O Mercosul aos vinte anos
Ao completar duas décadas de existência, o Mercosul tem resultados a mostrar.
É verdade que, se visto como mero bloco comercial, a sua lentidão em alcançar o estágio de união aduaneira, conforme previra o Tratado de Assunção, a persistência de exceções à área de livre comércio e a insistência deste ou daquele Estado Parte em aplicar medidas protecionistas contra os sócios desencantam os defensores da integração.
Mas é na sua dimensão geopolítica que se pode dizer que a constituição do bloco do Cone Sul, naquele longínquo 26 de março de 1991, representou um marco e um divisor de águas na história da região.
A hipótese de conflito com qualquer um dos nossos três sócios – em particular com a Argentina - tornou-se impensável, substituída que foi por intrincada teia de interesses representados por fluxos comerciais e de investimentos. Segundo estudo do IPEA, em 2008 houve crescimento da ordem de 43% dos investimentos brasileiros na Argentina em relação a 2007. O Brasil, segundo o estudo, vem, desde 2005, respondendo por mais de 25% do montante de capitais estrangeiros envolvidos em operações de compra de corporações daquele país. No tocante ao fluxo de comércio entre os quatro sócios, este saltou de US$ 5 bilhões, em 1991, para US$ 44 bilhões, em 2010. Aspecto importante, mormente tratando-se de países em desenvolvimento, é o perfil deste comércio, 85% do qual se compõe de produtos industrializados com alto valor agregado.
Destaque-se ainda que, a partir de sua segunda década de vida nota-se, da leitura de Decisões do Conselho do Mercado Comum, claro movimento do bloco em direção a um novo patamar institucional, com vistas ao fortalecimento da capacidade de produção de propostas de políticas regionais, de desenvolvimento social e da cidadania regional. Referiu-se o Conselho, em dado momento, até mesmo a uma "gestão comunitária" (Decisão nº 63/10 do Conselho do Mercado Comum) no tocante a temas fundamentais.
Com efeito, nos anos de 2000 a 2005 foram adotados programas significativos, como o de Relançamento do Mercosul (2000), de Fortalecimento Institucional do bloco (2001) e o Programa de Trabalho do Mercosul 2004-2006 (2003), que previu a criação do Parlamento do Mercosul, órgão de representação política na integração.
Também nesta época, os negociadores decidiram privilegiar os aspectos de permanência e de visão de conjunto do bloco, a qual permite tratar das assimetrias entre os países, em contraposição à abordagem meramente nacional. Neste sentido, foram criados a Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul, o Setor de Assessoria Técnica da Secretaria e o FOCEM – o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul.
A Presidência da Comissão de Representantes Permanentes, órgão que desempenhou papel de fundamental importância na criação do FOCEM, foi posteriormente extinta e substituída pela figura do "Alto Representante-Geral do MERCOSUL", designado pelo Conselho do Mercado Comum para um período de três anos, que atuará "tendo em conta o interesse geral do MERCOSUL e o aprofundamento do processo de integração".
Da mesma forma, coube ao Parlamento do Mercosul avançar ainda mais no sentido da adoção de uma percepção de conjunto do Mercosul ao incorporar, em seu instrumento constitutivo, dois aspectos que remetem distintamente ao método comunitário que alavancou a União Europeia. O primeiro deles é o processo decisório. O segundo é a sua composição.
Com efeito, é da essência das assembleias parlamentares o embate entre forças políticas diversas e o exercício do voto individual, por parlamentar e não por delegação. Não se concebe, assim, um parlamento cujas decisões devam, forçosamente, ser tomadas por consenso. Não é por outra razão que o art. 9 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul proclama a independência dos membros do Parlamento, que "não estão sujeitos a mandato imperativo" e "atuarão com independência no exercício de suas funções", mantendo, assim, o parlamentar, posição de completa independência em relação ao governo de seu país de origem.
Da mesma forma, para que o Parlamento possa cumprir a sua função de instância de representação dos cidadãos dos Estados Partes, o seu Protocolo Constitutivo prevê que as delegações nacionais estejam conformadas de modo a refletir – ainda que de que maneira atenuada – as diferenças populacionais entre os países do bloco. A Decisão do Conselho do Mercado Comum nº 28, de 2010, acolheu proposta do Parlamento que estabelece números diferenciados de assentos por país, cabendo à Argentina 43, ao Brasil 74 (com base no último censo do IBGE) e ao Paraguai e Uruguai 18 cadeiras cada. Espera-se que a tendência, a partir daí, seja de criação de bancadas transnacionais em torno a um ideário capaz de expressar, para além das fronteiras de cada um dos países membros, as demandas e anseios de setores da população de toda a região em seu conjunto, como a Bancada Progressista, já em atividade no Parlamento do Mercosul.
É importante assinalar a impossibilidade de qualquer tipo de sobreposição dos atos do Parlamento do Mercosul às decisões dos parlamentos nacionais. A importância e utilidade de sua existência no processo de integração prende-se à sua função de órgão de representação popular, em um contexto onde o processo decisório dá-se em foros – mais de duzentos, atualmente – em que apenas representantes governamentais têm assento e capacidade de efetiva incidência sobre o processo decisório do bloco.
Talvez ainda mais importante do que as eleições diretas para Parlamentar do Mercosul previstas no Protocolo Constitutivo do Parlamento, é a implementação do mecanismo de consulta parlamentar, estipulado no inciso 12 do art. 4, que confere ao Parlamento competência para emitir parecer sobre os projetos de normas do Mercosul que requeiram aprovação legislativa em um ou mais Estados Partes, ainda durante a sua negociação pelos órgãos decisórios do bloco. Segundo o dispositivo, a norma que vier a ser firmada pelo órgão decisório de acordo com os termos do parecer do Parlamento obedecerá a uma tramitação mais rápida no momento de sua apreciação pelos congressos nacionais dos países membros. A finalidade do mecanismo é tornar mais rápida a incorporação das normas do Mercosul ao ordenamento jurídico interno dos Estados Partes.
A sua efetivação também permitirá à sociedade civil tomar conhecimento das matérias negociadas na integração. Os debates no Parlamento propiciarão ocasião para que os setores interessados possam emitir opinião e apresentar demandas sobre os temas, a exemplo do que ocorre nos parlamentos nacionais. Será imprescindível, entretanto, para que a consulta parlamentar funcione, que a imprensa torne públicas as atividades do Parlamento e os assuntos em debate, sem o que o órgão regional simplesmente não existirá na percepção do cidadão comum, ou existirá, mas será percebido como uma instituição sem qualquer utilidade.
Igualmente interessantes serão os desdobramentos da consulta parlamentar no âmbito interno dos países membros. Um deles resulta do "dever de casa", estabelecido pelo Protocolo, para ser cumprido pelos congressos nacionais dos países membros do bloco. Para que as normas do Mercosul, firmadas pelos órgãos decisórios do bloco de acordo com o parecer emitido pelo Parlamento, obedeçam a um "procedimento preferencial ou sumário" ao tramitar nos parlamentos nacionais, estes deverão criar rito específico para a sua tramitação. Até o momento, apenas o Congresso Nacional brasileiro adotou dispositivo naqueles moldes, reduzindo para três as instâncias a cuja apreciação serão submetidas as matérias sujeitas ao procedimento preferencial, a saber, a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul e os plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (Art. 4º da Resolução Nº 1, de 2007-CN).
A consulta parlamentar do Mercosul, se devidamente implementada, constituirá uma das mais interessantes inovações introduzidas em processos de integração regional. Permitirá permanente diálogo, não só entre os órgãos decisórios do bloco e o Parlamento regional, como também entre este e os próprios congressos nacionais dos Estados Partes.