O procedimento administrativo de apuração de responsabilidade pela PGFN. - Conplan Contabilidade
O procedimento administrativo de apuração de responsabilidade pela PGFN.
Há males que vêm para o bem. Provavelmente, não foi este o pensamento inicial que adveio às mentes dos Procuradores da Fazenda Nacional ao saberem que, no último dia 03 de abril, o Congresso Nacional havia derrubado a quase totalidade dos vetos feitos pelo Presidente da República a diversos artigos do Projeto de Lei nº. 9.206/2017, pelo qual, com a anterior sanção em parte, foi instituído o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR). Tal como foi divulgado amplamente pelos meios jornalísticos, deputados e senadores atenderam as reinvindicações dos produtores rurais e, com a rejeição aos vetos, aprovaram, entre outras benesses fiscais, a concessão de parcelamento de FUNRURAL com a redação de 100% (cem por cento) das multas e dos juros (alínea a do inciso II do art. 2º, Lei nº. 13.606/18) e a diminuição da contribuição previdenciária incidente sobre a produção rural mediante a redução da alíquota de 2,5% para 1,7% (art. 15, Lei nº. 13.606/2018). Como não poderia ser diferente, a primeira reação que se teve quanto ao fato de que o Congresso Nacional ignorou a opinião técnica dos Ministérios do Planejamento e da Fazenda e, à revelia da justificativa apresentada no veto de que os artigos vetados representavam sobrelevação do custo fiscal imputado ao Tesouro Nacional sem previsão do impacto na lei orçamentária, foi negativa por parte daqueles que tem por dever institucional a defesa do erário. A despeito da potencial retomada econômica que parcelamentos avantajados podem ensejar nos setores agraciados, a derrubada dos vetos foi vista como mais uma ocasião em que os representantes congressuais desconsideraram o estímulo negativo que benefícios fiscais amplificados produzem aos contribuintes e demais mutuários do crédito rural que se esforçam em estar adimplentes com a União.
Todavia, diferentemente da impressão que foi passada inicialmente, a rejeição do Veto nº. 08/2018 (Refis Rural – PRR) pelo Congresso não foi de toda prejudicial aos interesses da Fazenda Nacional. Talvez como compensação à desoneração tributária causada pela aprovação do Programa de Regularização Tributária Rural tal qual concebido no Projeto de Lei nº. 9.206/2017, ou talvez por desatenção dos congressistas de que o referido PL não dizia respeito apenas à temática ruralista, fato é que, com a derrubada do veto parcial feito ao art. 25 da Lei nº. 13.606/2018, ingressou em nosso sistema jurídico a previsão legal do procedimento administração de apuração de responsabilidade por débito inscrito em dívida ativa da União (art. 20-D, inciso III, Lei nº. 10.522/2002), a ser instaurado a critério exclusivo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Diversamente do que a aparente singeleza do dispositivo legal pode dar a entender, não se trata de inovação legislativa de pouca relevância. A bem da verdade, a instituição do procedimento administrativo de apuração de responsabilidade veio ao encontro de uma necessidade que cada vez mais se mostrava instransponível: a de se ter instrumento legal apto a responsabilizar terceiros (art. 134 e 135, CTN) por tributos constituídos mediante lançamento por homologação (art. 150, CTN), para os quais não houve a atividade administrativa de lançamento por parte da Receita Federal do Brasil e, consequentemente, em relação aos quais não se procedeu à prévia identificação dos sujeitos passivos (contribuinte e responsável) implicados à obrigação tributária (art. 142, CTN).
O caso mais emblemático dessa problemática diz respeito aos impostos e contribuições sociais retidas na fonte (IRRF, CSRF, etc.), cujos créditos tributários são constituídos por declarações fiscais entregues pelo próprio contribuinte, tais como a DCTF (art. 5º, § 1º, Decreto-Lei nº. 2.124/1894), a GFIP (art. 31, § 2º, Lei nº. 8.212/1991), e até mesmo a DCOMP (art. 74, § 6º, Lei nº. 9.430/1996). Em regra, não havendo indícios de sonegação tributária para que os Auditores-Fiscais realizem a fiscalização (art. 196, CTN) e eventualmente procedam ao lançamento suplementar (art. 150, § 3º, CTN), as declarações são eletronicamente processadas nos sistemas informatizados da Receita Federal e, não se localizando o correspondente pagamento antecipado do tributo confessado (art. 150, § 1º, CTN), são encaminhadas à inscrição em dívida ativa após o prazo para a cobrança amigável (art. 5º, § 2º, Decreto-Lei nº. 2.124/1984).
Como se vê, nesses casos, a par de existirem indícios da prática de infração à lei pelos administradores da pessoa jurídica devedora (art. 135, inciso III, CTN) consistentes na apropriação indevida de valores retidos de terceiros (art. 2º, inciso II, Lei nº. 8.137/1990 e art. 168-A, CP), não se realiza qualquer ato administrativo que impute a eles a sujeição passiva tributária enquanto responsáveis (art. 121, par. único, inciso II, CTN), de maneira que, ordinariamente, a inscrição em dívida ativa de débitos de IRRF, CSRF, contribuições previdenciárias descontadas e não-repassadas, etc. é realizada apenas e tão-somente em nome do contribuinte – a pessoa jurídica – que confessou a existência dos créditos tributários. Por não ser necessária a constituição de dívida confessada (Súmula STJ nº. 436), em geral, os órgãos da Receita Federal do Brasil adotam a posição de que não podem lançar apenas para sujeitar terceiros a créditos tributários já constituídos. Se acertado ou equivocado, até o advento do art. 20-D, inciso III, Lei nº. 10.522/2002 (introduzido pela Lei nº. 13.606/2018), tal posicionamento institucional resultava em um obstáculo à responsabilização daquele que reteve tributo e não o repassou aos cofres públicos, com o qual a Procuradoria da Fazenda Nacional tinha de lidar sem maiores perspectivas de êxito, visto o crescente entendimento jurisprudencial de que não competiria ao Poder Judiciário redirecionar execuções fiscais com fundamento em infração à lei cometido antes ou concomitantemente à ocorrência dos fatos geradores, na medida em que não seria possível suprir judicialmente uma omissão administrativa. Ou seja, de um lado, a sujeição passiva deixava de ser feita na seara administrativa; de outro, o redirecionamento era negado pela via judicial, motivo pelo qual os Procuradores ficavam sem alternativas de atuação em face do responsável tributário.
Desta maneira, com a instituição do procedimento administrativo de apuração da responsabilidade, foi introduzido mecanismo legal a permitir que a Procuradoria da Fazenda Nacional, no exercício do controle administrativo de legalidade da inscrição em dívida ativa (art. 2º, § 3º, Lei nº. 6.830/1980), realize a averiguação dos fatos geradores de responsabilidade (art. 135, CTN), identifique os potenciais sujeitos passivos (incisos do art. 135, CTN), e proceda, se for o caso, a instauração do vínculo obrigacional-tributário a estes terceiros, respeitando-se o contraditório e a ampla defesa (art. 2º, Lei nº. 9.784/1999), já que o inciso III do art. 20-D expressamente impõe a submissão do procedimento à Lei do Processo Administrativo Federal. Aliás, nesse ponto, o procedimento recém-criado se mostra mais adequado que o previsto na controvertida Portaria PGFN nº. 180/2010, dado que assegura aos afetados pela responsabilização o direito de questioná-la ainda em âmbito administrativo.
A propósito, o instituto do art. 20-D também tem a virtude de ser de maior amplitude e extensão do que o Procedimento Administrativo de Reconhecimento de Responsabilidade – PARR, regulamentado pela Portaria PGFN nº. 948/2017. Por ser restrito à apuração de responsabilidade de terceiros desencadeada pela dissolução irregular da pessoa jurídica devedora (art. 1º), o PARR não se presta a solucionar o vácuo presente na falta de prévia sujeição passiva dos responsáveis tributários cujo ato infracional fosse diverso do encerramento irregular das atividades da empresa. Criado para centralizar a discussão sobre a dissolução irregular em um único procedimento administrativo, o PARR tem como propósito específico o de desonerar o Poder Judiciário da contingência de ter que apreciar sucessivos pedidos de redirecionamento, especialmente se prevalecer o entendimento de que têm de ser veiculados por incidente de desconsideração da personalidade jurídica (art. 133, CPC/15). Assim, a partir do momento em que forem editados os atos complementares a regulamentar o instituto (art. 20-E, Lei nº. 10.522/2002), terá a Procuradoria a possibilidade de superar o entrave que hoje existe, já que não mais dependerá de uma improvável modificação de entendimento interno da Receita Federal do Brasil quanto à (in)viabilidade de se fazer lançamento tributário só para a sujeição passiva dos responsáveis, da mesma forma que não mais precisará submeter a questão ao Poder Judiciário por intermédio da postulação do redirecionamento das execuções fiscais de IRRF, CSRF etc. Estará em suas mãos a prerrogativa legal de apurar a responsabilidade tributária de débitos inscritos em dívida ativa, que deverá ser exercida em conformidade com a eficiência administrativa (art. 37, CF/88), e não indistintamente. E que, apesar de não estar adstrita apenas às hipóteses do art. 135, CTN, tampouco restrita aos débitos confessados, terá grande valia para as inúmeras CDA(s) que, até então, se limitavam a indicar o nome do contribuinte, embora devessem conter o dos sócios-administradores causadores da retenção e não repasse dos tributos.
Portanto, inusitadamente, a rejeição em massa dos vetos presidenciais ao Projeto de Lei nº. 9.206/2017 teve por efeito colateral a introdução de um importantíssimo instrumento de cobrança de tributos não pagos, capaz de consolidar a posição da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional como autoridade fiscal apuradora de fatos geradores de responsabilidade tributária (art. 194, CTN c/c art. 1º, Decreto-Lei nº. 147/1967 c/c art. 20-D, Lei nº. 10.522/2002). Por isto, se o primeiro pensamento da advocacia pública com a postura do Congresso Nacional não foi exatamente positivo, há de se reconhecer que, com o art. 20-D, o ditado popular prevaleceu.