Understanding territorial governance and it possibilities: Local Productive Arrangements (APL) and tours
http://dx.doi.org/10.1590/S1518-70122012000100009
Comprehension les gouvernance territoriale et leurs possibilités: Arrangements Locaux Productifs (APL) et tours
Entender la gobernanza territorial y sus posibilidades: Arreglos Productivos Locales (APL) y tours
Professor Doutor em Geografi a pela Unesp/Rio Claro (Área de concentração em Organização do espaço). Professor Assistente Doutor da Unesp/Campus de Ourinhos, Integra o Laboratório de Desenvolvimento Territorial do Deplan - Unesp/Rio Claro, E-mail: lucasfuini@yahoo.com.br
Este artigo reúne noções, teorias e dados buscando compreender como se articulam as novas formas de governança do território, através das estratégias institucionais e organizacionais dos atores locais para mobilização dos ativos territoriais específicos, em projetos de desenvolvimento local. Este estudo propõe uma base teórica aplicada para estudos que buscam compreender como se expressam as organizações e as instituições, seus atores e agentes nos ambientes da estrutura de governança territorial, tendo em vista os vários contextos sócio-espaciais e territoriais em curso no Brasil. Desse modo, os Arranjos Produtivos Locais (APL) e os Circuitos Turísticos aparecem como estratégias inovadoras de governança territorial dado o caráter próprio de configuração da relação entre Estado, iniciativa privada e outras instituições sociais.
This article brings together concepts, theories and data in order to understand how the new forms of governance of the territory are articulate, through the institutional and organizational strategies of local actors to mobilize specific territorial assets in local development projects. This study proposes a theoretical basis for applied studies trying to understand how to express the organizations and institutions, its actors and agents in the environment of the structure of territorial governance, given the various socio-spatial and territorial underway in Brazil. Thus, the local productive arrangements (APL) and Tours appear as innovative strategies for territorial governance given the character of its own configuration of the relationship between state, private and other social institutions.
Key words: Territorial governance. Local productive arrangements. Tours.
Cet article rassemble des concepts, des théories et des données afin de comprendre comment ils articulent les nouvelles formes de gouvernance du territoire, à travers les stratégies institutionnelles et organisationnelles des acteurs locaux à mobiliser les actifs spécifiques des territoires dans les projets de développement local. Cette étude propose une base théorique pour les études appliquées à essayer de comprendre comment exprimer les organisations et institutions, ses acteurs et ses agents dans l'environnement de la structure de gouvernance territoriale, étant donné les cours divers secteurs socio-spatiale et territoriale au Brésil. Ainsi, les arrangements productifs locaux (APL) et Tours apparaissent comme des stratégies novatrices pour la gouvernance territoriale étant donné le caractère de sa propre configuration de la relation entre l'Etat, privées et autres institutions sociales.
Mots-clés: Gouvernance territoriale. Arrangements productif local. Tours.
Este artículo recoge los conceptos, teorías y datos con el fin de entender cómo se articulan nuevas formas de gobernanza del territorio, a través de las estrategias institucionales y de organización de los actores locales para movilizar los activos específicos del territorio en proyectos de desarrollo local. Este estudio propone una base teórica para los estudios aplicados tratando de entender cómo expresar las organizaciones e instituciones, sus actores y agentes en el entorno de la estructura de gobernanza territorial, en vista de varios contextos socio-espaciales y territoriales en Brasil. Por lo tanto, los Arreglos productivos locales (APL) y Tours aparecen como estrategias innovadoras de gobernanza territorial, dado el carácter de su propia configuración de la relación entre el Estado, privados, las instituciones sociales y otros.
Palabras clave: Gobernanza territorial. Arreglos productivos locales. Tours.
A transição em voga, desde a década de 1970, de um modelo regulatório de acumu­lação e de organização industrial ­fordista-keynesiano para um modelo de produção pós-fordista e de acumulação flexível, deu início às mudanças sensíveis associadas às técnicas de produção, gerenciamento do sistema produtivo, organização espacial da indústria, regulamentação e controle do mercado de trabalho, inserção do local e do Estado na economia nacional e internacional.
Nesse sentido, esse conjunto de modificações aprofundou o caráter de especialização produtiva das regiões e localidades – imersas em espaços subnacionais – que passou a buscar novas formas de mobilizar seus recursos competitivos diante da crescente concorrência intranacional e internacional.
Com o componente da descentralização estatal, reforçou-se a necessidade de se articularem estruturas e projetos de desenvol­vimento local que estivessem baseados em atores, capacidades e conhecimentos endógenos. Como estes, iniciativas não estão descoladas de contextos mais amplos – regionais, nacionais e internacionais – trata-se, pois, de promover formas de regulação parciais das cadeias produtivas e dos processos de desenvolvimento socioeconômico.
O desenvolvimento territorial expressa de forma mais ampla essas iniciativas oriundas de contextos locais/regionais ancoradas em recursos específicos e que buscam alavancar as vantagens competitivas locais aliadas à promoção de mudanças estruturais que conduzam ao bem-estar social da comunidade local. As mudanças estruturais ocorridas com os Estados nacionais e as atividades econômicas impuseram novos desafios quanto às formas de regulação e de planejamento nacionais e regionais. Por exemplo, o planejamento e o desenvolvimento passaram de regional para territorial.
No período glorioso do fordismo-key­nesianismo, sobretudo nas décadas de 1950 e 1960, predominava um tipo de inserção territorial do Estado baseado no modelo de planejamento centralizado e outorgado, no qual as regiões e municípios aparecem apenas como elementos justapostos do cenário onde se implantam as políticas territoriais. Os atores locais, com suas demandas específicas, não são dotados de instrumentais para a execução de políticas públicas, predominando uma relação de clientelismo baseada na distribuição de recursos pelo Estado para obras e projetos pontuais, senão quando ele mesmo aplica os recursos e executa diretamente grandes obras com teor técnico e social discutíveis.
No cenário atual, tornam-se cada vez mais nítidos os contornos e desafios advindos com a descentralização político-administrativa do Estado, a privatização de antigos serviços e setores públicos e a flexibilização de regulamentos e contratos. Nesse sentido, faz-se necessária a coordenação de agentes e instituições ancorados em suas regiões e localidades para definirem novas formas de administrar os fluxos econômicos, políticos e sociais que lhes foram transferidos, para os seus territórios.
Coloca-se, portanto, a seguinte temática para a análise do desenvolvimento territorial: como observar a manifestação das novas formas de "governança territorial" oriundas no contexto recente do Brasil, caracterizando as instituições, a natureza privada, pública ou mista e as formas de inserção dos entes federativos nessas novas articulações emergentes? Trata-se, pois, de como perseguir as experiências dos teóricos institucionalistas da escola (francesa) da regulação e dos neoinstitucionalistas americanos sobre as mudanças espaciais em curso, trazendo-as e adaptan­do-as ao contexto brasileiro, de mudanças do papel do Estado e das formas de regulação das atividades econômicas e do território.
O objetivo central do artigo é caracterizar a importância teórica de estruturas de governança e de regulação na dinâmica territorial local e regional de aglomerados produtivos, considerando ser este um elemento essencial tratado nos estudos e estratégias de planejamento e desenvolvimento territorial atual. Trata-se de uma análise aprofundada das formas de "governança" e distribuição de poder em circuitos, cadeias e sistemas produtivos com forte componente local e regional, considerando-se a importância das instituições formais e das outras formas de coordenação informal entre atores locais na regulação dos territórios e nos processos de desenvolvimento territorial.
Desse modo, a noção de governança territorial vai além de uma simples forma de organização econômica inter-regional, definida pelo Estado ou por relações de troca puramente mercantis, associando-se também às modalidades de coordenação socioeconômicas mais complexas que abarcam instituições, convenções, registros de ação e formas de incerteza, definindo, assim, um tipo de regulação, misto entre o político e o econômico, entre o local, o nacional e o global, com forte conteúdo territorial.
Essa forma de abordagem da governança está organizada neste artigo em duas seções. A primeira seção preocupa-se com os aspectos teóricos e tipológicos da governança territorial, aprofundados nos estudos de três décadas de "pós-fordismo" e globalização, relacionando-se a governança com o desen­volvimento territorial. A segunda seção conclui o artigo, sintetizando as nossas considerações sobre o tema com base nos exemplos brasileiros dos Arranjos produtivos locais (APLs) e dos Circuitos Turísticos.
O conceito de governança territorial
Segundo Dallabrida (2006), o uso de termo governança origina-se em análise de Ronald Coase, na década de 1930, retomada posteriormente por Olivier Williamson, sobre o mundo das empresas designando os dispositivos operacionalizados pela firma para obter uma coordenação eficaz. Na década de 1970, o termo passa a circular pelo debate político, na Europa ocidental e nos Estados Unidos, associado à governabilidade, ou seja, às necessárias mudanças das instituições e organizações para melhorar a capacidade de gestão do Estado frente aos cidadãos.
Na década de 1980, o termo governance ressurge em documentos do Banco Mundial, tratando da capacidade financeira e administrativa do Estado – mormente aqueles em desenvolvimento – para tornar efetivas as ações de governo na implementação de políticas e consecução de metas coletivas para otimizar e gerir recursos econômicos e sociais. Para o Banco, importavam, pois, os "bons modos de governança".
Trata-se de um momento de mudança das economias capitalistas, colocando-se a ação local como alternativa para enfrentar os males relativos à capacidade declinante do Estado-nação em controlar os fluxos financeiros das empresas multinacionais. Assim, os investimentos incidem cada vez mais em esquemas de negociação entre o capital financeiro internacional e os poderes locais, que tentam ao máximo promover os atrativos locais associados ao desenvolvimento capitalista. O conceito de governança sugere que se coloque o acento nas formas de coordenação horizontal e vertical da ação pública. Isto é acompanhado de um enfraquecimento do Estado governamental, em proveito de outras autoridades estatais (a justiça, as ­autoridades independentes), das coletividades territoriais e de componentes da sociedade civil ­(Bourdin, 2001).
Concebendo também as estruturas de governança como alavancas da competitivi­dade e do desenvolvimento territorial das regiões e aglomerados produtivos, por meio de seus recursos e ativos territorializados, pode-se considerar que aquelas englobam as ferramentas sociais e políticas que promovem as metas de obter o máximo de externalidades regionais através da promoção das vantagens competitivas e que, ao mesmo tempo, asseguram que os padrões sociais de coordenação do bem-estar da comunidade sejam preservados. Tais ferramentas são descritas sucintamente em termos de um conjunto informal de mecanismos que sustentam economicamente os costumes e convenções culturais regionais, e de um conjunto formal de instituições e organizações que auxiliam para aumentar as reservas locais de economias de aglomeração (Scott, 1998, p. 107).
Faz-se necessário caracterizar o período atual pela composição de um "mosaico global de regiões" (Benko, 1996) e, desse modo, a eminente "territorialização" dos sistemas econômicos (Storper, 1993) impõe à gover­nança uma nova perspectiva, sendo potencialmente válido se trabalhar com a ideia de uma "governança territorial".
A governança territorial é definida como o processo institucional-organizacional de construção de uma estratégia para compatibilizar os diferentes modos de coordenação entre atores geograficamente próximos em caráter parcial e provisório, atendendo a premissa de resolução de problemas inéditos. Esses compromissos articulam: os atores econômicos entre si e estes com os atores institucionais, sociais e políticos através de "regras do jogo" e, a dimensão local e a global (nacional ou mundial) através das mediações realizadas por atores ancorados no território (Colettis et al., 1999).
A abordagem do termo governança, na perspectiva da teoria da regulação (BOYER, 1990), abarca, mais especificamente, as estruturas de coordenação e tomada de decisões da rede de relações entre unidades de produção e fornecedores-compradores, envolvendo a combinação de diferentes formas de hierarquia, subcontratação, parceria, "atmosfera", agências públicas e parapúblicas, de cooperação em tecnologias, etc. (Benko, 1996).
Segundo Dallabrida (2006), o termo governança territorial se refere "às iniciativas ou ações que expressam a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir os assuntos públicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais, econômicos e institucionais".
Tapia (2005) trabalha com exemplos de pactos territoriais ocorridos na Itália, mais precisamente na área do Mezzogiorno, nas regiões do Veneto, Toscana, Emilia ­Rogmana. Trata-se da formação de pactos sociais e esquemas de concertação social buscando constituir coalizões estáveis entre atores locais, a fim de deflagrar um processo de transformação da economia e da sociedade local visando melhorar a oferta de bens coletivos.
No Brasil, análises nas áreas de ciências humanas e sociais têm dado possibilidade de se compreender melhor as novas dinâmicas de regulação e ordenação social e política e de justificar a importância de se produzirem investigações voltadas à identificação e classificação de novos mosaicos e composições locais e regionais dispersos no território nacional. Castro (2003), por exemplo, busca compreender a territorialidade da ação ­social e das práticas que estão incrustadas nos espaços institucionais, através da associação entre distribuição espacial dos complexos institucionais e posse efetiva e acesso aos direitos da cidadania.
Antas Jr. (2004), em sua análise das novas formas de regulação no território nacional, parte da premissa – colocada à análise geográfica – de que o Estado já não é mais o detentor de toda a regulação social, econômica e política, dividindo essa responsabilidade com as corporações globais e as instituições civis não governamentais. Produz-se sobre o território nacional um poder fragmentado especializado por setores econômicos, inte­grando porções territoriais não contíguas através de redes técnicas e organizacionais em que prevalece a hegemonia corporativa sobre as solidariedades orgânicas.
Abramoway (2000) e Veiga (2002) associam a noção de desenvolvimento territorial à de capital social com a valorização do complexo de instituições, costumes e relações de confiança e cooperação que formatam atitudes culturais e de empreendedorismo. ­Transfere-se, então, a análise do conjunto urbano-rural de uma lógica puramente setorial para uma lógica territorial, privilegiando-se as ações e estratégias dos atores locais em ambientes inovadores.
A condição de emergência de novas formas de coordenação e organização do território está associada, dentre outros fatores, ao contexto de redefinição do papel do Estado nacional e sua crescente descentralização político-administrativa, potencializando o papel das escalas local e regional como âmbitos do desenvolvimento e da regulação territorial dos sistemas produtivos e atividades econômicas. Nesse quadro analítico, estão incluídas formas intermediárias de regulação, fortalecendo os níveis decisórios hierarquicamente abaixo da esfera do Estado soberano, como os governos, autoridades locais e os diretórios regionais (SCOTT, 1998).
Desse modo, as estruturas de governança, quando abordadas em âmbito subnacional local, não podem ser reduzidas somente ao limite dos municípios e de suas estruturas político-administrativas, haja vista que a convergência de cadeias produtivas e de redes de atores locais mobilizados endogenamente ("desde baixo" e não através do planejamento outorgado) se faz, mormente, em contextos socioespaciais inéditos.
A definição de uma estrutura de governança territorial, como aparece exposta na figura 1, compõe-se, pois, de um determinado contexto territorial – podendo ser um município, uma rede de municípios, uma região, etc. – onde os atores locais entram em relação e concebem instituições que os representam nesse acordo, além do próprio ambiente institucional pré-existente. Configura-se em torno de esquemas diversos (APL, Circuitos, Comitês), podendo ser uma governança de tipo variável, entre o público e o privado. Nessa tessitura estabelecida buscar-se-á mobilizar recursos territoriais locais atendendo ao objetivo de se incrementar a competitividade territorial local e de se chegar em determinado nível de desenvolvimento territorial. Em todo esse sistema, as relações entre atores, instituições, governança, recursos e desenvolvimento territorial são continuamente alimentadas por fluxos comerciais, políticos e de informações, concebendo, portanto, um mecanismo aberto sujeito às modificações por qualquer uma de suas partes e refratário às inovações e estímulos concorrenciais oriundos de fora ou de dentro do sistema.
A governança territorial interfere na competitividade das regiões ao definir ­formas de distribuição de poder em cadeias produtivas e outras formas de relacionamento comercial, institucional e industrial, fazendo convergir, em torno de um ator central, uma grande empresa, ou compartilhando, em vários atores articulados por uma instância coletiva, a tarefa de definir as estratégias competitivas principais de um aglomerado produtivo local. E, nesse sentido, direcionam-se as características, estratégias e possibilidades inerentes ao processo de desenvolvimento territorial.
Essas estratégias podem, então, basear-se em investimentos na capacitação da mão de obra e na inovação, qualificação dos recursos e especificação, ou pode estar assentada na redução de contingente e pagamento de salários baixos, tirando seu diferencial concorrencial no jogo de preços do mercado. A governança é, pois, um elo essencial entre a empresa e seus fornecedores, compradores e parceiros, públicos e privados.
Na perspectiva do desenvolvimento e dinâmica socioprodutiva, os territórios podem ser vistos tanto como recursos quanto como atores locais situados em contextos específicos de relações de poder e de governança envolvendo empresas e atores coletivos. Mas o território não é somente um espaço definido de recursos. É também o modo de estabelecimento de um grupo, em um ambiente natural, que, através da organização e da localização das atividades, gera condições prévias de comunicação-linguagem e aprendizado coletivo (as formas de cooperação que criam racionalidades tecnológicas e organizacionais) (STORPER, 1997).
Trata-se, em última instância, como sugerem Pires, Muller e Verdi (2006), de se definir o desenvolvimento territorial como um processo de mudança social de caráter endógeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania, e que possa conduzir de forma integrada e permanente a mudança qualitativa e a melhoria do bem-estar da população de uma localidade ou de uma região.
Nas estratégias competitivas da globa­lização, o desenvolvimento é dinamizado por expectativas dos agentes econômicos nas vantagens locacionais. Em relação a isso, o território atua como ator principaldo desenvolvimento econômico regional, e as políticas, as organizações e a governança são recursos específicos, a um só tempo disponível ou a ser criado; quando disponível, tratar-se-ia de sua difusão no território, quando ausente, de sua criação (invenção e inovação). Dessa forma, o desenvolvimento territorial é o resultado de uma ação coletiva intencional de caráter local, um modo de regulação territorial, portanto, uma ação associada a uma cultura, a um plano e instituições locais, tendo em vista arranjos de regulação das práticas sociais (PIRES et al, 2006).
Algumas manifestações da governança territorial no Brasil
As iniciativas relacionadas ao desenvolvimento local visualizadas atualmente no território brasileiro compreendem demandas bastante diversificadas presentes nos campos econômico, social, cultural, ecológico, sendo representantes desse movimento: os Arranjos Produtivos Locais (APL), os Circuitos Turísticos, as Agências e Conselhos de Desen­volvimento local/regional, os Consórcios Intermunicipais, as Regiões Metropolitanas, entre outras estruturas político-institucionais. Neste artigo colocaremos em destaque a análise dos Arranjos Produtivos Locais e dos Circuitos Turísticos.
Os "Circuitos espaciais de produção", dentre os quais se colocam os Circuitos Turísticos, surgem quando as aglomerações setoriais, os Arranjos Produtivos Locais, desenvolvem, no espaço geográfico, redes mais ou menos densas de fluxos de matérias-primas, produtos, informações, que se estruturam em uma escala regional. Os "Circuitos Espaciais de Produção" podem ser definidos, nesse prisma, pelo movimento de trocas e fluxos de bens e serviços entre lugares especializados através da segmentação territorial das etapas do trabalho, em áreas não necessariamente contíguas. Esse movimento não é apenas material e envolve também fluxos de informações, ordens, que caracterizam os "círculos de cooperação" como dimensão regulatória de um "circuito produtivo" (SANTOS; SILVEIRA, 2001).
Os Arranjos Produtivos Locais (APL) surgiram em um esforço teórico para compreender os modelos de aglomerações produtivas de pequenas empresas e sistemas produtivos territorializados, como os Distritos Industriais italianos (BECATTINI, 1994) e os Clusters industriais (PORTER, 1999), à luz da realidade brasileira. Trata-se também de uma medida de ação governamental de estímulo ao desenvolvimento econômico territorial das localidades, combinando a reativação de economias de aglomeração com o suporte das vocações regionais.
O conceito de APL foi inicialmente sistematizado no Brasil por um grupo de pesquisadores reunidos na Rede de Pesquisa de Sistemas Locais de Produção e Inovação do Instituto de Economia da UFRJ (REDESIST), sendo posteriormente incorporado nas propostas de órgãos como o Sebrae e o BNDES. Esse grupo define os APL, como:
Aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais – com foco em um conjunto específico de atividades econômicas – que apresentam vínculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participação e interação de empresas – que podem ser desde produtoras de bens e serviços finais até fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultorias e serviços, comercializadoras, clientes, entre outros, e suas variadas formas de representação e associação. Incluem também diversas outras instituições públicas e privadas voltadas para a formação e capacitação de recursos humanos (escolas técnicas e universidades), pesquisa, desenvolvimento, engenharia, política, promoção e financiamento. Tais arranjos comumente apresentam fortes vínculos envolvendo atores localizados no mesmo território; por sua vez, as interações referem-se não apenas a empresas atuantes em diversos ramos de atividade e suas diversas formas de representação e associação (particularmente cooperativas), mas também as diversas outras instituições públicas e privadas. (LASTRES; CASSIOLATO, 2004, p. 10-11).
Os APLs adquirem, portanto, um caráter de plataforma de governança por conta dos vínculos cooperativos e interorganizacionais que estabelecem em torno de um aglomerado setorial específico, que serve de base para construção de convenções e identidades comuns localizadas. Esses aglomerados têm como premissa a proximidade geográfica entre as empresas altamente especializadas, que desenvolvem redes e linkages com fornecedores, firmas subcontratadas e instituições de apoio. Nesse sentido, o setor e o território atuam como instâncias regulatórias importantes, definindo a governança como uma forma de coordenação do complexo industrial em sua base territorial. No âmbito das políticas de desenvolvimento regional no Brasil, este parece ser um dos apelos atuais do governo federal e de alguns Estados e municípios para fortalecimento da coordenação de aglomerados produtivos e para a promoção da competitividade e desenvolvimento econômico dos territórios.
Nos Planos Plurianuais do Governo Federal (2004-2007 e 2008-2011), constam os APL como eixos centrais da política industrial e de desenvolvimento regional. Em agosto de 2004, foi instalado o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP APL), por Portaria Interministerial n. 200, de 3/8/2004, envolvendo 23 instituições (Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco do Nordeste Finep, entre outros) com o apoio de uma Secretaria Técnica, lotada na estrutura organizacional do Ministério do ­Desenvolvimento, Indústria e Comércio ­Exterior (MDIC), com o objetivo de ­adotar uma meto­dologia de apoio integrado a arranjos produtivos locais, com base na articulação de ações governamentais. Essa portaria foi reeditada em 24/10/2005 (com a inclusão de mais instituições), 31/10/2006 e em 24/4/2008. A atividade desse Grupo de Trabalho foi focalizada, inicialmente, em onze APL pilotos, distribuídos nas cinco regiões do país, com o propósito de testar uma metodologia de atuação integrada (http://www.mdic.gov.br/sitio/interna). Ações em torno de APL também têm merecido a atenção de outros atores e instituições como o Serviço de Apoio a Micro e Pequena Empresa (Sebrae), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Caixa Econômica Federal, Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), entre outros.
O Sebrae, por exemplo, identificou vários APL potenciais e consolidados, con­figurando um verdadeiro "mosaico de regiões" produtivas imersas na economia nacional. Esses aglomerados estão associados a uma gama de setores de atividades diversificadas, destacando, dentro outros: o têxtil (bordados, cama-mesa-banho, malhas etc.), a cerâmica (vermelha e de revestimento), o ­coureiro-calçadista (infantis, esportivos, masculino e feminino).
Em termos práticos, há o projeto resultante da parceria entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Promos (Agência de Promoção de Negócios da Câmara de Comércio de Milão) e o Sebrae para instalação de quatro APL em municípios brasileiros: o polo moveleiro, em Paragominas, no Pará; o distrito calçadista de Campina Grande, na Paraíba; o polo de moda íntima, em Nova Friburgo, no Rio; e o polo de confecções e artesanato em Tobias Barreto, em Sergipe.
O prazo de implantação é de três anos, e o projeto vai custar US$ 5,8 milhões, sendo US$ 3,4 milhões do Sebrae, US$ 2 milhões do BID e US$ 400 mil da Promos. (http://www.comunidade.sebrae.com.br/promos/).
O BID também tem realizado parcerias com Secretarias estaduais para investimentos em APL.
No Rio de Janeiro, em ação conjunta com a Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Energia, Indústria e Serviços do Estado, foram liberados US$ 6 milhões para os APL de moda-praia de Cabo Frio e de móveis da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (http://www.imprensa.rj.gov.br). No Paraná, em articulação com a Secretaria Estadual de Ciên­cia, Tecnologia e Ensino superior, o Banco fez um empréstimo de US$ 10 milhões para o desenvolvimento de APL no Estado. (http://www.redeaplmineral.org.br/noticias)..
Em São Paulo, através da ação com a Secretaria de Desenvolvimento, o Banco investirá cerca de US$ 20 milhões em quinze APL-piloto no Estado. Além disso, o Estado possui hoje um Programa Estadual de Fomento aos APL do Estado, instituído pelo governador do Estado através de Decreto lei, de 7/8/2009. Esse programa autoriza o estabelecimento a realizar convênios com municípios do Estado almejando, além da transferência de recursos para o incremento de cadeias produtivas, a descentralização do desenvolvimento produtivo, o aumento da competitividade de micro, pequenas e médias empresas, o empreendedorismo e a cooperação entre o setor produtivo, entidades de classe e de apoio, órgãos da Administração Pública, universidades, institutos de pesquisa/desenvolvimento/inovação e centros de educação tecnológica.
Na Bahia, através do projeto ­PROGREDIR, prevee-se investimentos em APL na ordem de US$ 16,6 milhões, com 60% desses recursos oriundos de empréstimos do BID. Em alguns casos, existem APL que participam de mais de um projeto, possuindo atuação institucional mais intensa. Este é o caso de arranjo de calçados masculinos de Franca, que participa de projetos simultâneos do Ministério do Desenvolvimento, Secretaria de Desenvolvimento do Estado de São Paulo, Sebrae/São Paulo e Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp).
Existem, portanto, APL em diferentes estágios de coordenação produtiva e institucional, refletindo cada qual com o nível econômico e tecnológico adequado ao seu contexto regional e setorial. Santos; Diniz e Barbosa (2006) estabeleceram uma classificação para os APL situados em ambientes periféricos, como se vê na tabela 1, construindo um modelo analítico que caracteriza situação de aglomeração, arranjo potencial e, em perfil mais restrito, a noção de arranjo produtivo local.
Devemos considerar os APL, primeiramente, como expressões da realidade socioe­conômica que se manifestam no território brasileiro por meio de aglomerações regionais de pequenos empreendimentos setoriais que geram empregos e devem ser incentivadas pelo poder público. Os APL também não excluem outros formatos de políticas de desenvolvimento, aparecendo em alguns contextos como estratégias complementares, em outros podem ser as estratégias centrais. Além disso, formatos de Arranjos e Distritos necessitam de políticas não somente locais ou municipais, mas também do apoio estadual e nacional, já que muitos instrumentos administrativos, financeiros e institucionais não são regulados no local.
Por isso, é cada vez mais comum no Brasil a aposta em redes de instituições para apoiar APL, em estratégias articuladas em diversos níveis escalares e que fazem dialogar os diversos Arranjos de um mesmo Estado, trocando experiências em termos de cooperação, capacitação, inovação etc. O fundamento básico dos incentivos aos APL e a outros modelos organizacionais é que significativa parcela das micro e pequenas empresas brasileiras operam na informalidade ou com métodos produtivos e organizacionais defasados, sendo necessário reverter esse quadro com estratégias que garantam o apoio técnico e institucional necessário para que concentrações industriais de pequenos estabelecimentos se tornem competitivas, visto que é nesse segmento de MPMEs que é gerada significativa parte dos postos de trabalho no país.
No setor turístico, segundo constataram Mamberti e Braga (2004), em metodologia teórica, o conceito de Arranjos Produtivos Locais pode ser aplicado a partir da algumas reformulações e adaptações, considerando o enfoque sistêmico como o mais apropriado para caracterizar de forma integrada a cadeia produtiva turística, com suas relações intersetoriais e o desenvolvimento de políticas de planejamento turístico.
Pode-se falar, inclusive, não somente de Arranjos Produtivos Localizados, mas também de Arranjos de serviços locais. Varas(2006) faz uma indagação sobre a existência de formas análogas aos distritos industriais da Terceira Itália, mas cuja orientação final não esteja relacionada à produção de bens e, sim, à produção de serviços de tipo turístico. Faz-se, portanto, um paralelo da produção territorial de bens à produção de serviços no contexto de mudanças globais na indústria do ­turismo, privilegiando a qualidade dos serviços ofere­cidos e a flexibilidade no atendimento ao consumidor, considerando um aglomerado turístico localizado em uma província da região da Emília Romana, chamada de Rimini. Nesse sentido, Varas (2006) constata a existência de externalidades econômicas, serviços típicos associados à cultura local e redes de relações interinstitucionais entre atores locais que possibilitam a análise da atividade turística nos termos de aglomerações locais, tanto na forma de distritos quanto na forma de APL.
Vislumbrando os variados formatos da organização territorial da atividade turística, tentamos situar os APL produtivos também como recursos específicos presentes em Circuitos turísticos.
Nesse sentido, a ideia de "Circuito Turístico" está associada diretamente a um tipo de planejamento turístico específico que se pauta no aproveitamento dos atrativos regionais associados à oferta de ­determinados serviços e infraestrutura (atividades de lazer e recreação, rede hoteleira, atividades comerciais etc.) que permitam à área turística maximizar os benefícios econômicos (crescimento) e socioculturais (desenvolvimento) advindos com o fluxo turístico.
O advento dos Circuitos turísticos no Brasil – enquanto designação setorial especí­fica para os Circuitos espaciais produtivos – tem sua origem vinculada à formação de ­"pacotes" e "roteiros" pelas agências de turismo reunindo os principais atrativos turísticos de municípios vizinhos. Na ­França, os "Circui­tos" recebem a denominação de "Tours", estimulando a exploração dos poten­ciais turísticos de certa região por meio do planejamento racional e dotação de infraestrutura viária, hoteleira, de lazer etc, aspectos nos quais o território brasileiro ainda se encontra em defasagem significativa.
As grandes agências de viagens e de turismo optam por organizar roteiros para passeios em grupos. Tais roteiros passam por várias cidades próximas em período de tempo determinado, oferecendo ao turista maior número possível de experiências e atrativos naturais e culturais, ao mesmo tempo em que fomenta as economias locais e o consumo turístico, estimulando cidades vizinhas a se organizarem para a oferta de infraestrutura e equipamentos turísticos de qualidade.
Na Europa, a maior parte dos turistas estrangeiros aderem aos pacotes para ­circuitos turísticos, com o objetivo de otimizar a ­relação entre atrativos turísticos, deslocamentos aéreos e terrestres e período de viagem. A CVC, maior companhia de viagens do Brasil, organiza roteiros turísticos para a Europa em circuitos, com pacotes aéreos e terrestres, em períodos que variam de nove a dezessete dias. Por exemplo, para os brasileiros que queiram aderir ao pacote aéreo Lisboa-Madri e Paris, o período é de dez noites, com três hospedagens em ­Lisboa, três em Madri, uma em Bordeaux e três em Paris, com visitas aos principais atrativos turísticos desses lugares acompanha­dos de guias credenciados ­(http://www.cvc.com.br). Em Portugal, a organização do turismo por circuitos já é tradicional, com a divisão dos roteiros por regiões do país (Norte, Centro, Costa e Sul de Lisboa, Alentejo e Algarve) em circuitos ou tours (Minho, Porto, Coimbra, Fátima, Lisboa, Estorial, Sintra, Évora e Algarve) (http://www.portugalvirtual.pt). No Brasil, a principal procura ainda ocorre para destinos pontuais, como Fortaleza, Natal, Porto Seguro, Rio de Janeiro, ainda que nessas viagens o turista acabe por visitar praias e cidades vizinhas, como é o caso do roteiro para cidades históricas mineiras, cuja referência para hospedagem é Ouro Preto. É importante salientar, nesse sentido, que o setor do turismo brasileiro se encontra em expansão nos últimos anos, considerando o fluxo de turistas, investimentos públicos e privados e postos de trabalho gerados.
Como forma de melhorar o desempenho turístico do Estado de Minas Gerais, o governo do Estado oficializou em 2002, por meio de sua secretaria de Turismo, a proposta dos Circuitos Turísticos com base na ideia de organizar as diversas atividades econômicas existentes em uma região através do estímulo turístico, em um complexo integrado dos atrativos locais coordenados por meio das estratégias e diretrizes coletivas.
Nesse caso, segundo o relatório da Secretaria de Estado do Turismo de Minas Gerais, de 2002, os Circuitos Turísticos:
Compreendem determinada área geográfica, caracterizada pela predominância de certos elementos da cultura, da história e da natureza, que são fortes elementos de sedução para o viajante, além da identidade entre os municípios que se consorciam para complementar os atrativos e equipamentos turísticos com objetivo de ampliar o fluxo e a permanência dos turistas, com conseqüente geração de emprego e renda. Os circuitos turísticos aparecem também como formas de organização social, onde o papel da iniciativa privada é fundamental, embora necessite da participação efetiva do poder público, nas três esferas, municipal, estadual e federal. (BOLSON, 2006).
Em Minas Gerais, segundo site da Secretaria de Turismo do Estado, a ideia de se agrupar municípios em Circuitos Turísticos nasceu da necessidade de se explorar melhor o potencial do Estado nesse setor. No final dos anos de 1990, à medida que se estimulavam as tradicionais cidades e localidades turísticas de Minas a promover uma revisão de seus posicionamentos e ações em relação ao turismo, vislumbrava-se a geração de oportunidades também para os municípios vizinhos. Estes passariam não só a explorar suas respectivas potencialidades, mas também a contribuir para a diversificação da atratividade e ou da infraestrutura turística de sua região. Paralelamente, a atenção dos municípios se voltava para um interesse em comum: buscar, na atividade turística, alternativas para alcançar o desenvolvimento autossustentável.
Fortalecia-se, assim, o estímulo a uma forma de associativismo que resultaria no Circuito Turístico. O circuito foi visto, ­então, como meio para se estruturar melhor a atividade turística municipal e regional, para atrair mais turistas a determinada região e estimular sua permanência ali por um tempo maior e, consequentemente, o movimento do comércio e dos serviços turísticos. ­Percebeu-se que a proximidade entre determinados municípios, a despeito de suas afinidades ou diferenças, significava novas possibilidades em relação ao desenvolvimento turístico (http://www.descubraminas.com.br/destinosturisticos/lst_circuito.asp). No Estado de Minas Gerais existem atualmente cinquenta e dois ­Circuitos Turísticos cadastrados pela Secretaria de Turismo, abarcando uma grande plêiade de setores e atividades e exibindo níveis diferenciados de desenvolvimento tecnológico e de infraestrutura, integração produtiva, cooperação socioinstitucional e capacidade competitiva. Considerando sua grande variedade setorial, esses Circuitos podem ser agrupados segundo alguns atributos principais: belezas naturais (montanhas, cachoeiras, trilhas); qualidade das águas e do clima (estâncias); referenciais históricos e culturais; produção agrícola e industrial típicas; gastronomia.
Além disso, cada um desses Circuitos, com seu atrativo turístico principal, pode formar comitês gestores para elaborar diretri­zes gerais que coordenem as ações dos municípios integrantes do Circuito. Isso pode ser feito por meio de variadas estruturas de governança, como as Associações, ONGs, Agências de Desenvolvimento regional, Organização da Sociedade Civil de ­Interesse Público ­(OSCIPs), não se caracterizando como órgãos fechados aos prefeitos e ­poderes públicos, pois se abrem à participação de empresários, da comunidade, de instituições de classe, do terceiro setor, de instituições de ensino e das próprias prefeituras.
Considerando que é forma cada vez mais usual a oferta de atrativos turísticos em circuitos regionais, e não somente apenas em um município isoladamente, propomos a constituição de um modelo baseado em Circuitos Turísticos dotados de Arranjos Produtivos, conciliando assim a perspectiva mais fluida da atividade turística e seus fluxos que extravasam territórios, com a dinâmica mais enraizada e localizada dos Arranjos. Configura-se a ideia de um modelo territorial de Circuitos de Arranjos, com relações de fluxos de informação, trocas comerciais e financeiras entre agrupamentos de estabelecimentos comerciais e industriais, no contexto de uma estrutura de regulação e governança maior, compreendida no âmbito regional do Circuito.
Neste artigo, buscou-se analisar a im­portância do conceito de governança nas novas formas de regulação e coordenação emergentes em articulações inéditas entre os atores locais (as empresas, associações, sindicatos, poder público, universidades).
Considerando que tais processos se desenvolvem em contextos territoriais regionais e locais específicos, em sistemas que contemplam certo nível de proximidade geográfica e organizacional entre os atores, a análise teórica anteriormente exposta converge com o conceito de governança territorial.
A síntese da reflexão aponta, então, para diversas manifestações de governança territorial existentes atualmente na análise territorial, e que devem ser consideradas na análise dos processos atuais de organização espacial e de desenvolvimento socioeconômico.
Nesta análise, comprovou-se que tanto os Arranjos Produtivos Locais quanto os Circuitos Turísticos apresentam três elementos essenciais:
a) Podem ser complementares tanto do ponto de vista territorial quanto do ponto organizacional, coexistindo e se autorreforçando;
b) Apresentam um nível mínimo de institucionalização e formalização e têm políticas específicas prescritas no âmbito de órgãos federais e estaduais de gestão e planejamento;
c) Dependem, para sua efetivação, da densidade institucional existente em determinados territórios locais e regionais, do nível de articulação dos atores locais cooperando em projetos de desenvolvimento, tanto nos APL quanto nos Circuitos turísticos, e da capacidade competitiva das cadeias produtivas e dos produtos associados aos contextos territoriais onde se projetam as estruturas de governança potenciais anteriormente mencionadas.
O argumento principal deste trabalho é que a governança territorial é um conceito que pode envolver uma ampla gama de relações de poder, de organização institucional e de pactos sociais entre atores e suas respectivas bases territoriais, buscando resolver problemas específicos atinentes a determinados setores econômico-sociais e que se tornaram mais pronunciados no Brasil na década de 1990, em decorrência de três processos: o início da descentralização político-administrativa, o aprofundamento da desconcentração industrial e a globalização e reestruturação técnico-organizacional de diversos setores da economia.
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