Encontro Nacional ABRI - Política externa brasileira para mudanças climáticas
Política externa brasileira para mudanças climáticas
Mestrando em Relações Internacionais. Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais "San Tiago Dantas" (PUC-SP, UNESP e UNICAMP). Membro do Núcleo de Pesquisas sobre o Pacífico e Amazônia -NPPA. Bolsista FAPESP
O seguinte artigo visa estudar a política externa brasileira sobre mudanças climáticas, concentrando-se no governo do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Ao longo do mandato a política sobre mudanças climáticas não sofreu grandes alterações, nem mesmo obteve muito destaque. No entanto, nos últimos anos o tema ganhou notoriedade e o país foi destaque nas últimas Conferências das Nações Unidas. As mudanças ocorridas no âmbito externo, ou seja, na atuação da política externa nacional serão analisadas nesse artigo. É parte também desse estudo as modificações internas que país sofreu, advindas das posições internacionais negociadas.
Palavras- chave: Mudanças Climáticas, Política Externa e Governo Lula
As questões ambientais e suas problemáticas ganharam espaço mais significativo na agenda internacional apenas em 1972, com a Conferência de Estocolmo, quando um grande encontro internacional iniciou os primeiros debates sobre os problemas ambientais e suas conseqüências para o planeta. No Pós Guerra-Fria ocorreu na cidade do Rio de Janeiro a The United Nations Conference on Environment and Development -UNCED- Rio-92, um encontro mais abrangente, para discussão sobre o meio ambiente. Durante a Conferência do Rio, iniciaram-se negociações sobre as Mudanças Climáticas. Um problema global, que necessitava de uma cooperação internacional para sua resolução. O momento era de otimismo internacional e também na área de Relações Internacionais, em que idéias de cooperação internacional e também de uma governança global ganhavam espaço no cenário acadêmico.
Ao final da RIO-92 criou-se a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima(UNFCCC, "United Nations FrameworkConvention on Climate Change"). O relatório final da UNFCCC estabeleceu que os países com maior número de emissões deveriam diminuir suas emissões a parir de 1990. O texto era vago ainda, não ocorreram muitos acordos, devido principalmente aos poucos dados sobre o aquecimento do planeta (RIBEIRO, 2002; VIOLA 2002).
A terceira Conferência das Partes (COP III), realizada no ano de 1997, foi a de maior destaque, pois lá, foi firmado o Protocolo de Kyoto. Nesse Protocolo, foram estabelecidas as metas de redução dos países e deu-se início a discussão sobre os Mecanismos de Flexibilidade1. O Protocolo de Kyoto estabeleceu metas obrigatórias para os países do Anexo I, baseadas nos preceitos da COP-I (Berlim, 1995), em que os países de fora do anexo, não teriam metas para cumprir. A definição da redução foi baseada, em sua maioria, no ano base de 1990. Os países do Anexo I deveriam reduzir suas emissões de Gases do Efeito Estufa2 (GEE) em 5,2%, com metas específicas para cada país. O período de redução acordado entre as Partes ficou estabelecido entre 2008 e 2012; após esta data, chega ao fim o primeiro período do Protocolo. As negociações seguiram até 2005, quando o Protocolo entrou em vigor com a ratificação da Rússia. No entanto, o principal emissor de GEE, os Estados Unidos, não ratificou o Protocolo. Em 2012 o Protocolo firmado em Kyoto deve ser substituído ou postergado para mais alguns anos (UNFCCC, 1998).
Esse período de urgência das negociações climáticas, visando a substituição do Protocolo de Kyoto, como maiores metas de reduções, que esse artigo apresenta seu marco histórico. As políticas nacionais sobre mudanças climáticas durante o governo Lula são o foco central desse trabalho, com ênfase para a o política externa.
Dividiremos o artigo em três seções: a primeira dedicada às mudanças climáticas. A segunda sobre uma análise da política externa do governo Lula. Por último, uma análise da política externa brasileira sobre mudanças climáticas, com ênfase no último governo.
A UNFCCC descreve as mudanças climáticas como : "a change of climate which is attributed directly or indirectly to human activity that alters the composition of the global atmosphere and which is in addition to natural climate variability observed over comparable time periods."3 Segundo a análise da ONU, as mudanças climáticas são causadas também pela ação do homem. São problemas advindos da moderna economia mundial, da pós-Revolução Industrial, baseada no consumo elevado de combustíveis fósseis.
Deve-se ficar claro a diferença entre mudanças climáticas e aquecimento global. A variação da temperatura média da atmosfera terrestre é algo natural. Ocorreram diversas mudanças no clima do planeta, desde glaciações até períodos de maior efeito, com grandes intervalos de tempo. Os GEE retêm o calor que seria dissipado para o espaço, com o aumento desses gases na atmosfera, a tendência a uma elevação progressiva da temperatura do planeta, causada principalmente pela utilização pelo homem de combustível fóssil (GOLDEMBERG, 2000).
A interferência do homem, através da emissão de GEE esta causando o aumento da temperatura média do planeta e que, por conseqüência, trás sérios danos ao meio ambiente como: aumento do nível dos mares, extinção de espécies, maior número de tempestades, enchentes, derretimento das geleiras, secas, entre outros. Os efeitos das mudanças no clima advindos do aquecimento do planeta serão sentidos em diversas partes do globo, já que, os GEE circulam por toda atmosfera, causando impactos em diversas localidades, não respeitando fronteiras (GIOMETTI, MOREIRA, 2008).
O primeiro relatório do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (Intergovernmental Panel on Climate Change-IPCC), no ano de 1990, apontou o aumento da utilização dos gases causadores do efeito estufa e que a mudança climática decorrente desse fator era uma forte ameaça para a humanidade, portanto sugeriu a criação de um acordo de um tratado internacional em relação a esse problema. As discussões foram contínuas, e em maio de 1992 criou-se dentro da ONU a Convenção-Quadro das Nações Unidas Sobre Mudanças Climáticas (United Nations Framework Convention on Climate Change -UNFCCC) (MAY ,PEREIRA, 2003).
Países em desenvolvimento, com recente ou pouca industrialização, não aceitam possuírem o mesmo encargo sobre o tema que os países ricos, alguns dos quais iniciaram a Revolução Industrial. Sobre essa divisão desigual pelo combate do problema, a convenção estabelecida na ECO-92 marcou um importante princípio em seu Artigo 3.1, no qual define uma responsabilidade comum para os países, porém diferenciada. A mudança climática é um fenômeno global, que trará conseqüências para diversas áreas do globo, em algumas áreas com maior intensidade. A convenção sobre as mudanças climáticas eleva o debate para o âmbito internacional, onde apenas a cooperação entre os Estados será suficiente para a resolução do problema (GOLDEMBERG, 2000).
As negociações para um próximo protocolo ou prolongamento do firmado em Kyoto tiveram inicio com a entrada em vigor do mesmo. Assim, ocorrem duas distintas negociações, as Meeting of the Parties-MOP, que visam negociar apenas o protocolo; deixando para as COP as demais negociações, como metodologias de MDL, sumidouros, transferências, etc. No que tange a substituição do Protocolo de Kyoto, ocorreu em Bali, Indonésia, um importante avanço : "Mapa do Caminho de Bali". Esse documento estabeleceu os temas para as próximas reuniões até a COP-15. Criaram-se dois grupos de negociações o AWG-LCA4, visou os temas dos países fora do Anexo-1, como: transferências de tecnologias, financiamentos, adaptação às mudanças climáticas e mitigação. Um ponto importante foi a negociação sobre REDD (Redução de emissões por desmatamento e degradação florestal), ponto esse defendido pelo Brasil. O segundo grupo, AWG-KP5 , pautou-se nas negociações sobre as próximas metas de reduções para os países Anexo-1, que deveriam ser mais ambiciosas para o período pós-Protocolo de Kyoto. Além desses temas importantes, a COP-13 também estabeleceu que os fundos de adaptação fossem resultados de 2% dos valores negociados no MDL. (UNFCCC, 2007; CHRISTOFF, 2008).
O resultado final da conferência de Copenhague não foi o que todos esperavam, já que, não se firmou um grande acordo de reduções. Porém, alguns avanços ocorreram como: a participação efetiva dos países em vias de desenvolvimento, a inclusão do tema das florestas nas negociações, o reconhecimento das conseqüências das mudanças climáticas, criação do Fundo de Copenhague, movimentação de 100 bilhões de dólares até 2020 para os países em vias de desenvolvimento, criação de um mecanismo para transferência de tecnologia e a participação dos principais líderes mundiais. Segundo Marcovitch, (2010, p. 30): "A última cúpula do clima foi o que podia ser, e não aquilo que todos preferíamos".
A Política Externa Brasileira (PEB) não encontrou ao longo de sua história mudanças bruscas. O que ocorreu ao longo dos anos foram apenas adaptações, ajustes, com o cenário internacional do momento. Assim, o país sempre seguiu algumas linhas gerais em sua política exterior, com algumas diferenças entre os períodos. Além do cenário internacional, fator influenciador, o âmbito interno é outra variável em análise de política externa. Segundo MYIAMOTO (2010, p.4) "(...) a política externa jamais cambia tanto que possa ser considerada como uma grande mudança na sua forma de atuar, na definição dos parceiros e na escolha de prioridades. É desta forma, mutatis mutandis, que o Brasil tem atuado no decorrer de sua história.".
Ainda na mesma linha de análise, no qual a PEB sofreu pequenas mudanças, no que tange os fatores internos, o Prof. Amado Cervo em seu livro Inserção Internacional (2008, p.35) analisa: "O exame do nexo entre regime político e modelo de inserção internacional na experiência brasileira parte da seguinte hipótese: a mudança da política exterior e do 'modelo' de inserção internacional ocorre sob determinados fatores vinculados ou não à sucessão de regimes ou de governos de um mesmo regime" Assim, a conjuntura internacional pode influenciar a PEB, também como a mudanças de regime e governo.
Cabe-nos agora indicar as principais linhas da PEB de Lula, governo central dessa pesquisa. Um ponto central da PEB de Lula esteve em reavaliar o multilateralismo global, onde se deixou uma visão utópica para uma abordagem de reciprocidade entre os países centrais e emergentes. Uma maior participação nas negociações globais, para contemplar os interesses do país. Essa participação maior em fóruns e negociações internacionais promoveu coalizões dos países do sul, efetivados em grupos como o G-20, o IBSA6 e os BRICS7. A PEB durante o governo de Lula indicou ao mundo o país como ator político global importante (CERVO, 2008; RICUPERO, 2010; DA SILVA, VIZZENTINI, 2010).
No governo de Lula o cargo de ministro das relações exteriores ficou com Celso Amorim, diplomata de longa carreira no Itamaraty. No entanto, outros dois nomes são relevantes para a PEB no período Lula, o do secretário secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores, Samuel Pinheiro Guimarães e também de Marco Aurélio Gárcia, um intelectual do PT. Participação do PT na PEB de Lula é evidente, sobretudo pela participação de Garcia, que foi secretário de Relações Internacionais do partido. A PEB durante o governo de Lula foi pautada pela relação Sul-Sul, com o acréscimo de novos parceiros. Além dos grandes países emergentes, China, Índia e Rússia, a diplomacia no período encontrou outros nichos de oportunidades, como países da África, Oriente Médio e da Ásia. Assim, diferente da atuação de FHC, houve no período de Lula uma maior abertura para novos parceiros comercias e políticos (PECEQUILO, 2008; CEPALUNI, VIGEVANI, 2007).
Essa diversificação dos países e ainda, os diversos temas na agenda do período, foi analisada por Cepaluni e Vigevani (2007, p. 283) como uma autonomia pela diversificação, que segundo os autores: "'autonomia pela diversificação' como a adesão do país aos princípios e às normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros não tradicionais (China, Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relações externas com países mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional". As linhas gerais da política externa de Lula apresentam-se em alguns pontos: aumentar o prestígio internacional do país, utilizando-se muito da figura carismática do presidente Lula; fortalecimento do multilateralismo, em oposição ao unilateralismo dos EUA durante governo Bush; aumento de intercâmbio econômico, político, tecnológico e cultural; diversificação de parceiros internacionais, maior número de países, como: Turquia, China, Índia, África do Sul, Rússia, Irã, países de língua portuguesa, etc; defesa de temas sociais, como o combate à fome e a pobreza mundiais; cooperação entre países do Sul, na busca de um maior equilíbrio nas relações internacionais; e reforma em órgãos multilaterais, como o Conselho de Segurança da ONU (CEPALUNI, VIGEVANI, 2007; RICUPERO, 2010).
O Brasil visou nos últimos anos uma participação maior no cenário internacional, aspira ser uma potência no cenário global. Seu desempenho nos últimos anos, durante o governo Lula, foi claramente de tentativa de ascendência, estando em alguns momentos em contraponto com os EUA e demais países, caso do Irã é o mais evidente. Junto com China, Índia e África do Sul, o Brasil desenvolve papel importante na atual conjuntura internacional (FLAMES, 2010). Segundo Pecequilo, (2008, p. 143): "Portanto, para implementar sua política externa, o governo Lula vem sendo confrontado por inúmeros desafios, corrigindo padrões prévios. Primeiro, a percepção da fraqueza foi substituída por uma reavaliação do papel do Brasil como potência média e nação emergente que precisa de uma diplomacia de alto perfil adequada a suas capacidades e necessidades. A reafirmação dos interesses políticos e econômicos aparece ao lado de uma agenda social pós-globalização".
Política Externa e Mudanças Climáticas
O Brasil ainda não possui um papel relevante no primeiro tabuleiro descrito por Nye (2002), o militar. Sua participação no cenário econômico mundial, apesar de ainda pequeno, cresce ao longo dos anos, sobretudo com a parceira com os demais países emergentes. Cabe então uma maior ação no terceiro tabuleiro, que segundo Nye (2002, pg.80): "Nesse tabuleiro inferior, o poder está amplamente disperso, de modo que não tem o menor sentido falar em unipolaridade, em multipolaridade ou em hegemonia". Países com menor influência nos dois primeiros campos, tendem a ganhar prestígio ou busca-lo em demais temas das relações internacionais. Na análise de Flames (2010, p.148): "Para resumir, o Brasil desempenha um papel-chave na multiplicidade das instituições globais. Está fortemente integrado na ordem mundial e opera entre instituições globais a fim de reforçar mudanças incrementais de poder. Finalmente, esta linha de ação destina-se a transformar a ordem global de maneira a permitir sua aspiração ao status de grande potência em médio prazo".
O Brasil sempre optou por participar de fóruns e organizações internacionais, plano esse ampliado ao longo da década de 90, que ainda persiste nos tempos atuais. Justamente por não obter influência e poder internacional, esses fóruns e organizações servem como pontes para a ascensão do país. Na análise de Myiamoto (2000, p.122): "No caso brasileiro, quanto mais o governo tenha pretensão de assumir importância nos negócios internacionais, cresce proporcionalmente seu grau de participação nos organismos, tentando mostrar aos demais Estados que é um país maduro, parceiro confiável e que todos só têm a ganhar se implementarem intercâmbio mais amplo com ele. Tal maneira de conceber a realidade, portanto, é observável não só em suas ações enquanto ator individual, mas também na forma como se movimenta dentro dos blocos do qual o Brasil faz parte."
Em nossa observação, a Rio-92 e a criação do MDL são dois pontos importantes na política externa brasileira de mudanças climáticas. O Brasil sempre foi líder do grupo de países, o G-77 + China. A posição nacional pauta-se até os dias atuais em defender as "responsabilidades comuns, porém diferenciadas". Essa posição defende uma maior atuação dos países do norte no combate às mudanças climáticas. Ou seja, o Brasil não aceita ter metas de reduções de emissões, deixando-as ao cargo dos países desenvolvidos, já que, os demais países ainda necessitam de avanços econômicos (VIOLA, 2002; BARROS-PLATIAU, 2010).
Uma mudança significativa na política brasileira de mudanças climáticas ocorreu durante o governo Lula. Apesar de o tema ficar em grande parte fora da agenda central do país, ele elevou seu status no último período do governo. Políticas domésticas contra o aquecimento global foram adotadas e uma política externa mais efetiva sobre o tema climático. Em 2009 o Ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, divulgou os planos de reduções de emissões dos países, demonstrando uma maior atenção com o tema. Indicando a participação mais ativa do país, que junto à China, Índia e Indonésia são grandes emissores de GEE (BARROS-PLATIU, 2010).
Antes do final de 2009 o governo divulgou suas metas de reduções voluntárias dentro da COP-15, que virou lei após aprovação do Congresso Nacional no final de 2009. Além das metas de reduções o governo também lançou o fundo Nacional para Mudanças Climáticas, que destinará investimentos para estudos na área de mitigação, adaptação e demais ações no âmbito climático. Antes mesmo dessas ações, o governo lançou o Plano Nacional de Mudanças Climáticas, que entrou em vigor em 2008. As quatro estratégias do plano estabelecem: (I) mitigação; (II) vulnerabilidade, impacto e adaptação, (III) pesquisa e desenvolvimento; e (IV) capacitação e divulgação. As metas de reduções voluntárias apresentadas durante a COP-15 circulam em torno de 36.1% e 38.9% até 2020. Essas ações do governo Lula indicam uma preocupação com a matéria, que antes não estava muito na pauta do governo (CRAWFORD, DA SILVA, MORRIS, 2010).
O plano de reduções envolve diversas áreas de trabalho. O principal esforço encontra nas reduções sobre o uso da terra, que tem no desmatamento seu principal problema (24,7%). Segue se os trabalhos na agropecuária (4,9% a 6,1%), energia (6,1% a 7,7%) e também na área de siderurgia, com a substituição de carvão de desmate pelo originário de replantio de árvores (0,3% a 0,4%). Diferente dos demais países emergentes, o Brasil possui uma matriz energética em supremacia limpa, ou seja, não utiliza de combustíveis fósseis, mas sim energia proveniente de fontes renováveis. O grande vilão das emissões brasileiras encontra-se no uso da terra, sobretudo no desmatamento (BRASIL, 2010).
O governo brasileiro também divulgou ao final do ano de 2009, que lançaria seu relatório de emissões. O relatório com as emissões nacionais dos anos de 2000 e 2005 já estão disponíveis. O grande problema nacional encontra-se no Uso e Mudança da Terra, com 78% das emissões no ano 2000 e com 77% nas bases de 2005. O segundo setor é o de energia com 18 % e 19 % respectivamente. Grandes parcelas das emissões pelo Uso da Terra encontram-se na região amazônica e do cerrado, os 2005 indicam 65 % para o primeiro e 24% para o segundo. O mesmo relatório indica ações do governo para o combate às mudanças climáticas. O primeiro item é a utilização de biocombustives, etanol em maior parcela. Em sua política externa, em grande parte de seus discursos Lula defendeu a utilização do etanol. O Brasil visa exportar essa tecnologia e Lula sempre indicou o etanol como uma política contra as mudanças climáticas (BRASIL, 2010).
Além da divulgação de metas voluntárias de emissões durante a COP-15, o presidente Lula fez um aplaudido discurso8 sobre as mudanças climáticas e seus problemas para o mundo. Cobrou dos países desenvolvidos uma maior participação na mitigação e ajuda aos demais países. O ex-presidente indicou uma meta de redução de 40 %, o que não se concretizou nas negociações. O discurso de Lula e as consideráveis metas voluntárias reduções de até 38,9 %, demonstram a política efetiva do país durante a COP-15. Ocorre nesse momento uma diferença dos demais anos, onde o tema não tinha grande papel no que tange políticas internas e na política externa. Nesse ponto que encontramos uma variável importante do país em sua inserção internacional e na sua busca por um posicionamento mais efetivo nas relações internacionais.
Apesar das duas grandes contribuições do Brasil para a UNFCCC, a recepção da Rio-92 e a criação do MDL, o país ainda representava uma atuação muito aquém da sua importância para o tema. Parece-nos, que através da política externa de Lula, pautada por uma busca de inserção e voz internacional, os formuladores da PE enxergaram no tema das mudanças climáticas uma importante saída. Iniciada com os planos domésticos de mudanças climáticas, até a divulgação da metas voluntárias e o discurso de Lula.
A política externa do ex-presidente Lula sofreu algumas alterações em comparação a de Cardoso. No entanto, as linhas gerais, busca do desenvolvimento nacional e autonomia persistiram; como persistem há anos. As aproximações com países emergentes, iniciadas durante o governo de Cardoso, se intensificaram, com acréscimo de novos países. No âmbito das mudanças climáticas, o Brasil é aliado desses países nas negociações, principalmente com Índia e China, dois dos maiores emissores de GEE. Esses países defendem metas mais ativas dos países desenvolvidos e não aceitam obrigações junto à UNFCCC. No entanto, durante a COP-15 esses divulgaram metas voluntárias e planas para combater suas emissões, com maior destaque pra o Brasil e a China.
Entendemos como uma mudança de postura do Brasil em política externa no âmbito das mudanças climáticas sua posição nos últimos dois anos. A adoção de políticas nacionais para combate às mudanças climáticas, sobretudo as políticas de combate ao desmatamento, emergem como um demonstrativo aos olhos internacionais, de que o Brasil faz sua parte. Por fazer sua parte, o país coloca-se como um ator importante nas negociações, visa assim uma maior voz no âmbito internacional. A destruição da parte brasileira da floresta amazônica sempre foi destaque internacional, apesar do continuo desmatamento, o governo Lula tenta aplicar políticas para frear a destruição da floresta. Um outro fator da política de Lula encontra-se nos biocombustiveis, que segundo a política externa brasileira, pode trazer benefícios ao planeta, por não ser um combustível fóssil. Ao longo do seu governo Lula defendeu os biocombustiveis como uma boa solução ao aquecimento global, em particular o uso do etanol brasileiro, proveniente da cana-de-açúcar.
Entendemos que as mudanças de política externa sobre mudanças climáticas sofreram uma pequena modificação, com uma maior ação do governo Lula nos últimos anos. O Brasil busca uma participação mais ativa no âmbito global, por não possuir poder militar e ainda ser uma economia crescente, mas sem uma parcela muito grande do comercio internacional, encontra-se uma saída por fóruns e organizações multilaterais. Um exemplo dessa crescente participação encontra-se nas negociações sobre as mudanças climáticas, que nos últimos anos obteve um status de importância. No entanto, há muitas ações apenas descritas, como as metas de reduções. Deve-se efetivas essas políticas, é de consenso que o Brasil necessita de reformas em seu setores energéticos e equilibrar as questões ambientais com o crescente econômico do país é um grande desafio para o próximo governo de Dilma Rousseff.
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2. O Protocolo de Kyoto determinou seis gases cujas emissões deveriam ser reduzidas. Esses gases são: Dióxido de Carbono (CO2), Óxido Nitroso (N2O), Metano (CH4), Hidrofluorcarboneto (HFC), Perfluorcarboneto (PFC) e Hexofluor Sulfuroso (SF6).
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4. Grupo de trabalho ad hoc para ações de cooperação de longo prazo.
5. Grupo de trabalho ad hoc de compromissos adicionais das Partes Anexa I do Protocolo de Kyoto.
6. Fórum de diálogo entre Índia, Brasil e África do Sul.
7. Agrupamento Brasil-Rússia-Índia-China-África do Sul.
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