Legislação e Tributos na geração de Energia Solar Fotovoltaica - Cenários Energia - Solar
O Brasil possui respaldo legal e regulatório em constante aprimoramento para viabilizar a expansão da fonte solar fotovoltaica. Porém, tal aprimoramento deve ser feito de forma a não afetar as estabilidades jurídica e regulatória que são cruciais para a viabilidade dos projetos, a continuidade da expansão da fonte e o desenvolvimento da cadeia de suprimento.
Em 2016, a geração solar fotovoltaica praticamente inexistia na matriz elétrica nacional. De acordo com a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, em 2018, a fonte ultrapassou 1GW em operação, sendo cerca de 175MW de geração distribuída e 825MW de centralizada.
Há um grande potencial de crescimento do setor no Brasil, considerando os elevados índices de irradiação solar, a viabilidade econômico-financeira dos projetos de geração distribuída e a crescente competitividade do preço de usinas solares fotovoltaicas.
De acordo com o Plano Decenal de Expansão do Setor – PDE 2026, o crescimento da geração solar centralizada deve ser em torno 1GW/ano. Na geração distribuída, a expectativa é que até 2024 a potência instalada alcance 3,2GW.
Considerando a relevância das questões legais, regulatórias e tributárias na estruturação e viabilidade destes projetos, o presente artigo tratará deste tema.
Extensa legislação se aplica à geração solar fotovoltaica, além da regulação da ANEEL. Atualmente, está em discussão um projeto de lei, cuja meta é aprimorar o marco regulatório do setor e deve resultar em mudanças significativas no modelo atual.
a. Venda para Distribuidoras
As distribuidoras podem comprar energia de geração distribuída, baseada em um valor de referência (VR) aprovado pelo Ministério de Minas e Energia – MME, e precedida de chamada pública promovida pela distribuidora. A energia contratada não poderá exceder 10% da carga da distribuidora. Apesar de o VR para a fonte solar ter sido publicado em 2015, o cenário de sobrecontratação de energia pelas distribuidoras inviabilizou, até o momento, uma contratação representativa nos termos acima.
b. Sistema de Compensação de Energia
As demais disposições sobre geração distribuída, especificamente sobre o sistema de compensação de energia elétrica, não possuem previsão legal e estão previstas na Resolução Normativa ANEEL 482/12. Tal regulação foi o principal incentivo para impulsionar a geração distribuída e deve ser revista pela ANEEL até dezembro de 2019.
Pode aderir ao sistema de compensação a unidade consumidora cativa: (i) com micro ou minigeração distribuída; (ii) integrante de empreendimento de múltiplas unidades consumidoras; (iii) caracterizada como geração compartilhada; ou (iv) caracterizada como autoconsumo remoto.
Para a compensação, a energia injetada na rede de distribuição será cedida gratuitamente à distribuidora, passando a unidade consumidora a ter um crédito em energia a ser consumida ou compensada em até 60 meses.
Os projetos de geração solar centralizada acima de 5MW estão sujeitos à autorização do MME ou da ANEEL e a introdução desses projetos no Brasil foi viabilizada por incentivos regulatórios.
O incentivo inicial foi um desconto de 100% na tarifa de uso dos sistemas de transmissão e distribuição. Atualmente, o desconto é de 50% para os projetos com potência injetada na rede maior que 30MW e menor ou igual a 300MW e, ainda, que sejam autorizados a partir de 1/1/16 ou resultem de leilão realizado após tal data.
Além disso, foram organizados leilões federais exclusivos para a fonte que viabilizaram a venda de energia no longo prazo, com recebíveis lastreando o financiamento, bem como o desenvolvimento da cadeia solar fotovoltaica local.
No Brasil, a legislação tributária é bastante complexa e há elevada carga fiscal, representando um entrave no desenvolvimento da cadeia local e na implementação de projetos. Além dos incentivos regulatórios, a existência de incentivos fiscais é crucial para a viabilidade dos projetos no setor.
Os tributos de grande relevância na geração distribuída com sistema de compensação são o ICMS e o PIS/COFINS cobrados sobre a energia injetada na rede.
O Convênio ICMS 16/15 autorizou os Estados a concederem isenção nas operações internas de energia oriundas de sistema de compensação. Assim, nos Estados que aderiram ao Convênio, o ICMS incide somente sobre a diferença entre a energia consumida e a injetada na rede. A mesma mecânica foi adotada para o PIS/COFINS pela Lei Federal 13.169/15.
Não obstante, alterações posteriores na regulação da ANEEL não foram objeto de adequação em todas as legislações estaduais do ICMS nem na Lei Federal 13.169/15 e, assim, há restrições na aplicação da isenção para projetos estruturados à luz de tais alterações.
Na geração centralizada, o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – REIDI prevê a suspensão do PIS/COFINS nos serviços e na venda ou importação de máquinas e equipamentos novos e materiais de construção para utilização ou incorporação ao ativo imobilizado. Os incentivos são usufruídos pelas empresas habilitadas e pelas cohabilitadas. A suspensão converte-se em alíquota zero após a utilização ou incorporação do bem ou material no projeto.
Além disso, o governo federal criou um conjunto de incentivos fiscais através do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores e Displays – PADIS com o objetivo de atrair investimentos nas áreas de semicondutores e displays, incluindo células e módulos/painéis fotovoltaicos e insumos estratégicos para a cadeia produtiva. O programa desonera determinados tributos na implantação industrial, produção e comercialização dos equipamentos beneficiados. Em contrapartida, as empresas estão obrigadas a realizar anualmente investimentos mínimos em atividades de P&D.
O Brasil possui respaldo legal e regulatório em constante aprimoramento para viabilizar a expansão da fonte solar fotovoltaica. Porém, tal aprimoramento deve ser feito de forma a não afetar as estabilidades jurídica e regulatória que são cruciais para a viabilidade dos projetos, a continuidade da expansão da fonte e o desenvolvimento da cadeia de suprimento. Assim, as revisões do marco legal e regulatório do setor deveriam considerar períodos de transição adequados a cada situação.
Já na área tributária, ajustes na carga fiscal e simplificação da burocracia envolvida no cumprimento da legislação tributária são imprescindíveis, juntamente com a adequação da legislação tributária aos avanços implementados na legislação e regulação do setor.
Outros gargalos do setor incluem o acesso a financiamento, a qualificação de mão de obra, o custo de capital em moeda local e o risco cambial.
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