A importância do processo orçamentário na gestão pública
Angélica Morais Dos Santos
SANTOS, Angélica Morais Dos [1], SANTOS, Jorge Washigton Silva dos [2]
SANTOS, Angélica Morais Dos. SANTOS, Jorge Washigton Silva dos. A importância do processo orçamentário na gestão pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 09, Vol. 05, pp. 173-184. Setembro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/processo-orcamentario
O presente trabalho estuda o comportamento do ciclo orçamentário na administração pública, contempla suas etapas desde sua elaboração até a execução e controle dos programas de governo. Um orçamento público mal estruturado reflete em grandes problemas nos setores: econômico, social, educação e saúde. Para isso, será analisada cada parte do processo orçamentário individualmente, de forma complementar e simultânea. Permitindo aos leitores uma visão ampla do orçamento e demostrando a missão que o poder Público tem para com sociedade, no dever de transparência na prestação de contas. A finalidade deste é demonstrar a importância que o ciclo orçamentário tem para as decisões governamentais, que envolvam recursos públicos. O resultado dessas ações devem sempre garantir a missão do poder público perante a sociedade, almejando além do bem estar da coletividade, o desenvolvimento econômico da Nação.
Palavras-chave: Orçamento público, recursos, sociedade.
O Orçamento público é um instrumento de transparência que demonstra a origem das receitas públicas e os gastos relativos ao período analisado.
Picitelli (2002) descreve o Orçamento público como instrumento que dispõe o poder Público para expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos.
A contabilidade pública brasileira é regida, de forma completar à constituição Federal (CF), pela Lei nº 4.320/64. Essa lei estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e o Distrito Federal. A contabilidade governamental estuda, controla e demonstra a organização e execução da fazenda pública; o patrimônio público e suas variações.
A compreensão do ciclo orçamentário, também chamado de processo orçamentário, em que visa uma sequência de etapas desenvolvidas em conjunto, compreendendo atividades típicas do orçamento público, desde sua elaboração até etapas posteriores a sua execução. Sendo formado pelas fases de elaboração, aprovação, execução e controle (avaliação).
Giacomoni (2002) nomeia o ciclo orçamentário por processo orçamentário, ordenando as fases em elaboração da proposta orçamentária; discussão, votação e aprovação; execução orçamentária; e controle da execução orçamentária.
Na fase de Elaboração são realizados estudos, para definir os objetivos, metas, e estimar os valores necessários para a realização destas prioridades; Na segunda etapa a aprovação dependerá da tramitação do projeto de lei do orçamento no âmbito do Poder Legislativo e de sua aprovação; já na terceira fase Os orçamentos são executados do dia 1º Janeiro a 31 de dezembro, de acordo com o limite de despesas fixadas na LOA (Lei Orçamentária Anual) e na última fase de controle e avaliação, assunto de extrema importância para este trabalho, que serão aferidos e acompanhados a execução das despesas, verificando se os prazos estão sendo cumpridos e os padrões e normas estão sendo respeitados.
O orçamento anual constitui-se em um instrumento de curto prazo, que sofre
reflexos dos períodos anteriores e influência nas decisões futuras. Sendo assim, considera-se o ciclo orçamentário o maior exercício financeiro, tendo como fases: a elaboração, que mesmo antes do inicio do exercício financeiro esta já ocorre, além das fases de controle e avaliação que ocorrem após a conclusão do ano financeiro.
Ter o conhecimento da visão orçamentaria das etapas do ciclo, contribuí para uma gestão pública mais transparente, pois é através do processo orçamentário que os programas, projetos estratégicos e as politicas básicas são aprovados para sua execução, ou seja, é o momento em que as promessas politicas dos candidatos eleitos são votadas, para que assim possa ser aprovada a liberação dos recursos arrecadados com os tributos.
A transparência permite à população conhecer as ações de seus representantes e de como estão operando a "coisa pública", e se estes atendem aos conceitos básicos de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, o que leva a promover o interesse da população em acompanhar e fiscalizar as ações politicas de seus governantes.
Além das etapas do processo orçamentário, o trabalho a seguir abordará a composição dos recursos financeiros no ingresso ao patrimônio público, dentre as receitas orçamentarias e extra orçamentárias, como também o processo de destinação destes recursos, através das despesas públicas.
Para compreensão do ciclo orçamentário, é importante conhecer o sistema de planejamento e orçamento (SPOF), responsável por planejar o plano anual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Suas finalidades são descritas na Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
Em resumo, a Lei do SPOF compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas.
De acordo com a Lei nº 10.180 / 2001 (2001, p.1)
Capítulo 01: Das finalidades:
I. Formular o planejamento estratégico nacional
II. Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social.
IV. Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal; e
O sistema de Planejamento e de Orçamento Federal é integrado pelo Ministério do Planejamento, desenvolvimento e Gestão (como órgão central); órgãos setoriais e órgãos específicos.
Para início do estudo do ciclo orçamentário será considerado os instrumentos plano Plurianual, Lei de Diretrizes orçamentárias e a Lei do Orçamento anual (art. 165 da Constituição Federal/88) e a Lei de responsabilidade Federal (Lei nº 101/2000).
O Plano Plurianual "estabelecerá de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada." (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, Art. 165, §1°). À consecução das metas serão fixadas em um plano médio prazo, estabelecidos para um período de quatro anos nas três esferas de governo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentaria Anual (LOA), compreendendo os orçamentos fiscais, da Seguridade social e de investimento das empresas.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) viabiliza a concretização das situações planejadas no plano plurianual e transforma-as em realidade, obedecendo à Lei de Diretrizes Orçamentárias, elabora assim, o orçamento anual, planejando os valores a serem arrecadados e fixando as despesas públicas, a fim de melhor atender os interesses da coletividade.
Para garantir uma ação planejada e transparente do Estado, a Lei complementar 101, de 4/5/200 ratifica a Constituição Federal de 88, no que tange a prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. A Lei também disporá dos objetivos do equilíbrio nas contas públicas; ajuste fiscal; controle do endividamento público; e transparência e controle social.
A partir deste momento, será contextualizado o tema em questão. No qual o orçamento anual constitui-se em um instrumento de curto prazo, que sofre reflexos dos períodos anteriores e influência nas decisões futuras. Considerando-se o ciclo orçamentário o maior exercício financeiro, pois este é constituído de quatro etapas: Elaboração da proposta orçamentária; discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; execução orçamentária; e controle de avaliação e execução orçamentária.
Na fase elaboração da proposta anual, os órgãos programam suas ações, com base nos objetivos dos programas de governo descritos no PPA, de maneira a contemplar a solução de problemas identificados no planejamento, integrando o planejamento e o orçamento, sendo responsabilidade de cada ministério; cabe a Secretária de Orçamento Federal (SOF) a coordenação, consolidação e supervisão da elaboração orçamentária.
O Governo Federal desenvolve o processo de elaboração da proposta orçamentária por meio do sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), cabendo ao Presidente da República enviar ao congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de Lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de Orçamento.
A proposta orçamentária que o poder Executivo encaminhará ao Poder legislativo nos seguintes prazos estabelecidos pela CF: PPA, 4 meses antes do encerramento do 1º Exercício Financeiro do mandato presidencial; LDO, 8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro – 15 de abril; e LOA, 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro – 31 de agosto; deverá compor-se de uma exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos exigidos; Projeto de Lei Orçamentária (PLOA); Tabelas explicativas das estimativas de receitas e despesas; especificações dos programas especiais de trabalho custeados por dotações; e a proposta orçamentária para cada unidade administrativa.
A segunda fase do processo orçamentário trata da tramitação do projeto de Lei do orçamento no âmbito do Poder Legislativo e sua aprovação, os projetos de Lei encaminhados ao Congresso Nacional são imediatamente encaminhados para a Comissão Mista de Planos, a quem examinar e emitir parecer. Aprovado o projeto de lei, deverá ser publicado agora como lei aprovada no Diário Oficial da União. Em caso de veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacional e votado no prazo não superior a 30 dias.
A terceira fase constitui na execução do orçamento, a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, e a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros.
Na última fase de controle de avaliação da execução orçamentária será exercida pelo Congresso Nacional, mediante ao controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder, sendo realizadas as fiscalizações contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais da União e das Entidades da administração direta e indireta.
As áreas do controle orçamentário são definidas (LEI nº 4.320, Art. 75):
Legalidade dos atos que resultem da arrecadação da receita ou realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; A fidelidade funcional dos agentes da administração responsável por bens e valores públicos; O cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviço.
Para melhor compreensão do ciclo orçamentário, abordaremos como é realizada a apresentação do projeto de Lei orçamentária de iniciativa privativa do Presidente da República, na 2ª etapa do ciclo orçamentário: Discussão, votação e aprovação, tendo em vista as emendas aprovadas em debates em plenário. Lembrando que o Chefe do Executivo poderá encaminhar mensagem retificadora propondo modificações no projeto de Lei, desde que ainda não tenha sido iniciada a votação na comissão encarregada.
As emendas ao projeto de Lei do orçamento anual ou dos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: Sejam compatíveis com o plano plurianual e a LDO e indique os recursos necessários, visto que estes só podem ser de provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre créditos pessoais; serviço da dívida; e transferências tributárias.
O projeto de Lei orçamentário recebido pelo Congresso Nacional é imediatamente encaminhado a comissão mista de planos, orçamento público e fiscalização (CMO), a quem cabe examinar e emitir parecer. A CMO é constituída de 40 membros titulares, sendo 30 deputados federais e 10 senadores, com igual número de suplentes.
Aprovado na comissão própria, o relatório proposto pelo Relator do projeto de Lei Orçamentária traz um substitutivo ao projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo. O substituto resulta da fusão do projeto de Lei com as emendas aprovadas, será então discutido e votado pelo plenário da casa legislativa.
Em caso de vetos e rejeição, o Presidente da República recebe o projeto de lei aprovado e julgando-o, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, deve vetá-lo, totalmente ou parcialmente. Para isso, o Presidente terá o prazo de 15 dias úteis a contar da data de recebimento do projeto, além do prazo de 48 horas para comunicar o presidente do Senado Federal às razões do veto. O veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacional votado no prazo não superior a 30 dias, em caso de manutenção do veto parcial, o projeto será promulgado pelo Presidente sem a parte vetada.
Após aprovação final, o chefe do executivo publicará em Diário Oficial da União (D. O.U) a Lei Orçamentária, para que assim a lei possa surtir seus efeitos.
Caso o presidente da república não tenha sancionado o projeto de Lei até 31 de dezembro do ano anterior a execução, a programação constada no projeto será executada para atendimento de algumas despesas: Com obrigações constitucionais ou legais da União; bolsa de estudo no âmbito do ministério da ciência, Tecnologia e Inovação – MCTI; pagamentos de estagiários e de contratações temporárias por excepcional interesse público na forma de Lei nº 8.745; ações de prevenção e desastres classificadas na subfunção Defesa Civil; outras despesas correntes de caráter inadiáveis, até o limite de um doze avos do valor previsto, multiplicado pelo número de meses decorridos até a publicação da respectiva lei; e aquisições em empresas Estratégicas de Defesa.
Mesmo concluído o ciclo orçamentário, o orçamento ainda poderá sofrer, no ano de sua execução, alterações orçamentárias, os chamados Créditos adicionais. Em vista de não existir programação perfeita, o que se faz necessário à utilização de medidas para corrigir as falhas oriundas do planejamento falho ou insuficiente.
"Os créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou insuficientes dotada na Lei do Orçamento" (LEI nº 4.320/64, art. 40).
São dotações destinadas à cobertura de encargos provenientes da criação de novos serviços, ou ainda, para atender despesas imprevistas e urgentes. Os créditos suplementares são aqueles previstos no orçamento, para corrigirem erros de orçamentação em caso de valores orçados à menor do que o serviço, neste caso serão abertos por decreto e autorizados por Lei, incorporando assim no orçamento, à dotação orçamentaria a que se destinou o reforço.
Para as despesas que não haja dotação específica, ou seja, não foram previstas no orçamento, essas dependem da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa, como superávit financeiro; excesso de arrecadação; anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos autorizados em Lei. Requer que sejam justificadas, sendo também aberta por decreto e autorizada por Lei, todavia sua vigência não poderá ultrapassar o exercício financeiro em que foram concedidos.
As despesas urgentes e imprevistas, como calamidade pública, despesa com guerra, devem ser abertas por decretos do poder Executivo, sendo de imediato conhecimento do poder legislativo, como os créditos especiais, que devem ocorrer dentro do exercício, em caso de autorização nos últimos 4 meses do exercício, os limites de seus saldos serão reabertos e incorporados no exercício financeiro subsequente.
Os créditos adicionais têm grande importância para máquina pública diante das situações adversas ou imprevistas, ou até mesmo, previstas de forma insuficiente. O planejamento e elaboração da Lei Orçamentária Anual, sempre visam a atender aos interesses e necessidades da coletividade.
O exemplo dos créditos adicionais estima-se se não houvesse os devidos créditos extraordinários, como seria a situação da sociedade diante das calamidades e dos desastres naturais. Os impactos nos caixas públicos causariam imensuráveis prejuízos à sociedade.
A partir deste momento abordaremos os temas finais para compreensão do ciclo orçamentário relacionado aos ingressos e dispêndios de valores nos cofres públicos, chamados receitas e despesas.
Para que as necessidades coletivas da sociedade sejam atendidas é necessário que o Estado possua recursos financeiros, para assim atender as despesas públicas, tais ingressos de recursos financeiros que refletem no aumento de disponibilidade nos cofres públicos, são denominados Receitas orçamentárias, são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas.
As arrecadações das despesas são previstas na LOA, entretanto existem arrecadações que são realizadas mesmo que não estejam previstas na LOA, exemplo é a parcela de superávit de arrecadação. As receitas são obtidas pela exploração de atividades econômicas realizadas pela administração pública e também oriundas do poder coercitivo voltado para o patrimônio da sociedade, como os tributos IRPF, ICMS e IPVA.
As receitas efetivas são aquelas que geram um fato contábil modificativo, pois aumentam as disponibilidades patrimoniais do Estado, tendo em vista que as receitas não efetivas, apenas realizam um fato permutativo, sem alterar a situação patrimonial. O processo de ingresso orçamentário inicia-se no estágio de previsão, em que são estimadas as receitas a serem arrecadadas com os tributos a serem recolhidos, ou em receitas originárias proveniente da atividade privada do Estado. Neste estágio também é possível fixar o montante de despesa com serviços públicos referentes ao exercício financeiro.
O estágio subsequente refere-se ao ato em que a repartição competente, verificar a procedência do crédito fiscal, chama-se esta fase lançamento destacando-se três tipos de impostos a serem arrecadados no próximo estágio: Os lançamentos diretos ou de ofícios arrecadados sem a intervenção do contribuinte, como impostos sobre a propriedade IPTU, IPVA, etc. Além deste tem o lançamento por homologação, os chamados indiretos aqueles provenientes de impostos sobre a produção e a circulação de bens, sendo o último lançamento feito através de declaração, àquele que é obtido com a colaboração do próprio contribuinte, exemplo o imposto de renda.
No penúltimo estágio, antes da receita consumar-se no cofre público, é realizado o recebimento dos tributos desembolsados pelos contribuintes ou devedores aos agentes arrecadadores, repartições administrativas do Estado ou entidades depositárias, bancos autorizados investidos das mesmas atribuições conferidas aos agentes públicos.
Enfim as receitas estarão disponíveis, através do estágio do recolhimento, quando os agentes arrecadadores repassarem estes ingressos a conta única do Tesouro Nacional, mantida pelo Banco Central do Brasil, tendo por finalidade acolher as disponibilidades financeiras da União, movimentada pelas Unidades gestoras da Administração Federal, Direta e indireta.
Concluídos os estágios da receita, o Estado poderá dispender de recursos para o funcionamento dos serviços públicos, através de autorização legislativa, ou seja, autorização dos créditos orçamentários correspondentes às despesas descriminadas e fixadas no orçamento público.
As despesas possuem um caráter redutor do patrimônio público, constituem–se em fato contábil modificativo diminutivo. Entretanto existem despesas que não reduzem a situação liquida patrimonial da entidade, pois representam apenas um fato contábil permutativo, como exemplo, aquisição de materiais para estoque ou despesas de capital em investimentos ou inversões financeiras.
A contabilidade pública ordena que a despesa percorra três estágios: Empenho, liquidação e pagamento, entretanto alguns autores como Giacomoni (2011) consideram o estágio inicial o da fixação, em que as despesas para o exercício são planejadas de acordo com a LDO e a LRF sendo assim fixadas. Após este estágio a autoridade competente cria para o poder público a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, o chamado Empenho, este que não pode exceder o limite dos créditos concedidos, o empenho é materializado através da emissão da nota de empenho, em que indica o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, É vedada a realização da despesa sem prévio empenho.
No estágio da liquidação é verificado o direito do credor ou entidade beneficiaria desde que sejam comprovados os respectivos créditos ou a habilitação do beneficio, essa verificação apura o objeto que deve ser pago, a quantia exata e a quem deve ser paga. Após esta verificação ocorre o último estágio o Pagamento, em que o ordenador de despesa e o agente responsável pelo setor financeiro emitem uma ordem de pagamento ao credor ou beneficiário correspondente da respectiva despesa. Não será permitido o pagamento antecipado de fornecimento de material, execução de obra ou prestação de serviço, inclusive de utilidade pública.
As despesas empenhadas e não pagas no exercício financeiro ou não liquidadas até 31 de dezembro, serão computadas como restos a pagar no exercício subsequente, aquelas que foram liquidadas, ou seja, validada como serviços executados terão validade para pagamento até 5 anos após sua inscrição, aquelas que até 31 de dezembro do exercício financeiro, ainda não houveram sua liquidação ou validação, serão validas até 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição, caso até esta data não tenha sido liquidada ou paga, a despesa será cancelada nesta data.
O trabalho discorrido sintetizou o ciclo orçamentário dentro do campo de aplicação de direito público que abrange a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias, com o foco no orçamento público que é o instrumento em que o poder público atua gerenciando seu programa de governo.
O orçamento anual constitui-se em um instrumento de curto prazo, que sofre reflexos dos períodos anteriores e influência nas decisões futuras, o sistema de planejamento e orçamento (SPOF) é responsável por planejar o plano anual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, além de fazer o acompanhamento e avaliação dos planos. O ciclo orçamentário é formado pelas fases de elaboração, aprovação, execução e controle (avaliação), sendo que a primeira fase visa à elaboração do Plano Plurianual que estabelece de forma regionalizada os objetivo e metas da administração pública para as despesas de capital e as demais relativas aos programas de duração continuada, estabelecidos para um período de quatro anos, na fase de elaboração também são planejados os projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), compreenderá as metas e prioridades da administração pública; e o projeto de Lei Orçamentária que elabora o orçamento anual, planejando os valores a serem arrecadados e fixando as despesas públicas, a fim de melhor atender os interesses da coletividade.
Contudo, foram analisadas as entradas e saídas de recursos nos cofres públicos, visando demonstrar ao leitor as etapas em que os tributos arrecadados da sociedade, são revertidos em disponibilidades, ou seja, receita orçamentária, estas que são direcionadas em verbas orçamentárias para atender os programas governamentais em pró da coletividade.
Conclui-se que é grande o desafio do gestor público, pois este além de executar o ciclo orçamentário, deve compreendê-lo a fim de atender as da Lei de diretrizes Orçamentárias e a da Lei de Orçamento anual em busca de equilibrar as receitas e despesas do país. O Administrador deve buscar novos mecanismos de controle para garantir a missão do poder público perante a sociedade, almejando além do bem estar da coletividade o desenvolvimento econômico da Nação.
BRASIL. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 07/09/2020.
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[1] Pós-graduada em Gestão Pública; MBA em Gestão Empresarial e Graduação em Administração.
[2] Orientador. Pós-graduação de Educação à Distância. Pós-graduação em Docência Superior. Graduação em História.