A construção civil não acompanhou o surpreendente aumento demográfico provocado pela imigração. Segundo Bonduki (2002), para abrigar esta grande massa, foi necessária a construção desordenada de unidades habitacionais coletivas tais como cortiços, estalagens e habitações operárias. No Rio de Janeiro, a falta de saneamento básico associada às instalações precárias e às condições miseráveis de seus habitantes, fizeram dos cortiços um foco de surtos epidêmicos. Devido à proximidade com os bairros habitados pelas elites, muitas doenças se alastraram com facilidade por toda cidade, provocando pânico na nobreza e na alta sociedade, que pressionaram o governo a tomar medidas de controle do espaço urbano tendo como primeira medida a proibição do funcionamento de cortiços (TRIANA FILHO, 2006).
Em 9 de dezembro de 1882, o governo Imperial emite o Decreto lei n° 3.151, dando inicio a uma política habitacional oficial, favorecendo o surgimento de empresas com fins específicos de construção de moradias populares como a Companhia Nacional de Construção e o Banco dos Operários. O Decreto lei estabelece uma série de concessões às construções de edifícios destinados à habitação de operários e classes pobres, dentre eles: isenção, por vinte anos, de impostos de transmissão de propriedade, imposto predial e imposto de importação de materiais de construção destinados as obras; direito de desapropriação de terrenos não edificados para construção das unidades habitacionais; e direito a água para uso dos moradores (BUENO, 2002).
Em contrapartida os locadores deveriam atender as exigências mínimas de construção, se sujeitar ao preço máximo de aluguel, oferecer iluminação em todas as áreas de uso comum e facultar ao inquilino a possibilidade de aquisição do imóvel em pagamento único ou parcelamento mensal com prazo de 8 a 16 anos (Decreto lei 3.151/1882). Bueno (2002) destaca que a oferta de novas residências não foi capaz de suprir a demanda habitacional provocada pelo desalojamento dos operários moradores em cortiços, forçando centenas de famílias a procurar abrigo nas periferias paulistas e morros da cidade do Rio de Janeiro, dando origem as favelas.
A problemática habitacional se agrava na década de 1930. Arrastada pela onda provocada pela crise mundial de 1929 a economia brasileira vivencia a queda drástica das exportações de café, resultando na falência de grandes cafeicultores. Sem trabalho nos campos, milhares de famílias migram para os centros urbanos. As indústrias e o comércio, também atingidos pela crise, não conseguem alocar a grande massa de trabalhadores recém chegados. A inflação dispara tornando os alugueis impagáveis para boa parcela dos operários ainda empregados. Segundo Gouvêa (1995), esses fatores, aliados a concentração de renda em um pequeno grupo da sociedade, contribuíram para a aceleração do processo de periferização e favelização da classe trabalhadora.
Durante o Estado Novo (1937-1945), Vargas institui uma série de leis com o intuito de proteger o proletariado. Em 1942, é decretada a Lei do Inquilinato, que congela o preço dos aluguéis visando tornar a locação compatível com a renda do trabalhador. Os locadores, com o congelamento dos aluguéis, passam a perceber a construção civil como uma atividade pouco rentável. Sem estimulo, a expansão de novas unidades habitacionais é reduzida drasticamente (BONDUKI, 1994).
Durante o Governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) foi criada a Fundação da Casa Popular – FCP, com a finalidade de implantar ações de política habitacional nacional centralizadas em um único órgão governamental. Na época a oferta de crédito imobiliário era operacionalizada pelas Caixas Econômicas e pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPS ou por bancos incorporadores imobiliários (BOTEGA, 2007).
Na visão de Bonduki (1994), para os partidos políticos da época, o problema habitacional era visto como um instrumento para assegurar apoio eleitoral, os programas habitacionais das Caixas Econômicas e dos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAP estavam disponíveis apenas aos “amigos” do governo, não havendo de fato interesse em promover uma política pública efetiva. Gouvêa (1995, p. 65) reforça o pensamento de Bonduki afirmando,
De fato, com a FCP o governo usou a habitação com fins eleitorais e, dessa maneira, o clientelismo funcionou como mola mestra que moveu o processo de distribuição de moradias, não proporcionando o retorno do investimento executado, tornando inviável praticamente o programa.
Conforme dados pesquisados por Azevedo e Andrade (2011), a Fundação Casa Popular - FCP construiu em dezoito anos (1946-1964) 143 empreendimentos, totalizando 16.964 moradias. Pouco para um programa que tinha a pretensão de erradicar as favelas dos grandes centros urbanos.