Indicadores de sustentabilidade e o ideário institucional: um exercício a partir dos ODM e ODS
http://dx.doi.org/10.21800/2317-66602019000100014
Andreza Soares CardosoI; Roberto Araujo Oliveira Santos JrII
IMestre em ciências ambientais pela Universidade Federal do Pará (UFPA). Contato: andrezambiental@gmail.com
IIPesquisador do Museu Paraense Emilio Goeldi (MPEG). Contato: araujo.roberto808@gmail.com
Na década de 1990, uma série de conferências globais no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU) fez da noção de sustentabilidade uma pauta indispensável nas discussões sobre o futuro do planeta [1]. A partir dos anos 2000, os desafios sociais, econômicos e ecológicos da busca pela sustentabilidade foram sintetizados numa série de metas a serem atingidas até 2015: os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM).
Pós 2015, uma nova série de metas, a saber, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), foi adotada como resolução da Rio + 20, conferência realizada em 2012 [1]. Trata-se de uma agenda mundial com 17 objetivos, 169 metas e mais de 300 indicadores [2], que dariam continuidade aos ODM para o período 2015/2030.
Esse consenso vinha sendo construído desde os anos 1970, e afirmou-se progressivamente à medida que evoluía o entendimento sobre as mudanças climáticas. Não se trata aqui de fazer o histórico da noção de sustentabilidade ou de sua evolução no quadro do paradigma do desenvolvimento do pós-guerra, mas apresentaremos uma linha do tempo relacionando os principais momentos históricos desse processo (Figura 1).
Atualmente, os objetivos de sustentabilidade apresentam-se simultaneamente como metas e como indicadores. Enquanto instrumentos de avaliação, os indicadores remetem - necessariamente - a um ideal (no caso, a sustentabilidade). E vale lembrar também que a sua capacidade de instrumentalizar esse ideal, permitindo sua incorporação pelas políticas públicas, extrapola a natureza própria do sistema de avaliação utilizado. Sua utilidade reside na capacidade de traduzir dimensões simultâneas do real, para fornecer boas indicações ao gestor - desde que este compartilhe do ideal de referência.
Na prática, porém, as políticas públicas raramente atingem esse patamar de integração. A consecução de cada um desses objetivos, numa dada realidade social, é na maior parte do tempo perseguida por grupos e/ou forças políticas com interesses contraditórios, tornando esses objetivos inconciliáveis entre si.
Vamos tomar aqui o exemplo da cidade de São Félix do Xingu, no Pará, para ver como se comportam indicadores associados aos ODM no período de 1990 (ano base) a 2015, tentando contextualizar sua variação no tempo para melhor entender o alcance e os limites desses instrumentos de avaliação, bem como entender a transição para a nova agenda pós 2015, com os ODS.
A abordagem metodológica utilizada neste trabalho caracteriza-se como uma pesquisa sistêmica qualitativa e quantitativa, de cunho multidisciplinar, objetivando relacionar o alcance e limitações dos ODM com o momento histórico. Quanto à natureza da pesquisa, pode-se considerar uma pesquisa aplicada, exploratória e descritiva. A área de investigação será o município de São Félix do Xingu, situado no estado do Pará. Para avaliar a evolução dos ODM, foram analisados sete dos oito ODM (Quadro 1) através das estatísticas disponibilizadas no portal ODM (http://www.pnud.org.br/portalodm.com.br), Atlas de Desenvolvimento Humano (http://www.pnud.org.br/atlasbrasil.org.br), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisa (Fapespa), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e publicações científicas referentes ao assunto. É válido ressaltar as severas limitações na frequência de levantamento e atualização de dados municipais no estado do Pará. Isso dificulta uma análise comparativa entre 1990 (ano base) e o ano mais recente (2015), necessária para o caso dos ODM. Dessa forma, para alguns indicadores, é possível haver discrepâncias entre os anos.
O município de São Félix do Xingu pertence à mesorregião sudeste paraense e à microrregião de São Félix do Xingu. Possui área territorial de 84.212,85 km2. Em 2010, abrigava uma população de 91.340 pessoas e, atualmente, a população estimada para 2018 é de 124.763 pessoas [3]. Em 2002, o produto interno bruto (PIB) da região foi de R$ 173.716, saltando para R$ 1.217.776 em 2015. Em 2010, a região apresentava Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) igual a 0,594, considerado baixo (faixa do IDHM baixo: entre 0,500 e 0,599). Está em São Félix do Xingu o maior efetivo de rebanho bovino do Brasil, com 2,2 milhões de cabeças [3] (Figura 2).
ANÁLISE DOS ODM PARA SÃO FÉLIX DO XINGU
ODM 1: ERRADICAR A POBREZA EXTREMA E A FOME
O ODM1 trazia como meta reduzir pela metade, entre 1990 e 2015, a proporção da população com renda inferior a R$ 140 e a proporção da população que sofre de fome. A renda per capita média de São Félix do Xingu cresceu 65,19% nas últimas duas décadas, passando de R$ 256,58, em 1991, para R$ 423,85, em 2010 [4]. A proporção de pessoas pobres, ou seja, com renda domiciliar per capita inferior a R$ 140,00, passou de 48,57%, em 1991, e para 32,79%, em 2010. Porém, a extrema pobreza aumentou, passando de 15,47% em 1991, para 21,25% em 2010.
O governo federal, por meio do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), desde 2001, utiliza o Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) para acesso do cidadão aos programas sociais e de transferência de renda, como o programa Bolsa Família [5]. Este instrumento pode ter influenciado na redução dos índices de pobreza e extrema pobreza no município.
O ODM2 visava garantir, até 2015, que as crianças de todos os países, de ambos os sexos, terminassem um ciclo completo de estudo. O indicador "número médio de anos de estudo" indica o número de anos de estudo que uma criança que inicia a vida escolar no ano de referência deverá completar ao atingir a idade de 18 anos. Entre 1991 e 2010, a média de anos de estudo no município passou de 4,8 anos para 6,5 anos, enquanto no Pará passou de 6,80 anos para 8,49 anos [5].
O indicador analfabetismo carrega uma grande inércia, em função do peso das gerações mais antigas, de menor escolaridade. Contudo, notam-se avanços na redução desse índice. Entre 1991 e 2010, esse percentual passou de 32,1% para 11,6%, no município.
Sobre a frequência escolar, em 1991, 56,1% da população de 6 a 17 anos do município estava cursando o ensino básico regular com até dois anos de defasagem idade-série. Em 2010, essa taxa já era 75,9%. No Pará, em 1991 o índice era de 62,73% e, em 2010,de 72,77% [5].
Vários elementos contribuíram para a melhoria dos indicadores como, por exemplo, as condicionantes do programa Bolsa Família que determinam que crianças e adolescentes de 6 a 17 anos das famílias beneficiárias, além de frequentar a escola, devem ter frequência mínima de 85% do ano letivo, para os que possuem até 15 anos, e 75%, para os adolescentes de 16 e 17 anos. Outras medidas a nível nacional tiveram papel relevante na melhora dos índices, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), o Programa Mais Educação, instituído em 2007 [6], além do lançamento, em 2013, em âmbito estadual, do Pacto pela Educação.
ODM 3: PROMOVER A IGUALDADE ENTRE OS GÊNEROS E A AUTONOMIA DAS MULHERES
Eliminar as disparidades entre os sexos no ensino fundamental e médio, se possível até 2005, e em todos os níveis de ensino até 2015, era a meta do ODM3. Entre 2000 e 2010, a escolarização de homens e mulheres de São Félix do Xingu no ensino médio aumentou, diminuindo a disparidade. Em 2000, 75,1% dos homens do município frequentava a escola, enquanto a taxa para as mulheres era de 78,3%. Em 2010, esses números saltaram para 77,6% e 78,6% respectivamente [4].
Os postos de empregos formais são crescentes entre as mulheres, embora os homens ainda liderem o indicador. No município de São Félix do Xingu, os principais responsáveis pela geração de emprego e renda são empresas de assistência técnica, como Emater e Ceplac, as cooperativas e prestadoras de serviços particulares (que elaboram projetos agropecuários, de saúde animal, de genética, de manejo de pasto), bem como os comerciantes de produtos agropecuários, comerciantes e transportadores de gado, indústrias de frigoríficos e laticínios.
A mortalidade infantil em São Félix do Xingu até um ano de idade passou de 55,7 óbitos por mil nascidos vivos, em 1991, para 19,1 óbitos por mil nascidos vivos, em 2015. Com as taxas observadas, o município não alcança a meta proposta, segundo a qual a mortalidade infantil no país, para ser reduzida em dois terços, deveria estar abaixo de 17,9 óbitos por mil em 2015.
Desde 1992, o Brasil aderiu à iniciativa Hospital Amigo da Criança, criada pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e pela Organização Mundial de Saúde (OMS) em 1990 para promover, proteger e apoiar a amamentação. Isso impulsionou iniciativas como a Semana Mundial da Amamentação e o Dia Nacional de Doação de Leite Humano, que visam a mobilização social em torno da temática, além do programa Saúde da Família, lançado em 1995 [6]. No estado do Pará, houve um aumento de 340 agentes comunitários de saúde entre os anos de 2013 e 2014 [7].
OMD 5: MELHORAR A SAÚDE MATERNA
O principal indicador da meta do ODM5 é de reduzir em 75% a taxa de mortalidade materna. A morte de mulheres durante a gravidez, o parto ou o puerpério tem se reduzido de forma acentuada nos estados e municípios brasileiros. Em São Félix do Xingu, no entanto, as taxas pioraram: em 1991, a taxa de mortalidade materna era de 103,95%, saltando para 191,39% em 2016 [8].
ODM 6: COMBATER DOENÇAS COMO AIDS E MALÁRIA
As estatísticas mostram que a mortalidade por Aids em São Félix do Xingu apresentou variações entre os anos de 2005, 2010 e 2016, com taxas de 4,9%, 13,1% e 5,8%, respectivamente. As ações estabelecidas pelo governo federal têm se concentrado na distribuição de medicamentos para pacientes soropositivos, bem como na articulação do programa "Saúde e prevenção nas escolas".
Sobre a malária, chama atenção o aumento de notificações no município analisado, entre 2008 e 2012, com taxas de 2,6% e 4,8% respectivamente. O processo pode ter sido provocado pelas marcantes alterações no ecossistema [9], uma vez que, nesse mesmo período, observou-se um aumento nos índices de desmatamento no município.
Para alcançar a sustentabilidade ambiental, é necessário atingir três metas: uma relativa à proteção dos recursos ambientais e da biodiversidade, e duas relacionadas ao acesso à água potável e ao saneamento básico e à melhoria das condições de vida da população urbana em assentamentos precários.
Em 1991, a taxa de acesso a água e esgoto em São Félix do Xingu era de 7,56%, saltando para 50,41% em 2010 [5]. Tal melhoria foi impulsionada, em âmbito nacional, com a criação do Ministério das Cidades, em 2003. Ainda, em 2007, houve a sanção da Lei Federal nº 11.445, que estabeleceu as diretrizes para o saneamento básico e para a política nacional de saneamento básico [10].
No que se refere ao desmatamento, apesar de o município ter 72% de sua área protegidas[11], São Félix do Xingu sofreu um desmatamento absoluto de 17.885,4 km2 entre os anos 2000 e 2015. A taxa de desmatamento saltou de 8,35% para 21,23% no período estudado.
São Félix do Xingu foi o líder nacional em desflorestamento entre 2001 e 2006. A atividade pecuária se coloca como a principal causa do desmatamento na região, apesar de outras atividades como a agricultura colaborarem para os resultados observados. Mesmo apresentando uma redução na taxa de desmatamento em 2006, a cidade manteve o maior índice de perda de cobertura florestal do estado e da Amazônia. Em consequência disso, o município foi embargado pelo Ministério Público Federal no ano de 2010. Foi então lançado no ano seguinte (2011), pelo governo do estado, o Programa Municípios Verdes, com o objetivo de dar suporte aos territórios visando a sustentabilidade.
Outros instrumentos criados para auxiliar na gestão ambiental do país foram o Cadastro Ambiental Rural (CAR), criado pela Lei 12.651/2012, e o ICMS Verde, um incentivo fiscal aos municípios que possuem no seu território áreas de unidades de conservação, CAR e apresentarem redução do desmatamento.
OS ODM, SÃO FELIX DO XINGU E A TRANSIÇÃO PARA NOVA AGENDA PÓS 2015 - OS ODS
A linha do tempo da figura 3 demonstra o advento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (em 2000), o momento histórico do município de São Felix do Xingu (1991 a 2015) e advento da nova agenda pós 2015 (em 2015), os Objetivos de Desenvolvimento Sustentáveis.
Ponta de lança de uma expansão da pecuária iniciada a leste, em torno da rodovia PA-279, o município de São Félix do Xingu apresenta-se tipicamente como uma região de fronteira. A exploração predatória acentuada dos recursos naturais – com remoção da cobertura vegetal (em particular o mogno) – e a implantação de pastagens explicam a explosão do PIB per capita nas últimas décadas. Esse processo, baseado em relações sociais violentas e em extensa grilagem de terras, consolida-se com o povoamento da região por empresários capitalizados. Nesse período, observa-se a chegada de empresas de mineração (Metalmig, Onça Puma), trazendo uma população de nível médio (engenheiros, funcionários) que se instala no perímetro da cidade, alterando o perfil da sociedade de São Félix do Xingu – composta majoritariamente por seringueiros, ribeirinhos e caçadores de peles até o início dos anos 1990.
Além da modificação decisiva no perfil dos habitantes da área, a simples observação de campo também mostra transformações na infraestrutura urbana relacionada, por exemplo, à construção de condomínios fechados com modernas instalações sanitárias e elétricas. Seria necessário possuir mais informações sobre a distribuição da infraestrutura no espaço da cidade para entender o significado da melhoria global do acesso a água e esgoto. Aliás, para alguns autores como Kumar [12], a concentração de infraestrutura nas cidades está fortemente associada a economias especulativas envolvendo atores públicos e privados.
Impressiona, também, o incremento da extrema pobreza (que passou de 15,47% em 1991, para 21,25% em 2010) e da mortalidade materna ao lado da melhoria de outros indicadores. Na verdade, as estruturas de exclusão social postas em movimento com o avanço da fronteira (a começar pela apropriação fundiária) aprofundam-se com a consolidação do território em torno da economia da pecuária [13]. As elites políticas locais confundem-se com os pecuaristas, que passam a se beneficiar de uma renda fundiária à medida que avança a urbanização.
Responsáveis também pela acelerada supressão da cobertura florestal, as elites municipais são manifestamente contrárias a qualquer tentativa de gestão territorial baseada em critérios de sustentabilidade. Até meados dos anos 2000, a implementação de unidades de conservação em São Félix do Xingu, bem como a existência de sanções creditícias e de iniciativas de mercado – a exemplo de uma moratória sobre a carne – forçou-as a dobrar-se a certas regras de uso do território (Cadastro Ambiental Rural etc.).
O ideal de sustentabilidade que vigorou em escala nacional desde os anos 1990, arregimentando a iniciativa de diferentes instâncias públicas (Ministério do Meio Ambiente, Ministério Público Federal, Ibama, ICMBio) em cumprimento aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), está, no entanto, muito longe de mobilizar o consenso local. Pelo contrário, aceito apenas no quadro de arranjos institucionais frágeis e sujeitos a mudanças, ele encontra-se atualmente em perda de legitimidade. É de se esperar que os indicadores ambientais demonstrem uma degradação acentuada no curto prazo para o município.
A proposta atual, ainda em discussão, é que os países invistam nos ODS. Os ODS não estariam em pauta se os ODM fossem considerados uma experiência fracassada. Será uma nova tentativa com mais objetivos, metas e indicadores [14], portanto, com problemas metodológicos, empíricos e de monitoramento muito maiores,o que mostra que ainda não se aprendeu a lição.
Nota-se, no período e em município analisados, que a meta de uma sociedade justa está distante. Cabe aqui tecer críticas construtivas quanto ao ideário perseguido. A escolha do ano-base é 1990, e a implicação dessa escolha é a baixa disponibilidade de estatísticas. Municípios pobres só passaram a produzir as estatísticas necessárias para os ODM a partir do seu estabelecimento, em 2000 [15]. Como as metas eram para 2015, esses municípios tiveram, na prática, bem menos tempo que os demais para cumprir as metas.
Pontuam-se aqui alguns motivos do "não alcance dos objetivos": foco excessivo em metas internacionais que, implicitamente, também seriam metas nacionais, mas que não levaram em consideração as desigualdades entre os municípios; número exagerado de indicadores de acompanhamento; metas demasiadamente ambiciosas e até certo ponto inatingíveis, que demandavam estatísticas inexistentes em muitos municípios; metas de difícil monitoramento; metas e indicadores não adequados aos ODM e não articulados entre si. Além disso, e pode-se dizer o mais difícil, a ambiguidade de interesses dos atores locais e a falta de articulação entre eles.
Destaca-se que os ODM foram importantes do ponto de vista político e que alcançaram uma projeção na área social nunca antes obtido. No entanto, passado o período da sua implementação, uma análise dos resultados regionais mostra que seu sucesso deve ser relativizado, tendo em vista que foram mais intensos no campo do marketing político. O balanço do município de São Félix do Xingu mostra que a proposta de se alcançar um conjunto de metas de desenvolvimento humano até 2015, na prática, não obteve os resultados projetados. O ideário sustentável que se busca permanece profundamente carente de soluções na região – o ideal e o real são realidades que divergem quando se trata de interesses individuais e coletivos.
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6. Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Relatório nacional de acompanhamento. Coordenação: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Supervisão: Grupo Técnico para o acompanhamento dos ODM. - Brasília: Ipea: MP, SPI, 208 p. 2014.
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9. Souza et al. "Malaria situation in the Lower Amazon Region, Pará State, Brazil, from 2009 to 2013: an epidemiological approach". Rev Pan- Amaz Saúde online. 2015, vol.6, n.4, pp.39-47. ISSN 2176-6223.
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