REVISÃO DO PLANO DIRETOR – 2013
Manifesto em defesa das
Áreas Exclusivamente Residenciais (ZER)
Manifesto pela preservação e proteção das Zonas Exclusivamente Residenciais – ZERs (Bairros Verdes), no Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo
Ao ensejo da elaboração do novo Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo, as sociedades, associações e entidades representativas das Zonas Exclusivamente Residenciais – ZER, vêm apresentar, dentre outras, razões técnicas para sua manutenção, preservação e proteção, seja como elementos de excelência urbanística no campo do planejamento urbano, seja como elementos essenciais derivados desses projetos do espaço urbano, de qualidade inegável na prestação de serviços ambientais no ecossistema urbano, promovendo equilíbrio ambiental e redução dos impactos urbanos-ambientais nocivos promovidos pelo padrão mercantil de ocupação e de expansão da mancha urbana.
Os loteamentos que hoje formam a maioria dos bairros exclusivamente residenciais, também denominados bairros verdes, já na sua concepção estabeleceram restrições no uso e ocupação dos lotes, garantindo dessa forma qualidade urbanística, ambiental e paisagística, com visão de planejamento integrando áreas públicas e privadas em conjunto harmônico com a cidade, cuja estética e padrão garantem espaços abertos, de baixa volumetria das edificações – notadamente horizontais - e significativas áreas verdes e permeáveis, cumprindo com a função social da propriedade.
Nesse sentido, se destaca a importância do conceito urbanístico inerente às áreas exclusivamente residenciais, que guardam estreita relação com o meio ambiente, cuja natureza jurídica figura no âmbito do direito difuso, conforme já definido no próprio texto do atual Plano Diretor Estratégico, que classificou as Zonas Exclusivamente Residenciais como Macroárea de Urbanização Consolidada, garantida no texto da lei a preservação e proteção das áreas exclusivamente residenciais e das áreas verdes significativas, assim como a manutenção do zoneamento restritivo da ZER, com definição precisa dos corredores de comércio e serviços.
Nesse mesmo compasso, a Lei 13.885/04, na sua Parte II que trata dos Planos Regionais Estratégicos, trata como política pública protetiva e preservacionista manter e promover os bairros com características exclusivamente residenciais, tanto que o Poder Público Municipal criou nos Planos Regionais das Subprefeituras várias novas áreas residenciais no território da cidade, entre elas a ZER do Jardim da Saúde, do Parque dos Príncipes e do Jardim Avelino.
Dessa forma, resta claro que as Zonas Exclusivamente Residenciais integram a política pública histórica do planejamento urbano do Município de São Paulo, já incorporado no patrimônio jurídico da cidade e de cada cidadão, cujo interesse público, de cunho urbanístico e ambiental, é de tal relevância para a sustentabilidade urbana–ambiental do território que seu tratamento futuro em qualquer revisão do planejamento urbano somente poderá se dar através da criação de novos instrumentos normativos para assegurar ainda maior proteção e defesa, como por exemplo, a criação de Áreas de Amortecimento dos Perímetros das ZERs, como medida de conter o processo especulativo imobiliário que se vale dessas áreas de excelência urbanística para atender à lógica do lucro, assim como a revisão de algumas Zonas de Centralidade Linear com aumento do grau de restrição no uso e ocupação, pois alguns desses corredores, principalmente aqueles localizados no miolo das ZERs são altamente impactantes, promovendo, ao contrário da desejada preservação, a degradação e o processo especulativo, colocando em risco esses espaços especialmente protegidos e seus benefícios urbanos e ambientais em prejuízo da coletividade.
2- As Zonas Exclusivamente Residenciais: onde estão, qual sua função
Segundo dados oficiais da Prefeitura, as áreas determinadas como ZER 1, 2 e 3 somadas representam apenas 3,94% do solo do território urbanizado da cidade e se caracterizam, em maioria, por ocupação residencial de baixo gabarito, horizontais, com predominância de arborização e áreas permeáveis entre as edificações e nas áreas públicas, o que cria microclimas de temperaturas mais amenas.
Somente para comparação, segundo os mesmos dados oficiais, as áreas de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social correspondem a 11,66% do espaço urbanizado do Município. As ZERs se encontram dispersas pela cidade e são ocupadas por moradores com rendas variadas, não sendo prerrogativas de classes econômicas privilegiadas. Vejamos: O Jardim Guedala, o Jardim São Miguel no Jaçanã, a Chácara Santo Antonio, o Jardim Prudência na Cidade Ademar, os Jardins (América, Europa e Paulistano), o Jardim Avelino na Vila Prudente, a City Butantã, Campo Belo, Brooklin , Granja Julieta, Alto da Boa Vista, Chácara Flora, Jardim dos Estados, Jardim Petrópolis, Chácara Monte Alegre, Jardim Previdência , a Chácara Japonesa em Santo Amaro, o Alto de Pinheiros, a Vila Noca e o Jardim da Glória na Vila Mariana, o Pacaembu, a Vila Carmem, a City Lapa, o Jardim Vitória Régia em Campo Limpo, o Jardim Barro Branco em Santana, o Jardim Marquesa no M`Boi Mirim, a Chácara Jaraguá em Perus, a City América em Pirituba, o Jardim da Saúde, Jardim França, Jardim Krerkalian, Tremembé, Jardim Floresta, Vila Albertina, dentre outras.
Nessas zonas, em razão do padrão restritivo de uso e ocupação do solo e a massa verde conjugada com as áreas permeáveis, permite:
• maior dissipação do calor armazenado entre os inúmeros edifícios que formam a grande área verticalizada e adensada da cidade, reduzindo os focos de aquecimento. Neste ponto, destacamos ainda os dados oficiais demonstrando que as Zonas Mistas (ZM1 e ZM2) combinado com as Zonas Mistas 3a e 3b (ZM3a / ZM3b) e ainda, somado às zonas de centralidade polar (ZCPa / ZCPb), somam 48,07% do território.
Por sua vez, o Atlas Ambiental anexo, elaborado pela própria Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente, finalizado em 2001, naquela época já verificava uma variação de até 4oC entre a temperatura registrada, no mesmo período, nas ilhas de calor e nas ZERs da cidade, comprovando os significativos serviços ambientais , contribuindo:
• no aumento da umidade relativa do ar, que é cerca de 5% maior do que nas ilhas de calor, o que reduz os impactos danosos à saúde da população;
• no sistema de drenagem de águas pluviais, o que auxilia na redução de inundações e recarga dos lenções freáticos
• de forma significativa para a refrigeração urbana e regulação climática
• na retenção dos poluentes do ar pela massa arbórea
"Ainda que consideremos as diferenças da realidade de cada lugar, o aquecimento da metrópole paulistana é exorbitante", afirma a geógrafa Magda Lombardo. "A presença de corpos hídricos e de áreas verdes ameniza a taxa de aquecimento nas proximidades." (g.n) E conclui: "a defesa da qualidade ambiental destes bairros não tem importância meramente local, mas para a cidade como um todo, na medida em que a mediação climática, por eles introduzida na metrópole compacta, beneficia a todos que nela habitam, e a massa arbórea que os caracteriza é uma das principais responsáveis pelo retorno de numerosas espécies de pássaros ao ambiente urbano paulistano" (g.n).
Portanto, a importância das ZERs transcende interesses particulares e locais apenas de seus moradores; as ZERs são estipulação em favor de terceiros, tanto os vizinhos próximos como a coletividade dos habitantes e usuários da cidade.
São áreas de utilidade pública e devem receber tratamento diferenciado, pois protegem bens e valores coletivos como: qualidade de vida, saúde humana e saúde urbana, na medida em que são comprovadamente importantes espaços urbanos para a garantia das condições de salubridade da cidade.
3- As ZERs como ganho ambiental da cidade e o princípio da proibição do retrocesso
Nos termos do art. 225 da Constituição Federal: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações." (g.n)
O sentido dessa norma constitucional está inserido no art. 2º, I, do Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257⁄01:
"Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações."(g.n)
O art. 156 do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, reconhece a excelência dos Bairros Residenciais e impõe a sua preservação.
"Art. 156 - A Macroárea de Urbanização Consolidada, ocupada majoritariamente pela população de renda alta e média alta, é formada pelos bairros estritamente residenciais e pelas áreas que tem sofrido um forte processo de verticalização e adensamento construtivo, e, embora conte com excepcionais condições de urbanização e alta taxa de emprego, tem sofrido esvaziamento populacional e apresentado níveis elevados de saturação da malha viária.
§ 1º - A Macroárea de Urbanização Consolidada é formada pelos territórios delimitados pelos distritos de Alto de Pinheiros, Butantã, Campo Belo, Consolação, Itaim Bibi, Jardim Paulista, Lapa, Moema, Morumbi, Perdizes, Pinheiros, Santo Amaro, Tatuapé, Vila Andrade e Vila Mariana, com exceção das áreas localizadas nas Operações Urbanas, e pelas Zonas Estritamente Residenciais existentes e criadas por esta lei.
§ 2º - Na Macroárea de Urbanização Consolidada objetiva-se alcançar transformações urbanísticas para controlar a expansão de novas edificações e a saturação da infra-estrutura existente, por meio de: I - controle do processo de adensamento construtivo e de saturação viária, por meio da contenção do atual padrão de verticalização, da revisão de usos geradores de tráfego; II - preservação e proteção das áreas estritamente residenciais e das áreas verdes significativas; (...)
§ 3º - Na Macroárea de Urbanização Consolidada devem ser utilizados, prioritariamente, os seguintes instrumentos: I – (...)
II - manutenção do zoneamento restritivo nos bairros estritamente residenciais, com definição precisa dos corredores de comércio e serviços; (...)" (g.n)
O teor dos incisos II do parágrafo 2º e II do parágrafo 3º, ambos do seu art. 156, o Plano Diretor estabeleceu como objetivo urbanístico para esta parcela do território da cidade:
• a preservação e proteção das áreas estritamente residenciais e das áreas verdes significativas;
• a manutenção do zoneamento restritivo nos bairros estritamente residenciais, com definição precisa dos corredores de comércio e serviços.
Veja-se, pois, que são ordens explícitas do Plano Diretor: a preservação e a proteção das áreas estritamente residenciais e das áreas verdes significativas e a manutenção do zoneamento restritivo dos bairros estritamente residenciais.
O art. 156 do Plano Diretor traz o conceito de qualificação urbana aplicável a todas as áreas exclusivamente residenciais da Região Metropolitana de São Paulo, uma vez que elas, em conjunto, detêm áreas expressivas arborizadas e permeáveis, funcionando como fator de equilíbrio ambiental para toda a cidade, com função mitigadora da "ilha de calor urbana" em que se transformou.
• Ilhas de calor: o que são, qual sua origem, o que geram, onde estão
Ilhas de calor são áreas com temperaturas mais elevadas e menor umidade do ar. Esse fenômeno reflete a interferência do homem na dinâmica dos sistemas ambientais. Sua origem está na redução do resfriamento causado pela diminuição da evaporação devido a poucas áreas verdes e o transporte de água da chuva através de canalização e na ocupação do ambiente urbano por obras de concreto e asfalto, principalmente das estruturas verticais artificialmente criadas, adensamento populacional, poluição e calor gerados pelas indústrias e circulação de automóveis. As cidades contribuem, assim, para a alteração do balanço de energia, gerando bolsões sobre as áreas urbanas: as ilhas de calor. Magda Lombardo afirma: "A impermeabilização excessiva provoca o escoamento mais acelerado das águas de chuva, diminuindo o tempo de evaporação. Esse processo reduz a umidade relativa do ar, que é cerca de 5% menor do que nas áreas mais arborizadas e menos povoadas."
Geram consequências climáticas: temperaturas elevadas, temporais e inundações constantes. Geram impactos danosos à saúde:
O aquecimento urbano aliado à poluição favorece a ocorrência de asma, bronquite e outros processos inflamatórios, podendo levar a comprometimento cardiorrespiratório.
O calor afeta o metabolismo humano que, em busca da compensação térmica, causa transtornos como desidratação e falta de apetite, com a consequente perda de energia e aumento de fadiga, o que pode ser fatal em crianças.
O aquecimento urbano favorece a propagação de mosquitos e doenças como a dengue, malária e leishmaniose.
Regiões quentes com habitações precárias, o que é frequente na cidade, favorecem a disseminação da tuberculose que é a doença que mais mata em todo o mundo.
Sua localização na Cidade de São Paulo:
Segundo as imagens geradas pelo Satélite Landsat-7 (mapa anexo), as ilhas de calor vão: do Centro até a Zona Leste, se expandem em direção à Zona Oeste até serem barradas pela brisa marítima que vem do litoral paulista e ao norte são limitadas pela Serra da Cantareira. Veja-se que as próprias imagens indicam que as ilhas de calor dominam a cidade de São Paulo. De acordo com o mapa de ilhas de calor , produzido a partir das imagens geradas pelo Satélite , o município de São Paulo apresenta diversas características climáticas, onde as regiões mais quentes estão relacionadas principalmente pela grande concentração urbana , até as regiões mais frias , onde as temperaturas são consideradas mais amenas devido a ocupação de residências horizontais e grande arborização entre as edificações. Por tudo considerado, a obrigação de manter um ambiente saudável, sadio e equilibrado é, pois, incumbida ao Estado e a cada um dos indivíduos; não se trata de mero interesse ou de obrigação do particular, do seu morador, mas de interesse difuso, da coletividade municipal.
As ZERs representam inegável ganho ambiental para a cidade e graças a elas é que não se agravam os prejudiciais efeitos da densa urbanização na Região Metropolitana de São Paulo.
Pelo Princípio da Não-Regressão, os avanços urbanísticos ambientais conquistados no passado não serão destituídos ou negados pela geração atual.
A Proibição do Retrocesso é um princípio constitucional implícito que se impõe ao legislador em nome da garantia constitucional dos direitos adquiridos, do princípio constitucional da segurança jurídica, do princípio da dignidade da pessoa humana e, finalmente, em nome do princípio de efetividade máxima dos direitos fundamentais, nos termos do art. 5º, parágrafo 1º, da Constituição Federal.
O Princípio da Proibição ao Retrocesso Ecológico pressupõe que a salvaguarda do meio ambiente tem caráter irretroativo: não pode admitir o recuo para níveis de proteção inferiores aos anteriormente consagrados. Essa argumentação busca estabelecer um piso mínimo de proteção ambiental, para além do qual devem rumar as futuras medidas normativas de tutela, impondo limites a impulsos revisionistas da legislação. 7
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já consagrou esse princípio: Ementa:
Processual Civil, Administrativo, Ambiental e Urbanístico. Loteamento City Lapa. Ação Civil Pública. Ação de nunciação de obra nova. Restrições urbanístico-ambientais convencionais estabelecidas pelo loteador. Estipulação contratual em favor de terceiro, de natureza propter rem. Descumprimento. Prédio de nove andares, em área onde só se admitem residências uni familiares. Pedido de demolição. Vício de legalidade e de legitimidade do alvará. Ius variandi atribuído ao município. Incidência do princípio da não-regressão (ou da proibição de retrocesso) urbanístico-ambiental. Violação ao art. 26, VII, da Lei 6.766/79 (Lei Lehmann), ao art. 572 do Código Civil de 1916 (art. 1.299 do Código Civil de 2002) e à Legislação Municipal. Art. 334, I, do Código de Processo Civil. Voto-Mérito. [...] 11. O exercício do ius variandi, para flexibilizar restrições urbanístico ambientais contratuais, haverá de respeitar o ato jurídico perfeito e o licenciamento do empreendimento, pressuposto geral que, no Direito Urbanístico, como no Direito Ambiental, é decorrência da crescente escassez de espaços verdes e dilapidação da qualidade de vida nas cidades. Por isso mesmo, submete-se ao princípio da não-regressão (ou, por outra terminologia, princípio da proibição de retrocesso), garantia de que os avanços urbanístico-ambientais conquistados no passado não serão diluídos, destruídos ou negados pela geração atual ou pelas seguintes. [...] 19. Recurso Especial não provido." (Superior Tribunal de Justiça – Segunda Turma, REsp 302.906-SP, Relator: Ministro Herman Benjamin, julgado em 26.08.2010, publicado no DJE em 01.12.2010).
Portanto, ao cabo, por características exclusivamente técnicas, a preservação e conservação das ZERs é obrigatória por ordem constitucional: implícita e explícita.
4- O Requerimento
Por todo o exposto, as sociedades, associações e entidades representativas das Zonas Exclusivamente Residenciais – ZER vêm requerer que no novo Plano Diretor Estratégico, que agora se fará para a Cidade de São Paulo, as Zonas Exclusivamente Residenciais sejam mantidas tal como são, bem como que as vias que limitam seus perímetros tenham zoneamento a elas idêntico para que as virtudes ambientais produzidas pelas ZERs possam favorecer sua vizinhança, que sejam criadas zonas de amortecimentos nos perímetros da ZER como forma de proteger e defender essas área frágeis da cidade do processo especulativo e degradador, além de revisar as Zonas de Centralidade Linear no interior das ZERs a fim de torná-las mais restritivas, e com isso, melhor contribuir para ao menos não acentuar a deterioração do meio-ambiente da cidade 8
Referências técnicas: - Atlas Ambiental do Município de São Paulo. Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente e Secretaria Municipal de Planejamento Urbano. - Imagens do Satélite Landsat-7 - Lombardo, Magda Adelaide. "Ilhas de Calor" - Bias, Edílson de Souza, et al. "Análise do fenômeno de ilhas de calor urbanas, por meio da combinação de dados Landsat e Ikonos". Anais XI SBSR, Belo Horizonte, Brasil, 05 - 10 abril 2003, INPE, p. 1741-1748. - Nobre, Carlos A. e Young, Andrea F. "Vulnerabilidades das Megacidades brasileiras às mudanças climáticas: Região Metropolitana de São Paulo". Relatório Final - O princípio da proibição de retrocesso ambiental . Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle. Senado Federal - Constituição Federal de 1988 - Lei Federal nº 10.257⁄01 - Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
Lista de entidades signatárias:
1. Movimento Defenda São Paulo
2. Associação dos Amigos e Moradores pela Preservação do Alto da Lapa e Bela Aliança - ASSAMPALBA
3. Associação dos Moradores do Jardim da Saúde - AMJS
4. Associação dos Moradores Amigos do Parque Previdência- AMAPAR
5. Associação Amigos do Jardim Olímpia - ASSAJO
6. Movimento de Moradores do Campo Belo - MOVIBELO
7. Movimento de Moradores Amigos do Real Parque - MAP
8. Associação Viva Pacaembu Por São Paulo - VIVAPAC
9. Associação dos Amigos de Alto de Pinheiros - SAAP
10. Sociedade Amigos da Cidade Jardim - SACJ
11. Associação Morumbi Melhor - AMM
12. Sociedade Amigos do Residencial Parque Continental - SARPAC
13. Associação Amigos do Jardim das Bandeiras - AAJB
14. Sociedade Amigos do Brooklin Novo - SABRON
15. Sociedade Moradores Butantã / Cidade Universitária - SMB
16. Associação AME Jardins
17. Associação de Moradores da Vila Nova Conceição
18. Associação Moradores Cidade Jardim Panorama - AMCJP
19. Associação Amigos do Jardim Morumbi - AAJM
20. Associação Preserva São Paulo
21. Sociedade dos Amigos do Planalto Paulista - SAPP
22. Associação dos Moradores do Brooklin Velho - SABROVE
23. Associação dos Moradores da Praça Rotary Clube e Ruas Adjacentes
24. Comunidade Janauba Tanhaçu
25. Associação dos Amigos da Praça João Afonso de Souza Castellano
26. Associação Dos Moradores e Amigos Do Sumaré - SOMASU
27. Conseg Morumbi
28. Sociedade Amigos da Vila Inah e Jardim Leonor - SAVIAH
29. Sociedade dos Moradores do MORUMBI - SMM
30. Movimento Amigos da Rua Critius - MARC
31. Movimento Amigos da Villa Amalfi - MAVA
32. Sociedade Amigos Moradores e Empreendedores do Bairro Cerqueira César (Jardins e Consolação) - SAMORCC