Reforma agrária no Brasil: contextos e legislação - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Resumo: Este artigo tem por escopo geral analisar as principais causas desafiadoras que ao longo do tempo vem se sobrepondo as possibilidades de se efetivar na prática, e não somente no discurso e na previsão fria da Lei uma Reforma Agrária efetiva no Brasil. Deste modo, pressupõe-se que os interesses de uma classe dominante detentora do poder e das forças produtivas também detém em seu âmago interesses egocêntricos e desumanos que ignoram às condições materiais de existência de uma grande massa de trabalhadores. Deste modo, esta escrita, através de uma revisão de literatura pertinente, de uma abordagem qualitativa e descritiva quanto ao problema, trás à tona uma velha questão que se renova constantemente em busca de uma resolução plausível e menos iníqua para os chamados "sem terras." Enquanto a solução não chega, milhões de trabalhadores batalham por um naco de terra de forma desordenada, sem apoio e sem esperança de um futuro melhor. Os inúmeros latifúndios improdutivos, mas agricultáveis continuam sendo uma ostentação reveladora do descaso com a classe de trabalhadores rurais. Essa situação apesar de lamentável parece que perdurará sem um final dos mais felizes.
Palavras-chave: Lei nº. 4.504/1964. CF/1988. Reforma agrária. Propriedade privada. Terra.
Abstract: This article has as general scope to analyze as the main challenging causes that over time has been overlapping as possibilities to be effective in practice, and is not a discourse about a cold forecast of Law, an effective Land Reform in Brazil. In this way it is assumed that the interests of a dominant class that holds power and productive forces also has at its core egocentric and inhumane interests that ignore the material conditions of existence of a large mass of workers. In this way, this writing, through a review of relevant literature, of a qualitative and descriptive approach to the problem, brings up an old question that is constantly being renewed in search of a plausible and less iniquitous solution for the so-called "landless. "While a solution is not enough, millions of workers battle for a piece of land in a disorderly way, without support and without a better future. The innumerable unproductive but agriculturally large estates remain a revealing ostentation of disregard for a class of rural workers. This situation, although deplorable, seems to endure without an end to the happiest.
Keywords: Law no. 4.504 / 1964. Agrarian reform. Private property. Earth.
Sumário: 1. Introdução. 2 Ocupação das terras brasileiras: breve contextualização. 3 Marcos jurídicos e a terra como objeto de negócio. 4 Algumas conclusões. Referências
A questão da Reforma Agrária no Brasil vem se arrastando a passos lentos entre os discursos e a prática. Sai governos e entram governos e a situação continua sem uma solução eficaz. O Brasil é um dos países que mais concentra terras improdutivas, embora agricultáveis, nas mãos de uma pequena minoria com enormes quantidades de latifúndios, preservando grandes monoculturas de exportação em detrimento de milhões de trabalhadores que não possuem terras. Calcula-se que a área media das pequenas propriedades não ultrapassam vinte hectares e os milhões de trabalhadores rurais vivem em precárias condições de vida.
É de amplo conhecimento o fato de que historicamente a questão da Reforma Agrária no Brasil sempre foi um tema recorrente, porém traumático no sentido de uma política de efetivação. Sabe-se que existe uma necessidade contudente com relação a tomada de decisão nessa área, para que se possa diminuir as desigualdades sociais, sobretudo no âmbito rural. Com efeito, a redistribuição de terras, a priori, seria o primeiro passo para que as comunidades campesinas possam retirar seu sustento e sua sobrevivência mais digna. Deste modo, o presente artigo tem por escopo geral analisar e identificar as principais causas desafiadoras que ao longo do tempo vem se sobrepondo a possibilidade de se efetivar na prática e não somente no discurso a necessidade de uma Reforma Agrária efetiva no País.
Com efeito, a redistribuição de terras, a priori, seria o primeiro passo para que as comunidades campesinas possam retirar seu sustento e sua sobrevivência mais digna. Deste modo, o presente artigo tem por escopo geral analisar e identificar as principais causas desafiadoras que ao longo do tempo vem se sobrepondo a possibilidade de se efetivar na prática e não somente no discurso uma Reforma Agrária efetiva no Brasil. Para tanto, necessário se faz analisar e identificar as principais causas desafiadoras que ao longo do tempo vem se sobrepondo a possibilidade de se efetivar na prática, e não somente no discurso, uma Reforma Agrária efetiva no País.
2 Ocupação das terras brasileiras: breve contextualização
Para se entender as questões envolvendo terra no Brasil é necessária uma digressão contextual visando captar como se deu a ocupação destas terras. Stedile (2005) resume em quatro períodos a ocupação das terras brasileiras: o primeiro período corresponde de 50.000 anos a.C a 1500 anos d.C; o segundo período é de 1500 a 1850; o terceiro período estende-se de 1850 a 1930 e o quarto de 1930 a 1960. Para o estudo pretendido neste artigo será considerado os dois primeiros períodos analisados por Stedile e um terceiro que vai de 1850 (criação da primeira Lei de Terras) até a Constituição de 1988. Para assim se dividir os períodos é preciso entender que o povoamento destas terras no primeiro período se deu com as correntes migratórias vindos da Ásia através do Alasca.
"[…]. Segundo pesquisas antropológicas, há sinais comprovados da existência de vida humana no território brasileiro de 50 mil anos atrás. Foram encontrados diversos instrumentos e vestígios de presença humana no Estado do Piauí. Portanto, por ora, há fortes indícios de que a sociedade brasileira foi sendo formada e nosso território começou a ser habitado há 50 mil anos. Desde os primórdios da nossa sociedade até o ano de 1.500 d. C., a História registra que as populações que habitavam nosso território viviam em agrupamentos sociais, famílias, tribos, clâs, a maioria nômade, dedicando-se basicamente à caça, à pesca e à extração de frutas, dominando parcialmente a agricultura. Ou seja, como a natureza era pródiga no fornecimento dos alimentos para suas necessidades básicas, os povos de nosso território pouco desenvolveram a agricultura. (STEDILE, 2005, p. 20)."
No primeiro período (50.000 anos a.C a 1.500 anos d. C.), os nativos viviam organizados em agrupamentos sociais pequenos e viviam uma espécie de comunismo primitivo retirando seu sustento dos bens naturais da terra sem ter a noção de propriedade ou lucro.
"[…]. Ao chegarem aqui, os lusitanos encontraram mais de cinco milhões de nativos, a quem chamaram de índios (por acharem ter chegado às índias). Essas civilizações viviam agrupadas em sociedades simples, alimentando-se dos bens naturais da terra, da caça e da pesca, da coleta de frutos e de um pouco da agricultura. Cada atividade tinha um grau de importância diferente, de acordo com a tribo. Desconheciam o comércio lucrativo e não geravam produtos, além do que necessitavam para a própria sobrevivência. (XAVIER; OLIVEIRA, 2010, p. 59)."
O segundo período (1500-1850) é marcado pela invasão dos portugueses que cumprindo com as determinantes da política de expansão mercantilista na busca de território e riquezas chegam nestas terras, invadem, destituem seus verdadeiros donos, os nativos e passam a privatizar ao seu modelo feudalístico este imenso território, ignorando a tudo e a todos aqui existentes utilizando-se do modelo do plantation (plantação de uma monocultura em grandes áreas ou fazendas) realizado pela mãodeobra escrava.
Após decidir colonizar o território brasileiro sistematicamente, a partir de 1534,este territóriofoi dividido em 15 Capitanias Hereditárias doadas a 12 Capitães que passaram a ser possuidores, porém não eram proprietários, pois as terras pertenciam, exclusivamente, à Metrópole. Esses donatários podiam instalar engenhos de açúcar, depósitos de sal, moinhos de água, desde que pagassem os devidos tributos à Coroa. Administrativamente, os donatários tinham como atribuições:representar a justiça, mandar fundar vilas, formar milícias, alistar colonos para fins militares e doar Sesmarias.
A primeira forma de distribuição de terras pelos colonizadores foram as Sesmarias que chegavam a uma extensão territorial de até cinquenta léguas doadas a pessoas da Metrópole que pudessem investir na lavoura canavieira. Essas grandes quantidades de terras concedidas a pessoas de posse na colônia mantinham-nas com privilégios de explorar a empresa agrícola por meio do engenho com a mão-de-obra escrava.
"A atribuição de doar sesmarias deu origem à formação de vastos latifúndios. A sesmaria foi conceituada no Brasil como uma extensão de terra virgem, cuja propriedade era doada a um sesmeiro, com a obrigação – raramente cumprida – de cultivá-la no prazo de cinco anos e de pagar um tributo à Coroa. Os direitos reservados pela Coroa incluíam o monopólio das drogas e especiarias, assim como a percepção de uma parte dos tributos. O rei assegurou ainda o direito de aplicar a justiça quando a hipótese fosse de morte ou retalhamento de partes do corpo […]. Ao instituir as capitanias, a Coroa lançou mão de algumas fórmulas cuja origem se encontra na sociedade medieval europeia. É o caso, por exemplo, do direito concedido aos donatários de obter pagamento para licenciar a instalação de engenhos de açúcar, análogo às "banalidades" pagas pelos lavradores aos senhores feudais. (FAUSTO, 2002, p. 19)."
Utilizando-se do modelo do plantation (plantação de uma monocultura em grandes áreas ou fazendas) realizado pela mão-de-obra escrava os donatários passam a subdividir o território brasileiro em Sesmarias e arrendá-las para quem quisesse e tivesse condições para investir na empresa agrícola.
3 Marcos jurídicos e a Reforma Agrária
O recorte feito por Stedile (2005) em relação ao ano de 1850 foi devido ao fato do governo brasileiro ter assinado a Lei nº 601 […], "foi o batistério do latifúndio no Brasil. Ela regulamentou e consolidou o modelo da grande propriedade rural, que é a base legal, até os dias atuais, para a estrutura injusta da propriedade de terras no Brasil" (STEDILE, 2005, p. 25) que duraria indeterminadamente. Ou seja, a partir desse marco jurídico, antevendo a inevitável abolição dos escravos e a possibilidade dos ex-escravos tomarem posse das terras em que perderam toda sua força de trabalho, as terras brasileiras deixavam de ser um bem natural e passavam a ser consideradas como objeto de negócios para aqueles que tinham condições materiais.
"Então, utilizando diversos critérios políticos e sociológicos, a Coroa entrega, a capitalistas-colonizadores que dispunham de capital, enormes extensões de terra – que eram medidas em léguas, em geral delimitadas por grandes acidentes geográficos. Assim, os capitalistas-colonizadores eram estimulados a investir seu capital no Brasil para a produção de alguma mercadoria para exportação, com a Coroa garantindo a posse de imensas extensões de terra para tal finalidade. O critério fundamental para a seleção dos eleitos pela "concessão de uso" das terras era – muito além do que simples favores a fidalgos próximos – a disponibilidade de capital e o compromisso de produzir na colônia mercadorias a serem exportadas para ao mercado europeu. (STEDILE, 2005, p. 23-24)."
Vale ressaltar que bem antes,por ocasião da vinda da Corte portuguesa para o Brasil, em 1808, o príncipe regente D. João sancionou decreto permitindo a concessão de Sesmarias a estrangeiros. Por esse decreto, colonos de diversas partes da Europa passaram a fincar povoamento, sobretudo na parte sul do país.
Em 30 de novembro de 1964, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº. 4.504, que dispôs sobre o Estatuto da Terra. Esse Código Agrário, em seu artigo primeiro, estabelece que a Reforma Agrária como "o conjunto de medidas que visam a promover melhor distribuição da terra, modificando o regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento da produtividade". No segundo parágrafo do mesmo artigo está posto: "o objetivo dessa política é amparar e orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir o pleno emprego, seja no sentido de harmonizá-las com o processo de industrialização do País". Também prever que o acesso à propriedade territorial será executado mediante a distribuição ou a redistribuição de terras, através das seguintes medidas: desapropriação por interesse social mediante prévia indenização em títulos da dívida pública; doação; compra e venda; arrecadação dos bens vagos; reversão à posse do poder público de terras de sua propriedade ocupadas indevidamente e exploradas, a qualquer título, por terceiros; herança ou legado.
Na Constituição Federal de 1967 está patente o apoio irrestrito ao cumprimento do Estatuto anterior, ou seja, permitir a desapropriação da propriedade rural com a finalidade de promover a equidade social. Em seguida o decreto-lei nº 554, de 25 de abril de 1969, regulou o processo especial de desapropriação dos imóveis rurais situados em áreas ditas preferenciais, ou seja, em zonas críticas ou de tensão social. A fundamentação da desapropriação seria a indenização através do Imposto Territorial Rural (ITR). Para a realização dessa missão o governo Federal, no ano de 1970, criou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), que ficou com as responsabilidades dos órgãos anteriores.
Em 1985, no mês de julho o governo federal criou o Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário, para executar o Estatuto da Terra. O Plano Nacional de Reforma Agrária, que tinha como principal alvo a desapropriação e preconizava o assentamento de sete milhões de trabalhadores, mas, foi impedido pelos grandes proprietários de terras. Após a década de 1980, os conflitos no campo se aprofundaram e novos grupos apareceram em favor da Reforma Agrária. Desses, o mais ativo e importante foi o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), cuja ação se baseia na ocupação de terras para pressionar o governo a fazer a Reforma Agrária. Em 1996, o Congresso aprovou duas medidas para facilitar a Reforma Agrária: o aumento dos percentuais do Imposto Territorial Rural (ITR) para as propriedades improdutivas e o rito sumário, que permite a desapropriação imediata das terras.
Pelo visto, a questão de fazer Leis na tentativa de resolver problemas sociais no Brasil tem sido uma tônica. Muito embora, a história tenha mostrado que esse mecanismo não tem tido êxito em relação ao seu objetivo. Com relação a Reforma Agrária a questão não é a falta de Leis, Normas, estatutos ou Códigos, mas sim a falta de cumprimento deles (DAMATTA, 1981; BUARQUE DE HOLANDA, 1995).
A partir da primeira Lei de Terras instituída no Brasil e, consequente legalidade da propriedade privada somente se vai ter mudanças significativas a partir da promulgação da Constituição de 1988. Isto significa dizer que mesmo com o advento da República e das Constituições anteriores, a aristocracia rural continuou a formar seus latifúndios e a explorar a mão-de-obra, se não mais escrava, mas campesina. Panini (1990, p. 15) resume a questão de terras no Brasil:
"No Brasil – terra dos grandes contrastes – desde o regime de sesmarias até a promulgação da Constituição Federal de 1988, os instrumentos jurídico-agrários são elaborados, mantidos e aplicados como dogmas inquestionáveis e têm a precípua função de encobrir os interesses dos grandes proprietários e de sedimentar seus privilégios. As contradições emergentes das forças de produção e das relações sociais de produção, e os sucessivos confrontos de classe são os marcos históricos que caracterizam o sistema agrário no país. Ocorre que a reforma agrária (implícita ou explicitamente), prevista em lei, jamais tem sido concretizada. Qualquer alteração em favor dos camponeses tem decorrido, sempre, da iniciativa e das persistentes reivindicações dos mesmos."
Mesmo com o advento da redemocratização no país e da Constituição Federal de 1988, a questão da Reforma Agrária regulamentada pela Lei nº 8.629/93 continua na arena de discussão, porém sem nenhuma solução plausível à vista. O movimento dos Sem Terras apesar de ter, com muita luta, conseguido alguns assentamentos, estes além de poucos não são assistidos infra, técnica e economicamente e o homem do campo continua a mercê da esperança sem fim. Dowbor (1995, p. 3-4) esclarece que
"O Brasil, com os seus 8,5 milhões de quilómetros quadrados de superfície, que representam 850 milhões de hectares, tem 371 milhões de solos classificados em potencialidade agrícola boa, boa a regular, regular a boa e regular, totalizando 43,7% do território nacional. Deste total, são efetivamente cultivados, somando-se lavoura temporária e permanente, 52 milhões de hectares, em 1985. Mesmo considerando-se que hoje a área de lavoura é um pouco maior, entre solo não utilizado ou subutilizado estamos falando em centenas de milhões de hectares. Por outro lado, os dados do censo agrícola mostram que dos 376 milhões de hectares cobertos pelos 5,8 milhões de estabelecimentos agrícolas do país, 3,1 milhões de pequenos agricultores têm acesso a apenas 10 milhões de hectares, 2,67% do total. No outro extremo, os 50 mil latifúndios que cobrem mais de 1.000ha detêm 165 milhões de hectares, portanto 16 vezes mais. Na prática, 1% controla dos estabelecimentos controlam 44% do total, quase a metade do Brasil rural. É muito interessante confrontar estes dados com os dados de área de lavoura: quanto maior o estabelecimento, maior proporção da sua terra fica parada. Assim, os pequenos agricultores lavram 65% dos seus estabelecimentos, os de 10 a 100 ha lavram 28%, os de 100 a 1.000 ha lavram 13%, os de mais de 1.000 ha lavram apenas 6,7%, e os de mais de 10 mil hectares lavram 2,31 % dos seus estabelecimentos. O IBGE traz ainda a situação de 61 estabelecimentos de mais de 100 mil hectares, que utilizam para lavoura apenas 0,14% do total, seis vezes menos de um por cento."
No entendimento de Dowbor (1995), a falta de Reforma Agrária de forma equitativa e competente, além de demonstrar o inacabamento do processo democrático em um País onde milhões de trabalhadores rurais não cultivam a terra em razão da falta dela, fazendo com que milhões desses trabalhadores passem fome nas cidades, nos conduz a seguinte conclusão: "a reforma agrária não é mais um problema rural, é um questão chave da problemática urbana. Quem financia os prejuízos da impressionante subutilização do solo agrícola somos nós" (DOWBOR, 1995, p. 3-4)
A presente escrita ratifica mais uma vez que a não Reforma Agrária no Brasil continua sendo uma questão à procura de solução. No decorrer da evolução humana as desigualdades sociais vem sendo ampliadas por pura e exclusiva vontade de seres humanos que não conseguem enxergar seu semelhante como igual.
Este texto demonstra que a partir do momento que se estabeleceu a propriedade privada e o acúmulo de riquezas as desigualdades sociais se sedimentaram no seio da sociedade. Com o surgimento do Estado se teve a quimera esperança de que essas questões seriam resolvidas. O fato é que uma das fissuras sociais mais profundas no Brasil é a questão da expropriação praticada ao longo de mais de três séculos de exploração colonizadoras e a criação de uma elite fundiária cruel e sugadora da força de trabalho. Detentora das melhores terras e das forças produtivas essa elite nunca concordou em dividir seus latifúndios.
Na Colônia, na Monarquia e na República a aristocracia rural manteve sempre seus latifúndios angariados ou por expropriação, demarcação fortuita ou compra insignificante como símbolo de poder e riqueza. Esses latifúndios não são produtivos mesmo sendo agricultáveis porque seus donos não tem a necessidade disso.
O fato é que os movimentos pela Reforma Agrária precisam ser retomados de forma coordenada e decidida. Se a esperança for pela Reforma feita por cima voluntariamente isso jamais acontecerá. Esses movimentos não podem e nem devem ser cooptados pelo poder do Estado ou por exploradores inescrupulosos que fingem estar ao a favor da Reforma, mas na verdade são mais especuladores e informantes das autoridades. Como ficou demonstrado neste artigo, a criação de Leis, Normas e Regulamentações relativas a Reforma Agrária até agora foram impotente e desrespeitadas pelos Latifundiários deste País.
Os discursos tanto do governo como da mídia tem sido sempre de forma distorcida para a não realização da reforma Agrária. Tem se criado uma verdadeira couraça em desfavor dessa temática tão importante para o desenvolvimento social da nação. Esses discursos sempre apontam para os trabalhadores como sendo aproveitadores, vagabundos ou coisas desse nível. Enquanto isso não é resolvido, milhões de trabalhadores batalham por um naco de terra de forma desordenada, sem apoio e sem esperança de um futuro melhor. Os inúmeros latifúndios improdutivos, mas agricultáveis continuam sendo uma ostentação reveladora do descaso com a classe de trabalhadores rurais. Essa situação apesar de lamentável parece que perdurará sem um final dos mais felizes.
BRASIL. Lei Federal Nº 8629, de 25 de fevereiro de 1993. (Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal).
______. Constituição Federal. Brasília: Senado, 1988.
______. Decreto-Lei nº 554, de 25 de abril de 1969. (Regula o processo especial de desapropriação dos imóveis rurais situados em áreas ditas preferenciais, ou seja, em zonas críticas ou de tensão social).
______. Lei Federal Nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. (Dispõe do Estatuto da Terra e dá outras providências).
______. Lei Nº 601, de 18 de setembro de 1850. (Dispõe sobre as terras devolutas ao Império).
DAMATTA, Roberto. Carnavais, Malandros e Heróis: Para uma sociologia do dilema brasileiro. 3. ed. – São Paulo: Jorge Zahar Ed., 1981.
DOWBOR, Ladislau. Reforma Agrária: Dados Básicos. In: Sem terra – Jornal dos Trabalhadores Rurais – Ano XIV, n. 144, mar./ 1995.
HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil. 26. ed. – São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
FAUSTO, Boris. História concisa do Brasil. 1. ed. – São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2002.
PANINI, Carmela. Reforma Agrária dentro e fora da lei: 500 anos de história inacabada. São Paulo: Paulinas, 1990.
STEDILE, João Pedro; ESTEVAM, Douglas (orgs.). A questão agrária no Brasil: o debate na esquerda – 1960-1980. 1. ed. – São Paulo: Expressão Popular, 2005.
XAVIER, Antonio Roberto; OLIVEIRA, Ednaldo Ribeiro de. Crime e Ciência Penal no Estado-Nação: Legislação e Formação do Estado Brasileiro. 1. ed. Fortaleza: Imprece, 2010.
Júlio César Lopes de Oliveira
Bacharel em Humanidades e Graduando em Licenciatura Plena em História pela Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (UNILAB)
Doutor e Mestre em História Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro; professor adjunto da Universidade Estadual do Ceará e professor de história eclesiástica no curso de teologia do Centro Universitário Católica de Quixadá-CE
Antonio Leonardo Moreira de Aquino
Bacharel em Humanidades (Unilab), Graduando em História (Unilab). Membro do Grupo de Pesquisa GPS/CNPq