Apreciação Conjunta de Estratégias e Planos Nacionais de Saúde - PDF
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Salvador Kléber Canto Belém
1 Apreciação Conjunta de Estratégias e Planos Nacionais de Saúde Instrumento de Apreciação Conjunta: Os atributos de una Estratégia nacional solida Versão 2: Setembro de 2011 Informação complementar em:
2 Introdução à apreciação conjunta de estratégias e planos nacionais de Saúde A Apreciação Conjunta é uma abordagem partilhada para apreciar os pontos fortes e fracos de uma estratégia nacional 1 que é aceite pelas multiplas partes interessadas (stakeholders) e pode ser usada como base para o apoio técnico e financeiro. A Apreciação Conjunta não é uma ideia nova, mas existem várias razões para um interesse renovado na abordagem. Existe um forte consenso de que o desenvolvimento sustentável exige um apoio harmonizado aos processos nacionais. Na saúde, o aumento do número de atores internacionais levou, nos últimos anos, a um ressurgimento dos esforços para coordenar a utilização dos recursos e levar mais parceiros a apoiar uma única estratégia nacional de saúde. Os supostos benefícios da apreciação conjunta incluem o aumento da qualidade das estratégias nacionais e uma maior confiança dos parceiros nestas estratégias, garantindo assim um financiamento mais previsível e mais alinhado. Também é previsível que a inclusão de multiplos parceiros numa apreciação conjunta conduza a uma reducção dos custos de transacção associados a processos separados de apreciação. Um grupo de trabalho Inter Agências da IHP+ 2 desenvolveu este instrumento de apreciação conjunta e as suas orientações técniçãs associadas. Estes foram revistos por sete países, testados por organismos internacionais 3 e aprovados pelos parceiros da IHP numa reunião do Grupo de Direcção (SuRG) em 2009, prontos para serem testados. Em 2010, o instrumento foi utilizado em varios países como parte do processo de planificação nacional de saude 4. O instrumento tem sido utilizado também para a apreciação de estratégias de programas e para outras revisões de planos nacionais 5. Com base nas lições aprendidas destas primeiras utilizações do instrumento, esta versão foi desenvolvida sob a supervisão dum grupo inter agencias. COMO USAR ESTE INSTRUMENTO E AS ORIENTAÇÕES TÉCNIÇÃS QUE O ACOMPANHAM O instrumento de Apreciação Conjunta é deliberadamente genérico define os "ingredientes essenciais" de qualquer estratégia nacional sólida mas, dada a diversidade de conjunturas dos países, não prescreve o que esses elementos deveriam conter. Pode ser utilizado para apreciar uma estratégia nacional de saúde no seu conjunto ou estratégias específiçãs subsectoriais e multi sectoriais. Examina os pontos fortes e fracos dos cinco conjuntos de atributos considerados como alicerces de qualquer estratégia nacional boa e abrangente: A análise da situação e a programação: clareza e pertinência das estratégias, com base numa correcta análise da situação O processo de desenvolvimento dos planos e estratégias nacionais Custeio e financiamento da estratégia Modalidades de implementação e de gestão Resultados e mecanismos de monitorização e de revisão Não se pode supor que todos os atributos serão detalhados no documento da estratégia ou du plano alguns aspectos podem ser incluidos em outros documentos de política de saúde, estratégia ou operacional. A apreciação de uma estratégia nacional de saúde inclui uma revisão da estratégia em si e o seu alinhamento com o quadro de referência para o desenvolvimento nacional; estratégias 1 O termo estratégia nacional é utilizado aqui para incluir os vários tipos de planos de saúde e a diferente terminologia utilizada nos países, incluindo planos estratégicos do sector de saúde, planos nacionais de saúde, etc. 2 Uma lista completa das agências e instituições envolvidas pode se encontrar na p Consultas a múltiplos parceiros e atores relevantes realizadas em: Burundi, Etiópia, Gana, Mali, Tajiquistão, Vietname e Zâmbia 4 Países que utilizaram o instrumento JANS em 2010 incluem: Bangladesh, Etiópia, Gana, Nepal, Uganda, Vietname e Zâmbia 5 O Fundo Global utilizou já este instrumento, numa primeira roda de aprendizagem, em çãndidaturas a fundos para estratégias nacionais no âmbito de VIH/SIDA, TB e malária. A GAVI contratualizou a aplicação deste instrumento à analise da documentação de estratégias nacionais e de documentos relacionados em 26 países. 2
3 relacionadas multi sectoriais e subsectoriais / estratégias específicas para controle de doenças; plano de monitorização e avaliação e processos orçamentais. Isto significa que a apreciação exige a revisão de um portfólio de documentos e não de um único documento. Um documento complementar a este de Orientações para Apreciação Conjunta, e as respostas a um conjunto de Perguntas Mais Frequentes estão disponíveis em A forma como uma Apreciação Conjunta é conduzida será específica para cada país, mas sempre terá como base alguns princípios chave: terá orígem na iniciativa do país; será dirigida pelo país, de acordo com os processos existentes; incluirá um elemento independente e envolverá a sociedade civil e outras partes interessadas. O resultado não vai ser uma recomendação de sim/não em relação a um financiamento. Será sim, uma apreciação sobre os pontos fortes e fracos da estratégia nacional, que dará recomendações. Os resultados podem ser discutidos pelas entidades nacionais e pelos parceiros do desenvolvimento e ser utilizados para revisar a estratégia. ATRIBUTOS E CRITÉRIOS DA APRECIAÇÃO CONJUNTA Atributos Nº Característiçãs Essenciais dos Atributos 1. ANÁLISE DA SITUAÇÃO E PROGRAMAÇÃO Clareza e pertinência das prioridades e estratégias seleccionadas, com base numa análise solida da situação Atributo 1: A estratégia nacional é baseada numa sólida analise da situação e da resposta, incluindo uma apreciação do contexto (aspectos políticos, sociais, culturais, de género, epidemiológicos, legais, da governança e institucionais). Atributo 2: A estratégia nacional define claramente as prioridades, as metas, as politicas, os objectivos, as intervenções e os resultados esperados que contribuem para melhorar os indicadores de saúde e a equidade, e o cumprimento dos compromissos nacionais e globais. Atributo 3: As intervenções planeadas são exequíveis, localmente adequadas, equitativas e baseadas em evidência e boas prátiças, incluindo considerações de efectividade, eficiência e sustentabilidade. 1.1 A análise da situação é baseada numa análise abrangente e participativa que considera os determinantes de saúde e as tendências dos resultados de saúde, de acordo com o contexto epidemiológico, político, socio económico e organizacional vigente no país. 1.2 A análise utiliza dados desagregados para descrever os progressos para alcançar os objetivos das políticas do sector da saúde, de acordo com os cuidados de saúde primários: Cobertura universal para melhorar a equidade em saúde Prestação de serviços, para desenvolver sistemas de saúde centrados nas pessoas Políticas públicas, para promover e proteger a saúde das comunidades Liderança, para melhorar a competência e a obrigação das autoridades de saúde de prestar contas. 1.3 A análise das respostas, anteriores e actuais, do sector da saúde e das modalidades de financiamento do sector identifica os problemas prioritários e as áreas para melhoria. 1.4 Os objetivos são bem definidos, mensuráveis, realistas e com prazos fixados. 1.5 As metas, objectivos e intervenções são orientados para as prioridades em saúde, acesso equitativo, qualidade e indicadores de saúde em todos os grupos da população, especialmente os vulneráveis. Isto inclui planos para o financiamento dos serviços de saúde que identificam como os fundos serão angariados; como enfrentar as barreiras financeiras ao acesso, e minimizar os riscos de empobrecimento devido às despesas de saúde. 1.6 As abordagens e intervenções planeadas são baseadas na análise de eficácia e eficiência e são pertinentes em relação às necessidades priorítarias identificadas. As abordagens à ampliação e aceleração dos serviços de saúde parecem exequíveis tomando em conta a capacidade de implementação, e identificam maneiras de aumentar a eficiência. 1.7 O plano identifica e intervém sobre estrangulamentos sistémicos que impactam sobre a equidade, eficiência e sustentabilidade, incluindo os recursos financeiros e humanos e os constrangimentos de sustentabilidade técnica. 1.8 Os planos de contingência para necessidades de saude em 3
4 Atributo 4: A apreciaçao de riscos e as estratégias propostas são presentes e críveis. emergências (catástrofes naturais e doenças emergentes / re emergentes), em conformidade com os Regulamentos Internacionais da Saúde são incluidos em todos os planos a todos os niveis. 1.9 As analíses dos riscos incluem potenciais obstáculos à implementação bem sucedida. As estrategias de mitigação identificam como enfrentar estes riscos. 2. PROCESSO Solidez e abrangência dos processos de desenvolvimento e aprovação da estratégia nacional. Atributo 5: Envolvimento dos múltiplos parceiros e atores no desenvolvimento da estratégia nacional e dos planos operacionais e na aprovação final da estratégia nacional. 2.1 Existência de um mecanismo transparente que garante a liderança do governo e a participação significativa de todos os parceiros e atores, de maneira que possam contribuir sistematicamente no desenvolvimento da estratégia e na planificação anual operacional. As partes interessadas incluem as instituições nacionais e locais do governo; representantes públicos; sociedade civil; prestadores privados de cuidados de saúde; e parceiros de desenvolvimento. Atributo 6: Há sinais de compromisso político ao mais alto nível para com a estratégia nacional. Atributo 7: A estratégia nacional é coerente com as estratégias pertinentes de mais alto a/ou baixo nível, com os quadros de referência financeiros e com os planos. 2.2 Existência de políticas sectoriais e multi sectoriais e legislação pertinentes, num espírito da "saúde em todas as políticas", para facilitar o sucesso da implementação. 2.3 A estratégia reconhece problemas com a implementação de regulamentos e do quadro de referência legislativo e tem abordagens para superar os problemas de execução. 2.4 O compromisso político é evidenciado pela decisão de manter o preferivelmente aumentar o financiamento da estratégia nacional pelo governo. 2.5 Discussões politicas ao mais alto nível (por exemplo, na assembleia nacional) e aprovação formal do orçamento são planificadas, de acordo com o contexto nacional. 2.6 Coerência entre a estratégia nacional de saúde, programas para doenças específicas, outras sub estratégias, com objetivos abrangentes de desenvolvimento nacional. 2.7 Existência, em sistemas de saúde federais e descentralizados, de mecanismos para garantir que os planos sub nacionais sejam congruentes com as metas e os alvos de nível nacional. 3. GASTOS E QUADROS DE REFERÊNCIA ORCAMENTAL PARA A ESTRATÉGIA Solidez e exequibilidade Atributo 8: A estratégia nacional contempla um quadro de despesas com orçamento/custos que cobrem as áreas programáticas da estratégia nacional. 3.1 A estratégia é acompanhada por um sólido quadro de despesas e por um plano custeado integrado no orçamento. Inclui as necessidades de financiamento dos custos recorrentes e de investimento para implementar a estratégia, incluindo os gastos para os recursos humanos, medicamentos, gestão descentralizada, infraestruturas e mecanismos de protecção social. Quando apropriado, o quadro de referência inclui gastos para actividades, atores e parceiros além do sector público de saúde. 3.2 As estimativas de gastos são claramente explicadas, justificadas come realistas, e baseadas em métodos economicamente sólidos. 4
5 Atributo 9: A estratégia tem um quadro de referência orçamental realista e projeções de financiamento. Se a estratégia não está completamente financiada, há 3.3 As projecções de financiamento incluem todas as fontes, especificamente os compromissos financeiros das principais fontes de financiamento locais e internacionais (incluindo empréstimos), e contemplam despesas para eventuais imprevistos e riscos. mecanismos para garantir a priorização, de acordo com os objetivos gerais da estratégia. 3.4 As projecções de financiamento são realistas à luz das condições económicas, planos de despesa a médio prazo, e constrangimentos do espaço fiscal. 3.5 Se o nível de financiamento não está claro, ou há um déficit financeiro, então as prioridades para despesas são definidas junto com as implicações para os resultados (ou mostrando os planos e alvos de acordo com cenários de financiamento altos, baixos e mais provável, ou esclarecendo o processo para determinar as prioridades das despesas). 4. IMPLEMENTAÇÃO E GESTÃO Solidez das disposições e sistemas para implementar e gerir os programas contidos na estratégia nacional. Atributo 10: Planos operacionais são regularmente desenvolvidos através de um processo participativo, detalhando como é que os objetivos da estratégia nacional serão alcançados. Atributo 11: A estratégia descreve claramente como os recursos serão atribuídos para alcançar os resultados e melhorar a equidade, incluindo como os recursos serão alocados ao nível sob nacional e aos atores não governamentais. Atributo 12: A adequação da capacidade institucional existente para implementar a estratégia tem sido avaliada e há planos para desenvolver a capacidade necessária. Atributo 13: A gestão financeira e as disposições relativas às aquisições são apropriadas, adequadas e transparentes. Os planos de acção para melhorar a gestão financeira pública e as aquisições são dirigidos para os pontos fracos identificados na estratégia e em outro trabalho diagnóstico. 4.1 Os papéis e as responsabilidades dos parceiros de implementação são descritos. Si novas políticas ou abordagens são planificadas, a responsabilidade pela su implementação está definida. 4.2 Há mecanismos para garantir que os planos sub sectoriais operacionais tais com os planos distritais, os planos para controle das doenças e os planos para agências e instituições autônomas estão relacionados às prioridades estratégicas da estratégia nacional de saúde, e conectados com as mesmas. 4.3 A organização da prestação de serviços está definida e a estratégia identifica os papéis e as responsabilidades dos prestadores dos serviços e os recursos que eles precisam. 4.4 Os planos tem critérios transparentes para a alocação dos recursos (recursos humanos, produtos, fundos) entre os diferentes programas e ao nível sub nacional e aos atores não governamentais (quando apropriado), que ajudarão a aumentar a equidade e eficiência. 4.5 Os constrangimentos logísticos e os sistemas de informação e de gestão são descritos, e acções corretivas credíveis são propostas para superar os constrangimentos. 4.6 As necessidades de recursos humanos (gestão e capacidade) são identificadas, incluindo os níveis de pessoal, combinação de competências, distribuição, formação, salários e incentivos. 4.7 Existem sistemas chave, e com recursos adequados, ou planos para as melhorias necessarias, incluindo sistemas e capacidade para planificar e orçamentar; supervisão técnica e gerencial, e manutenção. 4.8 A estratégia descreve abordagens para satisfazer as necessidades de assistência técnica para sua implementação. 4.9 O sistema de gestão financeira satisfaz os padrões nacionais e internacionais, e produz relatórios appropriados para a tomada de decições, a supervisão e a análise. Os pontos fortes e fracos dos sistemas de gestão financeira, da capacidade e das práticas no sector são identificados, a partir de outros estudos. Planos de acção para mitigar os riscos fiduciários da gestão financeira pública são exéquiveis dentro de um periodo razoável e são custeados completamente. 5
6 Atributo 14: Os mecanismos de governação, de obrigação de dar contas, de gestão e de coordenação para implementação são especificados Os sistemas de acquisição satisfazem os padrões nacionais e internacionais. As áreas que precisam de reforço são identificadas, com base em outros estudos, e há um plano realista de acções dirigidas para estas áreas As auditorias independentes internas e externas fornecem uma garantia razoável, assim como o controle do parlamento. As auditorias incluem a apreciação da melhor utilização do dinheiro. Existem mecanismos funcionais para acompanhar os achados das auditorias Está claro como os fundos e outros recursos irão chegar aos beneficiários destinados, incluindo as modalidades para canalizar os fundos externos e prestar contas. Existem mecanismos sistemáticos para garantir desembolsos em tempo oportuno, um eficiente fluxo de fundos e para ultrapassar os estrangulamentos. Nos sistemas de saúde descentralizados, isto inclui processos eficaces a nivel sub nacional de fluxo de fundos e supervisão financeira Existência de mecanismos de governação, internos e externos, envolvendo múltiplos parceiros e atores, que especificam a gestão, supervisão, coordenação e producção de relatórios para a implementação da estratégia Descrição de políticas nacionais relacionadas com os mecanismos de governação, de prestação de contas, de supervisão e produção de relatórios no Ministério e em departamentos pertinentes. Os planos demonstram como questões do passado relacionadas com a prestação de contas e governação cumprem completamente com os regulamentos nacionais e as boas práticas internacionais. 5. MONITORIZAÇÃO, AVALIAÇÃO E REVISÃO Solidez de mecanismos de revisão e de avaliação e como os seus resultados são utilizados Atributo 15: o plano de 5.1 Existe um quadro abrangente de referência que guia o trabalho monitorização e avaliação é sólido, na area de monitorização e avaliação (M&A), que reflete as corresponde à estratégia e inclui metas e os objetivos da estratégia nacional. os indicadores principais; as fontes 5.2 Existe um conjunto central e equilibrado de indicadores e alvos de informação; os métodos e para medir o progresso, a equidade e o desempenho. responsabilidades para a recolha 5.3 O plano M&A especifica as fontes dos dados e os métodos de dos dados, a gestão, a analise e a recolha, identifica as lacunas de dados e as abordagens para os garantia de qualidade. preencher e define os fluxos de informação. 5.4 A análise e síntese estão especificadas e os problemas de qualidade dos dados estão antecipados e resolvidos. 5.5 A disseminação dos dados e a comunicação são eficazes e regulares, incuindo relatórios analíticos para a revisão do desempenho e a partilha dos dados. 5.6 Os papéis e as responsabilidades em M&A estão claramente definidos, com um mecanismo de coordenação e planos para reforçar a capacidade. Atributo 16: Existe um plano para avaliações conjuntas periódicas do desempenho e processos para retroalimentação feedback- dos resultados na tomada de decisões e na acção. 5.7 Existe um mecanismo de acompanhamento, envolvendo múltiplos parceiros, que está relacionado sistematicamente com a avaliação do desempenho do sector ou do programa em relação às metas anuais e de longo prazo. 5.8 As avaliações regulares de progresso e desempenho são utilizadas como base para o diálogo sobre as políticas de saúde e a revisão de desempenho. 5.9 Existem processos para identificar medidas correctivas e as traduzir em acção, incuindo mecanismos de dar feedback aos niveis sub nacionais e ajustar as alocações financeiras. 6
7 Os Grupos de Trabalho Interagências da IHP + estão mandatados por períodos de tempo limitados, e compostos por peritos técnicos de entre os signatários da IHP +. As agencias e países representados no Grupo original de Trabalho Interagências sobre JANS e no subsequente Grupo de Emenda (que concordou a versão 2) incluem: AusAID; Conselho Africano para o Desenvolvimento Sustentável em Saúde; Ministério do VIH & SIDA, Burundi; Ministério da Saúde, Etiópia; Comissão Europeia; Aliança Global Vacinas e Imunização GAVI; Centro de Desenvolvimento Social Integrado ISODEC Gana); Ministério da Saúde, Gana; Fundo Global de Combate a SIDA, Tuberculose e Malária; Projeto de Acesso Global a Saúde; Ministério da Saúde, Mali; Ministério dos Negócios Estrangeiros, Holanda; Roll Back Malária; Ministério dos Negócios Estrangeiros, Espanha; Treatment Action Group; Ministério da Saúde, Uganda; UNAIDS; UNFPA; UNICEF; Departamento para Desenvolvimento Internacional DFID, Reino Unido; Banco Mundial, Organização Mundial da Saúde. 7