções a aplicação do novo tipo de propriedade. Abrir essas "brechas" afetaria os ganhos e a competitividade futura dos novos ganhos monopolistas, algo contraproducente ao objetivo americano.
A estratégia então adotada foi negociar o novo direito de propriedade de forma conjunta, acoplada, à Rodada Uruguai. Desse modo, as concessões a serem dadas em troca da proteção internacional da propriedade intelectual, seriam dadas no tema das tarifas e barreiras e comércio, mantendo intacto o direito absoluto da propriedade intelectual.
Essa estratégia de longo prazo foi a razão pela qual os Estados Unidos iniciaram, em 1982, a obstrução das negociações da Rodada Uruguai do GATT, abusando de seu poder e agindo de má fé.
Nesse quadro é que, no início dos anos 1990 e após duas décadas de obstrução – a Rodada Uruguai foi reiniciada, agora negociando, além das regras de comércio, o tema da propriedade do intelectual.
A mais importante concessão americana e relação ao comércio internacional foi a criação de um novo organismo em substituição ao GATT, onde os EUA se comprometeram à criar novos e mais garantidos mecanismos de solução de controvérsia sobre tarifas e barreiras comerciais. O mecanismo para solução de controvérsia foi a conquista mais significativa dos países-membros. Foi constituída, então, painéis permanentes de negociação, formadas por partes interessadas e mediadas por árbitros independentes. Assim, em 1995, nascia a Organização Mundial do Comércio, integrando a ela o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (Acordo TRIPS).[6]
Mais uma vez os Estados Unidos, para atender seus novos interesses, negociando de forma desleal e de má fé, descontruíram uma ordem, baseada em regras, criadas e patrocinadas por eles mesmos.
O caso da OMC – descontruindo para substituir outra vez
Assim como o GATT, a Organização Mundial de Comércio é restrita aqueles países considerados como economias de "livre mercado". Mas essa condição foi negociada, tornando possível a adesão da China, em 2001, e da Rússia em 2012.[7]
Em 2001, quando iniciada a primeira grande conferência da OMC, a chamada Rodada Doha, destinada a fazer avançar a redução de tarifas e barreiras ao comércio, inclusive o tema sobre restrições às patentes de medicamentos, a posição dos EUA começou a mudar. Essa Rodada foi a primeira iniciativa de atualizar as regras da OMC, resolvendo certos aspectos que ficaram em aberto em 1995 – como restrições a patenteamento de certos medicamentos, de grande interesse de sua indústria farmacêutica. Nela os Estados Unidos mudaram seu comportamento frente ao Acordo da OMC. Aproveitando-se de um ambiente fértil em conflitos bilaterais, os Estados Unidos passaram, a obstruir a Rodada Doha, e que se mantém suspensa até o momento.
Após a obstrução da atualização das regras da OMC, os EUA deram continuidade à sua política de boicote, já no primeiro governo Obama, passando a negar quórum para o funcionamento multilateral de vários painéis de solução de conflitos que envolvessem seus interesses. Ganharam o TRIPS, mas voltaram à situação pretérita de não se sujeitar as decisões de órgãos multilaterais da OMC
Com Trump, os Estados Unidos foram além. As vagas de direção da Organização para as quais os Estados Unidos têm direito de assumir, começaram a permanecer vazias. Trump definiu a posição de boicote dos Estados Unidos à OMC por causa do "comportamento desleal de outros países", causando "prejuízos à América". Apesar dos termos vagos, a mensagem era dirigida a política chinesa de que empresas que se instalem no país, tirando proveito de seu mercado interno e as vantagens de sua plataforma de exportações transfiram, com algumas exceções, sua tecnologia com empresas locais. Uma prática comum em vários países, até mesmo quando envolve tecnologia militar. [8]
Desde então, o governo americano vem impondo sanções comerciais unilaterais a vários países membros, descumprindo regras expressas do Acordo OMC (ver nota 10), bem como, indo mais além, as têm realizado por razões abertamente políticas ou geopolíticas.
A ausência do seu principal membro tem encorajado outros membros a também descumprirem regras importantes para o funcionamento adequado da OMC. Um exemplo notável, que mostra a leniência dos membros atuais em relação às suas obrigações de fornecer dados à Organização: entre os membros que têm a importante obrigação de apresentar notificações anuais dos atos de seus governos que outorguem subvenções ou medidas compensatórias a empresas nacionais, estão deixando paulatinamente de serem entregues. Em relação ao ano de 2021, 79 dos 164 membros deixaram de apresentar tais notificações; dos quais 78 membros não as entregam desde 2019, e 67 seguem sem notificar desde 2017. O crescente desconhecimento desses dados prejudica crescentemente o acompanhamento de rotina da Organização e a perda de sua importância para a maioria de seus membros como instância de solução de controvérsias e conflitos.
Não se trata aqui de negar a necessidade de a OMC alterar suas regras, adequando-as às condições mutantes do comércio mundial. Mas sim de que o seu mais importante de seus membros, não faz e nem mais pretende fazer mudanças de regras de acordo com as instâncias próprias do estatuto da instituição.
Como se vê, o comportamento dos EUA tem se constituído no grande transgressor das ordens, baseadas em regras, ordens criadas e patrocinadas por eles mesmos em benefício de sua supremacia. No decorrer do tempo, os Estados Unidos vêm abusando de seu poder, agindo de forma desleal e de má fé, comportando-se muitas vezes, como vimos, de forma prejudicial aos países sob sua supremacia. É com base nesse histórico de comportamento que a proposta dos Estados Unidos de uma nova ordem de comércio deve ser considerada.
Um novo Bretton Woods e a construção de uma nova "ordem, baseado em regras"
Agora, outra vez, os Estados Unidos tratam de explorar a "necessidade de uma nova ordem baseada em regras". Desta vez, os Estados Unidos pretendem reivindicar um reordenamento no comércio mundial. Uma necessidade claramente motivada pela erosão que vem sofrendo sua supremacia em várias partes do mundo, especialmente na área econômica e comercial. Essa proposição de reordenamento vem explicar, como vimos, o comportamento de transgressão das regras da OMC e a inviabilização sistemática de negociações que atualizem as regras e o funcionamento norma dessa Organização. A mesma estratégia usada contra o GATT, agora com o objetivo de adequar a atual ordem à sua necessidade de refortalecer sua supremacia.
Porém, a argumentação exploratória trazida pela secretária do Tesouro dos Estados Unidos mostra que a preocupação por uma nova ordem se relaciona mais com a restrição à liberdade de comércio ou da livre concorrência, mas sim com a chance de excluir concorrentes mais competitivos, mesmo que isso negue a crença fundamental capitalista de que obstrução à livre competição reduz a eficiência do capitalismo.
Agora, a argumentação pela nova ordem centra-se em acusações de deslealdade e na necessidade de submeter as relações de comércio às necessidades e às regras internas do Estado americano. Anuncia-se o fim da globalização, recuperando-se a primazia da raison d'état sobre o "laissez faire, laisez passez" da globalização neoliberal.
A secretária do Tesouro dos Estados Unidos, Janet Yellen, assim expressa esse objetivo perante o Conselho Atlântico:
"Não [se deve] permitir que os países usem sua "posição de mercado" em matérias primas, tecnologias ou produtos fundamentais a fim de ter o poder de desestruturar nossa economia ou de exercer alavancagem geopolítica indesejada. (…) Embora as cadeias de suprimentos tenham se tornado muito eficientes e excelentes em reduzir os custos operacionais, não são resilientes. Ambos os problemas têm de ser enfrentados."
Deixando claro, em seguida:
"O objetivo dos EUA não deveria ser apenas o comércio livre, e sim [o comércio] seguro (…) A existência de uma economia política na qual o livre comércio só pode ser verdadeiramente livre se os países estiverem operando com valores compartilhados e em igualdade de condições."
Já adiantando o reforço naquilo que é a área de maior interesse dos Estados Unidos, Yellen observa a necessidade dos Estados Unidos "criarem alianças baseadas em princípios em áreas como a de serviços digitais e de regulamentação de tecnologia".
Já Foroohar formula, de forma sintética, aquele que pode ser tomado como o argumento fundante da "nova ordem":
"O capitalismo globalizado, em especial nos últimos 20 anos, simplesmente foi um pouco longe demais em relação às preocupações domésticas em alguns Estados-nação específicos".
Um argumento que – com uma sinceridade inesperável – declara que a ação de Estados-nação em defesa de seus interesses domésticos não é extensível a todos os países, mas apenas ao próprio Estados Unidos. Aos demais membros da "nova ordem", continuam a valer as regras do "livre mercado"!
Janet Ellen também observa que, como vantagem para os parceiros que aderirem à nova "ordem, baseada em regras" os Estados Unidos darão, um "apoio amigável (…) nas [novas] cadeias de suprimentos a (…) formados por países confiáveis", que compartilhem "um conjunto de normas e valores sobre como operar na economia global".
A nova concepção de alinhamento ideológico, com base no "compartilhamento de valores", como condição para participar da "nova ordem de comércio", significa um aprofundamento do conceito de "livre-mercado", usado para condicionar a aceitação de membros desde o GATT e outros acordos de Bretton Woods. Embora essa exigência mais rígida tenha como alvo principal o Estados chinês, a utilização dessa cláusula será uma faca de dois gumes, pois, se facilita ações de isolamento e sanções de adversários, ela também porá em guarda outros importantes aliados, como os exportadores de petróleo do Oriente Médio (reinos teocráticos e muçulmanos), que se sentirão igualmente ameaçados, prejudicando a construção de consensos para construção da "nova ordem".
Por essa razão, é difícil acreditar que essa estratégia tão eurocentrista de conformar a "nova ordem" possa vir a sobreviver em um mundo onde a unipolaridade vigente na década de 1990 não mais existe.
Os desafios que envolvem a construção da nova ordem mundial de comércio
O objetivo evidente da nova "ordem, baseada em regras" é fraturar o comércio internacional e a própria economia mundial em esferas excludentes. Para não perder sua supremacia, como afirma Rana Foroohar, os Estados Unidos devem adotar a solução de "um mundo, dois sistemas" – uma formulação que parece irônica, dada a origem chinesa da formulação – embora seu conteúdo esteja invertido. [9]
O objetivo de dividir o mundo em dois sistemas, tal como aconteceu ao final dos Acordos de Bretton Woods, é a única razão pela qual Foroohar nomeia a iniciativa como um "Bretton Woods 2". No entanto, embora ainda seja a maior potência do mundo, sediando o centro do sistema capitalista internacional, as circunstâncias mudaram.
A primeira dessas circunstâncias está na natureza negativa da estratégia de criação de uma nova ordem, baseada em regras. Em 1944, as propostas dos Estados Unidos em Bretton Woods tiveram um caráter ofensivo. Aproveitando a assimetria de poder de que gozava e com o dinamismo de um novo hegemon, liderou a maior parte de países em um conjunto inédito de instituições, em troca de proteção contra o comunismo e benefícios comerciais e de investimento, englobando também as colônias das velhas e exauridas metrópoles europeias, com a promessa de libertação. A iniciativa de agora é claramente defensiva, não só excluindo da ordem comercial qualquer potência que afete sua supremacia, como também ameaçar outros países que optem por dar prioridade de comércio a outra potência rival.
No momento atual, o objetivo americano de recuperar seu poder parte de uma posição defensiva. Seu objetivo principal é deter o avanço da China que, nesse momento, está criando novas opções de ganho e crescimento para muitos países, mesmo que às suas elites estejam interessadas em manter seu alinhamento com Estados Unidos. Mesmo assim, os Estados Unidos não aceitam dividir a lealdade desses países com qualquer outra potência.
Um segundo componente que facilitou a construção de um mundo bipolar foi a posição das elites nacionais de outros países, que se sentiam ameaçados por uma União Soviética "fomentadora de revoluções" expropriantes de suas riquezas e poderes. Uma situação que hoje. Na situação atual, as elites governante – especialmente na periferia, mas nem só – preferem aproveitar as vantagens ofertada por americanos e chineses, concedendo-lhes algum poder de barganha e prosperar, nessa nascente multipolaridade. Essa posição é bem ilustrada pela declaração do primeiro-ministro de Cingapura, Lee Hsien Loong, dirigida aos Estados Unidos, em dezembro de 2021: "não nos façam escolher".
Uma situação que ainda favorece os Estados Unidos de ainda estar na liderança de tecnologias de ponta; o de manter um inigualável softpower no tamanho relativo de sua economia frente ao mundo. Embora os Estados Unidos mantenham a seu favor o de ser a maior potência militar do mundo e seu insuperável softpower – sua cultura dominante – e de também, domiciliam os maiores mercados de capital e financeiro, dotados de ampla liquidez e profundidade e o dólar a se constituir na maior reserva de valor do sistema capitalista internacional.
A terceira diferença fundamental, em relação a 1944, é que a economia mundial está exponencialmente mais integrada. A parte do mundo segregada dos Acordos de Bretton Woods só mantinham relações marginais com a economia da União Soviética (e ainda menos com chinesa). A integração atual é múltipla, ocorre não apenas na produção e no comércio – nas cadeias produtivas intersetoriais, em nível macroeconômico, mas também, dentro do processo de produção de uma mesma empresa; e, ainda mais crucial, como desintegrar as redes cibernéticas globais de informação, que crescem exponencialmente?
O conjunto dessas novas circunstâncias trará, certamente, dificuldades relevantes ao processo de negociação do pretendido Bretton Woods 2, em especial porque as contrapartidas que os EUA podem colocar na mesa de negociação podem ser fracas. Ainda mais porque, como vimos, o comportamento negativo dos americanos nos grandes acordos do passado, pode elevar, em muito, a exigência de garantias sobre essa nova institucionalidade para sua supremacia.
Certamente seria opção mais fácil constituir essa "nova ordem" de comércio se ela se restringir a seus parceiros do Atlântico Norte e a seus protetorados militares do Pacífico. Mas isso seria um capitis diminutio à sua supremacia americana.
De todo o jeito, acredito, que os Estados Unidos não tenham opção melhor do que tentar esse acordo de isolar concorrentes e redividir o mundo. De toda forma, visto a experiências de negociações no passado, a construção dessa nova ordem, se bem-sucedida, demorará anos e muitos passos. E, mesmo assim, os futuros e incertos membros da "nova ordem, baseada em regras", devem aguardar que os Estados Unidos, visto sua reputação, estarão prontos a transgredir as regras por eles patrocinadas.
*Lecio Morais, economista e mestre em ciência política pela UnB, co-autor do livro Brasil: neoliberalismo e democracia
[1] Disponível em português em: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/e-hora-de-criar-um-novo-bretton-woods.ghtml
[2] Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, 1947). Sendo essa organização parte da institucionalidade americana, a adesão de membros estava restrita àqueles países considerados "economias de livre mercado". A União Soviética, suas repúblicas, e a China não eram membros do GATT, com exceção de Cuba, membro desde 1948, e a Polônia.
[3] Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento. Atualmente, Banco Mundial.
[4] Ver Oliveira G., Maia G. Mariano J. 2008. Pesquisa e Debate, vol. 19 nº 2 (34), pp. 195-219.
[5] O montante das perdas pela inadimplência foi estimado por Michel Beaud, entre 750 e 850 bilhões de dólares em 1984. Em dólar atual, o valor máximo pode chegar até US$ 3 trilhões. Ver Beaud, M. Histoire de Capitalisme (1987).
[6] Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). Ficaram fora do TRIPS a pretensão de propriedade sobre "invenções" ou "descobertas" tendo como objeto a vida, o DNA, RNA e a seus componentes (restringindo às relacionadas a medicamentos).
[7] Entre economia mais importantes, continuam fora da OMC o Iran, Síria, Argélia, Líbano e Síria. Ver OMC: https://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/org6_s.htm
[8] Até mesmo o Brasil, em seu contrato de aviação militar dos Gripen F-X2 suecos – durante o governo Dilma – prevê a transferência de tecnologia (no caso, para a Embraer e outras empresas como a AEL Sistemas; AKAER e Atech, entre outras. Ver: https://www.saab.com/pt-br/markets/brasil/gripen-para-o-brasil/transferencia-de-tecnologia.
[9] O princípio adotado pela China de "um mundo, dois sistemas", tem um conteúdo inclusivo, representando sua estratégia para acolher e integrar a ex-colônia britânica de Hong Kong ao seu sistema nacional, enquanto a formulação irônica de Rena Foroohar objetiva segregar e dividir.