Resumo de Administração Financeira e Orçamentária - Princípios Orçamentários - Questões Estratégicas
Resumo de Administração Financeira e Orçamentária - Princípios Orçamentários
Princípio da Universalidade ou Globalização
® O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta.
® Assim, o Poder Legislativo pode conhecer, a priori, todas as receitas e despesas do governo.
® Tal princípio não se aplica ao Plano Plurianual, pois nem todas as receitas e despesas devem integrá-lo.
Lei 4.320/64, Art. 2° - A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Art. 4º - A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
® A Constituição também se refere à universalidade, quando determina a abrangência da LOA:
CF, Art. 165, §5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
Princípio da Anualidade ou Peridiocidade
® Segundo o princípio da anualidade, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de um ano.
CF, Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
É conhecido também como princípio da periodicidade, numa abordagem em que o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. No Brasil, ele coincide com o ano civil.
Lei 4.320/64, Art. 34 - O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
® A Lei 4.320/1964 poderia ser alterada, porém não desconfiguraria o princípio, pois o conceito de anualidade não está relacionado ao ano civil, mas com o exercício financeiro e o período de 12 meses.
® A Lei Orçamentária Anual poderá ser alterada no decorrer de sua execução por meio de créditos adicionais.
® Temos três espécies de Créditos Adicionais: suplementares, especiais e extraordinários. Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos no exercício seguinte pelos seus saldos, se necessário, e, neste caso, viger até o término desse exercício financeiro. Por esse motivo, alguns autores consideram que se trata de exceções ao princípio da anualidade.
® O princípio constitucional da anterioridade é princípio tributário e não orçamentário. Por isso, mesmo que a receita não tenha sido prevista na Lei Orçamentária, poderá ser recolhida.
® Segundo o princípio da unidade, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento para cada ente da Federação em cada exercício financeiro. Objetiva eliminar a existência de orçamentos paralelos.
® Apesar de ter previsão legal desde a Lei 4.320/1964, o princípio da unidade foi efetivamente colocado em prática somente com a CF/1988. Antes disso, havia diversas peças orçamentárias não consolidadas, como o orçamento monetário, o qual sequer passava pela aprovação legislativa.
® O princípio da unidade não significa a existência de um único documento, mas a integração finalística e a harmonização entre os diversos orçamentos.
® A Constituição trouxe um modelo que, em linhas gerais, segue o princípio da totalidade, pois a composição do orçamento anual passou a ser: orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. Tal tripartição orçamentária é apenas de cunho instrumental, não implica dissonância e, portanto, não viola o princípio em estudo.
® O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento em seus montantes líquidos. Note que a diferença entre universalidade e orçamento bruto é que apenas este último determina que as receitas e despesas devam constar do orçamento pelos seus totais, sem quaisquer deduções.
Lei 4.320/64, Art. 6º - Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
® Não importa se o saldo líquido será positivo ou negativo, o princípio do orçamento bruto impede a inclusão apenas dos montantes líquidos e determina a inclusão de receitas e despesas pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
® O princípio da exclusividade surgiu para evitar que o orçamento fosse utilizado para aprovação de matérias sem nenhuma pertinência com o conteúdo orçamentário, em virtude da celeridade do seu processo.
® Determina que a Lei Orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à fixação das despesas.
® Exceção se dá para as autorizações de créditos suplementares e operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária (ARO).
® Por exemplo, o orçamento não pode conter matéria de Direito Penal. Tais normas que compunham a LOA sem nenhuma pertinência com seu conteúdo eram denominadas "caudas orçamentárias" ou "orçamentos rabilongos".
CF, Art. 165, § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Lei 4.320/1964, Art. 7° - A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43
§1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
® Pelo princípio da exclusividade, a LOA poderá autorizar a abertura de créditos adicionais suplementares, porém não é permitida a autorização para os créditos adicionais especiais e extraordinários.
Princípio da Quantificação dos Créditos Orçamentários
® A dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. O princípio da quantificação dos créditos orçamentários determina que todo crédito na LOA seja autorizado com uma respectiva dotação limitada, ou seja, cada crédito deve ser acompanhado de um valor determinado. Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções.
CF, Art. 167, VII - São vedados: a concessão ou utilização de créditos ilimitados
Lei 4.320/64, Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.
® Para que o empenho (estágio da despesa que "abate" o valor da dotação, por força do compromisso assumido) não exceda o limite dos créditos concedidos, tal crédito deve ter um valor determinado, limitado, coadunando-se com a regra constitucional da quantificação dos créditos orçamentários.
Princípio da Especificação (ou Especialização ou Discriminação)
® O princípio da especificação determina que, na Lei Orçamentária Anual, as receitas e despesas devam ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto público, evitando a chamada "ação guarda-chuva", que é aquela ação genérica, mal especificada, com demasiada flexibilidade.
® Para o PPA e a LDO, não há necessidade de um detalhamento tão grande de receitas e despesas. Isso vai ocorrer posteriormente, pois a LOA é obrigada a seguir o princípio da especificação.
® O princípio veda as autorizações de despesas globais.
® Este princípio não tem status constitucional, porém, está em pleno vigor por estar amparado pela legislação infraconstitucional.
Lei 4.320/64, Art. 5º - A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
LRF, Art. 5º, §4º - É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.
LRF, Art. 5º, III - O projeto de lei orçamentária anual (...) conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
® A reserva de contingência, outra exceção ao princípio, tem por finalidade atender, além da abertura de créditos adicionais, perdas que, embora possam ser previsíveis, são episódicas, contingentes ou eventuais. Deve ser prevista em lei, com vistas a enfrentar prováveis perdas decorrentes de situações emergenciais. Exemplo: despesas decorrentes de uma calamidade pública, como uma enchente de grandes proporções.
® As exceções dos programas especiais de trabalho e reserva de contingência são quanto à dotação global, pois não necessitam de discriminação. Não deve ser confundido com dotação ilimitada, que é aquela sem valores definidos e é vedada em qualquer hipótese.
Princípio da Proibição do Estorno
® O princípio da proibição do estorno determina que o administrador público não pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização.
® Quando houver insuficiência ou carência de recursos, deve o Poder Executivo recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição, remanejamento ou transferência, o que deve ser feito com autorização do Poder Legislativo.
CF, Art. 167, VI - São vedados: a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa
® Transposição: É a destinação de recursos de um programa de trabalho para outro, por meio de realocações do ente público dentro do mesmo órgão. Por exemplo, se o administrador decidir ampliar a construção da sede da secretaria de obras realocando recursos da abertura de uma estrada, com ambos os projetos programados e incluídos no orçamento.
® Remanejamento: É a destinação de recursos de um órgão para outro, por meio de realocações do ente público. Por exemplo, a Administração poderia realocar as atividades de um órgão extinto.
® Transferência: É a destinação de recursos dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho, por meio de realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas. Na transferência, as ações envolvidas permanecem em execução, por isso não se confunde com os créditos adicionais especiais, nos quais ocorre a implantação de uma despesa que não possuía dotação orçamentária. Por exemplo, o órgão decide realocar recursos de manutenção de seu prédio para adquirir computadores para uma seção que funcionava com computadores antigos.
® Por categoria de programação deve-se entender a função, a subfunção, o programa, o projeto/atividade/operação especial e as categorias econômicas de despesas.
® Na verdade, a importância do princípio está em evitar, no decorrer do exercício financeiro, a desconfiguração da LOA aprovada pelo Congresso Nacional. Para isso, é necessária a autorização legislativa.
® As decisões sobre orçamento só têm validade após a sua publicação em órgão da imprensa oficial. É condição de eficácia do ato a divulgação em veículos oficiais de comunicação para conhecimento público, de forma a garantir a transparência na elaboração e execução do orçamento.
CF, Art. 165, §3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
LRF, Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos (...) Relatório de Gestão Fiscal (...)
® Para ser legal, a aprovação do orçamento deve observar o processo legislativo. O respaldo ao princípio da legalidade orçamentária também está na Constituição:
§1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
® O orçamento deve expressar as realizações e objetivos de forma programada, planejada. O princípio da programação decorre da necessidade da estruturação do orçamento em programas, dispondo que o orçamento deva ter o conteúdo e a forma de programação. Assim, alguns autores defendem que o princípio da programação não poderia ser observado antes da instituição do conceito de orçamento-programa.
® O princípio da programação vincula as normas orçamentárias à consecução e à finalidade do plano plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
® O princípio do equilíbrio visa assegurar que as despesas não serão superiores à previsão das receitas.
LRF, Art. 4º, I, a - A lei de diretrizes orçamentárias (...) disporá também sobre equilíbrio entre receitas e despesas
® Outras áreas, como as relacionadas às finanças públicas, aplicam o princípio do equilíbrio.
LRF, Art. 9º - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
LRF, Art. 42 - É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
® Apesar de não ter hierarquia constitucional, contabilmente e formalmente o orçamento sempre estará equilibrado.
® A inclusão da reserva de contingência no orçamento também visa, entre outras finalidades, assegurar o atendimento ao princípio do equilíbrio no aspecto financeiro.
Por exemplo, imagine uma situação de calamidade pública, na qual o Poder Público Federal necessite de recursos para ajudar na reconstrução de um município destruído por uma inundação. Como não há previsão orçamentária, poderá ser utilizada a reserva de contingência. Na ausência dela, haveria um grande desequilíbrio entre a previsão inicial de receitas e o aumento imprevisto das necessidades de despesas, desestabilizando a execução financeira.
Princípio da Não Afetação (ou não Vinculação) das Receitas
® O princípio da não vinculação de receitas dispõe que nenhuma receita de impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos, salvo as previsões constitucionais.
CF, Art. 167, IV - São vedados: a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 (transferências da União aos Estados e Municípios), a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º (garantia e pagamentos à União) deste artigo;
® Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam essas despesas obrigatórias.
® Além disso, é facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica.
Art. 218, §5º - É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica.
® Caso o recurso seja vinculado, ele deve atender ao objeto de sua vinculação, mesmo que em outro exercício financeiro.
LRF, Art. 8º, Parágrafo único - Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
® O princípio veda a vinculação de impostos e não de tributos.
Princípio da Clareza ou da Inelegibilidade
® O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas as pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo.
® Dispõe que o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa. Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração.