Escola de Contas - TCM/SP - Implementação de Políticas Públicas
Instrumentos do Planejamento Público : PPA, LDO, LOA
Muitas explicações podem ser dadas para esse problema: a má vontade política, o comportamento dos atores estatais, a distribuição desigual de poder entre os grupos sociais, a pressão da sociedade e do mercado sobre o Estado, entre outros. A disseminação de estudos sobre implementação decorre do reconhecimento de que este processo pode ser responsável pelo baixo impacto das políticas públicas e do caráter falacioso da distinção entre política e administração (FARIA, 2012, p.8).
Os estudos de implementação iniciaram-se na década de 1970, na Europa e nos Estados Unidos, através de análises sistemáticas dos processos de implementação em casos empíricos. Naquele momento, estava em curso uma grande mudança no campo de políticas públicas, com a consideração do processo de implementação como problemático e complexo. Dessa maneira, os estudos buscavam superar o "elo perdido" existente nos estudos de formulação e avaliação de políticas públicas.
Pressman e Wildavsky (1973) são considerados os pioneiros dos estudos de implementação, com o livro clássico "Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland" (Como grandes expectativas em Washington são frustradas em Oakland). O famoso subtítulo do livro ressalta o caráter problemático do processo de implementação, pautado por uma "fracassomania", que ainda persiste nos estudos atuais (FARIA, 2012).
Os autores definem implementação como um processo de interação entre uma série de objetivos e ações definidas para alcançá-los. Essa definição ressalta a habilidade do processo de implementação em criar elos em uma corrente causal, implicando comando e obediência, comunicações e recursos.
Faria (2012) justifica a relevância dos estudos sobre implementação:
• A implementação muitas vezes traz consigo efeitos de frustração para os decisores;
• Reconhecimento de que a política não se traduz em prática e menos ainda em resultado bem sucedido pela simples disposição de autoridade e mobilização de recursos;
• Necessidade de maximizar o impacto do gasto público;
• Monitoramento do comportamento dos agentes encarregados da implementação;
• Produzir informações relevantes para políticas futuras; e
• Compreensão mais ampla do funcionamento da máquina estatal.
No entanto, a despeito do grande crescimento dos estudos sobre políticas públicas no Brasil, sobretudo nos anos 2000, Faria (2012) afirma que ainda são poucos os estudos sobre implementação. Nesse sentido, Lotta (2012) destaca que muitos estudos ainda estão preocupados em compreender porque as ações colocadas efetivamente em prática pelos governos são distintas daquelas planejadas, enfatizando os equívocos decorrentes.
Dessa maneira, percebe-se a persistência do efeito "fracassomania" calcada em uma visão simplista da implementação e na distinção entre administração e política. A maior parte dos estudos ainda enfatizam as diferenças entre as ações postas em curso e aquelas que foram planejadas, com destaque para os "erros" e "desvios" em relação aos projetos originais.
Tipos de abordagem: top-down e bottom-up
Na década de 1970, os chamados estudos de primeira geração norte-americanos tinham uma visão extremamente pessimista sobre a capacidade do governo para implementar as suas políticas. Mas logo essa visão foi superada por uma perspectiva mais comparativa, que buscava explicar a variação na implementação de diversos programas governamentais. Estes últimos são conhecidos como estudos de segunda geração.
Ambas as gerações tinham em comum a abordagem top-down ("de cima para baixo"). Isto significa que os pesquisadores se debruçaram sobre estruturas mais elevadas de poder, alto escalão, tecnocratas e suas decisões para solucionar os problemas públicos. Uma vez decidida a política, os pesquisadores examinavam a extensão em que seus objetivos foram atingidos ao longo do tempo e as suas respectivas causas. Desse modo, a abordagem top-down aproxima-se da perspectiva mais normativa e racionalista.
Já no final dos anos 1970 e início dos 1980, surgiu a perspectiva bottom-up ("de baixo para cima"). A partir disso, as análises investigaram na vasta gama de atores que interagem no nível operacional (ou local) das políticas públicas. Os estudos focavam nos processos locais de implementação, na "base" das cadeias hierárquicas, nos contextos de entrega das políticas, serviços e benefícios para cidadãos ou organizações, e nas burocracias de nível de rua.
Com o desenvolvimento de análises de políticas públicas, a distinção entre os tipos de abordagem foi sendo diluído à medida que crescia a necessidade de olhares cruzados, que considerassem diferentes planos analíticos (HILL & HUPE, 2009; WINTER, 2006). Estudos mais recentes apontam para tentativas de integração das abordagens top-down e bottom-up.
O "problema" da implementação
Roberto Pires (2012a) indaga "por que programas e projetos governamentais, ainda que bem definidos e concebidos, frequentemente são transformados, desviados, redimensionados e não atingem os resultados previstos?".
Existem diversas respostas à essa questão central, tanto no senso comum como no debate público. No debate público, existem as amarras legais e a hipertrofia dos órgãos de controle (MP, TCU, CGU, Controladoria Geral). Já no senso comum, geralmente são apontados a má gestão, a corrupção, os desvios e a "burocracia" com uma conotação negativa. Dependendo do diagnóstico e da perspectiva do problema, são apresentadas diferentes "soluções", tais como mais regulamentação, reformas diversas, desburocratização, modernização administrativa e transparência.
FARIA, C. Introdução. In: FARIA, C. (org.) Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012.
HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete. Políticas Públicas – Coletânea, Vol. 02. Brasília: ENAP, 2006.
HILL, M. e HUPE, P. Implementing public policy. London: Sage Pub., 2009.
PIRES, R. Estilos de implementação e resultados de políticas públicas: fiscais do trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil. In: FARIA, C. (org.), Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2012b.
WILDAVSKY, A. e PRESSMAN, J. Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland; or, Why it's Amazing that Federal Programs Work at All. Los Angeles: University of California Press, 1973.
WINTER, S. Implementation. In: PIETERS & PIERRE. Handbook of Public Policy. London: SAGE Publications, 2006.