A ONU AO ALCANCE DA MÃO
Texto de Luciano Mariz Maia. Com a participação de Bruno Oliveira, Camila Pitanga, Ericka Albuquerque, Fernada Bessa, Filipe Cavalcanti, Sérgio Feliciano alunos de Direitos Humanos da UFPB.
A ONU - Organização das Nações Unidas - é um organismo internacional, criado através de um tratado internacional, chamado Carta das Nações Unidas. Surgiu após a 2a guerra mundial, tendo por objetivo contribuir para desenvolver relações entre as nações, baseadas no respeito ao princípio da igualdade de direitos e da autodeterminação dos povos, e tomar medidas para fortalecer a paz universal. Também é seu objetivo conseguir cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua, religião ou outra.
A ONU atua através dos órgãos previstos na Carta, e através de órgãos de monitoramento previstos em outros tratados internacionais específicos. Por isso os mecanismos de monitoramento e supervisão são divididos em mecanismos extra-convencionais, baseados na Carta da ONU ("extra-conventional mechanisms"), e mecanismos convencionais ("conventional mechanisms"), que tomam por base os tratados e convenções de direitos humanos.
Os principais órgãos da ONU são a Assembléia Geral, o Conselho Econômico e Social (mais conhecido pela abreviatura em inglês ECOSOC, de "Economic and Social Council"), o Conselho de Segurança, a Corte Internacional de Justiça, e o Secretariado (com o Secretário-Geral, Kofi Anan).
A Assembléia Geral é o órgão deliberativo mais importante, e responsável pela aprovação dos textos de declarações, tratados e convenções, que serão abertos à assinatura por parte dos Estados.
Ao lado dela, nos interessa mais de perto conhecer a atuação do Conselho Econômico e Social, o ECOSOC.
O ECOSOC serve como foro central para o exame dos problemas econômicos e sociais internacionais, de natureza mundial. Promove o respeito pelos Direito Humanos e liberdades fundamentais de todos e a observância destes direitos e liberdades. Convoca conferências internacionais e prepara projetos de convenção sobre questões de sua competência, para submetê-los à consideração da Assembléia Geral. Celebra consultas com as organizações não-governamentais que se ocupem de questões ligadas a direitos humanos, e outras de natureza econômica e social. Tais ONGs ganham "status consultivo". Atualmente existem mais de 1.500 ONGs com status consultivo perante o ECOSOC.
As organizações não-governamentais reconhecidas como entidades consultivas podem enviar observadores às reuniões públicas do Conselho e de seus órgãos subsidiários e expor por escrito seu parecer acerca de matérias relacionadas com as atividades do Conselho. São essas ONGS que têm ajudado as organizações de direitos humanos no Brasil, e a própria Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados a ter acesso aos comitês de monitoramento dos tratados de que o Brasil faz parte.[1]
A Comissão de Direitos Humanos e os mecanismos extra-convencionais
O Conselho Econômico e Social da ONU criou em 1947 uma Comissão de Direitos Humanos, que foi encarregada da elaboração da Declaração Universal de Direitos Humanos (aprovada pela Assembléia Geral em 10 de dezembro de 1948).
A primeira fase de atividade da Comissão de Direitos Humanos foi no sentido de contribuir para a elaboração de normas internacionais de direitos humanos. Mas de 1967 em diante, a Comissão começou a tratar dos casos de violações dos direitos humanos.
O Conselho Econômico e Social – ECOSOC aprovou algumas resoluções, estabelecendo os mecanismos extra-convencionais de monitoramento e supervisão dos direitos humanos. Os principais são o Procedimento 1503, e a designação de Relatores Especiais, por temas, ou por países.
Procedimento 1503. O nome decorre da Resolução do ECOSOC, que estabeleceu que um Grupo de Trabalho da Sub-Comissão para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos, que integra a Comissão de Direitos Humanos, receberia uma lista de queixas ou reclamações ("comunicações"), junto com um resumo das provas que as acompanham.
Quando o Grupo de Trabalho encontrar prova de haver um padrão consistente de grave violação aos direitos humanos, aquele remete a matéria para a Sub-Comissão para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos, a qual, por sua vez, pode encaminhar a matéria para a Comissão de Direitos Humanos.
Através do chamado Procedimento 1503 não são tratados casos individuais, mas situações de graves violações coletivas e consistentes de direitos humanos.
Relatores Especiais.
Em razão da relevância ou importância de um assunto, ou em razão dos problemas enfrentados por países específicos, a Comissão de Direitos Humanos e o Conselho Econômico e Social têm estabelecido mecanismos extraconvencionais conhecidos por Relatores Especiais, que podem ser Temáticos ou por Países, incidindo a escolha em especialistas, que atuam a título pessoal, ou em particulares independentes, denominados relatores especiais, representantes ou especialistas.
Os mandatos conferidos a esses procedimentos e mecanismos consistem em examinar e vigiar como está a situação dos direitos humanos nos países ou territórios específicos (os chamados mecanismos ou mandatos por país) ou fenômenos importantes de violação dos direitos humanos a nível mundial (os mecanismos ou mandatos temáticos), e informar publicamente a respeito, em ambos os casos. Esses procedimentos e mecanismos se denominam coletivamente Procedimentos Especiais da Comissão de Direitos Humanos.
Atualmente existem 49 mandatos (27 por países e 22 temáticos), entre eles 18 (10 por países e 8 temáticos) confiados ao Secretário Geral. Os que nos interessam mais de perto são: Relator Especial contra a Tortura; Relator Especial para a Violência contra a Mulher; Relator Especial para a Alimentação; Relator Especial para a Educação; Relator Especial para a Habitação; Relator Especial para Execução Extrajudicial; Relator Especial para Racismo, Xenofobia, e outras formas de intolerância; etc.
Todos os Procedimentos Especiais têm por objetivo central melhorar a eficácia das normas internacionais de direitos humanos. Procuram dispor diálogos construtivos com os governos e exigir sua cooperação em relação às situações, incidentes e casos concretos, que examinam a investigação de maneira objetiva com vistas a compreender a situação e a recomendar aos governos soluções aos problemas inerentes à tarefa de garantir o respeito dos direitos humanos. Regularmente se recorre a diversos procedimentos de intervenção urgente, quando ainda existe a esperança de prevenir possíveis violações dos direitos à vida, à integridade física e mental e à segurança da pessoa humana. Esta medida, junto com a capacidade do Sistema de Procedimentos Especiais para interceder perante os governos ao mais alto nível e para informar publicamente, são instrumentos importantes nos esforços encaminhados a aumentar a proteção internacional dos direitos humanos.
O procedimento de "ação urgente" em virtude dos mecanismos que não se derivam de convencionais
Às vezes, nas comunicações enviadas aos mecanismos extraconvencionais, informa se que está por cometer-se uma grave violação dos direitos humanos (como uma execução extrajudicial iminente ou a possibilidade de que um detento seja torturado ou morra devido a uma enfermidade não tratada) e, no caso de desaparecimentos, das que se tem produzido mais recentemente. Nestes casos, o Relator Especial ou o Presidente de um grupo de trabalho pode enviar uma mensagem por fax ou telegrama às autoridades de Estado de que se trate para pedir-lhes esclarecimentos e formular um chamamento ao Governo, a fim de que adote as medidas necessárias para garantir os direitos da possível vítima. Diante disso, esses chamamentos têm caráter preventivo e de nenhuma maneira prejulgam uma conclusão. Costuma-se recorrer a estes, alguns mecanismos temáticos, como o Relator Especial Encarregado da Questão das Execuções Extrajudiciais, Sumárias ou Arbitrárias ou o Relator Especial Sobre a Questão da Tortura, assim como o Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forçados ou Involuntários e o Grupo de Trabalho sobre a Detenção Arbitrária.
Recebendo comunicação relatando a iminência de violação séria a direitos humanos, o Relator Especial adota as seguintes ações:
apela ao Governo referido para assegurar proteção efetiva à alegada vítima;
solicita das autoridades competentes que adotem procedimentos investigatórios urgentes e imparciais, e todos as medidas necessárias para prevenir violações futuras;
Forma das Comunicações
Os mecanismos por países e temáticos que não estão baseados em convencionais não têm procedimentos estabelecidos de denúncia. As atividades dos mecanismos por países e temáticos estão baseadas em comunicações recebidas de diversas fontes (as vítimas ou seus familiares, organizações locais ou internacionais, etc.) que contêm denúncias de violações de direitos humanos. Estas comunicações podem se apresentar de diversas formas (por exemplo, cartas, faxes, telegramas) e podem referir-se a casos particulares, assim como a detalhes de situações de presumíveis violações de direitos humanos.
E quanto à apresentação de comunicações aos mecanismos que não se derivam de convencionais internacionais, não há diferenças entre os mecanismos dos países e os mecanismos temáticos; ambos reúnem os mesmos requisitos mínimos, a saber:
identificação de vítimas presumíveis;
identificação dos autores da violação;
identificação da pessoa(s) ou organização (organizações) que apresentam a comunicação (por conseguinte, as comunicações anônimas não são admissíveis);
descrição detalhada das circunstâncias do incidente em que se produziu a presumível violação.
Alguns mecanismos temáticos podem exigir outros detalhes relacionados com a presumível violação (por exemplo, lugares passados e presentes de detenção da vítima; certificados médicos expedidos a vítima, identificação de testemunhas da presumível violação; medidas adotadas para obter reparação no lugar dos feitos, etc.).
As comunicações devem descrever os fatos relacionados com o incidente e os detalhes pertinentes que se tem mencionado de uma forma clara e concisa.
A comunicação deve ser feita em uma língua oficial da ONU (inglês, francês, espanhol, etc.), e pode ser encaminhada pelo correio, ou por e-mail, para o seguinte endereço:
The Special Rapporteur (mencionar o Relator Especial destinatário)
Tel.: (41 22) 917 9000 – Fax (41 22) 917 9003
O Brasil é parte de quase todas as convenções e tratados de direitos humanos celebrados no âmbito das Nações Unidas. Os mais relevantes são:
Incorporação ao direito brasileiro
Órgão de monitoramento
Dec. 592, de 7.7.1992
Comitê de Direitos Humanos HRC
Relatórios periódicos e petições individuais, para quem assinou o Protocolo Opcional. O Brasil não assinou o protocolo.
Comitê de Direitos Econômicos Sociais e Culturais CESCR
Convenção Internacional para Eliminação da Discriminação Racial
Decreto 65.810, 9.12.69.
Comitê para Eliminação da Discriminação Racial CERD
Relatórios periódicos e petições individuais, para quem assinou o Protocolo Opcional. O Brasil não assinou o protocolo
Decreto 89.460, de 20.3.1984
Comitê para Eliminação da Discriminação Contra a Mulher CEDAW
Decreto 99.710, de 21.11.1990
Comitê sobre os Direitos da Criança CRC
Convenção Contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Desumanos ou Cruéis
Decreto 98.386 de 09.11.89
Comitê Contra a Tortura CAT
Em todas essas convenções há a previsão de um órgão de monitoramento. Cada uma delas tem um Comitê, que cuida de acompanhar o modo pelo qual os Estados cumprem e observam as obrigações ali assumidas.
As obrigações dos Estados são classificadas em obrigações de conduta e obrigações de resultado. As obrigações de conduta impõem aos Estados a adoção de medidas administrativas, legislativas, orçamentárias e outras, objetivando a plena realização dos direitos reconhecidos na Convenção. Isto implica na adoção de políticas públicas, voltadas para a realização dos direitos.
As obrigações de resultado tornam obrigatória a adoção de parâmetros e referenciais, para avaliar se as medidas adotadas e as políticas públicas conduzidas estão, efetivamente, assegurando a realização do direito garantido.
Tais obrigações têm como conteúdo mínimo: respeitar, proteger e implementar. Ao respeitar, o Estado se compromete a não violar o direito reconhecido. Ao proteger, o Estado defende o cidadão das violações por parte de terceiros, o que faz com que o Estado tenha, muitas vezes, de editar leis, estabelecendo o dever dos particulares respeitarem os direitos humanos. Por fim, o dever de implementar significa que, em muitas situações, é o próprio Estado o responsável pelo atendimento direto do direito, quando o titular não consiga sozinho dele se desincumbir.
O modo mais comum de os Comitês acompanharem o cumprimento por parte dos Estados é examinando os Relatórios periódicos, que estes têm de encaminhar. A elaboração dos relatórios é um momento importante, porque os cidadãos ficam conhecendo as políticas públicas do Estado, e identificando se são adequadas ou não, e que modificações podem ser introduzidas. Todos os comitês recomendam ampla participação popular, mesmo na fase de elaboração do relatório oficial do Estado. Como o Brasil não deu oportunidade de participação popular na elaboração do Relatório ao Comitê Contra a Tortura, o Comitê fez duras críticas ao Governo por essa omissão. E recomendou mais transparência.
Outro modo, é a sociedade civil se organizando para elaborar Relatórios alternativos, também conhecidos como Relatórios sombra, ou Relatórios paralelos. A função é fornecer aos comitês análise crítica independente a respeito de como estão funcionando (ou não) as políticas públicas do Governo, quanto aos vários aspectos dos direitos previstos nos tratados de direitos humanos.
Por fim, 3 dos 6 tratados mencionados aprovaram um Protocolo Facultativo, que prevê a utilização de uma petição individual, por parte de quem seja vítima de violação ao direito. Tal procedimento é previsto para o Comitê de Direitos Humanos (que monitora o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos); o Comitê para Eliminação da Discriminação Racial (que monitora a Convenção de igual nome); e para o Comitê Contra a Tortura (que monitora a Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis Desumanos ou Degradantes). Mas o Brasil não aceitou nenhum desses protocolos facultativos. Portanto, nenhum indivíduo pode apresentar petição individual a esses comitês.
Um órgão unipessoal foi constituído, como modo de melhor operacionalizar a infra-estrutura de apoio a todos os mecanismos convencionais e extra-convencionais de promoção e proteção dos direitos humanos. É o Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos, que tem como titular atual Mary Robinson, Alta Comissária.
O Alto Comissariado mantém um site na internet, com toda a documentação sobre todos os órgãos de monitoramento de direitos humanos. Vale à pena conferir: www.unhchr.ch.
[1] Em 2000, a Franciscans International e o World Council of Churches asseguraram o acesso da Delegação da Sociedade Civil ao Comitê para Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, para entrega do Relatório Alternativo. Em 2001, a APT Association for the Prevention of Torture, a FIDH Fédération Internationale des Droits de l'Homme e a Amnesty International colaboraram para que a Delegação da Sociedade Civil fosse ouvida pelo Comitê Contra a Tortura – CAT.