Morosidade nos processos tributários: breve análise da conjuntura atual e a utilização da via administrativa como alternativa a sobrecarga judicial em matéria tributária - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Morosidade nos processos tributários: breve análise da conjuntura atual e a utilização da via administrativa como alternativa a sobrecarga judicial em matéria tributária
Resumo: Objetivou-se no presente trabalho perscrutar as causas da morosidade processual em matéria tributária e a consequente sobrecarga judicial no que tange aos processos abrangidos pela Meta 2 na Vara da Fazenda da Comarca de Montes Claros. Por objetivo, teve-se ainda, enfocar a via administrativa como alternativa à dilação temporal excessiva e ao acúmulo de processos tributários, com fins a erradicar a mora decorrente da inércia dos sujeitos envolvidos no processo. Por submissão ao princípio da celeridade processual preconizado constitucionalmente, há que ser suprimida a prática de atos processuais protelatórios para que a justiça ampla e efetiva não se ache comprometida. Dado o cenário de morosidade e de excessiva carga judicial, a via administrativa é apontada como alternativa na solução de lides tributárias, sendo fundamental coibir a duplicidade de instâncias. Utilizou-se o método indutivo na abordagem e os procedimentos hermenêutico e monográfico. Adotou-se como técnicas de pesquisa a documentação indireta, a pesquisa bibliográfica e a análise processual dos processos abrangidos pela Meta 2 na Vara da Fazenda da Comarca de Montes Claros.[1]
Palavras-chave: morosidade processual – lide tributária – processo administrativo – duplicidade de instâncias.
Abstract: The present composition aims to scan the causes of the judicial slowness in the tax matters and its consequent judicial overload in what relates to the processes covered by Standard no.2 in the Court of Montes Claros County. Another goal was to focus the administrative route as an alternative to the excessive temporal dilation and the accumulation of tributary processes and lawsuits, aiming to eradicate the delay due to the inertia of the subjects involved in the whole process. Due to submission to the principle of the judicial celerity recommended constitutionally, the deferring of the judicial processes is to be suppressed so that the Justice, in its broad and effective goal, is not affected. Given the scenario of slowdown and excessive judicial cargo, the administrative route is considered as an alternative in the solution of tributary lawsuits, and it is fundamental to restrain the duplicity of instances. The inductive method was used in the present composition for approach as well as the hermeneutical and monographic methods. Indirect documentation, bibliographic research and procedural analysis of all the lawsuits covered by Standard no.2 of the Court of Montes Claros County were used as research techniques.
Keywords: judicial slowness – tributary matter – administrative process – duplicity of instances.
Sumário: 1. Introdução; 2. A razoabilidade da dilação temporal do processo; 2.1. Da determinação constitucional quanto à razoável duração do processo; 2.2. Conselho Nacional de Justiça e Meta de nivelamento 2; 2.3. Da razoável duração do processo na atual conjuntura do ordenamento jurídico; 3. Justiça tributária; 3.1. Das acepções acerca da justiça tributária; 3.2. Da efetividade da justiça e a comedida duração das lides tributárias; 4. O processo administrativo como alternativa eficaz a sobrecarga do contencioso tributário; 4.1 Da efetivação dos processos administrativos atualmente no Brasil; 4.2. Do processo administrativo e a inafastabilidade da apreciação judicial; 4.3. Dos processos administrativos enquanto alternativa à morosidade das lides tributárias; 5. Considerações finais.
No escopo de se analisar a morosidade dos processos que versem sobre matérias de ordem tributária, o presente estudo procedeu com a crítica da conjuntura atual, apreciando os processos administrativos como importante mecanismo à sobrecarga do contencioso fiscal.
A relevância do tema remonta ao advento da Emenda Constitucional n. 45/2004, que, em resposta aos anseios pela justiça ampla e efetiva, consagrou a razoável duração do processo como preceito constitucional. A tal prerrogativa, correlacionam-se as metas de nivelamento traçadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), sobretudo a Meta 2.
Buscar-se a razoável duração do processo na seara fiscal é efetivar a justiça tributária. O liame é materializado por ser imprescindível à tributação a observância de princípios garantidores da justiça, abarcando a segurança jurídica, a legitimidade e a razoável duração do processo.
Através de análises em torno dos intentos que circundam as causas da morosidade tributária e do acúmulo de processos fiscais, a instância administrativa mostrou-se apta ao auxílio em prol da maior celeridade das lides em questão. Fundamental é atentar, entretanto, que a admissão pelo sistema atual da possibilidade de rediscutir, na instância judicial, questões já apreciadas administrativamente, vai de encontro a tais constatações. Essencial, portanto, coibir tal sorte de erros, danosa à persecução da justiça.
Utiliza-se o método indutivo na abordagem e os procedimentos hermenêutico e monográfico. Como técnicas de pesquisa, adotam-se a bibliográfica, a documentação indireta e a análise processual.
1. A RAZOABILIDADADE DA DILAÇÃO TEMPORAL DO PROCESSO
1.1 Da determinação constitucional quanto à razoável duração do processo.
Inserida pela Emenda Constitucional n. 45/2004 como direito fundamental, a razoável duração do processo é prerrogativa constitucionalmente assegurada a todos, nos âmbitos judicial e administrativo indistintamente. É o que dispõe a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) em seu art. 5º, inciso LXXVIII, que também resguarda os meios que garantam a celeridade da tramitação do processo.
Ao legislar sobre o tema, o constituinte buscou evitar o anacronismo da tutela jurisdicional. Nesse contexto, destaca-se a assertiva de Takoi, para quem a razoável duração do processo relaciona-se intimamente à dignidade humana.
"A duração razoável do processo garante a dignidade da pessoa humana. Isto é obvio, pois não é preciso muita imaginação para saber o sofrimento que sente a parte que fica privada de seu bem jurídico, enquanto perdura o processo. Muitas vezes pode se passar anos e anos – até décadas – inclusive e infelizmente sucedendo o falecimento da parte, sem que tenha recebido pelo Estado (Judiciário) aquilo que era dele por direito." (TAKOI, 2007, p. 23-24)
Sobre a razoabilidade da dilação temporal dos trâmites processuais, Carvalho leciona que:
"o caráter da razoável duração do processo, que deve ser aferido diante do caso concreto, envolve três critérios principais: a complexidade da questão de fato e de direito discutidas no processo, o comportamento das partes e de seus procuradores e a atuação dos órgãos jurisdicionais." (CARVALHO, 2010, p. 885)
O dispositivo constitucional, bem como os ensinamentos doutrinários e jurisprudenciais acerca do tema, exteriorizam as diligências que permeiam o ordenamento jurídico brasileiro na persecução à celeridade e à efetividade da prestação jurisdicional. Em busca do mesmo objetivo estão as metas traçadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), dentre as quais a Meta 2, abordada no presente trabalho.
1.2 Conselho Nacional de Justiça e Meta de nivelamento 2.
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) foi instituído por obediência ao que determina a CRFB/88 em seu art. 103-B. Sua criação data de 31 de dezembro de 2004, enquanto a efetiva instalação se deu em 14 de junho de 2005. Trata-se de um órgão, ligado ao Judiciário cuja atuação se estende por todo o território nacional e que objetiva, primordialmente, aperfeiçoar a prestação da tutela jurisdicional, buscando ser "um instrumento efetivo de desenvolvimento do Poder Judiciário" (In: www.cnj.jus.br).
Com fins a atingir à finalidade primeira para o qual fora criado, o CNJ se vale de planejamentos estratégicos dentre os quais estão as metas de nivelamento. Dentre os planos estabelecidos, merece destaque a "Meta 2" que, ao determinar a identificação e o julgamento dos processos judiciais considerados mais antigos, compreendendo os distribuídos até a data de 31 de dezembro de 2005, materializa os esforços da instituição no sentido de erradicar o congestionamento e a morosidade processual, promovendo efetividade à razoável duração do processo.
Nesse sentido, afirma Mendes:
"O certo é que, para além das atividades de fiscalização e controle, o CNJ destina-se ao planejamento estratégico, bem como à coordenação e supervisão administrativa do Poder Judiciário, com o objetivo precípuo de alcançar grau máximo de eficiência, de maneira a tornar verdadeiramente eficaz a prestação jurisdicional." (MENDES, 2012)
Pelo exposto, resta demonstrado tratar-se o CNJ de instituição cujos intentos gravitam em torno de promover melhorias do Poder Judiciário, combatendo fatos atentatórios ao desempenho do mesmo e à eficácia da prestação jurisdicional. Inclui-se nos fins visados, a erradicação da morosidade processual, tornando o Judiciário cumpridor das determinações constitucionais, sobretudo no que tange à razoável duração do processo.
1.3 Da razoável duração do processo na atual conjuntura do ordenamento jurídico.
O intento de promover a razoável duração do processo, porém, não se acha concretizado no cenário jurídico atual. A morosidade da tutela jurisdicional já se tornou tema corriqueiro nas discussões dos juristas, cujas opiniões convergem no sentido de afirmar a ocorrência do fenômeno. Nesse sentido, afirmam Ferraz Júnior, Maranhão e Azevedo que "as estatísticas descritivas sobre o funcionamento do Judiciário brasileiro variam bastante, mas há ampla concordância a respeito da demora na solução judicial dos processos, que é apontada como principal problema". (AZEVEDO; FERRAZ JUNIOR; MARANHÃO, 2009, p.10)
O acúmulo de processos impede a consecução da razoável duração processual. Um dos índices utilizados pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias (DPJ), órgão que funciona junto ao CNJ, quando da análise de tal assunto considera a taxa de congestionamento, cujo objetivo
"é mensurar se a Justiça consegue decidir com agilidade as demandas da sociedade, ou seja, se os casos novos e os pendentes do período anterior são finalizados ao longo do ano. […] a taxa de congestionamento da Justiça Federal foi de 68% no 2º Grau, ou seja, para cada cem processos em tramitação no 2º Grau no ano de 2010, 32 foram finalizados no período […] entre 2009 e 2010, aumento da taxa de congestionamento da Justiça da ordem de 2,6%. A Justiça Estadual foi a principal responsável por esse aumento, pois nesse ramo a taxa subiu de 68% para 72%." (Justiça em números, CNJ, p. 175, 184)
A morosidade processual é fenômeno que também permeia os processos que versam sobre matéria tributária. Isso posto que no Brasil são muitos os tributos existentes e as leis que os majoram, o que acarreta um grande índice de litígios entre contribuintes e Estado. É o que defende Robles ao afirmar que
"Diante da complexidade da legislação, da grande quantidade de tributos existentes no Brasil, bem como da baixa credibilidade dos gestores públicos, surgem inúmeros conflitos de interesses em função da relação jurídica existente entre contribuintes e a Fazenda Pública – as lides tributárias. (ROBLES, 2008, p.6)
Quantificando a morosidade processual em matéria tributária, estima-se que um único processo de cobrança tributária tramite por 16 anos, dilação temporal que, segundo Luís Inácio Lucena Adams, advogado-geral da União, decorre do fato de que no ordenamento jurídico brasileiro "há um excesso de formalismo no processo". (In: www.noblle.com.br) A burocracia, enquanto fator determinante da morosidade do sistema processual, é rechaçada por 74% dos cidadãos entrevistados na pesquisa realizada pelo Departamento de Gestão Estratégica do CNJ, juntamente com a Fundação Getúlio Vargas (FGV). (In: www.oabrj.org.br)
Ainda em se tratando de estimativas da morosidade processual em matéria tributária, Adams afirma que "[…] se não entrasse mais nenhum processo e nós só trabalhássemos com o estoque que já temos levaria 100 anos" uma vez que "[…] cada um dos 600 procuradores dedicados à cobrança da dívida pública é responsável por mais de 5.000 processos judiciais de execução fiscal." (In: www.noblle.com.br)
A pesquisa realizada com os processos tributários abrangidos pela Meta 2 do CNJ em trâmite na comarca de Montes Claros aponta que, em 39% dos casos, foi o comportamento dos sujeitos – ativo e passivo – que influenciou na demora da entrega da prestação jurisdicional, sendo que em 65% dos processos analisados não houve o cumprimento dos prazos pelas partes e respectivos advogados. O comportamento do órgão Judiciário – secretaria – representa 27% das causas de morosidade, enquanto a complexidade da causa conota 24%. Em paráfrase, retoma-se o ensinamento de Carvalho, segundo o qual a celeridade processual guarda íntima relação com o comportamento dos que figuram como partes na lide.
Há que se ressaltar que o referido comportamento das partes abrange o Estado enquanto sujeito passivo em uma lide tributária. Aqui, destaca-se a lição de Azevedo, Ferraz Junior e Maranhão que afirmam que
"Não é surpresa para nenhum estudioso ou operador da Justiça que o maior usuário das cortes seja o Estado […] mais de 80% da carga do Supremo Tribunal Federal é composta por processos relacionados ao poder executivo federal, estadual ou municipal." (AZEVEDO; FERRAZ JUNIOR; MARANHÃO, 2009, p. 21)
Resta demonstrada, portanto, a latente necessidade de se encontrar meios de erradicação dos fatores que representem óbice à efetivação da razoável duração do processo, enquanto direito constitucionalmente assegurado.
2.1 Das acepções acerca da justiça tributária
Preconiza o artigo 6º da CRFB/88 que "são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição." É através da atividade financeira que o Estado assegura os direitos sociais arrolados em tal dispositivo, viabilizando o atendimento das necessidades públicas.
Na propagação da citada atividade financeira, posto saber-se que esta é de monopólio estatal, é que o conceito de justiça tributária sustenta sua maior relevância. Com a extensão da concepção de justiça para o âmbito das finanças públicas, resguardou-se a essencial necessidade de se manter a supracitada atividade estatal em consonância com os princípios existentes ao longo da Magna Carta, princípios estes que ora versam sobre segurança jurídica, ora estão situados no campo da própria equidade.
Cumpre esclarecer que o conceito de justiça tributária detém duas acepções enérgicas. Por um lado, concebe-se a justiça tributária como a antítese da atual carga tributária suportada pela sociedade brasileira, maior ou uma das maiores do mundo, conforme o critério adotado, posto que a mesma não guarde coerência com o serviço público prestado a população – o pior entre os países desenvolvidos ou emergentes. (MARTINS, 2002, p. 53)
Em acepção diversa, e de maior expressividade ao presente tema, a justiça tributária está diametralmente relacionada à manutenção de condicionantes e mecanismos que limitam o arbítrio do Estado enquanto sujeito ativo da relação tributária, ora contendo as tributações inconstitucionais, ora vedando qualquer cerceamento do direito de defesa do contribuinte inconformado (MARTINS, 2002, p.54).
Nessa linha, James Marins para o Caderno de Direito Tributário:
"Se o Estado requer junto a si, em seu quadro executivo, mecanismos que lhe ensejem apreciar este inconformismo do contribuinte, não pode afastar-se do dever de oferecer ao cidadão os meios necessários para que a solução da lide se dê de modo satisfatório sob o prisma do Direito, isto é, com a observância do devido processo legal."(MARINS, 2006, p. 16)
Está-se diante de prerrogativas que buscam manter o equilíbrio da relação que se instaura entre, de um lado, o contribuinte, e sua obrigação de pagar o tributo; de outro, o Estado, que além de credor desta obrigação, sustenta o dever de fiscalizar e punir, quando necessário, o contribuinte.
2.2 Da efetividade da justiça e a comedida duração das lides tributárias
Ao passo que não se pode negar que é de justiça que toda coletividade colabore com a efetivação dos serviços públicos, prescinde-se que na arrecadação desses recursos haja obediência aos princípios garantidores da justiça, segurança jurídica, legitimidade e razoável duração do processo. Em um sistema com características tão peculiares quanto no Brasil, é de primeira necessidade que o contribuinte tenha acesso a um instrumento de redução da incerteza na aplicação da legislação, e que ao mesmo tempo, resguarde-se o critério da razoabilidade no tocante ao tempo de tramitação.
O processo, por se propor a velar pela paz social decorrente da satisfação dos interesses das partes, deve se materializar de maneira tempestiva, do contrário não se realizará a justiça. Bem disse Gajardoni que "tutela jurisdicional a destempo, ineficaz, portanto, implica denegação da própria jurisdição, a qual constitui direito fundamental do homem, corolário do próprio Estado Democrático de Direito". (GAJARDONI, 2003, p. 49)
Ainda segundo jurista, depois de superadas as preocupações com o acesso à justiça aos menos favorecidos, bem como com a implementação de mecanismos para a proteção dos interesses metaindividuais, vive-se hodiernamente polêmicas questões em torno da efetividade da prestação jurisdicional. (GAJARDONI, 2003, p. 61) Não basta apenas o direito a um provimento jurisdicional; faz-se extremamente necessário que esta tutela prestada comporte um resultado útil, efetivo e capaz de atender as expectativas dos jurisdicionados, inclusive, e com certa preponderância, no que tange a duração razoável da resposta obtida pelo contribuinte ao movimentar a máquina judiciária.
Posto isso, frise-se que o movimento atual no sentido de supervalorizar a via judiciária nos processos fiscais é elemento nocivo à efetivação da justiça tributária. Já dizia Geraldo Ataliba que:
"Se todas as divergências forem submetidas ao Poder Judiciário, este submergirá sob o peso de um acúmulo insuportável de questões para julgar. Além disso – e também por isso – tardarão muito as soluções, em detrimento das partes envolvidas. Daí a razão pela qual, em quase todos os países, se criaram organismos e sistemas para reduzir o número de causas instauradas perante o Poder Judicial." (ATALIBA, 1992, p.17)
Buscar-se a justiça no âmbito do processo tributário é elemento que inevitavelmente aproxima e harmoniza as etapas administrativa e judicial, sem, contudo, descaracterizar as especificidades inerentes a cada uma dessas etapas. Conquanto os frequentes desacertos entre as duas esferas cognitivas, revelando a famigerada "superposição de jurisdições", a utilização da esfera administrativa mantém sua eficácia no tocante ao volume excessivo dos processos judiciais em matéria tributária.
3. O PROCESSO ADMINISTRATIVO COMO ALTERNATIVA EFICAZ A SOBRECARGA DO CONTENCIOSO TRIBTÁRIO
3.1 Da efetivação dos processos administrativos atualmente no Brasil
No âmbito da União, os processos administrativos fiscais são regulados pelo Decreto 70.235, de 1972. Conforme disposições do Decreto, a partir do momento em que o contribuinte é cientificado do lançamento, ele tem a possibilidade de impugnar administrativamente a exigência, obedecido o prazo de 30 dias. Apresentada a impugnação, inicia-se o processo de julgamento administrativo, o qual suspende a exigibilidade do lançamento durante o seu trâmite. Sobre a regular instauração do processo administrativo fiscal, diz o professor Cláudio Borba, para quem:
"Embora não haja uma relação triangular (autor, réu e julgador), é conceitualmente exigida a imparcialidade do julgador, que neste caso é o próprio credor, já que mesmo na órbita administrativa, deve a administração se manter eqüidistante dos interesses das partes (Fazenda Pública e sujeito passivo), que são antagônicos." (BORBA, 2009, p. 3,).
O julgamento em primeira instância é feito pela Delegacia da Receita Federal de Julgamento (DRJ). As decisões favoráveis ao contribuinte são definitivas, salvo as de elevado valor, que são objeto de recurso de ofício para o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Na circunstância de ocorrer decisões desfavoráveis, o contribuinte pode apresentar, ainda em 30 dias, recurso voluntário ao CARF.
O CARF é órgão do Ministério da Fazenda, responsável pelo julgamento de 2ª instância. Os recursos podem ser voluntariamente apresentados pelo contribuinte, ou ainda podem ser um recurso de ofício, feito pela própria DRJ, nos casos em que sua decisão cancelou montante expressivo do lançamento. Suas decisões são definitivas na esfera administrativa, cabendo recursos apenas para a instância especial, interpostos ora pelo contribuinte, ora pela Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN).
A Câmara Superior de Recursos Fiscais é responsável pelo julgamento em instância especial. É composta pelos presidentes e vice-presidentes do CARF.
Caso o lançamento seja mantido parcial ou integralmente, o contribuinte é intimado pagar e a sua inadimplência faz com que, após o prazo de cobrança amigável, o débito seja encaminhado à PFN, onde será inscrito em dívida ativa e executado.
Na hipótese de ser iniciada a execução, esta poderá, ainda, ser embargada, permitindo que o contribuinte repita toda a discussão no Judiciário. Ou seja, todo o procedimento supracitado poderá ser feito novamente, inclusive acrescentando novos argumentos e novas provas. Não há norma alguma que determine o aproveitamento de algum elemento do julgamento administrativo na via judicial. Através da perspectiva do contribuinte, a decisão proferida no processo administrativo, embora solucione a lide, não redunda em sua extinção. (BOTTALLO, 2006, p. 165)
A essa possibilidade de repetir a apreciação, convencionou-se chamar de duplicação de esforços, duplicidade de instâncias, ou ainda superposição de jurisdições.
3.2 Do processo administrativo e a inafastabilidade da apreciação judicial
Do que foi exposto, infere-se que não obstante as decisões proferidas em caráter administrativo sustentarem caráter definitivo, nada impede que haja a propositura de um novo debate sobre essas mesmas questões, porém na instância jurisdicional.
Sem se esquecer dos demais óbices à duração razoável do processo na seara fiscal, o fato de ser normativamente permitido ao contribuinte, após ou concomitantemente a instância administrativa, ingressar judicialmente e perquirir as mesmas impugnações já diligenciadas administrativamente, evidencia que há grandes problemas na prestação jurisdicional brasileira. (LAVRATTI, 2011, p. 73)
O atributo de vincular o contribuinte que, como visto, está ausente nos pronunciamentos administrativos, é expressão evidente da alta significação de que se reveste o sistema de controle pela jurisdição ordinária, consagrado no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, que aduz in verbis: "A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito". (BOTTALLO, 2006, p. 172)
Luiz Fux, no "Anteprojeto do Código de Processo Civil" indaga-se "como vencer o volume de ações e recursos gerado por uma litigiosidade desenfreada, máxime num país cujo ideário da nação abre as portas do Judiciário para a cidadania ao dispor-se a analisar toda lesão ou ameaça ao direito". (BRASIL, 2010, p. 7)
Ao trazer à tona tal indagação, o célebre jurista revela um entendimento uníssono na doutrina, o qual seria a constatação de que a duplicidade de instâncias gera perda de qualidade das decisões, além de ter um custo elevado para a sociedade em geral. O benefício incide apenas sobre os contribuintes litigantes que, não raro, buscam com tais possibilidades apenas a protelação de seus respectivos lançamentos.
"O impacto econômico é enorme, pois o Estoque da Dívida Ativa da União representa cerca de metade de toda a Dívida Pública Federal. A arrecadação pelo atual sistema de execução fiscal é uma demonstração cabal de sua ineficiência e uma das principais causas da aposta crescente dos contribuintes na vantagem de não pagar os tributos no prazo." (JÚNIOR, 2011, p.156)
Rubens Gomes de Sousa, em sua obra "A Distribuição da Justiça em Matéria Fiscal", já apontava para o fato de na legislação comparada, em matéria de contencioso tributário, a instância única ser a regra. (SOUSA, 1943, p. 95) A reapreciação judicial de todo e qualquer ato administrativo, no tocante à competência ou ainda no âmbito do mérito, faz com que o controle judicial brasileiro da administração vá muito mais longe do que o encontrado em outros sistemas jurídicos. (MIRANDA, 1971, p. 106)
A primeira Constituição brasileira a infundir o princípio da inafastabilidade da jurisdição foi a Constituição de 1946. Acusa Pontes de Miranda que a consagração do princípio está umbilicalmente relacionada à reação à Ditadura do Estado Novo, revelando uma população temerosa quanto ao retorno de um regime de cerceamento dos direitos individuais. Sobre isso, o autor:
"O art. 141, § 4º, da Constituição de 1946, em sua explicitude, que seria, politicamente, supérflua em 1891 e 1934 (a despeito de 1930-1934), pôs claro que acabara o regime de 1937 a 1946 e cortou qualquer tendência dos legisladores eleitos depois de 1945 para se substituírem aos legisladores encomendados de 1937- 1946.47" (MIRANDA, 1971, p. 108)
Em razão de o citado princípio ter sua gênese atribuída ao clamor popular, em repúdio às práticas até então corriqueiras no modelo governamental que vigorara, o mesmo veio ser consagrado de uma maneira excessivamente ampla.
É de se constatar, portanto, que o princípio ora analisado foi desvirtuado de sua primeira razão, diga-se, suprimir quaisquer disposições legislativas que visassem coibir a competência do Poder Judiciário para apreciar determinadas questões. A amplitude do preceito constitucional trouxe consequências graves e não presumíveis pelo constituinte originário, o que apenas corrobora que o Direito Tributário padece por questões meramente políticas, as quais ainda preponderam nas relações jurídicas advindas com o Estado de Direito. (JÚNIOR, 1995, p. 22)
Em uma análise crítica, poder-se-ia dizer que a superposição de jurisdições limita-se a repetir, em outra instância, o procedimento que outrora fora devidamente instaurado na esfera administrativa. O não aproveitamento e a repetição das provas já produzidas administrativamente chancelam que não há nenhum ganho de produtividade no sistema adotado atualmente.
3.3 Dos processos administrativos enquanto alternativa à morosidade das lides tributárias
É de primeira importância destacar que, embora os constantes movimentos no sentido de distanciar os atos administrativos dos atos emanados do Poder Judiciário, não há diferenças substanciais entre as duas instâncias. Os doutrinadores, em sua maioria, apontam que tal oposição firmou-se historicamente, o que redunda em distinções meramente formalistas.
As atividades administrativa e jurisdicional compreendem a aplicação do direito, inevitavelmente atendendo aos preceitos de direito constitucional e legal. Não obstante tal constatação, é de se admirar que dados advindos do Ministério da Fazenda informam que o tempo médio de tramitação de processos administrativos fiscais é de quatro anos, enquanto no Poder Judiciário processos correlatos têm seu trâmite dilatado para um período de cerca de doze anos. (In: www.fazenda.gov.br)
Os dados supracitados novamente ratificam que recorrer ao Judiciário após a apreciação da lide pela administração é ato comumente atribuído ao contribuinte que busca tão somente a procrastinação de seus prazos, mormente quando o poder jurisdicional brasileiro não está devidamente aparelhado para lidar com as questões mais complexas em matéria fiscal. Rubens Gomes de Sousa, citando Rafael Bielsa:
"É evidente que o contencioso administrativo constitui um remédio contra os julgamentos deficientes dos tribunais judiciários, que profissionalmente são menos competentes que os administrativos, porque não estão familiarizados com a prática e os princípios da administração pública e porque, por sistema e por hábito, exercem a sua missão passivamente, como convém a questões de direito privado, mas não a questões de direito público." (SOUSA, 1943, p.28)
O resultado é a dependência da administração e a ausência de harmonia, de tempestividade e de adequação, em decorrência da falta de condições do judiciário tradicional de lidar com questões tipicamente fiscais, como a intervenção na economia, a distribuição de renda e as demandas de massa. (JÚNIOR, 2011, p. 31)
A própria instrumentalidade e economia processual, tão citadas como ideais do processo moderno, seriam efetivadas ao não se permitir o prosseguimento de execuções claramente infundadas, ganhando prestígio a justiça ao se adotar processo mais célere. (MARINS, 2006, p. 81)
Nesse sentido, de extrema valia é o relatório final elaborado pelo Centro de Estudos e Pesquisas em Administração – CEPA, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, resultado de intensas pesquisas cujo objeto primordial fora as "Inter-relações entre o processo administrativo e o judicial (em matéria fiscal) a partir da identificação de contenciosos cuja solução deveria ser tentada previamente na esfera administrativa". (In: www.cnj.jus.br) Dentre outros apontamentos de igual notoriedade, os estudos concluem que:
"[…] o judiciário tradicional foi talhado para a aplicação das velhas ou novas regras jurídicas sistematizadas, não tendo, igualmente, capacidade para decidir com presteza causas de enorme complexidade extra-jurídica, pois "justiça retardada é justiça denegada", mormente quando da demora decorre a perda de liquidez da dívida ativa, gerando uma aposta crescente na prescrição e na ineficiência da execução fiscal." (JÚNIOR, 2011, p. 157)
A pesquisa ainda demonstrou que, embora haja um temor quanto a simples revogação da duplicidade de instâncias, a grande maioria dos profissionais entrevistados acredita na eficiência da supressão da citada duplicidade, desde que seja adotado para os processos fiscais modelo análogo ao da Justiça Eleitoral, "pelo qual uma justiça fiscal especializada, da primeira à última instância, fosse a única competente para o lançamento e para a discussão das lides tributárias." (JÚNIOR, 2011, p. 161)
Por revestir-se da natureza de garantia fundamental do indivíduo e encontrar-se dentro dos parâmetros constitucionais, o processo administrativo tributário apresenta incontestável natureza de garantia constitucional do cidadão-contribuinte.
Coibir o desvirtuamento dos processos administrativos advindos pela duplicidade de instâncias é medida que se faz fundamentalmente necessária, por um lado por advir de condutas cuja motivação vai de encontro aos preceitos de efetividade da justiça; por outro, por trazer um custo absolutamente escusado para a sociedade em geral, repetindo-se todos os meios de provas já produzidos e devidamente apreciados na instância administrativa.
Posto não haver dúvidas que a maior celeridade na prestação jurisdicional é o maior dos desafios à efetivação da justiça na atualidade, a expressa extensão dos princípios constitucionais inerentes ao processo comum aos processos administrativos chancelam esta modalidade de solução de litígios, considerável e eficiente alternativa à excessiva morosidade dos processos fiscais.
As pontuações feitas ao longo do presente trabalho convergem no sentido de ser a morosidade fenômeno que afeta a tramitação de processos judiciais em matéria tributária, sendo expressa afronta à razoável duração do processo, enquanto direito fundamental constitucionalmente assegurado, e óbice à efetiva justiça tributária.
O comportamento das partes e de seus representantes no que tange às providências que lhes cabem para o andamento do processo é o principal fator que determina o anacronismo da prestação jurisdicional quanto aos processos tributários, abrangidos pela Meta 2 do CNJ, que tramitam na Vara da Fazenda da Comarca de Montes Claros, conforme dados apontados ao longo do trabalho.
No tocante à utilização da via administrativa como alternativa à sobrecarga judicial em matéria tributária, os apontamentos outrora feitos confluem para a necessidade de se coibir a duplicidade de instâncias na forma como hoje se apresenta. Isso posto que a superposição de jurisdições afeta, ou impede, o dinamismo sistemático ao possibilitar a repetição, na via judicial, dos procedimentos devidamente instaurados em instância administrativa.
Considere-se aqui, também, o comportamento dos sujeitos, sobretudo os contribuintes, envolvidos na lide tributária, os quais, por vezes, optam por instaurar processo cujo objeto já fora apreciado em instância administrativa. Tal atitude é comumente tomada com o mero intuito procrastinatório, em expressa afronta à celeridade e à economia processual, o que influi na sobrecarga judicial no que tange aos processos tributários.
Pelo exposto, resta demonstrado que, ao anacronismo da prestação jurisdicional, a via administrativa constitui alternativa viável e eficaz à sobrecarga judicial em matéria tributária. Frise-se a necessidade de que os processos administrativos guardem pertinência à economia e à celeridade processual, a fim de coibir a superposição de instâncias, fomentando a razoabilidade temporal da duração do processo de modo a promover efetividade à justiça tributária.
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[1] Trabalho orientado pela Profa. Dra. Cynara Silde Mesquita Veloso – Doutora em Direito Processual, pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais; Mestre em Direito, pela Universidade Federal de Santa Catarina; Professora universitária– Faculdades Integradas Pitágoras e Universidade Estadual de Montes Claros e pela Profa. MsC.Janice Cláudia Freire Santana – Mestre em Direito, pela Universidade Federal de Santa Catarina;Pós-graduada em Direito, pela Universidade Estadual de Montes Claros; Professora universitária – Faculdades Santo Agostinho e Universidade Estadual de Montes Claros; Professora orientadora.