Consultoria do Senado defende alterações no PLC 79 - TeleSíntese
A consultoria do Senado defendeu, em parecer solicitado pelo Conselho de Comunicação Social do Congresso Nacional, o acesso aos recursos provenientes da migração das concessões de telefonia fixa para o regime de autorização, pelas demais operadoras instaladas no país, inclusive pelos provedores regionais. Ressaltando que os recursos são eminentemente públicos, "não nos parece razoável que apenas um grupo de empresas seja habilitado a utilizar tais recursos, em detrimento das demais prestadoras do setor, que também poderiam participar do processo de expansão da infraestrutura nacional de banda larga previsto no PLC 79/2016", defende o consultor Marcus Martins, que inclusive integrou o Conselho Consultivo da Anatel. O mesmo consultor já havia emitido outro parecer com críticas ao projeto.
Uma forma de permitir o acesso pelas demais operadoras, na visão do consultor, seria a realização dos chamados leilões reversos, a partir dos quais sagra-se vencedora a empresa que se comprometer a utilizar os menores montantes de recursos públicos para construir a infraestrutura mais adequada. "O uso desse mecanismo chegou a ser defendido, em maio de 2017, pelo então secretário de Telecomunicações do MCTIC, André Borges. Os editais dos leilões reversos poderiam ser elaborados concomitantemente ao cálculo dos valores de adaptação, de forma a se obter maior agilidade na sua destinação.", sugere.
Martins também ressaltou outro aspecto que considera relevante, relativo à efetividade da implantação dos mecanismos previstos no PLC nº 79, de 2016, é a capacidade de a Anatel fazer cumprir os compromissos de investimento assumidos e sancionar eventuais inadimplementos, questionada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Telecomunicações do TCU. "Relatório produzido pela referida área técnica apontou riscos de descumprimento na troca de saldos decorrentes da flexibilização do regime de concessão por novas metas de investimento em provisão de infraestrutura de banda larga, em razão do 'histórico de fiscalização deficiente da agência no que diz respeito ao cumprimento de metas e obrigações pelas empresas'", sustenta.
Outro ponto levantado pelo consultor, é de que com o fim das concessões, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) perderia o objeto e, até que fosse transformado por nova legislação, pode levar a uma judicialização contra o pagamento da contribuição, já que, para as empresas do setor, não faria sentido recolher valores para um fundo esvaziado em suas finalidades. "Mesmo que temporário, um eventual questionamento judicial paralisaria a arrecadação do Fust, gerando uma potencial queda de receita num momento de aguda crise fiscal", disse.
Martins ressalta que, em que pese a existência de uma série de iniciativas em tramitação nesta Casa que busca modificar a disciplina vigente do Fundo, o rito legislativo tem ritmo próprio, e aguardar a aprovação de outro projeto de lei que solucione a questão pode gerar um vácuo legal.
Para o consultor, os dispositivos previstos pelo projeto de lei sobre o gerenciamento de espectro, como a criação de um mercado secundário de frequências e, principalmente, a possibilidade de renovações sucessivas do direito de uso das faixas pelas empresas que o detenham, representam uma significativa alteração na administração do espectro radioelétrico historicamente levada a cabo pela Anatel. "Note-se que a agência, desde sua criação, poderia outorgar o direito de utilização de radiofrequências por um período de até vinte anos, renovável uma única vez. Optou, no entanto, por não utilizar o limite autorizado pela LGT, prevendo, em todos os processos licitatórios realizados, que esse direito de uso fosse outorgado por quinze anos, renovável pelo mesmo período", ressalta.
Martins acredita que a criação do mercado secundário de frequências previsto pelo artigo 8º do PLC nº 79, pode gerar mais agilidade e eficiência na sua alocação, já que possibilitaria a aquisição direta, entre empresas, do direito de uso de faixas eventualmente ociosas, já licitadas. "Assim, operadoras interessadas, de pequeno e médio porte, poderiam entrar no mercado de comunicações móveis alocando blocos menores de frequência sem a necessidade de participar de licitações promovidas pela Anatel, em geral destinadas a grandes operadoras", reconhece.
– Além disso, a garantia de que a transferência das faixas dependerá de anuência prévia da Agência, que poderá impor restrições relativas à quantidade de espectro a ser negociado, mitiga eventuais distorções, como a desistência da prestação de um serviço provocada pela excessiva valorização do espectro", afirma. Porém, destaca que a implantação do mercado secundário de frequências no Brasil poderá incrementar, sobremaneira, as receitas dos atuais detentores do direito de uso das faixas, o que não foi previsto no cálculo do preço mínimo dos processos de licitação dos quais sagraram-se vencedores ou nos preços públicos de renovação já desembolsados.
No entendimento do consultor, o PLC nº 79 perpetua essa distorção: não há qualquer dispositivo, no projeto, que preveja que o incremento de receita oriunda do mercado secundário de espectro seja considerado no cálculo do preço público relativo às próximas renovações do direito de uso das radiofrequências
Quanto às prorrogações sucessivas desse direito de uso previstas no artigo 9º do projeto, Martins afirma que o impacto sobre a arrecadação precisa ser mensurado. De acordo com o PL, as faixas autorizadas, e renovadas, deixariam de ser objeto de nova licitação, e o valor arrecadado seria substituído pelo preço público de renovação arbitrado pela Anatel e recentemente reduzido por nova fórmula de cálculo, convertido, a critério do Poder Executivo, em compromissos de investimento tais como os previstos na mudança de regime das concessionárias de telefonia fixa.
"Em que pese à previsão, pelo projeto, de a renovação pelo direito de uso do espectro ser onerosa, em condições normais de mercado o preço esperado na licitação de um bem escasso tende a ser maior que o preço de renovação pelo direito de utilização desse bem, mesmo que pago pelo antigo detentor", afirma. E lembrou que, durante a audiência pública realizada na CCT, o representante do TCU, Ivan Rogedo, afirmou que os leilões de radiofrequência realizados pela Anatel desde 1998 renderam à União, em valores atualizados, R$ 70 bilhões, questionando a possibilidade de se abrir mão dessa fonte de arrecadação.
Martins também acredita que as sucessivas renovações vão restringir a entrada e a atuação de eventuais interessados na prestação de serviços de comunicações móveis, mantendo o mercado restrito às operadoras estabelecidas. "Isso porque, havendo a possibilidade de prorrogação do uso do espectro por sucessivas vezes, sem a perspectiva de licitações para as faixas já ocupadas, um novo entrante não teria acesso a seu uso integral, ficando limitado a adquirir da própria empresa incumbente blocos de frequência no mercado secundário", afirma.
– Necessário ainda considerar a evolução do uso das faixas de radiofrequência e a impossibilidade de, a partir de futuras aplicações ainda não previstas, determinar o valor para sua utilização. A faixa de 700 MHz, por exemplo, utilizada originalmente nas transmissões de TV analógica, é usada hoje para o provimento da quarta geração (4G) de serviços móveis, com conexões em banda larga", afirma. Para o consultor, a evolução tecnológica e aplicações futuras podem valorizar sobremaneira essas faixas, reservadas, por tempo indeterminado, aos detentores do direito de uso.
O consultor sugere que o projeto poderia prever um mecanismo bastante simples: a realização de chamamentos públicos antes dos processos de renovação do direito de uso do espectro. "Havendo outros interessados além do detentor da utilização da faixa, proceder-se-ia novo processo licitatório. Não havendo, seria permitida a prorrogação, nas condições legais estabelecidas", disse.
Outro aperfeiçoamento ao projeto que considera ser bem-vindo é a previsão expressa de que, no cálculo do preço público relativo às renovações do direito de uso das radiofrequências, seja considerado o incremento de receita obtido pelas operadoras dos serviços de comunicações móveis com a criação do mercado secundário de espectro.
No que diz respeito às alterações o projeto na exploração de satélite, Martins afirma que o primeiro ponto a ser destacado no dispositivo é a eliminação da obrigatoriedade de processo licitatório para a obtenção do direito de exploração do satélite, com uma redação dúbia. "Ao mesmo tempo que suprime do texto as referências à licitação, mantém no texto a previsão de processo administrativo estabelecido pela agência para a outorga do referido direito", disse.
Numa primeira leitura, destaca, é possível inferir que não serão mais realizadas licitações para o direito de exploração de satélite. Outra interpretação, no seu entendimento, parece cabível: como a licitação pode ser caracterizada como processo administrativo, seria discricionária a decisão da agência de realizar processo licitatório para a seleção dos contemplados com a outorga. "Nesse sentido, seria recomendável ajustar a redação do artigo 10 do PLC nº 79, para sanar a dúvida", recomenda.
Outra observação relevante feita pelo consultor é a diferença de tratamento estabelecida entre o direito de uso de radiofrequências e o direito de exploração de satélite brasileiro quanto à imposição de compromissos de investimento em substituição ao preço público devido pelas prorrogações da autorização. "Enquanto lá há o dever do Poder Concedente de impor compromissos de investimento, aqui é apenas uma faculdade", disse.
Quanto ao mérito, Martins entende que a possibilidade de prorrogações sucessivas no direito de exploração de satélite brasileiro pode desestimular o ambiente de competição no segmento.
Nesse quesito, o consultor cita a resposta da Anatel para emenda proposta a matéria, que previa o uso do saldo das concessões por todas as operadoras, como ele mesmo sugere. No informe, a agência afirma que a proposta de atribuir a outras prestadoras os compromissos de investimento acarretaria em elevada complexidade ao processo e consequente execução dos compromissos adicionais, impondo riscos elevados ao processo, motivo pelo qual se sugere o não acatamento da emenda. "As razões apresentadas não justificam, a nosso ver, a alegada "elevada complexidade" tampouco os "riscos elevados ao processo" que a medida traria", disse.
E explica: Em primeiro lugar, o fato de a concessionária não necessariamente possuir o valor econômico decorrente da migração "em caixa", dispensando esses recursos ao longo do tempo, em nada impede sua utilização, assim que disponível, por outras empresas. "Bastaria a elaboração de um cronograma – que, infere-se, deverá ser vinculado à execução desses recursos mesmo na hipótese de utilização apenas pelo grupo econômico da concessionária –, com a previsão de desembolso e de aplicação dos recursos pelas empresas selecionadas no ato de sua disponibilização", sugeriu.
– A necessidade de se delinear um processo de escolha do agente a executar os compromissos de investimento, similar a um procedimento licitatório que, em tese, imporia mais tempo ao processo também não nos parece configurar um obstáculo. como já mencionado, o presidente da agência, Leonardo Euler de Morais, estima que a transição para o novo modelo, incluindo o cálculo do valor econômico, a ser realizado com auxílio de consultoria externa e acompanhada pelo TCU, levaria pelo menos um ano", disse Martins. Para ele, os editais de seleção das prestadoras poderiam ser elaborados concomitantemente a esse cálculo, não implicando tempo adicional ao processo.
Martins também discorda da isenção dos radiodifusores ao Fust. "Em primeiro lugar, como resta claro na decisão do TRF-1, suportada por determinação prévia do STF, não cabe distinção entre serviço de telecomunicações e serviço de radiodifusão, sendo o último uma espécie do primeiro. Ele afirma que os valores incrementais de que se abrirá mão com a aprovação do PLC nº 79 poderão chegar a R$ 200 milhões por ano, ou cerca de 23% da arrecadação anual do fundo.
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