https://doi.org/10.1590/s0104-12902016172321
1Universidade Federal do ABC. São Bernardo do Campo, SP, Brasil. E-mail: vanessa.oliveira@ufabc.edu.br
Palavras-chave: Políticas Públicas; Saúde Pública; Interdisciplinaridade
Keywords: Public Policies; Public Health; Interdisciplinarity
Vale lembrar que um dos pioneiros nas análises de políticas públicas, Harold Lasswell, explicitamente defendia que estas, além de voltadas para a solução de problemas, com base num viés normativo, deveriam ser multidisciplinares (Lasswell, 1951 apud Howlett; Ramesh, 2003). O conceito de multidisciplinaridade vem se alterando ao longo do tempo, mas conforme asseveraram Howlett e Ramesh (2003), uma coisa é clara: os analistas de políticas públicas devem ter domínio sobre ao menos dois campos: os conceitos e entendimentos da ciência política (a qual abarca as políticas públicas) e aquele relativo ao campo da política pública específica estudada - no nosso caso, a política de saúde. É justamente este o intuito deste trabalho: fortalecer a relação entre os dois campos, visando assim não apenas a ampliação da interdisciplinaridade, mas sobretudo o aumento da precisão das análises de políticas públicas em saúde. Reforço, assim, o argumento utilizado por Madel Luz (2009), em favor da interdisciplinaridade:
reduzir essa enorme complexidade [do campo da saúde coletiva] a um paradigma único, seja em termos disciplinares, seja em termos de formas de expressão de sua produção, significa reduzir o campo a uma única dimensão, diminuindo-o e empobrecendo-o (Luz, 2009, p. 304).
Um dos objetivos propostos pela revista Saúde e Sociedade é, claramente, o da "valorização do enfoque teórico-metodológico das ciências humanas e sociais - incluindo as mais diferentes abordagens: sociológica, antropológica, histórica, da ciência política, da psicologia social, da filosofia, da economia política etc." (Ianni; Nakamura, 2016, p. 8). Tendo isso em vista, analisarei aqui a apropriação (ou a ausência) do enfoque teórico-metodológico do chamado "campo das políticas públicas", entendendo estas como parte constitutiva da ciência política, pelos artigos publicados na revista. Justifica-se a importância dessa análise devido ao ganho que os estudos sobre políticas públicas específicas - no caso, a saúde pública - têm ao incorporar o ferramental de análise das políticas públicas, conforme já apontado (Lasswell, 1956). Somado a isso, percebe-se, pela análise dos artigos publicados na revista nos últimos dez anos (2005-2015), que apesar de muitos deles tratarem de políticas públicas específicas - de gestão dos sistemas de saúde em geral; políticas voltadas aos idosos, jovens ou crianças; de recursos humanos em saúde, entre outras - pouquíssimos expandem os horizontes teóricos para outros instrumentos que podem ser úteis para explicar tais processos, em vez de apenas descrevê-los e/ou analisá-los com base na produção endógena da própria área da saúde.
Antes, entretanto, vale enfatizar que não há dúvidas de que as principais revistas do campo da saúde pública publicam com frequência "estudos em que entram especificamente as ciências sociais e humanas", conforme apontou Minayo (2013) - estando a revista Saúde e Sociedade entre as que mais publicam artigos dessa natureza (59,7% em um período de 10 meses), ficando atrás apenas da Interface (62,4%). Portanto, fica claro que não se pode afirmar que as ciências humanas e sociais têm pouco espaço na área; por outro lado, isso também não significa que as políticas públicas, especificamente, conquistaram seu devido espaço.
Essa ausência não minora a importância do balanço que as autoras fazem sobre a interação entre os dois campos, mas explicita a escassa presença do campo das políticas públicas, apesar da evidente centralidade deste para os eixos de pesquisa por elas mencionados, como "políticas de saúde e organização dos serviços de saúde" ou "recursos humanos em saúde" (Marsiglia, 2013) ou, ainda, sobre questionamentos acerca das "novas configurações entre a dimensão pública e a privada da vida social" e se seria possível "continuar pensando e formulando programas e políticas de saúde de forma estanque e segmentada, como saúde da mulher, do negro, dos indígenas, do adolescente, dos idosos etc." (Cohn, 2013, p. 19), entre outros.
Tal lacuna é explicável pela dificuldade dos diálogos interdisciplinares. Em primeiro lugar, por conta da estrutura institucional das universidades, baseadas em departamentos, o que reforça a lógica disciplinar. Em segundo lugar, porque as próprias associações profissionais, conferências e periódicos também se somam a essa lógica, reforçando a disciplinaridade (Brewer, 1999 apud Faria, 2013).
Para além de questões corporativas, Brewer (1999 apud Faria, 2013) aponta alguns desestímulos ao trabalho interdisciplinar, os quais merecem atenção para o debate aqui apresentado:
Parte desses argumentos foi reforçada por Minayo et al. (2003), quando afirmaram que:
A articulação entre diferentes campos de saber só é possível se passar por traduções das distintas lógicas e critérios de cientificidade, de uma hermenêutica do modus operandi de cada metodologia e da arquitetura dos conceitos que cada teoria de referência apresenta. Sem esse metadiálogo, os praticantes das diferentes tradições científicas estarão restritos ao infrutífero debate dos limites desse ou daquele conceito e de sua operacionalização ou se reduzem a justapor métodos (Minayo et al., 2003, p. 104).
Somado a estes, Faria (2013) ainda acrescenta outros dois: a socialização precoce dos pesquisadores no cânone disciplinar (o que pode ser explicado pela estrutura departamental das universidades) e o fato de a revisão pelos pares (peer review) ser, também, uma revisão disciplinar. Olhando especificamente para o caso brasileiro, o autor aponta ainda fatores adicionais, merecendo destaque o fato de que são escassas no país linhas de financiamentos destinadas especificamente às pesquisas interdisciplinares, apesar da priorização do trabalho interinstitucional (Faria, 2013, p. 14).
Um fator que talvez nos ajude a compreender a escassa entrada do campo de políticas públicas (ou Policy Sciences) no campo da saúde pública é o fato de que se trata, ao contrário do que ocorre com outras práticas disciplinares, de uma perspectiva analítica voltada para problemas sociais e políticos específicos, visando inclusive a intervenção, tornando a abordagem necessariamente multidisciplinar e explicitamente orientada por valores. Em outros termos, e novamente recorrendo a Brewer, "problemas determinam a teoria e os métodos, não o contrário, em claro contraste com a investigação de base disciplinar" (1999 apud Faria, 2013, p. 17). Esta hipótese, que não espero aceitar ou rejeitar com este trabalho, baseia-se no fato de que nem sempre essa "inversão de ordem" é bem assimilada pelas pesquisas disciplinares, reforçando a rejeição a análises inter ou multidisciplinares1.
Esses dados chamam atenção, em especial de pesquisadores interdisciplinares que lidam com as políticas públicas, sobretudo porque, como advertiu Secchi (2010):
[…] Independentemente do setor de intervenção, políticas públicas são desenhadas em contextos institucionais com traços comuns, os atores políticos comportam-se de maneira semelhante, e os conteúdos das políticas públicas podem ser analiticamente reduzidos a poucas categorias gerais. Onde há problemas públicos, a área de políticas públicas dá subsídio para a sua análise e para a tomada de decisão (Secchi, 2010, p. XIV, grifos meus).
O termo policy analysis (análise de política pública) foi introduzido por Lasswell ainda nos anos 1930, estabelecendo o diálogo entre cientistas sociais e governo (Souza, 2006). Seu estudo sistemático, no entanto, iniciou-se após a Segunda Guerra Mundial e fortaleceu-se a partir das necessidades de ajuste fiscal e reforma dos programas sociais a partir dos anos 1970 e 1980, voltado a compreender "o governo em ação". Seu foco não se encontra na estrutura governamental, ou naquilo que os governos deveriam fazer, mas no que de fato fazem. Nesse sentido, Harold Lasswell, um dos seus "pais fundadores"2, buscou "integrar o estudo da teoria política e das práticas políticas sem cair na esterilidade dos estudos formais, legalistas" (Howlett; Ramesh, 2003, p. 3). Com a evolução desses estudos, eles deixaram de ter caráter normativo, como propunha Lasswell, e passaram a avaliar as políticas em termos de eficiência ou efetividade e o quanto os governos de fato direcionam seus esforços para atingir as metas estabelecidas.
Outras definições para políticas públicas surgiram com o desenvolvimento do campo. Dye (1972, p. 2) define-as como "qualquer ação que os governos escolhem fazer ou não fazer". Ainda que bastante imprecisa, porque pode abarcar tanto políticas de grande porte como a compra de material de escritório por parte dos governos, como apontaram Howlett e Ramesh (2003), essa definição chama atenção para um aspecto importante para as análises de políticas públicas: a noção de que a não ação é também uma escolha política, assim como já haviam elaborado Bachrach e Baratz (1963) no trabalho seminal, "Decisions and nondecisions: an analytical framework". Por outro lado, a definição trata da ação governamental; atores não estatais não estão nela incluídos.
um conjunto de decisões inter-relacionadas adotadas por atores políticos ou grupo de atores voltados para a seleção de objetivos e meios para alcançá-los dentro de uma específica situação onde aquelas decisões devem, em princípio, estarem ao alcance do poder daqueles atores (Jenkins, 1978 apud Howlett; Ramesh, 2003, p. 6).
Por fim3, James Anderson define política pública introduzindo um elemento central, objeto de muitos estudos posteriores: a percepção da existência de um problema que merece atenção e ação por parte dos atores. Em suas palavras, trata-se de "um curso de ação intencional seguido por um ator ou conjunto de atores para lidar com um problema ou foco de preocupação" (Anderson, 1984 apud Howlett; Ramesh, 2003, p. 7).
A partir dessas questões, fica claro que apenas descrever as políticas públicas é uma etapa importante para a sua compreensão, mas está longe de dar conta dos diferentes aspectos que a envolvem, seja na sua definição, implementação ou avaliação. Elas lidam com um complexo conjunto de atores, decisões e resultados e, para poder compreender os diferentes aspectos que compõem esse emaranhado, desenvolveu-se no campo das políticas públicas a ideia de "ciclo de políticas públicas", voltado à compreensão das diferentes etapas que envolvem o processo de políticas públicas (policy making process)4.
O ciclo de políticas públicas é uma simplificação teórica, que visa compreender uma realidade bastante complexa; trata-se de um recurso teórico-metodológico, não sendo, em si, uma teoria. Ele envolve cinco estágios5, que são: construção de agenda, formulação da política, processo decisório, implementação e avaliação. Pode ser definido, como propõe Frey, da seguinte maneira:
As várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram em cada fase. (Frey, 2000, p. 226)
Como salientou Oliveira (2013), as três primeiras fases, agregadas naquilo que se conhece por "processo decisório", têm sido as mais estudadas pela ciência política brasileira. Elas abarcam estudos sobre a relação Executivo/Legislativo na aprovação de projetos de lei e emendas constitucionais, sobre a influência do Poder Judiciário nas políticas desenhadas pelos demais poderes ou sobre grupos de interesse e pressões políticas sobre programas governamentais, entre outros.
No caso dos processos decisórios e formulação de políticas públicas, ganharam destaque nas discussões brasileiras sobre políticas públicas o "modelo do equilíbrio pontuado", de True, Baumgartner e Jones (1999); o "modelo da lata do lixo", de Cohen, March e Olsen (1972); o "modelo de múltiplos fluxos", de John Kingdon (1995); e o "modelo das coalizões de defesa" (advocacy coalitions), de Sabatier e Jenkins-Smith (1999), analisados minuciosamente por Frey (2000), Souza (2006) e Capella (2007). Também ganhou visibilidade nos trabalhos do campo das políticas públicas o "modelo da dependência de trajetória" (path dependency), processo cuja explicação mais difundida é aquela apresentada por Paul Pierson (2000), segundo a qual escolhas passadas determinam e limitam as possibilidades de caminhos futuros, tornando proibitivos aos atores cursos de ação alternativos.
Na área da saúde pública, alguns temas foram explorados no que tange a formação de agenda, formulação de políticas públicas e processos decisórios6. O primeiro e mais evidente é o de institucionalização e/ou consolidação do SUS no Brasil. Alguns temas merecem destaque em relação ao processo de institucionalização do SUS, atores e arenas nas quais estes interagiram: o papel do Conselho Nacional de Saúde e das comissões intergestores na institucionalização do SUS (por exemplo, Côrtes, 2009); a decisão sobre a adoção de um sistema público e universal de saúde, com a participação do setor privado (por exemplo, Menicucci, 2006); as decisões em torno dos investimentos em saúde (por exemplo, Santos et al., 2015); as coalizões partidárias envolvidas no processo de aprovação do SUS (por exemplo, Pereira, 1996); ou a produção legislativa em saúde e o consequente processo de desenvolvimento e consolidação do SUS (por exemplo, Baptista, 2010).
Um segundo conjunto de trabalhos atenta para a questão das ideias e interesses envolvidos nos processos decisórios, com a análise acerca da interação entre agentes públicos e privados no processo de definição de políticas públicas (por exemplo, Coelho, 1998), análises sobre "arranjos institucionais resultantes das relações entre atores políticos" (por exemplo, Gershman; Santos, 2006) ou acerca de disputas entre concepções e conhecimentos científicos nos processos de formulação de políticas (por exemplo, Souza; Contandriopoulos, 2004). Outros, ainda, dizem respeito às decisões de governos e de programas e políticas específicas dentro do SUS, como as diferentes opções governamentais em termos de adoção de modelos de políticas públicas; as decisões governamentais ou de conselhos gestores acerca da gestão da saúde pública nos níveis federal (por exemplo, Menicucci, 2011), estadual (por exemplo, Lima et al., 2015) ou municipal (por exemplo, Kleba, Zampirom e Comerlatto, 2015).
As fases da implementação e da avaliação de programas governamentais, ainda que pouco estudadas no contexto nacional, conforme constatou Faria (2005), são consideradas variáveis importantes para o sucesso dos governos na consecução de suas políticas públicas. A implementação pode, em primeiro lugar, atuar como uma barreira para políticas adequada ou inadequadamente formuladas: se mal formuladas, não conseguem sequer ser implementadas ou o são, mas com resultados insatisfatórios; por outro lado, se bem formuladas, mas com problemas na implementação, não alcançam os objetivos almejados.
De acordo com Sabatier (1997 apud Oliveira, 2013), as análises sobre a implementação de políticas públicas podem ser agrupadas em três conjuntos:
a. Aquelas que o compreendem como um processo que vem "de cima para baixo", ou seja, que é desenhado pelas altas burocracias públicas e transmitido para os demais níveis da hierarquia burocrática - tal como em Sabatier e Mazmanian (1979) ou em Hogwood e Gunn (1997);
b. Aquelas que o compreendem como um processo que, embora desenhado centralmente, é implementado de "baixo para cima", nos termos de Hjern e Porter (1997), ou seja, pela rede de atores envolvidos na provisão das políticas públicas, assim como pelas chamadas burocracias do nível da rua (street level bureaucracy), termo cunhado por Lipsky (1983). Para tal abordagem, as políticas públicas são (re)desenhadas pelos atores implementadores ao longo do processo de implementação, quando transformam e dão novos significados às políticas desenhadas centralmente, alterando sobremaneira sua configuração original em políticas adaptadas para as necessidades do público-alvo e baseadas nas práticas já vigentes na própria burocracia implementadora;
c. E, ainda, aquelas de modelo misto, proposto pelo próprio Sabatier (1997 apud Oliveira, 2013) e que assevera haver uma interação entre os diferentes níveis da burocracia pública, que molda as políticas conforme as necessidades, sentidas tanto pelo alto escalão quanto pela burocracia do nível da rua. Para integrar as duas abordagens, o autor propõe
(1) a identificação da rede de atores envolvidos, públicos e privados, agregando-os por "sistemas de crenças"; (2) a maneira pela qual os fatores legais e socioeconômicos afetam o comportamento dos atores; (3) o tempo de implementação decorrido, já que os objetivos da política podem mudar ao longo do tempo; (4) as mudanças ocorridas na própria política, levando-se em consideração o fato de que alguns aspectos mudam mais do que outros (Sabatier, 1997 apud Oliveira, 2013, p.24).
Quando analisamos os processos de implementação de políticas públicas em saúde, pensamos em como os atores formuladores e os implementadores interagem num processo que se retroalimenta, com impactos diretos sobre os resultados das políticas públicas implementadas. Assim, são emblemáticos trabalhos7 que lidam com a burocracia implementadora, como os agentes comunitários de saúde (por exemplo, Lotta, 2012), com a interação da burocracia e os agentes formuladores de políticas (por exemplo, Costa; Neves, 2013), ou com a interação entre profissionais da saúde e o Estado (por exemplo,, Dowbor, 2009). Outros, ainda, lidam com o processo de implementação de programas per se (por exemplo, Lima et al., 2015) ou de processos de reforma (por exemplo, Menicucci, 2006), ou com a relação entre o planejamento e a implementação - e seus resultados (por exemplo, Vilasbôas; Paim, 2008).
Por fim, a avaliação deve apontar os problemas da política pública que se encontra em funcionamento e que só foram constatados após a implementação, mas também os resultados exitosos. No primeiro caso, quando aponta problemas, a avaliação indica (ou deveria indicar) possibilidades de correção e caminhos para a adequada execução da política, com vistas a atingir os resultados desejados - e, portanto, o sucesso do governo naquela área e/ou política (Oliveira, 2013). Pode, ainda, indicar a necessidade de completa reformulação da política, extinguindo as ações em curso. De acordo com Faria (2005), numa definição mais precisa sobre o termo, avaliação pode ser vista como: (1) atividade destinada a apurar os resultados de um curso de ação que se encerra; (2) instrumento para fornecer elementos para o desenho de novas intervenções/aprimoramento de políticas e programas em curso; (3) como parte da prestação de contas e responsabilização dos agentes estatais, ou seja, como parte da accountability.
Vale lembrar que a avaliação dos programas sociais, nos anos 1970 e 1980, era um instrumento bastante útil para auxiliar os governos nos processos de reforma do Estado e, consequentemente, na decisão sobre o que era preciso ser reformulado, extinto ou aquilo que merecia continuidade. Ademais, questionava-se não apenas se o desempenho do governo era adequado, mas também se as instituições governamentais deveriam continuar responsáveis pelas políticas que executavam até então (Caiden; Caiden, 2001). Nesse sentido, como argumenta Derlien (2001), a avaliação passou a ser vista como um mecanismo para justificar a realocação de recursos, e não necessariamente para o aprimoramento de políticas.
No caso da política de saúde, a maioria dos trabalhos8 analisa resultados de políticas e programas governamentais, como, por exemplo, os trabalhos sobre avaliação da atenção básica (Tanaka, 2011), avaliação de políticas ambientais (Assis et al., 2012; Fernandes et al., 2012) etc. Um segundo grupo avalia a gestão dos serviços de saúde e seus distintos modelos (por exemplo,, Luedy; Mendes; Ribeiro Júnior, 2012), gestão de recursos humanos (por exemplo,, Pierantoni; Vianna, 2003), avaliação dos gastos ou avaliação por parte dos usuários (Sala et al., 2011).
Parte disso resulta, em certa medida, das dificuldades enfrentadas tanto para a realização de processos avaliativos (falta de pessoal e de recursos; dificuldade de mensuração de algumas atividades - por exemplo, bem-estar infantil; reconhecimento da importância dos processos avaliativos), quanto para o uso dos resultados da avaliação (Caiden; Caiden, 2001; Faria, 2005). Apesar dessas dificuldades, as avaliações são peças-chave para o encerramento do ciclo, devendo implicar em sua extinção ou aprimoramento, neste último caso indicando a necessidade de reformulação das políticas. Quando isso não se verifica, abrem-se duas possibilidades: ou as políticas seguem com os problemas identificados, ou são extintas, dando início a novas políticas, redesenhadas, com mais ou menos elementos daquela anterior.
Fonte: Oliveira (2013), com agradecimentos a Klaus Frey pela cessão da imagem.
Todavia, Oliveira (2013) chama a atenção para um aspecto importante acerca das análises baseadas na ideia de "ciclo de políticas públicas". Segundo a autora,
não é tarefa fácil a identificação do que é uma política pública reformulada e o que é uma nova política pública, tornando-se necessário, para tal, uma cuidadosa análise dos elementos que deram origem a determinada política, verificando se os mesmos - ou parte deles - estão ou não presentes na "nova política". Sendo assim, parece-nos mais apropriado analisar esse processo não como cíclico, mas sim composto por fases, as "fases do processo de políticas públicas", que com frequência não se fecham num processo circular, mas acontecem de maneira não linear, por vezes concomitantes, e sem uma clara e pré-determinada sequência temporal, num processo em que os atores interagem entre si e podem participar de mais de uma fase (Oliveira, 2013, p. 33).
Outro aspecto que merece atenção é a questão da interligação entre as fases e os atores que delas participam. Conforme salienta, algumas políticas públicas apresentam maior conexão entre as diferentes fases, assim como algumas são mais propensas a "compartilhar atores", ou seja, demandam ou facilitam que alguns atores participem de diferentes fases do processo de políticas públicas (construção de agenda, formulação da política, processo decisório, implementação e avaliação). Estes podem ser divididos em atores governamentais e atores não governamentais (Kingdon, 1984 apud Vianna, 1996): os primeiros são os membros do Executivo (eleitos e burocratas do alto escalão, bem como a burocracia implementadora, de carreira ou nomeada), do Legislativo (representantes eleitos e funcionários do Legislativo) e do sistema de justiça (Judiciário, Ministério Público e Polícia); os segundos são os grupos de pressão, acadêmicos e pesquisadores, mídia, partidos políticos e opinião pública, conforme sintetizado abaixo.
Não governamentais Grupos de pressão - Construção de agenda9
Fonte: Oliveira (2013), com modificações.
Mas vale reiterar que a ideia de "ciclo" é apenas um construto metodológico, que visa facilitar a análise do processo de políticas públicas. A divisão em estágios ou etapas do ciclo é, portanto, uma escolha do pesquisador. Alguns o dividem em um número maior de etapas (por exemplo, Lasswell, 1956; Brewer, 1974), outros em apenas três: formulação, implementação e avaliação. A principal crítica ao modelo reside no fato que ele passa a ideia de que os tomadores de decisão atuam de maneira linear e sistemática, o que não ocorre na maioria das vezes (Sabatier; Jenkins-Smith, 1999). Ademais, leva-nos a crer que os distintos processos de políticas públicas são independentes entre si; ao contrário, os resultados obtidos pela implementação de uma política frequentemente influenciam o desenho de outras, concomitantes ou posteriores. Por fim, muitas vezes o início do processo não é a percepção de um problema e sua entrada para a "agenda governamental", mas pode acontecer de a formulação preceder a formação da agenda, aquilo que Kingdon (1984 apud Howlett e Ramesh, 2003) denominou "soluções em busca de problemas".
O que é comum e válido nas análises baseadas no ciclo de políticas públicas é a percepção da complexidade desse processo, que envolve diferentes fases - na prática frequentemente sobrepostas -, atores e arenas institucionais nas quais os conflitos e acordos acontecem. Compreender essa complexidade e os mecanismos causais que a compõem é o objetivo central do campo das políticas públicas, cujos instrumentos analíticos devem ser utilizados para a compreensão dos processos de políticas das mais diferentes áreas, como afirmou Lasswell (1956).
Todos os temas de saúde pública citados como exemplos, vozes esparsas dentro do universo de estudos sobre política de saúde no Brasil, e tantos outros sobre formação de agenda, formulação de políticas públicas e processos decisórios, podem se beneficiar das análises de políticas públicas. Ainda que minoritários, esses trabalhos revelam uma aproximação entre os campos que tende a se ampliar paulatinamente. Isto porque o próprio campo de políticas públicas vem ganhando espaço no Brasil, adquirindo densidade teórica e, assim, influenciando os estudos setoriais (Arretche, 2003; Souza, 2003). Nesse sentido, a distância entre os campos tende a diminuir, ampliando o diálogo interdisciplinar e beneficiando ambos.
Enfim, o que este trabalho procurou elucidar não é, de maneira alguma, a debilidade dos trabalhos já publicados, mas sim a ausência de um diálogo mais próximo, apesar da conhecida dificuldade enfrentada pelo diálogo interdisciplinar. Este pressupõe o domínio não de apenas um campo do conhecimento científico, com suas narrativas, métodos e instrumentos teóricos de análise, mas de dois campos, tornando o diálogo mais complexo e, por isso, menos provável. Sabe-se que não se trata de tarefa fácil; como afirmaram Minayo et al. (2013, p. 104), "é preciso ter segurança em ambas as áreas para se criar a interdisciplinaridade". Reforçar esse diálogo, por meio de construção de pontes teóricas, voltadas para a melhoria da realidade social - uma ciência interdisciplinar socialmente engajada e compromissada com o aprimoramento das políticas públicas em saúde - é um ganho pelo qual vale a pena o esforço.
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1Vale aqui retomar a distinção entre multi, inter e transdisciplinaridade, conforme esclarece Faria (2013): a multidisciplinaridade "ocorre quando a solução de um determinado problema demanda a agregação de informações de mais de uma ciência ou área do conhecimento, sem que haja preocupação de interligar as disciplinas entre si e sem que elas sejam alteradas ou enriquecidas no processo. […] Na interdisciplinaridade, cria-se uma interação entre duas ou mais disciplinas em uma mesma investigação, havendo intercâmbio e integração, sendo os conceitos e teorias utilizados repensados conjuntamente e as metodologias compartilhadas pelas várias disciplinas. […] Na transdisciplinaridade, vista como uma etapa superior da interação entre as disciplinas, a cooperação entre as várias áreas é tamanha que se torna difícil separá-las, o que poderia desembocar na criação de uma nova macrodisciplina" (Faria, 2013, p. 15-16).
2Termo utilizado por Celina Souza (2006) numa densa revisão da literatura de Políticas Públicas.
3Optei por apresentar aqui as três definições trabalhadas por Howlett e Ramesh (2003), as quais ilustram satisfatoriamente a evolução do conceito.
4O trabalho de Rita Barradas Barata (2013) é um raro exemplo de trabalho no campo da saúde coletiva que lida com a ideia de "ciclo de políticas públicas", ao analisar a epidemiologia e sua contribuição para a formulação, implementação e avaliação de políticas públicas em saúde.
5Alguns autores trabalham com uma divisão mais enxuta – três fases – e outros com uma divisão mais detalhada desse processo – sete fases. Tratam-se de diferenças metodológicas, sendo em todas mantidas a solução de divisão desse processo como uma forma para melhor compreender os atores e instituições envolvidos em distintos momentos do longo caminho percorrido entre a entrada de um problema para a agenda governamental e a sua implementação e posterior avaliação.
6Para ilustrar os temas citados dentro de cada fase do ciclo de políticas públicas, busquei na Scielo os termos relacionados, analisando os artigos e a utilização de modelos analíticos do campo das políticas públicas, tal como realizado na primeira seção deste artigo. Nesta, no entanto, não me restringi aos trabalhos da revista Saúde e Sociedade, mas busquei exemplos em todo o rol de periódicos da Scielo, combinando os termos "formulação" e "política de saúde" (37 artigos), "processo decisório" e "política de saúde" (1 artigo), "agenda" e "política de saúde" (27 artigos), e "atores" e "política de saúde" (40 artigos). O objetivo não foi o de realizar um mapeamento sistemático das produções nessa área, mas exemplificar os temas mais recorrentes dentro de cada uma das fases de políticas públicas em saúde. O mesmo processo foi realizado para as demais fases do ciclo analisadas ao longo da seção.
7Para coletar exemplos de trabalhos que lidam com o tema da implementação de políticas públicas em saúde foram feitas buscas na Scielo com os termos "implementação" e "política de saúde" (59 artigos), "atores" e "política de saúde" (40 artigos), "implementação" e "políticas públicas" e "saúde" (36 artigos). O procedimento de busca foi explicado na nota anterior a esta.
8Foram buscados na Scielo com os termos "avaliação" e "política de saúde" (58 artigos) e "avaliação", "políticas públicas" e "saúde" (46 artigos), conforme explicitado nas buscas anteriores.
9Para Kingdon (1984 apud Howlett; Ramesh, 2003), mais do que construir agenda, os grupos de pressão participam do processo de bloquear propostas não desejadas, tendo um papel pouco efetivo na construção da agenda per se.