Lei 13.993/20 e o contrabando excepcional de produtos médico-hospitalares – Planeje e Passe
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O trânsito de mercadorias pelas fronteiras do país pode sofrer determinadas limitações decorrentes de interesses tributários, industriais, de saúde pública etc. É comum que alguns produtos sejam simplesmente vetados (porque considerados nocivos, como, por exemplo, produtos que reproduzem a forma de cigarros ou similares e sejam destinados ao público infanto-juvenil – Lei 12.921/13) ou passem por procedimentos específicos de importação para garantir que sua entrada no território nacional não provoque nenhum mal (como na importação de cigarros, combustível e armas).
Os procedimentos administrativos que levam à perda dos bens apreendidos e à imposição de multa aos responsáveis são insuficientes para garantir o cumprimento das regras limitadoras do trânsito de mercadorias, razão por que o Direito Penal é chamado a intervir por meio da tipificação do contrabando.
Embora o mais comum seja a entrada de mercadorias irregulares no país, as regras que disciplinam o trânsito aduaneiro se dedicam também à saída delas. Por isso, o crime de contrabando consiste tanto em importar quanto em exportar mercadorias proibidas.
Na execução do contrabando, o agente, por qualquer meio, importa ou exporta mercadoria (coisa móvel), absoluta ou relativamente proibida. A entrada ou saída da mercadoria pode ser fraudulenta ou clandestina. Nesta última, também denominada contrabando impróprio, o agente faz com que a mercadoria ingresse ou saia do país sem passar pela zona alfandegária, utilizando-se, por exemplo, de sítios desertos, longe das vistas das autoridades. Naquela (contrabando próprio), o agente traz ou exporta o produto valendo-se da repartição alfandegária.
Mas o que é mercadoria proibida?
O Código Penal não define quais são as mercadorias de importação ou exportação proibida, nem faria sentido que definisse, pois as circunstâncias que obrigam o poder público a impedir ou a limitar o trânsito de mercadorias são dinâmicas e devem ser analisadas com frequência, e não é recomendável que isto seja feito por meio da alteração constante do tipo penal. Por isso, o tipo do contrabando é uma norma penal em branco, cumprindo à legislação especial (extrapenal) complementá-lo apontando as mercadorias relativa ou absolutamente proibidas de entrar ou sair do nosso país.
Um exemplo recente de limitação do trânsito de mercadorias baseada em circunstâncias excepcionais de saúde pública é a Lei 13.993/20. O motivo para a edição dessa lei é a pandemia de coronavírus, que leva à necessidade de milhares de atendimentos simultâneos nos quais há produtos essenciais tanto para a proteção de médicos, enfermeiros e outros profissionais quanto para o tratamento de pacientes, que, normalmente, encontram-se em estado crítico. De acordo com o § 1º do art. 1º, proíbe-se a exportação de:
Ainda segundo o § 1º, o rol é meramente exemplificativo, pois o Poder Executivo pode editar atos administrativos para impedir a exportação de outros produtos que se revelem essenciais.
Além da lista de produtos de exportação proibida que serve como complemento direto do tipo penal, a lei traz um detalhe que também afeta a tipicidade. O caput do art. 1º dispõe que fica proibida a exportação dos produtos já mencionados "enquanto perdurar a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin) em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus (SARS-CoV-2)". Trata-se, portanto, de norma penal complementar (porque adiciona um componente essencial ao tipo) de caráter excepcional.
Recordemos que, no tema relativo à eficácia da lei penal no tempo, temos as leis temporárias e as leis excepcionais. Após disciplinar a retroatividade da lei benéfica no art. 2º, o Código Penal dispõe sobre as leis temporárias e excepcionais no art. 3º:
"A lei excepcional ou temporária, embora decorrido o período de sua duração ou cessadas as circunstâncias que a determinaram, aplica-se ao fato praticado durante sua vigência".
A lei temporária (ou temporária em sentido estrito) é aquela instituída por um prazo determinado. Por exemplo, a Lei 13.284/16, que criou diversos crimes para proteger o patrimônio material e imaterial das entidades organizadoras dos Jogos Olímpicos de 2016, infrações penais com tempo certo de vigência (até 31 de dezembro de 2016).
A lei excepcional (ou temporária em sentido amplo) é editada em função de algum evento transitório, como estado de guerra, calamidade ou qualquer outra necessidade estatal, e perdura enquanto persistir o estado de emergência. É exatamente a situação que estamos vivenciando em decorrência da pandemia.
A lei de caráter excepcional é autorrevogável, pois se considera eliminada do ordenamento jurídico assim que cessada a situação de anormalidade que a tenha fundamentado. Neste ponto, o art. 1º da Lei 13.993/20 é expresso: o óbice à exportação cessará quando desaparecer a situação de emergência, que, por sua vez, é baseada na Portaria 188, de 03 de fevereiro de 2020, editada pelo ministro da Saúde. A portaria concebe o Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública (COE-nCoV) como mecanismo de gestão no âmbito nacional. O centro de operações é vinculado à Secretaria de Vigilância em Saúde, a quem compete, dentre outras atribuições, propor ao ministro da Saúde o encerramento da Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional. Conclui-se que o complemento da norma penal (Lei 13.993/20) terá vigência até que o ministro da Saúde determine a cessação do estado emergencial. A partir desse momento, a lei que proíbe a exportação perderá eficácia e, como consequência, o fato se tornará atípico.
Mas note-se que a lei excepcional é ultra-ativa, ou seja, alcança os fatos praticados durante a sua vigência, ainda que as circunstâncias de emergência tenham se esvaído, uma vez que essas condições são elementos temporais do próprio fato típico. Por ser (em regra) de curta duração, se não tivesse a característica da ultra-atividade a lei excepcional perderia completamente sua força intimidativa. Não haveria sentido nenhum em proibir a exportação de produtos durante a pandemia, possibilitando com isso o ajuizamento de ações penais por contrabando, se, uma vez cessada a situação de emergência, o crime deixasse de existir com efeitos retroativos. A lei excepcional, portanto, não se submete à regra da retroatividade da abolitio criminis¸ a não ser que outra lei seja editada com esse propósito específico.
Em resumo, a partir do dia 24 de abril de 2020, e enquanto persistir a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional determinada pela Portaria 188 do ministro da Saúde, quem exportar, por qualquer meio, os produtos elencados no art. 1º, § 1º da Lei 13.993/20 cometerá o crime de contrabando, cujos efeitos não cessarão quando encerrado o estado emergencial na área da saúde, tendo em vista a natureza excepcional da norma que complementa o tipo do art. 334-A do Código Penal.
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