Direito das famílias de baixa renda no Brasil através da ação dos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Resumo: Este artigo reflete o surgimento da assistência social enquanto direito no Brasil, organizada em sistema único e as ações desenvolvidas nos centros de referência de assistência social- CRAS – cuja finalidade é promover o empoderamento das famílias e sujeitos em situação de vulnerabilidade e risco social, onde a transferência de renda condicionada à participação em ações de saúde e educação figura como eixo central, ao lado de demais ações que visam a prevenção dos riscos e o fortalecimento de laços familiares e comunitários. Se encontra dividido em quatro subtítulos, onde os três subtítulos iniciais apresentam o histórico deste atendimento enquanto direito e o último traz uma caracterização da assistência social prestada às famílias de baixa renda do munícipio de Montes Claros – MG – que figura como polo regional na mesorregião norte mineira.[1]
Palavras chave: Assistência Social. CRAS. Famílias. Empoderamento.
Abstract: This article reflects the emergence of social care as a right in Brazil, organized in a single system and the actions taken in reference centers for social-assistance CRAS – whose purpose is to promote the empowerment of families and individuals in vulnerability and social risk, where the conditional cash transfers to participation in health activities and education is as central axis, along with other actions aimed at preventing the risks and strengthen family and community ties. Is divided into four sub-headings, where the first three headings present the history of this care as a right and the latter brings a characterization of the social assistance to low-income families the municipality of Montes Claros – MG – which appears as a regional center in the northern meso mining.
Keywords: Social Assistance. CRAS. Families. Empowerment.
Sumário: Introdução. 1. Política Nacional de Assistência Social. 2. Centros de Referência de Assistência Social – CRAS – enquanto veículo que aproxima população e Política de Assistência. 3. Território e territorialização dos serviços socioassistenciais. 3.1. Definição de Território e territorialização. 3.2. Territórios da Política de Assistência Social. 4. Estudo de caso: atendimento às famílias de baixa renda do município de Montes Claros-MG. 4.1. Caracterização do Município. 4.2. O implante da Política de Assistência Social em Montes Claros. 5. Espacialização de dados: localização dos domicílios de baixa renda ao longo dos polos regionais de Montes Claros – MG. Considerações finais
Esta reflexão se desenvolve no sentido de demonstrar como o atendimento à famílias e indivíduos socialmente vulneráveis evolui de práticas filantrópicas e esporádicas chegando à constituição de um sistema complexo de gestão e organização contínua, o SUAS, no sentido de garantir aos segmentos em risco e vulnerabilidade social direito ao acesso a Programas e Benefícios que os levem a certa autonomia frente às expressões da questão social na qual estão inseridos.
Demonstra-se as estratégias usadas no âmbito da Política de assistência a fim de atingir o seu público alvo, famílias de baixa renda, relatando os Centros de Referência da Assistência Social – CRAS – e os benefícios que administram, como as unidades que de fato se aproximam das famílias e do cidadão, ofertando serviços que atendam a todos os segmentos populacionais, desde a infância à terceira idade, dentro de territórios de abrangência definidos segundo suas características sociais e econômicas.
O município norte mineiro de Montes Claros figura neste contexto como objeto de estudo para demonstração de passos realizados para a implementação da Política que, uma vez organizada enquanto sistema único, é aplicável a todo o território nacional, seguindo os parâmetros da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS. No estudo busca-se diagnosticar a atual cobertura da assistência social ao município, levando-se em consideração a sua divisão territorial em polos regionais urbanos e rural para implante das unidades de CRAS. Este artigo tratará especificamente da escala urbana municipal.
A assistência social no Brasil surge na década de 1930 (PELLIZER, 2008) conforme modelo europeu e norte americano, como filantropia, caridade, no âmbito da Igreja Católica, através da ação "caridosa" que a Doutrina Social da Igreja propunha a seus fieis. A prática social como filantropia no Brasil durou até a década de 40. Em 1947 foi criada a Legião Brasileira de Assistência – LBA – cuja função era prestar auxílios às famílias de pracinhas brasileiros combatentes na segunda guerra mundial (BRASIL, 2000). Tratava-se de um atendimento básico, "materno-infantil" (BRASIL, 2000), que acabou se expandindo a demais segmentos de população em estado de vulnerabilidade social.
O ano de 1985 é marco de grande transformação na história da assistência social, pois nesta época a sociedade passa a reivindicar que direitos à assistência, saúde e previdência sejam garantidos pelo Estado mediante constituição federal. A partir destas diversas lutas de "movimentos sociais, sindicatos, partidos políticos, trabalhadores da área, intelectuais, profissionais liberais, parcelas da Igreja, organizações públicas e privadas entre outros" (BRASIL, 2000, p. 02) ocorreram as discussões necessárias à criação de Lei e Política de Assistência Social que beneficiassem os segmentos sujeitos às vulnerabilidades e riscos sociais.
Após este período de reivindicações e mobilizações sociais, é promulgada a "Constituição cidadã", no ano de 1988, onde a assistência, previdência social e saúde tornam-se o tripé da seguridade social brasileira, conforme o art. 194 da Constituição Federal. A assistência social neste contexto é definida como garantia de concessão de benefícios a todos aqueles que dela necessitar, estando em situação de "risco social devido à velhice, desemprego, abandono social" (BRASIL, 2000. p. 02), independente de contribuições ao sistema.
Apesar de promulgada a constituição, somente no ano de 1993, após vetos, reformulações e discussões, é sancionada a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS – e em 1998 a Política Nacional de Assistência Social – PNAS (BRASIL, 2000). A legislação referente à assistência surgia para imprimir a esta um novo caráter, buscando-se superar as noções de favor e caridade associadas a ela. Ações assistenciais anteriormente desempenhadas de forma descontínua, aleatória, segundo modelos que diferiam de região para região, sem preocupação com a qualidade e conforme disponibilidade de recursos dos governantes, passam a contar, a partir da LOAS, com programações específicas de atividades, normatização única para prestação de serviços, alocação de recursos da União em parceria com Estados, Distrito Federal e Municípios, além de mecanismos de gestão que perpassam os níveis Nacional, Estaduais e Municipais (BRASIL, 2000).
A partir da promulgação da LOAS e consolidação da Política Nacional de Assistência Social – PNAS – organiza-se o Sistema Único de Assistência Social – SUAS – que normatiza, fiscaliza e gerencia as ações da assistência social, buscando descentralizá-las, de modo que cada ente federado se responsabilize pela assistência, dividindo responsabilidades no que refere ao financiamento e gestão da Política (BRASIL, 2000).
2 Centros de Referência de Assistência Social – CRAS – enquanto veículo que aproxima população e Política de Assistência
Pensando a descentralização de ações, a unidade representativa da Assistência Social que passa a vigorar em cada município, a partir do ano de 2006, como consolidação da ação do SUAS é o Centro de Referência de Assistência Social – CRAS, "base fixa de sustentação do sistema" (BRASIL, 2008, p. 76), que "deve instalar-se em áreas de vulnerabilidade social, exercer sobre elas a função de vigilância social, articular a sua rede socioassistencial e coordenar ali a prestação de serviços do sistema" (BRASIL, 2008, p.76) visando a prevenção dos riscos e vulnerabilidades e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários de indivíduos e famílias referenciados.
Quanto aos termos "risco", "vulnerabilidade", "exclusão social", que compõem a linguagem corrente no âmbito das políticas sociais e no dia a dia dos profissionais da área, Castel (2011) chama a atenção para o cuidado ao se usar os conceitos "exclusão" versus "vulnerabilidade" ou "precarização" ao se buscar definir significados para a pobreza e questão social. Demonstra que o termo exclusão social não se aplica atualmente a esta discussão, uma vez que os sujeitos não se encontram de fato afastados dos encadeamentos que constituem a sociedade. O que ocorre é a precarização deste estar incluído. Trata-se de uma pertença que não o garante acesso suficiente a bens que promovam uma qualidade de vida equivalente a que possuem outros segmentos sociais.
Rodrigues et al (2010) apud Almeida (2006) afirmam que os eventos que vulnerabilizam as pessoas são determinados por aspectos de natureza econômica e por outros fatores como a fragilização dos vínculos afetivo-relacionais e de pertencimento social. Situações como pobreza, extrema pobreza, discriminações etárias, raciais, de gênero, por deficiência, constituem elementos que segregam indivíduos de uma convivência familiar e social compatível com o ideal previsto pelos direitos humanos.
Diferenciando risco e vulnerabilidade, a autora apresenta vulnerabilidade como estado onde os laços familiares e comunitários são deficientes mas ainda não foram rompidos ao passo que o risco social se configura em situações onde ocorre o rompimento de tais laços e a violação de direitos, a saber: abuso sexual de menores, exploração do trabalho infantil, prostituição de mulheres, prostituição infantil, violência doméstica, uso de drogas, homicídios, alcoolismo, formação de gangues (RODRIGUES ET AL, 2010). Para Ribeiro (2010) vulnerabilidade social diz respeito a situação que "veda ou bloqueia indivíduos, famílias ou grupos fragilizados socialmente de adquirirem os ativos necessários à reprodução objetiva e subjetiva" ( RIBEIRO, 2010, p. 221).
"O CRAS assume como fatores identitários dois grandes eixos estruturantes do Sistema Único de Assistência Social – SUAS: a matricialidade sociofamiliar e a territorialidade" (BRASIL, 2009, p. 11) na prevenção às situações de vulnerabilidade social e rompimento comunitário e familiar. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS – criado no ano de 2004 para gerir a Política Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2004) é o órgão que apresenta, através da Norma Operacional Básica do SUAS – NOB/SUAS – as normas técnicas para implante e funcionamento dos CRAS nos municípios brasileiros, onde além da inserção em áreas de maior vulnerabilidade social, outros aspectos são observados para que a Política funcione de maneira sistêmica.
Nestes Centros de Referência são administrados enquanto direitos de cidadania os benefícios de proteção básica[2], a saber: atendimento às famílias e indivíduos referenciados, através do Programa de Atendimento Integral às Famílias – PAIF- "cuja ação se dá considerando-se as particularidades do território referenciado, valorizando-se as suas heterogeneidades e diversidade cultural" ( BRASIL, 2005, p.35), através de benefícios que atendam a indivíduos e famílias em todas as fases de desenvolvimento: à criança, através do Estatuto da Criança e do Adolescente; ao jovem através de programas de inclusão como o Projovem; às famílias, através de Programas como o Bolsa Família; aos portadores de deficiências e idosos, através do Benefício de Prestação Continuada – BPC – e ainda benefícios eventuais, concedidos em casos de catástrofes naturais, nascimentos ou mortes entre segmentos pauperizados ( BRASIL, 2005).
Trata-se de uma Política que tem como foco a família e a "dinâmica demográfica associada à dinâmica sócio territorial em curso" (BRASIL, 2005, p.43). Se fundamenta no argumento de que os serviços devem estar o mais próximo possível de seu público alvo. Conhecer o território onde vivem as familias é uma forma de compreender as relações ali estabelecidas, uma vez que o território se compõe de significados culturais atribuídos pelos sujeitos que o povoam. A política deve desenvolver mecanismos para atingir a família no espaço físico e simbólico onde ela se encontra. A perspectiva territorial tem em vista "a superação da fragmentação, alcance da universalidade de cobertura, possibilidade de planejar e monitorar a rede de serviços, vigilância social das exclusões e estigmatizações presentes nos territórios de maior incidência de vulnerabilidade e carecimentos" (BRASIL, 2008, p.53).
Conclui-se assim que o CRAS, enquanto unidade estatal que se aproxima diretamente do público alvo, figura como elemento de fundamental significado no combate às expressões da questão social no que se refere à proteção básica, visando a prevenção de riscos e o rompimento de laços familiares e comunitários. Para que este cumpra de maneira eficiente as funções a que se destina é essencial que a divisão territorial para implante das unidades aconteça de forma a promover o acesso do usuário aos benefícios previstos pela Legislação que rege a Assistência Social no Brasil.
O levantamento de dados e a construção de demonstrativos (gráficos, tabelas, mapas) que indiquem as condições sociais e econômicas de cada território, ao longo do andamento da Política, se faz necessário em períodos frequentes, propondo-se reformulações conforme a necessidade de atendimento a novas demandas, considerando-se que a realidade social é dinâmica, uma vez que os atores sociais se transformam constantemente e alteram o meio em que se encontram ( BRASIL, 2008, apud SANTOS, 1996 e KOGA, 2003).
3 Território e territorialização dos serviços socioassistenciais
3.1 Definição de Território e territorialização
Andrade (2004) afirma que em ciências naturais o termo território diz respeito " à área de influência de uma espécie animal que exerce domínio dela" ( ANDRADE, 2004, p.19). Em ciências sociais, porém, o termo é utilizado desde o século XIX, por diversos geógrafos, a fim de identificar o poder exercido pelo Estado "no controle do território" (ANDRADE, 2004, p.19), afirmando que o Estado possui três elementos essenciais: o território, o povo e o governo. Assim o que diferencia território de demais termos como lugar e espaço é, segundo este autor, o exercício de poder, o domínio ou gestão de uma determinada área, seja esse poder operacionalizado pelo Estado ou por grandes empresas que dominam economicamente grandes áreas.
Haesbaert e Limonad (2007) assim como Raffestin (1993), diferenciam espaço e território onde o primeiro é descrito como espaço natural, não apropriado por segmentos sociais, portanto anterior ao território; ao passo que território delimita o entendimento rumo às diversas formas de apropriação do espaço, onde as relações se dão em redes, nós, teias de ligação entre diversos segmentos e serviços. Território diz respeito assim a uma construção histórica, à socialização do espaço; atribuição de práticas políticas e econômicas; existência de fixos e fluxos que caracterizam a forma de apropriação; atribuição de significados simbólicos. "Do Estado ao indivíduo, passando por todas as organizações pequenas ou grandes, encontram-se atores sintagmáticos que 'produzem' o território. De fato o Estado está sempre organizando o território nacional por intermédio de novos recortes (…)" ( RAFFESTIN, 1993, p. 152).
Neste sentido, considerando que diferentes agentes, variados interesses, constituem o domínio de territórios, Raffestin trabalha a noção de limite e delimitação. Falar de território é falar também de limite, onde cada grupo e segmento, ao ocupar determinado espaço, de determinada forma, faz dali o seu território, limita o campo à ação de outros agentes ao mesmo tempo em que forma com estes malhas, nós e redes de relacionamento ( RAFFESTIN, 1993).
Em síntese, quanto ao conceito de território, Haesbaert e Limonad (2007) apresentam-no em três dimensões observadas: política, cultural e econômica. A dimensão política diz respeito à delimitação, controle e poder exercidos principalmente, mas não exclusivamente, pelo Estado. Dimensão cultural "prioriza a dimensão simbólica e mais subjetiva, em que o território é visto, sobretudo, como o produto da apropriação/valorização simbólica de um grupo em relação ao seu espaço vivido" ( HAESBAERT, 2006, p.40). A dimensão econômica, menos usada segundo os autores, "enfatiza a dimensão espacial das relações econômicas, o território como fonte de recursos e/ ou incorporado no embate entre classes sociais e na relação capital-trabalho, como produto da divisão territorial do trabalho" (HAESBAERT, 2006, p.40).
Territorialidade, segundo os mesmos autores, diz respeito "a estratégia geográfica para controlar/atingir a dinâmica de pessoas, fenômenos e relações através da manutenção do domínio de uma determinada área" ( HAESBAERT; LIMONAD, 2007 p. 44, apud SACK, 1986). Para Raffestin territorialidade "reflete a multidimensionalidade do 'vivido' territorial pelos membros de uma coletividade, pelas sociedades em geral" ( RAFFESTIN, 1993, p. 158). Territorialização da política pública, nesta ótica, diz respeito a seu implante e sua vivência pela população alvo, famílias de baixa renda. "A territorialidade se inscreve no quadro da produção, da troca e do consumo das coisas" (RAFFESTIN, 1993, p. 161).
Santos (2005) afirma ser esta dinâmica, a forma de uso, a circulação de informações e a influência destas sobre os grupos, o objeto de estudo social no interior dos territórios. O autor caracteriza território como um híbrido, onde diversos grupos imprimem a sua forma de ocupação. "O território são formas, mas o território usado são objetos e ações, sinônimo de espaço humano, espaço habitado" (SANTOS, 2005, P.255).
O território enquanto espaço em uso conforma assim as famílias, indivíduos, população civil com todas as suas diferenças enquanto segmentos sociais, políticos, econômicos; empresas privadas e sua busca por campo de produção e comércio; Estado e sua influência sobre todos os demais segmentos. Este último item será o objeto de análise deste trabalho, onde a ação do Estado para implante da Política de Assistência Social tem a formação de territórios como um dos pilares de sua influência sobre a população.
3.2 Territórios da Política de Assistência Social
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome justifica que a base territorial sobre a qual se organiza a política de Assistência tem como fundamento a ideia de que os grupos e comunidades possuem diferentes inserções e mobilidades no território em que vivem. "A territorialização refere à centralidade do território como fator determinante para a compreensão das situações de vulnerabilidade e risco sociais, bem como para seu enfrentamento" ( BRASIL, 2009, p. 13).
Neste sentido, pensar a política a partir das especificidades de cada território, considerando a alta densidade populacional do país, garante que as unidades de CRAS sejam construídas em áreas que reúnem características sociais, culturais e econômicas semelhantes, de forma a garantir o acesso aos segmentos a que esta se destina, além do planejamento de estratégias para alcançar os segmentos que possuem problemas de mobilidade ao longo do território de referência (BRASIL, 2009).
A definição de características sociais, econômicas e culturais para a delimitação dos territórios da Política em áreas de vulnerabilidade, visando priorizar os principais problemas que estes apresentem, se dá mediante diagnóstico social onde são observados diversos fatores e indicadores como "a questão fundiária, as formas de ocupação territorial e segregação/exclusão espacial, o mercado imobiliário" (BRASIL, 2008, p. 49). Quanto aos aspectos populacionais observa-se a população total atual nas zonas urbana e rural; densidade demográfica; taxas de natalidade e mortalidade; mortalidade infantil; longevidade; média de filhos por família; distribuição da população por sexo e faixa etária (BRASIL, 2008).
Observa-se indicadores de educação como a "escolaridade da população jovem e adulta, dos chefes de família, índices de analfabetismo, crianças fora da escola ou com distorção de idade-série, índices de evasão e reprovação, dente outros". (BRASIL, 2008, p. 50). Brasil (2009) informa que devido ao fato de que há casos em que diagnosticar a vulnerabilidade em um território é atividade complexa, convencionou-se que os CRAS sejam instalados em áreas em que a renda familiar per capita seja de até ½ salário mínimo, considerando-se que as vulnerabilidades se concentram entre este segmento.
"A par da identificação de problemas e demandas, cabe relacionar e prever no Plano municipal de Assistência Social o conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios oferecidos pela assistência social e pelas demais políticas sociais públicas" (BRASIL, 2008, p. 50), onde o trabalho em rede com demais instituições de ação social locais, Política de Saúde e Política de Educação proporcionará o atendimento às diversas formas de demandas de cada território e as gestões (re) organizam a sua rede socioassistencial segundo as diretrizes do Sistema único de assistência Social – SUAS, que aponta três aspectos essenciais na gestão territorial da proteção social básica: articulação da rede socioassistencial, promoção da articulação interssetorial e busca ativa ( BRASIL, 2009).
"Na articulação dos organismos oficiais e privados de assistência social há que se ter como meta a perspectiva de formação de rede socioassistencial. Não basta aos municípios e estados possuírem uma cadeia de serviços similares, que duplicam e superpõem ações sem vínculos entre si ou apoiados em relação de dependência. É necessária a instalação de um processo de agregação de organizações em torno de interesses comuns, devidamente definidos e pactuados, que estabeleçam relações horizontais, de interdependência e complementaridade". (BRASIL, 2008, p. 52).
No que se refere à busca ativa no interior do território, a política a identifica como elemento essencial ao desenvolvimento do PAIF, idealiza através dela que as demandas familiares sejam intencionalmente buscadas pela equipe de atendimento dos CRAS e as potencialidades dos segmentos demandantes sejam identificadas, bem como acompanhar as famílias em descumprimento das condicionalidades do Programa Bolsa Família (BRASIL, 2009). "A equipe deve incorporar, no processo de trabalho, as informações originárias da busca ativa, utilizando-as para definir ações estratégicas, urgentes, preventivas e de rotina" ( BRASIL, 2009, p. 29).
As estratégias desta busca, segundo o MDS (2009), são o "deslocamento da equipe de referencia para que se conheça o território"; "contatos com atores sociais locais ( líderes comunitários, associações de bairro, etc)"; "obtenção de informações e dados provenientes de outros serviços socioassistenciais e setoriais"; "campanhas de divulgação, distribuição de panfletos, colagem de cartazes, utilização de carros de som e produção de material socioeducativo" ( BRASIL, 2009, p. 30) a ser distribuído à população, levando informações quanto aos benefícios e ações de assistência social.
Quanto ao planejamento destas ações, principalmente no que se refere à articulação em rede, o MDS aponta que observa-se nos Planos de gestão uma indefinição de objetivos específicos relacionados à assistência social, de forma que " apresentam objetivos muito amplos, mais pertinentes a uma política global para o município ou para as demais esferas de governo, do que propriamente para a área da assistência social". (BRASIL, 2008, p. 54).
Diante disto aponta a Política que não apenas as instâncias Federal e Estaduais devem legislar pela articulação de diversos setores no atendimento às demandas, mas também os municípios através de seus Planos Diretores. "É sempre recomendável que os Planos municipais de Assistência Social prevejam a localização dos serviços e programas em micro territórios próximos à vida cotidiana dos indivíduos e grupos, facilitando-lhes o acesso" (BRASIL, 2008, p. 55).
O plano municipal de assistência social, ferramenta obrigatória de gestão da política de assistência, encerra em si as funções de realização de estudos e diagnósticos da realidade; mapeamento e identificação da cobertura da rede prestadora de serviços; definição de objetivos; estabelecimento de diretrizes e prioridades; determinação de metas e previsão de custos; previsão de fontes de financiamento (recursos municipais, estaduais e federais); estabelecimento das ações de monitoramento e avaliação ( BRASIL, 2009, p.15). "Identificadas as áreas de maior incidência de situações de vulnerabilidade e risco social o gestor deve organizar o espaço do município ( ou DF) em territórios e indicar, no Plano Municipal de Assistência Social ( ou do DF), estes territórios; definir o número de CRAS a serem implantados; o numero de famílias referenciadas a cada CRAS; as ofertas de serviços já existentes e os necessários"(…) ( BRASIL, 2009, p. 17)
A formação de territórios e o implante de unidades de CRAS se dão conforme o porte de cada município, definido segundo o IBGE como pequeno porte I (até 20.000 habitantes), pequeno porte II ( 20.001 até 50.000 habitantes) , médio porte ( 50.001 até 100.000 habitantes), grande porte ( 101.000 até 900.000 habitantes) e metrópoles ( com mais de 900.000 habitantes) (BRASIL, 2005). Municípios de pequeno porte I implantam o mínimo de 01 CRAS para cada 2,500 famílias referenciadas; pequeno porte II mínimo de 01 CRAS para cada 3,500 famílias; médio porte: mínimo de 02 CRAS para até 5,000 famílias; grande porte: mínimo de 04 CRAS para até 5,000 famílias; e metrópoles: mínimo de 08 CRAS para até 5,000 famílias referenciadas ( BRASIL, 2005, p.149).
4 Estudo de caso: atendimento às famílias de baixa renda do município de Montes Claros-MG
4.1- Caracterização do Município
O Município de Montes Claros localiza-se na mesorregião norte de Minas Gerais, conforme demonstra o mapa.
A sua população estima-se em 385.898 habitantes no ano de 2013, segundo dados do IBGE, o que o inclui na classificação município de grande porte (101.000 até 900.000 habitantes) definida pelo IBGE. Sua área é de 3.568, 941 Km2 e sua densidade demográfica é de 101,41 hab/Km2 (IBGE, 2010). Dados do Programa das nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD – apontam que o Índice de Desenvolvimento Humano do município se encontrava em 0,770 no ano de 2010, o que o situa na faixa de Desenvolvimento Humano Alto ( IDHM entre 0,7 e 0, 799).
O município figura como polo Norte Mineiro uma vez que toda a mesorregião é marcada, juntamente com o Vale do Jequitinhonha e o Mucuri, pelos piores indicadores sociais do estado e um baixo dinamismo econômico, o que reforça a sua polarização regional (LEITE,2012, p.162). Montes Claros tem apresentado considerável crescimento populacional, devido principalmente às migrações de famílias em busca de empregos e moradia. "A posição de centro econômico faz com que a população desse município tenha crescimento populacional maior que a média nacional" ( LEITE, 2012, p.163).
Dados do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil de 2003 aponta que no período de 1991 a 2000, a população de Montes Claros teve uma taxa média de crescimento anual de 2,39%[3], passando de 250.062 em 1991 para 306.947 em 2000 e em 2013 encontrava-se em 385.898, segundo o IBGE ( LEITE, 2012). Núñez e Bourzac (2010) reafirmam que "la ciudad moderna há experimentado um processo de transformación acelerada em los últimos años debido a múltiples factores sociales, políticos y econômicos, entre los que destacan la imigracion, el crecimiento demográfico e el desarrollo de las nuevas tecnologias"... (NÚNEZ E BOUZARC, 2010, p.67)
França (2007) afirma que o crescimento de Montes Claros se justifica também pela inclusão do Norte de Minas na área de atuação da SUDENE, pós década de 1960, "que escolhe essa cidade para sediar a instalação de indústrias" (FRANÇA, 2007, p. 07), fato que promove a urbanização através das migrações de grandes contingentes populacionais para a cidade a procura de empregos. Os migrantes, que partem de diversas cidades norte mineiras ou de outras regiões, em busca de fixar moradia em Montes Claros, a procura de emprego e novas "oportunidades de vida", representam segmento socialmente vulnerável. "A migração intensa para Montes Claros desde a década de 1970 provoca a expansão rápida do espaço urbano, e, por isso, o governo local tem dificuldade em planejar uma política habitacional para incluir as famílias migrantes" ( LEITE, 2012, P.163).
Esse crescimento populacional em momento onde não há uma estrutura social, econômica e política preparada para receber adequadamente estes migrantes faz com que surjam entre eles diversas situações de vulnerabilidade e risco social: desemprego, falta de moradia, formação de favelas, exploração de trabalho infantil, rompimento de laços familiares e comunitários, juventude envolvida em pequenos delitos, adesão ao tráfico, enfim, aumentam consideravelmente fatos relacionados à Questão Social, demandando ações de proteção e seguridade, onde se incluem serviços de Assistência Social.
Teixeira (2007) em pesquisa quanti-qualitativa realizada junto a beneficiários do Programa social Bolsa Família do município, tece um diagnóstico social que identifica quem são os "pobres" de Montes Claros, como vivem e quais as suas principais preocupações. Constata que "para estas famílias a principal dificuldade para a sobrevivência é a baixa renda e em segundo lugar a escassez de emprego" (TEIXEIRA, 2007, p. 121).
A pesquisadora aponta diversos aspectos percebidos no ano de 2007 a partir das entrevistas e aplicação de questionários realizados em sua pesquisa: dentro deste segmento social algumas famílias possuem a transferência de renda governamental como único meio de sobrevivência; 82% delas se identificam como pobres; 54% estudaram apenas o ensino fundamental, o que dificulta a inserção no mercado de trabalho; 56% das pessoas afirmaram não possuir uma alimentação adequada e 24% afirmaram ter passado fome em alguma etapa da vida; 42% das famílias respondentes tinham rendimento familiar entre 1 e 1,5 salário mínimo e 40% entre 0 e 1 salário mínimo.
Rodrigues (2014), apontando aspectos que fragilizam as relações comunitárias no município, discute a estigmatização sofrida por moradores de bairros periféricos frente aos moradores de bairros centrais, onde o acesso a empregos, áreas de lazer e usufruto do espaço e convívio é comprometido devido ao estigma de pertença à periferia, à favela, que identifica a sua população à marginalização, à criminalidade, a diferenciação de forma inferior aos demais segmentos populacionais.
4.2 O implante da Política de Assistência Social em Montes Claros
O SUAS é implantado em Montes Claros no ano de 2006, após o processo de diagnóstico social e territorialização municipal em polos regionais, que agrupou setores com características sociais e econômicas semelhantes, a fim de que pudessem ser melhor atendidos pela unidade de referência. A partir desta territorialização e implante das primeiras unidades de CRAS, deu-se início o processo de cadastramento das famílias, o CADúnico, para programas sociais de governo e adesão destas ao Bolsa Família.
Rodrigues et al (2010) afirmam que "em Montes Claros a regionalização da saúde e da assistência social ocorreu com base na identidade territorial, segundo a percepção dos moradores com o local em que se identificavam" (RODRIGUES, 2010, p. 08). O processo contou também com a participação da polícia militar, no sentido de definir a abrangência de cada região para que os limites da regionalização fossem comuns. Assim, no ano de 2006 o município implantou os seus primeiros Centros de Referência da Assistência Social tomando como base esta divisão territorial realizada.
Inicialmente, para implante nas áreas mais vulneráveis, o município foi dividido em 12 polos urbanos e um rural, onde cada grande região receberia um CRAS. No ano de 2006 foram implantadas cinco unidades, nos polos mais vulneráveis. Atualmente o município conta com 13 unidades, distribuídas pelos polos Maracanã, Delfino Magalhães, Major Prates, Santos Reis, JK/Village, Vila Oliveira, Independência, São Judas Tadeu, Renascença, Polo Central e Polo Rural.
Esta divisão territorial para abrangência de cada unidade de CRAS ocorreu de maneira que a zona urbana é atendida por 10 unidades, e a zona rural está sob responsabilidade de uma unidade de CRAS, que recebeu a denominação de CRAS Rural ou CRAS Volante."A ideia era que cada setor fizesse um diagnóstico da Rede-Socioassistencial no território de abrangência, de modo a confrontar a oferta dos serviços existentes com a demanda das populações, o que resultaria em prestação de serviços interligados. Com isso, se esperava criar um sistema que operasse em rede de forma complementar e com base na complexidade das situações, no enfrentamento dos problemas sociais, sejam das vulnerabilidades que demandam proteção básica; ou dos riscos sociais, que requerem proteção especial de média e alta complexidade" (RODRIGUES, 2010, p.08)
Conforme Volker (2011) os passos seguintes foram, até o ano de 2008, de ampliação de todos os serviços e programas administrados através da Secretaria Municipal de Políticas Sociais. Desenvolveu-se ações de segurança alimentar, habitação social, geração de trabalho, emprego e renda. Criou-se também coordenadorias: do idoso, da mulher, da criança e adolescente, das pessoas com deficiência, da igualdade racial, da defesa civil. Criou-se também Conselhos: de assistencia social, de segurança alimentar, da criança, do idoso, de pessoas com deficiência e Conselho sobre drogas.
"O município, visando atender as demandas das famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade em decorrência da pobreza, do desemprego através de demanda espontânea ou encaminhamentos provenientes dos CRAS, Conselhos ( tutelares, idoso, da criança e do adolescente e da pessoa com deficiência etc.) Vara da infância e Juventude, escolas municipais e estaduais, focalizou sua atenção neste publico para recebimento de programas de transferência condicionada de renda, conforme preconiza a lei do PBF. A realização de atendimentos através de acolhida, escuta, orientações, visitas domiciliares, encaminhamentos e acompanhamentos realizados em rede foi um dos fatores que evidenciou o trabalho em rede com os órgãos públicos municipais responsáveis pelas condicionalidades impostas pelo programa. O trabalho em rede priorizou o fortalecimento dos vínculos afetivos, buscando a prevenção do risco social, encaminhando os cidadãos para serviços especializados na cidade que cuidam da inserção produtiva e geração do emprego e renda" (VOLKER, 2011, p.62).
A Política de Assistência Social delimita quais segmentos são vitimados por esta realidade e a estes destina os programas e serviços assistenciais. Famílias de baixa renda se tornam assim o segmento preferencial para atendimento desta. A coleta de dados no senso IBGE de 2010 permitiu a identificação deste segmento em números na cidade de Montes Claros. A espacialização destes dados através de técnicas de geoprocessamento possibilitou a visualização cartográfica do local onde se encontram estes segmentos.
5 Espacialização de dados: localização dos domicílios de baixa renda ao longo dos polos regionais de Montes Claros – MG
A Política Nacional de Assistência Social, a fim de delimitar um público alvo, define que famílias de baixa renda são aquelas cuja renda seja igual ou inferior a meio salário mínimo per capita mensal ou até três salários mínimos mensais (BRASIL, 2008). A espacialização dos dados do IBGE do ano de 2010 quanto à distribuição de renda na cidade de Montes Claros demonstra a localização dos domicílios de baixa renda na malha urbana municipal.
Os mapas apresentados abaixo foram produzidos através de técnicas de geoprocessamento, onde construiu-se inicialmente o mapa dos polos regionais que compõem a malha urbana do município. Posteriormente se construiu os mapas de renda, através da sobreposição de dados do IBGE 2010. Quanto ao significado da representação do território através de mapas Raffestin (1993) afirma que este instrumento define, delimita e demarca as fronteiras. " Trata-se da passagem de uma representação 'vaga' para uma representação 'clara', inscrita no território" (RAFFESTIN, 1993, p. 167).
No censo 2010 a população total de Montes Claros se encontrava em 361.915 habitantes. O item renda desta população, focando no quesito baixa renda enquanto demanda social, mostra que do total desta população, 34,39% (124,851 pessoas) se encaixa na variável "baixa renda" determinada pela Política de assistência social. A escala de distribuição de dados quanto à baixa renda se encontra na tabela abaixo.
A título de comparação o mapa 06 espacializa domicílios cuja renda per capita mensal é de mais de 05 a 10 salários mínimos.
A análise comparativa dos mapas, onde as cores escuras indicam maior concentração do dado indicado pela legenda, permitem perceber a distribuição da população pelo espaço geográfico da cidade segundo a renda que possuem os segmentos. Os segmentos populacionais que compõem a franja urbana do município são marcados, em sua maioria, conforme os mapas de número 03 a 05, pela baixa renda.
O mapa 06, fundamental para efeito de comparação nesse caso, permite observar a concentração de segmentos populacionais cuja renda per capita mensal se encontra entre 05 a 10 salários mínimos na área central e seu entorno, permitindo assim a constatação, em Montes Claros, de que o espaço urbano no contexto das sociedades do capital se caracteriza por esta diferença na capacidade de apropriação do espaço. Diferença esta que, segundo Castel (2005), se justifica pelo fato de que o acesso ao emprego formal, que garanta salários compatíveis ao poder de consumir certos bens e serviços, não é possibilitado a todos os segmentos que compõem a sociedade, onde os casos extremos são atendidos pelas políticas sociais enquanto direito garantido pela Constituição Federal de 1988 e Lei Orgânica de Assistência Social.
O município de Montes Claros-MG, recorte espacial para este trabalho, possui divisão territorial em doze polos regionais urbanos, que atualmente contam com 13 unidades de CRAS para atendimento social básico às famílias referenciadas em cada território e uma unidade de CRAS rural, responsável pelas famílias referenciadas que se encontram dispersas além mancha urbana, formando as diversas comunidades rurais que o compõe.
Conforme Xavier e Santos (2009) todos os povos, em todos os momentos históricos, buscaram meios para 'socorrer' os membros do grupo em situações desfavoráveis em relação aos demais. Em sociedades antigas esse 'amparo' se dava mediante colaboração de famílias para com outras, indivíduos para com outros. Com o advento do capitalismo as relações comunitárias e pessoais ganham novas configurações.
Em um campo onde a força de trabalho se torna mercadoria e as oportunidades de trabalho não contemplam a todos que se encontram disponíveis para tal, indivíduos se tornam concorrentes em uma luta constante pela própria sobrevivência. A não oportunidade igual de trabalho e renda gera situações de extrema pobreza e indigência no âmbito do sistema capitalista.
Ao longo da história do capitalismo foram muitas as greves, revoltas e reivindicações de trabalhadores por melhores salários e condições de trabalho. Também se destacaram as lutas de diversos movimentos sociais em prol das classes marginalizadas, cuja situação social e econômica comprometia a própria sobrevivência. A sociedade se faz assim um campo de correlação de forças onde diversos interesses antagônicos lutam por seus ideais. O resultado dessas lutas, em prol das minorias, são as políticas públicas e sua normatização enquanto direito previsto em constituição.
Embora na prática as Políticas públicas sociais acabem figurando também como estratégia para manutenção do sistema capitalista de produção e do status quo ao oferecer solução para o problema da desigualdade social provocada por ele, caso não houvessem as lutas e movimentos conduzidos pelas próprias classes marginalizadas em busca de direitos, as políticas públicas não teriam sido pensadas no âmbito do capital. Elas surgem como resposta a um "problema" apontado pelos trabalhadores, pelos segmentos à margem do sistema, à classe empreendedora do capital,
O CRAS é neste contexto a unidade estatal de assistência Social que se aproxima do cidadão e conta com diversos profissionais que atuam em prol da prevenção de riscos sociais. Neste cenário se enquadra o assistente social. A sua atuação se dá no âmbito familiar, atendendo aos segmentos que compõem a família e tem na territorialização a base para a sua organização. Percebe-se através dos postulados apresentados pela PNAS a necessidade de que se atenda a indivíduos e famílias de forma coerente com a demanda que apresentam em seus territórios de referência, através da busca ativa e divulgação de serviços, favorecendo o fortalecimento de vínculos e pertença destes, promovendo o empoderamento dos mesmos, a fim de ampliar as suas liberdades frente à realidade. "O principal fim do desenvolvimento social seria maximizar as liberdades. Portanto, este seria alcançado se resolvidas questões relacionadas às desigualdades sociais…" (DIAS; RODRIGUES, 2011, p.112).
Avaliar constantemente o andamento de uma política pública possibilita o seu funcionamento dentro dos objetivos legais a que se propõe. A Política Nacional de Assistência Social antevê o atendimento a todos os segmentos populacionais, zonas rurais e urbanas, considerando-se a diversidade sócio territorial de cada localidade, onde as transferências de renda, bem como as demais ações, visam o empoderamento das famílias, dos sujeitos, a promoção de sua cidadania, a sua autonomia enquanto cidadãos, sujeitos de direitos.
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[1] Trabalho orientado pelo Prof. Marcos Esdras Leite – Professor do Departamento de Geociências Universidade Estadual de Montes Claros-UNIMONTES. Mestre em Geografia nessa mesma instituição. Realizou estágio técnico de doutoramento na Universidade Nova de Lisboa com bolsa da FAPEMIG.
[2]A proteção social se divide em básica e especial. A proteção social básica é oferecida pelos Centros de Referencia de assistência social – CRAS- e diz respeito à proteção de famílias e indivíduos cujos vínculos familiares e comunitários não foram rompidos. A proteção social especial é ofertada pelos Centros de Referência Especializados de Assistência Social – CREAS- e diz respeito ao atendimento à indivíduos e famílias que sofreram violações de direitos e seus laços familiares e comunitários foram rompidos, casos como violência contra menores, jovens em conflito com a lei, abandono de idosos, indivíduos em situação de rua e outros de igual natureza (Brasil, 2004).
[3] "Esse aumento foi maior do que a taxa média do Brasil e de Minas Gerais, que apresentavam, no mesmo período, um crescimento de 1,64% e 1,44%, respectivamente ( LEITE, 2012)."
Angélica de Santana Rocha
Graduada em Serviço Social. Mestranda em Desenvolvimento Social pela Universidade Estadual de Montes Claros
Professor do Departamento de Geociências Universidade Estadual de Montes Claros-UNIMONTES. Mestre em Geografia nessa mesma instituição. Realizou estágio técnico de doutoramento na Universidade Nova de Lisboa com bolsa da FAPEMIG