Razões do Veto (LEI Nº 16.241 de 31 de Julho de 2015)
PROJETO DE LEI 156/15 - CÂMARA
OF. ATL nº 116, de 31 de julho de 2015
Ref.: OF-SGP23 nº 1506/2015
Por meio do ofício acima referenciado, ao qual ora me reporto, Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia do Projeto de Lei nº 156/15, aprovado na sessão do dia 2 do corrente mês, que objetiva dispor sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2016.
I) § 4º do artigo 4º.
A medida visa obrigar o Executivo a fornecer toda a estrutura básica necessária para o funcionamento dos Conselhos Participativos Municipais, abrangendo a cessão dos espaços físicos, o mobiliário, o custeio dos deslocamentos dos conselheiros, os serviços de telefonia fixa e móvel, bem como a disponibilização de servidor de carreira para auxiliar cada um desses colegiados. Ocorre que essa estrutura básica, compreendendo todos os recursos materiais e humanos imprescindíveis ao funcionamento dos Conselhos Participativos Municipais, já é garantida pelo Executivo em obediência ao disposto no artigo 34 do Decreto nº 56.208, de 30 de junho de 2015, que regulamentou os artigos 34 e 35 da Lei nº 15.764, de 27 de maio de 2013, pelo que se torna dispensável a sua previsão, mais uma vez, em outro diploma normativo. De outra parte, cuidando-se o dispositivo em apreço de comando voltado a disciplinar concretamente determinada ação governamental, não se afigura correta a sua inserção na lei de diretrizes orçamentárias, seja por força do princípio constitucional da exclusividade do orçamento, seja em virtude do disposto no inciso II do artigo 7º da Lei Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, segundo o qual a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão.
II) inciso VI do artigo 8º e artigo 36.
O primeiro desses dois dispositivos prevê que a proposta orçamentária do Município para 2016 deverá ser integrada por demonstrativo referente à cobertura do déficit financeiro do Instituto de Previdência Municipal – IPREM, detalhado pelas áreas de educação, saúde e demais segmentos. A seu turno, o artigo 36 preconiza a publicação mensal, pelo Executivo, de demonstrativo referente à cobertura do déficit financeiro do IPREM do mês anterior, contendo, relativamente aos servidores das áreas de educação, saúde e demais segmentos, os valores das contribuições dos segurados, das contribuições patronais e os da cobertura do déficit. Contudo, em ambas as situações, essa fragmentação em áreas (educação, saúde e demais segmentos de servidores) não é adequada, tendo em vista, de um lado, a inviabilidade de aplicação de método seguro para que tal divisão seja efetuada e, de outro, a incidência do princípio da solidariedade da previdência pública, segundo o qual todos os segurados contribuem indistintamente em benefício da coletividade, tornando, pois, desnecessária a pretendida distinção.
III) inciso IV do artigo 9º.
De acordo com esse dispositivo, a proposta orçamentária do Município para 2016 deverá incluir mensagem da Chefia do Poder Executivo contendo, dentre outros, também um demonstrativo, referente aos exercícios de 2016 a 2020, dos valores necessários para o cumprimento do teor da decisão do Supremo Tribunal Federal a respeito do regime especial para pagamento de precatórios. Esse comando não deve prevalecer em virtude da incerteza quanto aos parâmetros para definição dos valores anuais a serem destinados a tal finalidade, vez que ainda se encontra pendente a regulamentação da matéria em consonância com a aludida decisão do Excelso Pretório. Demais disso, o assunto constitui objeto da Proposta de Emenda à Constituição nº 74/2015, ora em tramitação da Câmara dos Deputados, que objetiva não apenas adequar esse entendimento da Corte Suprema Brasileira, mas também garantir o equilíbrio das contas públicas.
IV) artigo 27.
Autoriza o Executivo a instituir a Fundação de Proteção e Defesa do Usuário de Serviços Públicos, vinculada à Controladoria Geral do Município. Embora se cuide de mera autorização, a razão da negativa de sanção a esse dispositivo reside, em primeiro lugar, no fato de se tratar de tema estranho à matéria legislativa própria do projeto de lei em comento, qual seja, diretrizes orçamentárias para o exercício de 2016, estando, assim, em desacordo com o disposto no § 8º do artigo 165 da Constituição Federal e no § 7º do artigo 137 da Lei Orgânica do Município, contrariando, pois, o princípio da exclusividade orçamentária. Além disso, se adotada, a medida acarretaria a criação de despesas sem o cumprimento das exigências impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como alteraria a estrutura administrativa do Executivo, invadindo competência privativa desse Poder.
V) artigo 31.
Impõe a obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares de que trata o § 9º do artigo 166 da Constituição Federal (ou conforme dispuser a Lei Orgânica do Município), recentemente acrescido à Carta Magna pela Emenda Constitucional nº 86/2015. Segundo dispõe esse novel dispositivo constitucional, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. A negativa de sanção a esse comando inserido no projeto de lei em questão decorre, em primeiro lugar, da sua incompatibilidade com a natureza meramente autorizativa do orçamento, em perfeita sintonia com entendimento nesse sentido firmado pelo Supremo Tribunal Federal, segundo o qual "a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial (AR 929, Relator Min. Rodrigues Alckmin, Tribunal Pleno, julgado em 25.02.76, RTJ Vol. 78, pág. 339). Em outras palavras, as leis de diretrizes orçamentárias não gozam de força normativa suficiente a ensejar o nascimento de direitos subjetivos a eventuais interessados na concretização das políticas públicas nela enunciadas. Nem poderia ser diferente, vez que constitui o orçamento plano de ação e planejamento estatal, cabendo ao administrador público, diante de situações concretas, sobretudo quando se deparar com escassez de recursos, dar prioridade a determinadas despesas, ajustando os gastos diante das necessidades ao longo do exercício, pelo que não se afigura consentânea, no caso, a pretendida previsão de obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira das aludidas emendas parlamentares.
Por conseguinte, pelas razões acima expendidas, vejo-me compelido a apor veto parcial ao texto aprovado, atingindo o inteiro teor dos dispositivos acima apontados, devolvendo o assunto ao reexame dessa Colenda Casa de Leis.