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A SÚMULA COMO FERRAMENTA DO DIREITO
Escrito por Inaldo Bezerra
Sempre que um novo governo se instala alguém volta à discussão sobre a conveniência ou não de aglutinar os vários órgãos de fiscalização num só, vendo nisto alguma vantagem. Dá-lhe então meses de discussão para convencer o sujeito de que isto não é uma boa ideia, que trará mais desvantagens que benefícios. E o pior é que isto não acontece só aqui. Também lá fora de vez em quando este assunto volta à baila. Vamos então rememorar os fatos e argumentos, para afiar o discurso.
Primeiramente, é preciso saber quem se quer juntar. Sim, porque só na área de seguros temos a SUSEP, a ANS e a PREVIC (Secretaria da Previdência Suplementar). Some-se a isto o BACEN no setor bancário e ainda a CVM, pairando sobre todos. Se a proposta for juntar os órgãos de seguros num só, isto não será bem recebido pelos seguradores, que teriam o receio (justificado!) de que dentro da nova estrutura o seguro fique em segundo plano e a previdência privada aberta seja engolida pelo segmento que, de longe, é o mais poderoso entre os demais: o dos Fun-dos de Pensão. Para piorar as coisas, segundo consta, as entidades representativas destes Fundos de Pensão veem esta fusão de forma positiva.
A FENACOR (Federação das Corretoras de Seguros) também andou dando seus pitacos no passado, sugerindo a fusão da SUSEP com a ANS, por entender que o setor de seguros ganharia assim mais importância e seria mais ouvido pelo governo. Sustenta seu ponto de vista com o respeitável argumento de que não há outro lugar no mundo em que o setor de seguros seja fiscalizado e normatizado por três diferentes ór-gãos, como aqui o é. Daí se poderia almejar a adoção de um plano estra-tégico de crescimento e uma política tributária diferenciada para o setor, em especial para os ramos de seguro de vida e de previdência complementar.
Até aí vai. A coisa, porém, fica mesmo feia quando pretendem juntar (leia-se incorporar) estas mesmas entidades com o Banco Central e a CVM, sob o argumento básico de que se tratam, todos, de serviços financeiros! Ocorre que existem muitas diferenças entre o setor se-curitário e o bancário. A incorporação da CVM, então, seria totalmente ina-propriada. Começando pelo setor bancário, recente relatório da Federação das Seguradoras e Resseguradoras Euro-péias (encontrável em português no site da CenSeg), questiona esta tendência de regulação universal para serviços financeiros. De fato, dito relatório esclarece que, apesar de ambos assim se caracterizarem, os riscos envolvidos em suas respectivas operações são distintos e, portanto, suas regulações devem ser diferentes, sob a pena de prejudicar o fun-cionamento adequado dos dois setores. De acordo com este documento, os riscos sistêmicos dos bancos (majorados pela crise de 2008) são diferentes dos das seguradoras, pois as operações bancárias interligam-se intensamente através dos instrumentos interbancários e se caracterizam por uma forte dependência dos grandes bancos.
As seguradoras, por outro lado, quanto maiores e mais dispersas forem suas carteiras, menos estarão sujeitas a riscos de insolvência, uma vez que o princípio do mutualismo é a base de seu negócio, e o resseguro uma prática mundialmente disseminada. Ademais, não há muitas conexões entre as seguradoras, sendo o cosseguro uma atividade cada vez mais rara. Como também não há solidariedade entre as seguradoras participantes, não há reflexos da atividade de cosseguro em seus balanços, que refletem apenas as obrigações assumidas pela própria seguradora, sem vínculo patrimo-nial com suas congêneres.
Esta atuação independente é que dispensa a existência de um órgão finan-ceiro central para exercer a "arbitragem" econômica, como faz o Banco Central para a área bancária. Além disto, segundo os analistas, bancos e seguradoras têm modelos de negócios extremamente distintos e desempenham papéis bastante diferentes na economia. De fato, a principal atividade de seguradoras e resseguradoras é a diversificação e minimização de riscos, enquanto a dos bancos é a acumulação de depósitos e a concessão de empréstimos. Isto tem por consequência que as seguradoras ostentam uma atividade mais estável, menos sujeita aos humores periódicos da economia.
Por outro lado, seguradoras e bancos também desempenham papéis muito diferentes em relação ao funcionamento da economia como um todo. Bancos são parte do sistema de pagamento e liquidação, enquanto as seguradoras oferecem uma importante contribuição para o crescimento econômico, garantindo a consumidores e empresas proteção contra eventos negativos.
Os perfis de risco de companhias de seguros e de bancos também diferem fundamentalmente. As companhias de seguros estão, principalmente, expostas ao risco de subscrição, enquanto que os bancos estão mais expostos ao risco de crédito.
Por estas razões a Federação das Segu-radoras e Resseguradoras Européias de-fende que as regras aplicáveis ao seguro devem refletir integralmente as profundas diferenças entre os modelos de negócios e perfis de risco dos dois mercados, sem simplificações excessivas que certamente terão um impacto ex-tremamente negativo no mercado e na economia como um todo. Tratar diferentemente estes dois setores de forma eficiente em um mesmo órgão é muito improvável.
Por fim, a ideia de juntar a CVM neste imbróglio é, definitivamente, um desastre. A Comissão de Valores Mobiliários também é uma autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda e tem por objetivos regulamentar, desenvolver, controlar e fiscalizar o mercado de valores mobiliários do país. Para tanto atua no sentido de assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados de bolsa e de balcão; proteger os titulares de valores mobiliários; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipula-ção no mercado; assegurar o acesso do público a informações sobre valores mobiliários negociados e sobre as companhias que os tenham emitido; assegurar a observância de práticas co-merciais equitativas no mercado de valores mobiliários; estimular a formação de poupança e sua aplicação em valores mobiliários; promover a expansão e o funcionamento eficiente e regular do mercado de ações e estimular as aplicações permanentes em ações do capital social das companhias abertas.
Ou seja, nem atua sobre serviços ditos financeiros, como o BACEN e a SUSEP, mas sim sobre valores mobiliários!
Como se vê, a mesma paira acima de todas as sociedades de capital aberto do país, e não apenas sobre as Seguradoras, Operadoras ou Bancos. Ademais, seus objetivos e campo de atuação são completamente diferentes daqueles que justificaram a criação de uma fiscalização para seguradoras ou bancos! Juntá-los, pois, seria um total disparate e um desserviço à causa pú-blica. Por outro lado, atualmente estão à frente tanto da SUSEP quanto da PREVIC Supervisores com reconhecida capacidade técnica e seriedade, como há muito não se via.
No mais, o mercado de seguros atra-vessa (como todos!) tempos difíceis, mas como dizem os chineses, é daí que surgem as oportunidades.
Há anos o setor apresenta uma forte marcha de desenvolvimento, aumentando a sua importância para a economia nacional. Hoje já representa cerca de 6% do PIB e almeja atingir 10%, num futuro próximo, objetivo este que nada tem de fantasioso, face ao enorme po-tencial a ser explorado. Ademais, este é o percentual verificado nas grandes economias e, afinal, estamos lá entre os 10 maiores no mundo. É só não atrapalhar que a gente chega lá.
No entendimento de Luiz Lenio Streck, objetivou o legislador "proporcionar maior estabilidade à jurisprudência e simplificar o julgamento das questões mais freqüentes perante o Judiciário".
Alfredo Buzaid no longínquo ano de 1983 didaticamente definiu a súmula traçando um paralelo com a lei:
"Uma coisa é a lei; outra é a súmula. A lei emana do poder legislativo. A súmula é uma apreciação do poder judiciário, que interpreta a lei em sua aplicação aos casos concretos. Por isso a súmula pressupõe sempre a existência da lei e a diversidade de sua exegese. A lei tem caráter obrigatório; a súmula revela-lhe o seu alcance, o sentido e o significado, quando ao seu respeito se manifestam simultaneamente dois ou mais entendimentos. Ambas tem caráter geral. Mas o que distingue a lei da súmula é que esta tem caráter jurisdicional e interpretativo. É jurisdicional, porque emana do Poder Judiciário; é interpretativo, porque revela o sentido da lei; cinge-se a aplicá-la, o que significa que é a própria voz do legislador.
A súmula não comporta interpretação analógica"
É fato que a súmula age sobre os operadores do direito como verdadeiro poder normativo e entendemos adequado que seja assim, pois, a utilização das súmulas uniformiza as decisões e oferece uma prestação juris-dicional senão justa ao menos segura.
Recentemente, em data de 13/05/ 2015, a segunda seção do Superior Tribunal de Justiça editou a súmula 529 pacificando o entendimento sobre questão a muito controversa:
"No seguro de responsabilidade civil facultativo, não cabe o ajuizamento de ação pelo terceiro prejudicado direta e exclusivamente em face da seguradora do apontado causador do dano."
A controvérsia sempre esteve na pretensão da vítima de um dano causado por alguém que detinha um contrato de seguro de responsabilidade civil, de propor ação judicial diretamente contra o segurador deste, requerendo o pagamento da verba segurada para o risco de Responsabilidade Civil Facultativa contratado, podendo ser danos materiais, corporais ou morais causados a terceiros.
A inexistência de contrato com a vítima e a não causação de dano ao terceiro pelo segurador, eram as bandeiras da indústria do seguro que tornavam inadmissíveis as proposituras de ações diretamente.
Com efeito, não sendo o terceiro parte do contrato de seguro, não seria crível poder ele acionar o segurador que somente com o segurado forma o contrato bilateral.
A súmula 529 orienta a solução no sentido de permitir sim a propositura de ação pela vítima do dano diretamente em face do segurador do causador daquele, condicionando, todavia, a necessária presença deste causador no polo passivo da demanda. É que o seguro de responsabilidade civil é instrumento garantidor do patrimônio do segurado afetado pelo reconhecimento da responsabilidade civil decorrente da causação de um dano.
Ou seja, é a obrigação de indenizar im-putável ao segurado que aciona o contrato e não simplesmente a ocorrência de um evento envolvendo o bem segurado. Há, portanto, a necessidade do reconhecimento da responsabilidade civil do segurado.
Nesta esteira, a súmula 529 se forma com base no raciocínio lógico de que não há como reconhecer responsa-bilidade civil de pessoa que não integra a lide, sem que isso ferisse de morte os princípios do devido processo legal e da ampla defesa.
Sob outra ótica, a ausência do causador do dano no processo retira do segurador a possibilidade de fazer prova de eventual inversão de causalidade do acidente ou até mesmo de fato extintivo da obrigação de indenizar, como nos casos de agravamento do risco segurado.
Por fim, assevere-se que o seguro de responsabilidade civil nada estipula em favor de terceiro.
O seguro de responsabilidade civil é contratado pelo segurado e a ele e somente ele protegerá, recompondo o seu patrimônio em caso de afetação por conta de imposição de responsabilidade originada da causação de dano à terceiro.