GASTOS SOCIAIS E POLÍTICAS SOCIAIS NOS ANOS 90: A PERSISTÊNCIA DO PADRÃO HISTÓRICO DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO - PDF
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1 XXIV ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS GASTOS SOCIAIS E POLÍTICAS SOCIAIS NOS ANOS 90: A PERSISTÊNCIA DO PADRÃO HISTÓRICO DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO Amélia Cohn (*) GT 03 ESTRUTURA SOCIAL E DESIGUALDADE Outubro 2000 (*) Docente do Depto. de Medicina Preventiva da FMUSP e pesquisadora do CEDEC.
2 2 A maioria dos estudos sobre políticas sociais no Brasil, e sobretudo quando se trata da década de 90, enfatiza dois principais ângulos de análise: o perfil dos gastos no setor e o arcabouço institucional das políticas setoriais, aí no geral tendo como eixo central o processo de descentralização. A proposta deste texto é analisar o perfil do sistema de proteção social brasileiro que vem se configurando nesse período mais recente, levando-se em conta não só os gastos sociais, mas enfatizando-se sobretudo a forma pela qual vem sendo enfrentada a questão da pobreza e da desigualdade social no país. Desde logo, no entanto, há que se alertar para o fato de que este texto consiste numa versão revisitada de artigo já publicado e dedicado à análise das políticas sociais no governo Fernando Henrique Cardoso 1. Assim, ele obedecerá a mesma estrutura daquele artigo, e que se desenvolve nuclearmente a partir de três grandes eixos: o padrão de relação e articulação entre as políticas econômicas e sociais; a relação entre Estado e sociedade na formulação e implementação das políticas sociais; e a questão da pobreza e da desigualdade social nas políticas sociais. A tese central aqui presente é a de que as assim concebidas como inovações e reformas setoriais empreendidas pelo governo federal durante a década de 90, e particularmente na sua segunda metade, não alteraram o padrão de o Estado brasileiro enfrentar a questão social no país, e se configuram como um simples (porém grave) desmonte do modelo getulista da era desenvolvimentista, sem no entanto superar na sua essência o padrão tradicional de ação do poder instituído frente à questão da pobreza, ou mais precisamente, dos pobres. O econômico e o social: uma inversão de papéis? Neste país de tantos paradoxos, esse período mais recente vem sendo palco, talvez, de mais um deles: no período de vigência modelo de Estado desenvolvimentista, a teoria e a prática estabeleciam uma clara antinomia entre políticas econômicas e políticas sociais. A questão social o desenvolvimento social era tida então como decorrência natural e óbvia do desenvolvimento econômico, e portanto dos investimentos estatais. E de fato, como todos sabemos e a literatura confirma, investimentos econômicos naquela época geravam novos empregos e criavam novos postos de trabalho em volume significativo, possibilitando assim um movimento de inclusão social dos setores até então marginalizados (a utilização desse conceito é aqui proposital) da sociedade via trabalho. Trabalho este regulado através do 1 Cohn, A. As políticas sociais no governo FHC. Tempo Social Revista de Sociologia da USP, São Paulo, vol. 11, nº 2, 1999 (ed. em 2000), pp
3 3 arcabouço legal trabalhista, previdenciário e sindical herdado do getulismo 2, e que relegava exatamente as políticas sociais a segundo plano, uma vez que esse padrão básico de regulação voltado para as classes assalariadas urbanas era exatamente o que articulava o econômico e o social. Nos tempos atuais, aquela relação não só não mais ocorre, uma vez que investimentos no setor econômico tendem cada vez mais a gerar menos postos de trabalho e a expulsar do mercado de trabalho contingentes cada vez maiores dos até então incluídos, como ela praticamente se inverte: trata-se, agora, de a política econômica se transformar na política social por excelência. De fato, parece ser consenso entre nossos economistas que o último plano de estabilização econômica - o Plano Real - efetivamente significou em termos imediatos uma transferência de renda para os segmentos mais pobres da população, sobretudo por desonerálos do assim denominado imposto inflacionário. Por exemplo, segundo Rocha 3, dentre outros, no início dos anos 90 a incidência da pobreza estava estabilizada em torno de 44%, sendo que com o rendimento médio das pessoas apresentando um ganho real expressivo, sobretudo para os segmentos que percebiam rendimentos mais baixos, em 1995 a pobreza cai para 33,3% (49 milhões de pessoas), e o que é importante, afetando todos os estratos de residência e regiões. No entanto, a própria autora assinala que essa redução da pobreza absoluta que se verificou após o plano de estabilização não se deve somente a ele, isoladamente, mas resulta de uma combinação favorável de fatores, já que o objetivo da política governamental esteve centrado na estabilização dos preços. No entanto, embora também assinalado por inúmeros estudos, vários deles também de autoria de economistas, não é tão consensual assim a interpretação de que esse impacto redistributivo do Plano Real tenha já se esgotado. Rocha (1999), por exemplo, interpretando o perfil da curva da proporção de pobres para valores da linha de pobreza no período de 1993 a 1997, mostra como as proporções de pobres, que correspondem a linhas de pobreza assumindo valores entre 1/4 e 2 salários mínimos para a renda familiar per capita, são praticamente coincidentes nos [últimos] três anos. Esses resultados indicam que os efeitos distributivos do Plano Real em nível nacional já tinham se esgotado em setembro de 1996 e que a proporção de pobres se estabilizava num novo patamar em torno de 34% (p. 9). Por 2 Fato este importante de ser assinalado, uma vez que a proposta do então recém-eleito presidente da República, em 1994, era exatamente a de virar a página da história pondo fim ao modelo getulista até então vigente. 3 Rocha, Sonia. Pobreza e desigualdade no Brasil O esgotamento dos efeitos distributivos do Plano Real, Congresso Brasil-Portugal Ano 2000, Sessão de Sociologia e Antropologia, Fundação Joaquim Nabuco, Recife, setembro de 1999, pp. 1 e segs. (no prelo).
4 4 outro lado, nesse mesmo texto é assinalado como, em que pese a redução da incidência de pobreza de 44% para 34%, suas principais características estruturais persistem e se mantêm nesse novo patamar: seu forte e histórico componente regional e rural, em que pese o fato de a maioria dos pobres se concentrarem nas áreas urbanas, sobretudo nas áreas metropolitanas. Mas se esses fatos em si não são surpreendentes, o que chama a atenção é exatamente a partir desse quadro social a nova articulação que vem se esboçando entre as políticas econômicas e sociais, desenhando um novo perfil de sistema de proteção social no país. Esgotado o potencial redistributivo do plano de estabilização, a política econômica volta a ditar com mão férrea os destinos das políticas sociais no país: a estabilização a qualquer custo torna-se agora a principal alavanca para a promessa de um crescimento econômico sustentado, e a imersão do país no seleto circuito dos países de ponta. Assim, claro que num outro nível de complexidade, as políticas sociais tornam-se cada vez mais não só reféns das diretrizes macroeconômicas, mas num movimento paradoxal, elas em si se constituindo como fonte potencial de poupança interna (é o caso das propostas governamentais de reforma do sistema de previdência social, por exemplo), ou como um novo mercado de investimento privado subsidiado pelo Estado, haja vista o instrumento da renúncia fiscal para as áreas de saúde e educação configurando-se a área social num setor altamente lucrativo para o capital privado. Mas esse não é um fenômeno novo na nossa história: a vasta literatura a respeito de nosso sistema previdenciário registra como ele se configurou ao longo das décadas para além de um instrumento de regulação social num mecanismo de poupança interna para investimentos no setor produtivo da economia nos moldes do modelo desenvolvimentista 4. A grande diferença entre aquele momento e o atual residiria exatamente no fato de as reformas atuais estarem voltadas para a geração de poupança para o capital privado, enquanto naquele momento a preocupação central era com investimentos de infra-estrutura pelo próprio setor estatal, com o objetivo de se criarem as condições necessárias para investimentos privados no setor industrial. Quanto à sua dimensão de mecanismo de regulação social, este também sofre uma mutação radical: não se trata mais de instituir direitos, mesmo que traduzidos no que Santos 5 denominou em um de seus estudos clássicos de cidadania regulada, mas agora de desinstitucionalizar esses direitos, transladando para a esfera privada a responsabilidade do cidadão pela sua proteção social. Em resumo, o sistema de proteção brasileiro da cidadania 4 Cohn, A. Previdência Social e processo político no Brasil. São Paulo: Editora Moderna, Santos, W. G. Cidadania e justiça. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1979.
5 5 regulada vem sendo substituído pela construção de um novo perfil de proteção social fundamentado num processo crescente do que Borón nomeou de forma precisa, apesar de uma certa deselegância do termo por ele utilizado, de descidadanização 6. Acresce-se ainda um novo elemento: até o final da década de 80, o sistema de proteção social brasileiro tem como pilar central o trabalho. Em outros termos, os direitos sociais aqui constituídos e incorporados pelo Estado têm como via de acesso o trabalho, nucleando-se dessa forma o estatuto de cidadania sempre associado à inserção do indivíduo no mercado formal de trabalho, diferindo-se assim formas de acesso a distintos tipos de serviços e benefícios entre os ativos e os pobres; estes constituem-se historicamente no público-alvo por excelência dos serviços estatais e/ou da filantropia. Nos anos mais recentes, esgota-se esse modelo de regulação social no que diz respeito ao nosso sistema de proteção social, simplesmente porque anteriormente já havia se esgotado o modelo de acumulação e desenvolvimento econômico, também este pautado no trabalho. O movimento agora vai no sentido de se desvincular o perfil do sistema de proteção social da inserção dos indivíduos no mercado de trabalho, vinculando-o à situação dos respectivos níveis de renda. Configura-se, assim, um movimento inverso àquele que caracteriza a construção e a dinâmica dos sistemas de welfare state dos países centrais: lá, uma de suas principais características reside na desvinculação entre acesso a serviços e benefícios sociais básicos da situação dos indivíduos no mercado, o que é viabilizado sobretudo por seu modelo básico de financiamento através fundamentalmente dos recursos fiscais, traduzindo-se, apesar das nuances das distintas experiências dos diferentes países, num acesso universal, e equânime à proteção social. Aqui, não só se assiste a um movimento de desmonte e negação dos direitos sociais conquistados, e caracterizados fundamentalmente pela dicotomia entre aqueles segmentos que pertencem ao mercado formal de trabalho (e no seu interior hierarquizados pela inserção desses trabalhadores pelos setores da economia) e aqueles não pertencentes ao mercado de trabalho. Nesse movimento, o sistema de proteção social, este sim condizente com os processos em curso de globalização e com a opção política brasileira de inserção de nossa economia nesse novo contexto através do que Tavares denominou de um modelo de ajuste passivo, vale dizer, da opção nacional pela via de uma modernização conservadora 7. 6 Borón, A. Os novos Leviatãs e a polis democrática: neoliberalismo, decomposição estatal e decadência da democracia na América Latina. In: Sader, E. e Gentili, P. Pós-neolibarelismo II Que Estado para que democracia?. Petrópolis: Editora Vozes/CLACSO, 1999, pp Tavares. M. C. e Fiori, J. L. Desajuste global e modernização conservadora. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1993.
6 6 E é exatamente essa opção que faz com que as políticas sociais, ao mesmo tempo que tal como quando da vigência do modelo desenvolvimentista continuem subjugadas e determinadas às diretrizes e políticas macroeconômicas, elas passem com elas a se articular de forma diversa: ou como mecanismo de poupança agora individual destinada a investimentos do capital privado e com isso alavancar o crescimento econômico, ou secundariamente e de forma indireta, como se verá adiante, continuando a ser o que vêm sendo sobretudo a partir das quatro últimas décadas mecanismo de capitalização do setor privado produtor de serviços sociais, sem que este tenha que correr os riscos do mercado. Tome-se como exemplo, aqui, a saúde: através do sistema previdenciário, o setor privado produtor de serviços constituiu-se, consolidou-se e se transformou num sólido setor de capitalização, tendo como fator essencial apesar de todas as mazelas que suas lideranças apontam com relação ao Estado como um mal pagador o próprio Estado, uma vez que através do sistema previdenciário este lhe garantia um mercado consumidor cativo e que o dispensava da concorrência com seus pares 8. Na atualidade, portanto, configura-se uma dupla rede de sistema de proteção social no país: aquela própria dos segmentos com acesso ao mercado, e aquela destinada aos pobres, e portanto àqueles segmentos que, por não possuírem recursos para acessarem a primeira, transformam-se em dependentes da provisão dos serviços pelo Estado. No entanto, este processo não é pouco complexo, uma vez que sua articulação com a lógica macroeconômica é altamente diferenciada, tanto em termos da relação público/privado quanto em termos setoriais e mesmo intra-setoriais. Em que pese isso, no entanto, todo o sistema encontra-se, é necessário que se frise, sob a égide dos ditames macroeconômicos, variando somente sua forma de articulação com as diretrizes macroestruturais. Nesse sentido, acompanhar o gasto social talvez seja um caminho que permita indicar as lógicas aí presentes, embora certamente não seja suficiente nem o mais elucidativo para o processo em curso. Para o exercício que vem aqui sendo desenvolvido, talvez seja suficiente tão somente assinalar o comportamento dos gastos com saúde e educação no período mais recente, por ilustrar exatamente duas modalidades distintas de mecanismos de financiamento desses serviços sociais básicos sob encargo da provisão do Estado. 8 O setor privado de saúde no Brasil é um dos mais sofisticados e complexos da América Latina, tanto em termos de disponibilidade tecnológica quanto de diferenciação de modalidades de organização, abrangendo parcela significativa da população (1/5) e movimentando volume significativo de recursos, atingindo aproximadamente 3% do PIB, segundo dados extraídos do estudo de Almeida, C. O Mercado Privado de Serviços de Saúde no Brasil: panorama atual e tendências da Assistência Médica Suplementar. Brasília: IPEA, 1998 (Textos para Discussão nº 599). Vale notar, no entanto, que os dados, basicamente fornecidos pelo próprio setor, sofrem uma enorme variação, o que indica a necessidade urgente de um mapeamento mais preciso do mesmo.
7 7 No que diz respeito à educação, em que pese o fato de seus recursos serem constitucionalmente vinculados ao orçamento da União, bem como das demais esferas de governo, nota-se que os gastos federais no setor vêm sofrendo um ligeiro declínio. Em valores constantes de junho de 1998 (R$ milhões), o volume de recursos gastos passou de R$9.106,6 em 1995 para R$8.218,0 em De fato segundo Oliveira 10, a área Educação conhece uma redução contínua e crescente do volume de recursos para ela destinado, acumulando perdas de 17,3% no período [entre ] e apresentando taxas negativas de 4,4% em 1995, e 18,9%, em 1996, na variação absoluta ocorrida nos gastos nesses anos. Interessante notar que, segundo esse estudo, o mesmo não ocorre no caso do setor saúde, que apresenta inicialmente um expressivo aumento de recursos de 21% somente no ano de 1995, respondendo então o setor por 16,6% da expansão dos gastos registrada entre 1995/1994, seguida dos cortes promovidos no ano seguinte, e que representaram em termos negativos 45% da variação total dos gastos sociais de então. Neste caso, no entanto, vale o destaque de dois componentes: o primeiro deles é que o mecanismo de financiamento da saúde é basicamente realizado por transferências negociadas de recursos para as esferas subnacionais, sendo que eles não são, tal como no caso da educação, vinculados ao orçamento da União; o segundo deles, é que a saúde conta, a partir de 1996, com recursos adicionais provenientes da CPMF. Se ambos os setores comungam o fato de verem o comportamento da curva dos recursos a eles destinados ser declinante, diferem no entanto quanto à natureza dos mesmos, salientando-se o fato de que nem mesmo a sua vinculação constitucional ao orçamento federal traduz-se em mecanismo eficiente de defesa de sua preservação frente às investidas das necessidades impostas pela racionalidade macroeconômica. Por outro lado, o próprio Oliveira chama a atenção para a necessidade de se levar em conta a composição desses gastos na interpretação do significado dessa tendência. Aponta o autor que ambas são áreas em que a participação da folha de salários nos custos totais é elevada, e que sofreu uma retração significativa, o que por sua vez não oblitera o fato de ter havido uma contração acentuada dos investimentos governamentais nesses setores. No que diz respeito à previdência social, esta sim tendo financiamento de caráter contributivo, ela vem apresentando nesse período um crescimento acumulado significativo dos gastos (da ordem de 40,2%), respondendo por 63,7% da variação absoluta registrada no 9 Kerstenetsky, C. L. e Carvalho, F. C. Até que ponto o Brasil honrou os compromissos assumidos em Copenhague?. In: Observatório da Cidadania Brasil. Rio de Janeiro: IBASE, Oliveira, F. A. Evolução, determinantes e dinâmica do gasto social no Brasil: 1980/1996. Brasília: IPEA, 1998, p. 56 (Textos para Discussão nº 649).
8 8 montante total dos mesmos. Segundo Oliveira, os gastos com previdência social e com os benefícios aos servidores públicos federais absorveram no período cerca de 90% do aumento dos gastos ocorrido no triênio, o que põe em evidência a sua importância na composição do GSF 11. Por outro lado, o texto de autoria de Oliveira, Beltrão e Pasinato 12 aponta dois fatores importantes: um, de que a maior parte dos problemas relativos ao equilíbrio contábil do sistema previdenciário brasileiro deve-se aos sistemas que atendem o funcionalismo público, uma vez que o déficit comparativamente menor do sistema do INSS repousa no acentuado acréscimo das contribuições dos empregados e empregadores; e dois, que os sistemas de previdência social ocupam lugar central e portanto estratégico no que diz respeito ao déficit público brasileiro. Por sua vez, o enfrentamento da questão da dívida pública brasileira, e portanto do déficit público, assume papel absolutamente central na manutenção da estabilidade da moeda, reforçando-se assim o ciclo vicioso da incompatibilidade entre as exigências da racionalidade macroeconômica e a efetivação dos direitos sociais, repondo-se portanto a antinomia, no nosso caso clássica, entre o econômico e o social. Mais do que isso, acentua-se a conformação, no país, de um sistema dual de proteção social, submetido a distintas lógicas na sua articulação com a dinâmica macroeconômica: um subsistema relativo aos benefícios sociais securitários, de caráter contributivo, e outro relativo aos benefícios sociais assistenciais, de caráter não contributivo, e portanto em tese potencialmente redistributivo sempre e quando financiado com recursos do orçamento fiscal. No entanto, como aponta Oliveira, em ambos os casos evidencia-se o fato de os recursos destinados à área social configurarem-se como o amortecedor por excelência no cumprimento das exigências impostas pelos ditames do modelo de ajuste estrutural e de estabilização econômica vigentes. E talvez, exatamente por isso, é que a agenda do debate público construída pelos governantes desse período mais recente tenha como eixo dominante o volume dos gastos, seguido do refrão não aleatório de que o problema não é o volume de recursos destinado às políticas sociais, uma vez que se gasta muito na área social (cerca de 21% do PIB, o que tomado em termos absolutos é uma verdade), mas se gasta mal. Com isso, na prática desvia-se da análise da antinomia apontada, focalizando-se a atenção nos procedimentos burocráticos- 11 Oliveira, F. A., op. cit., p Oliveira, F. E. B., Beltrão, K. I. e Pasinato, M. T. M. Reforma estrutural da Previdência: uma proposta para assegurar proteção social e eqüidade. Brasília: IPEA, 1999 (Texto para Discussão nº 690).
9 9 institucionais do aparato estatal voltado para o setor 13. Nesse sentido, o debate público orquestrado pelo governo nestes últimos anos sobre a questão social no Brasil leva a se desconhecer o fato de que a articulação entre políticas econômicas e políticas sociais continua obedecendo à mesma lógica da era desenvolvimentista, em que pese a ampliação significativa da diversidade e complexidade destas últimas nesse período. O social e o político: a naturalização da pobreza Essa antinomia que se estabelece entre o econômico e o social na concepção hoje prevalecente no país encontra seu correspondente na relação entre o político e o social na exata medida em que este tende a ser concebido como um mero somatório de problemas sociais. Em conseqüência, a questão social passa a ser enfrentada através de um somatório de políticas e programas sociais setorializados, sem a presença de um projeto para a sociedade que as articule e imprima um sentido político ao seu conjunto. Com isto, a questão social no Brasil deixa de ser uma questão de inclusão social via trabalho, forma clássica de regulação social no capitalismo moderno antes da terceira revolução tecnológica, e passa a ser uma questão de inclusão social via consumo, o que faz com que passem a prevalecer novos padrões de regulação social, e que consistem exatamente num processo de desregulação dos direitos de cidadania regulada até então vigentes e de conseqüente ruptura dos contratos sociais preestabelecidos, levando ao que Francisco de Oliveira denomina de totalitarismo neoliberal e Boaventura de Sousa Santos de fascismo social 14. Por outro lado, a literatura sociológica atual vem apontando para a complexidade social que caracteriza a realidade contemporânea, no fundo recuperando-se o questionamento de Offe 15 sobre até que ponto o trabalho permanece como uma categoria sociológica chave. Fitoussi e Rosanvallon 16, por exemplo, valem-se do conceito de sociedade opaca para designar essa nova realidade, chamando a atenção para o deslocamento que a questão social vem sofrendo nos dias atuais: passa-se de uma análise global do sistema (exploração, 13 Note-se, no entanto, que este discurso vem muito recentemente sendo alterado pelo próprio governo. Em artigo da Folha de S. Paulo, de 18 de setembro do corrente, o secretário-executivo do Ministério da Saúde dá o seguinte título a artigo de sua autoria: A saúde gasta bem, obrigado. Bem verdade que nesse mesmo texto, daí a cautela da autora que optou por tão somente valer-se de análises de dados econômicos realizados por economistas, com a soberba que marca o grupo governante atual, o autor frisa que o Siafi não é um equipamento como videogame, para ficar brincando e dele extrair conclusões equivocadas sobre o gasto público. 14 Oliveira, F. Privatização do público, destituição da fala e anulação da política: o totalitarismo neoliberal. In: Oliveira, F. e Paoli M. C. (orgs.). Os sentidos da democracia Políticas do dissenso e hegemonia global. Petrópolis: Editora Vozes, 1999, pp ; Santos, B. S. Pela mão de Alice O social e o político na pósmodernidade. São Paulo: Ed. Cortez, Offe, C. Trabalho: a categoria sociológica chave?. In: Capitalismo desorganizado. São Paulo: Ed. Brasiliense, Fitoussi, J-P. e Rosanvallon, P. Le nouvel âge des inegalités. Paris: Éditions du Seuil, 1996.
10 10 repartição etc.) para uma perspectiva focalizada exatamente nos segmentos da população socialmente mais vulneráveis. Em decorrência, segundo os autores, passa-se a uma simplificação do social, reforçada pela perda da força nessa nova ordem das identidades coletivas. Em que pese a referência desses autores ser a realidade francesa, e de eles chamarem atenção para o fato de que as desigualdades sociais, mesmo que não apresentem na sua referência necessariamente a amplitude do passado, não só permanecem acentuadas como sua natureza mudou. Mas se com isso buscam apontar para o fato de que nas sociedades atuais não são mais as identidades coletivas relativamente estáveis que são necessárias de ser descritas e incorporadas, apontam também para a necessidade de se destacar a importância agora dos percursos individuais e sua variação no tempo. Transpondo esse alerta para o caso brasileiro, fica claro que em nossa realidade as desigualdades brutais de renda não só persistem e tendem a se acentuar, haja vista a persistência num patamar extremamente elevado do coeficiente de Gini, como a elas se associam as condições da velha e da nova pobreza, esta fruto do modelo de ajuste estrutural de nossa economia que vem sendo adotado. Isso porque, se aqui também não mais prevalece o padrão de integração/exclusão social e conseqüentemente de regulação social pautado pelo trabalho, e cada vez mais vem sendo comprovada a impossibilidade de se estabelecer um padrão de integração social via mercado, as desigualdades sociais tendem a se manifestar através de outras formas de polarização, não mais a partir das identidades coletivas tradicionais, relativamente estáveis. Essas novas formas de polarização, por sua vez, tendem a se expressar em termos dos segmentos sociais globalizáveis versus não globalizáveis (termos utilizado por Fiori); incluídos versus excluídos; organizados versus não organizados. Dessa forma, à opacidade social associa-se a radicalização das segmentações e desigualdades sociais estruturalmente presentes em nossa sociedade. De forma paralela e articulada, ocorre um processo de naturalização da pobreza: ela agora vem sendo tida como fatalidade, fruto da globalização, e portanto criada por um fator externo à nossa realidade e fora do controle nacional e do governo. Em conseqüência e expressão da aliança da elite política governante nos últimos anos, verifica-se a associação de representantes da mais tradicional oligarquia com os setores industriais e financeiros potencialmente mais modernos, numa estranha combinação que acaba por favorecer o retorno ao passado, também recente, dos tempos autoritários: a pobreza como problema social somente
11 11 ganha presença no cenário político quando, e somente quando, decodificada tecnicamente como questão social. Enfrentar a pobreza, dessa perspectiva, significa a formulação de políticas sociais focalizadas nos grupos sociais identificados através de parâmetros técnicos como socialmente vulneráveis o principal deles a renda. E com isso verifica-se um processo crescente de naturalização da pobreza, uma vez que a questão social passa a ser remetida no campo político aos limites restritos do alívio da pobreza, no geral esta sempre tomada em termos absolutos, e não em termos da desigualdade social vigente no país. Ao mesmo tempo, verificase um consenso nas análises sobre a pobreza no Brasil de que a principal causa de sua persistência reside na concentração da renda, sobretudo nos estratos de mais alta renda 17. Dessa forma, a conformação de um sistema dual de proteção social vai se dando não mais referido à inserção ou não dos indivíduos no mercado formal de trabalho, mas a níveis de renda que traduzem a sua capacidade contributiva segundo o estrato de renda em que se inserem, o que nos tempos atuais significa numa pequena parcela daqueles que têm a possibilidade de serem incluídos ou passíveis de serem globalizáveis, nos termos de Fiori 18 - nesse novo modelo econômico que o autor denomina de novíssima dependência. Em conseqüência, verificam-se, de um lado, políticas de universalização de um patamar básico de acesso a determinados níveis de benefícios e serviços sociais, financiadas com recursos orçamentários, e de outro um sistema privado, no geral subsidiado pelo Estado, e destinado aos segmentos sociais com capacidade de acesso a esse mercado. Dessa forma, transpõe-se para a esfera da responsabilidade privada a garantia da satisfação de determinadas necessidades sociais básicas família, vizinhança, filantropia etc. ao mesmo tempo que, coerente com essa perspectiva que vem sendo adotada, se faz a defesa da focalização das políticas sociais a partir da constatação dos limites estruturais do próprio Estado: insuficiência de recursos, agravada pela crise fiscal do Estado, heranças do próprio modelo de Estado desenvolvimentista antes prevalecente, dentre outros. Diante desse quadro, o que vem ocorrendo é um sistema igualmente dual nas possibilidades de representação política na formulação das demandas políticas na área social: aquele dos inseridos e aquele dos não inseridos, ou dos organizados e dos não organizados ; ou, o que se torna estratégico na 17 Dentre inúmeros outros, Rocha, S., op. cit.; Oliveira, F. A., op. cit.; e as várias análises de Ricardo Paes de Barros. 18 Fiori, J. L. A governabilidade democrática na nova ordem econômica. São Paulo: IEA/USP (Coleção Documentos, Série Teoria Política nº 13).
12 12 atual conjuntura, daqueles segmentos que vêm se revelando capazes de construírem sua própria identidade social no interior de um quadro de carências e aqueles que não o são 19. Em resumo, na essência, o que vem se consolidando, a partir da persistência do domínio absoluto do econômico sobre o social, é a constituição de um novo modelo de solidariedade social baseado na lógica de a cada um segundo sua capacidade própria de poupança durante seu período ativo e de ao Estado caber a responsabilidade no campo social somente e tão somente pelos mais pobres. A tradução imediata disto, nas áreas de saúde e educação, por exemplo, verifica-se na universalização acentuada que vem ocorrendo no acesso a níveis fundamentais e básicos de serviços sob a responsabilidade do Estado ensino fundamental e atenção de nível primário, sem no entanto se lograr a integração do acesso aos distintos níveis de complexidade, seja na área do ensino seja na área da saúde. O que vem ocorrendo é que o Estado vem atuando fundamentalmente nos dois extremos o nível básico, público-estatal e o nível superior e de mais alta complexidade, público e privado, mas apresentando um acelerado perfil privatizante. Criam-se em profusão e busca-se regulamentar universidades privadas, e busca-se regular o sistema supletivo de assistência médica através da Agência Nacional de Saúde, por exemplo. É nesse contexto que vem se dando o debate, ou melhor, o embate sobre a questão da reforma do Estado. Do ponto de vista estrutural, o que está em jogo é a definição do papel do Estado no campo das políticas sociais: a amplitude das áreas sob sua responsabilidade de atuação no campo social, suas competências diante das novas formas de regulação social que vêm sendo forjadas, e que crescentemente não só se distanciam do trabalho como se aproximam do fator renda, e em conseqüência da questão da exclusão social. E do ponto de vista da dimensão burocrático-administrativa, não menos importante, é necessário que se frise, o que está em jogo é o debate sobre as novas formas possíveis de gerenciamento dos equipamentos sociais público-estatais. Ambas essas dimensões confundem-se na agenda do debate público atual e acabam por confluir em defesas da descentralização, da focalização e de novas formas de parceria entre Estado, mercado e sociedade. Na essência, o que está em jogo, da perspectiva do poder central, é a racionalização do gasto social, e que acaba por estruturar a forma pela qual vem sendo equacionado não só o processo de descentralização das políticas sociais, como a sua focalização. Quanto à descentralização, é necessário que se frise a contradição aí presente, registrada por parte da vastíssima literatura a respeito, entre os interesses dos níveis central e 19 Registre-se aqui um dos fatos mais significativos na nossa história contemporânea, e que foi a invasão, assim interpretada pelos incluídos, de um shopping no Rio de Janeiro por um movimento dos sem teto.
13 13 local: em consonância com o modelo econômico vigente, para o nível central ela vem significando a possibilidade do exercício de maior controle sobre o gasto social, contribuindo portanto para a redução do déficit público, enquanto para o nível local ela vem representando maiores encargos na resposta às demandas e necessidades sociais que se manifestam nesse âmbito, mas geradas por processos macroeconômicos 20. Constata-se, assim, a configuração de um processo de crescente especialização de funções entre as esferas da federação, conforme apontado no estudo de Oliveira. Por outro lado, ainda na dimensão política, a descentralização vem sendo apontada como um importante fator de democratização do Estado, não só pela proximidade que possibilita entre governantes e governados, mas sobretudo pelos espaços institucionais de participação da sociedade previstos na Constituição de 1988, e que consistem nos Conselhos setoriais (presentes em todas as esferas de governo). No entanto, estudos de experiências concretas dessa forma de participação vêm apontando o fato de, na sua grande maioria, essa participação vir sendo incentivada pelo próprio poder executivo, o que certamente vem impondo limitações sérias à possibilidade de essas instâncias se constituírem em espaços efetivos de construção de novas identidades sociais. Além do mais, os representantes da sociedade nessas instâncias são provenientes exatamente dos setores organizados, e portanto dos incluídos, com sérias conseqüências para a possibilidade de representação dos interesses gerais e universais, base do princípio da cidadania, articulados aos particulares desses grupos específicos. Agrava ainda esse fenômeno o fato de no geral se verificar um acúmulo de poder nas mãos do responsável local sobre determinada política setorial, o que acaba por reforçar o predomínio quase absoluto do executivo na formulação das políticas e programas locais. Em conseqüência desse processo de descentralização forçada de gastos na área social, conforme denomina Oliveira no texto já citado, e das especificidades político-institucionais do próprio processo político, não só o divórcio entre os globalizáveis e os não globalizáveis vem sendo sedimentado, como sua tradução prática imediata vem sendo a crescente tecnificação das políticas sociais. Esta é uma das outras dimensões do processo de naturalização da pobreza anteriormente referido: como conseqüência do predomínio da concepção de que as políticas sociais devem estar voltadas para o combate à pobreza, e não para a sua superação, verifica-se não só uma distância cada vez maior entre as instâncias políticas e sociais na representação das demandas sociais, reforçando o fato de a pobreza como 20 Elias, P. E. Reforma e Contra-Reforma na proteção à saúde. Lua Nova, São Paulo: Cedec, nº 40/41, 1997, pp ; Souza, C. e Carvalho, I. M. M. Reforma do Estado, descentralização e desigualdades. Lua Nova, São Paulo: Cedec, nº 48, 1999, pp
14 14 questão social se traduzir em diagnósticos de natureza técnica submetidos à disponibilidade sempre escassa e instável de recursos econômicos e financeiros, como um processo de segmentação das próprias políticas setoriais. No que diz respeito às parcerias e às novas formas de gestão, vale ressaltar dois pontos: o primeiro, é que embora se tenha avançado no debate público sustentado pelas mais distintas forças políticas no sentido da diferenciação entre Estado provedor e Estado produtor, esse avanço ainda não se verificou no que diz respeito à redefinição da esfera pública no país. Em decorrência, vem ocorrendo o incentivo por parte do governo central de novas formas de gestão dos equipamentos públicos estatais (as organizações sociais, por exemplo), no sentido de buscar imprimir-lhes maior racionalidade, já que os preceitos da reforma administrativa do Estado estão calcados na crença de ser atributo próprio e natural do Estado o desperdício, a irracionalidade e a impunidade. Como resultado, assiste-se a uma segunda geração de privatização dos equipamentos públicos estatais, que não mais consiste em o Estado comprar serviços sociais produzidos pelo setor privado, mas sim exatamente na transferência da racionalidade do custo/benefício própria do mercado para o interior da esfera pública estatal, criando-se novas formas de seletividade ao acesso dos distintos estratos sociais a bens e serviços sociais básicos. Fecha-se assim o círculo, e vem à tona uma outra racionalidade: o fato de vir ocorrendo no país um processo de universalização do acesso a esses serviços e benefícios no nível básico (uma cesta básica de serviços), ao mesmo tempo que não se consegue dar conta nem da integração vertical desse acesso em termos de níveis distintos de complexidade, nem da integração horizontal do conjunto das políticas sociais, que continuam segmentadas em termos intra e inter-setoriais. E é esse processo de crescente descolamento entre o social e o político, pautado pela antinomia entre o econômico e o social, que exatamente nos coloca diante do desafio mais instigante e urgente de ser enfrentado, tanto em termos intelectuais como em termos dos valores democráticos, e que consiste na inversão que vem se verificando neste país, em que a relação e o jogo entre o atraso e a modernidade se fazem de forma invertida: como aponta Francisco de Oliveira, criando-se uma dinâmica paradoxal, uma vez que a restrição ou mesmo destituição de direitos vem sendo tida como emblemática de nossa modernidade, enquanto os direitos histórica e arduamente conquistados são interpretados e representados como privilégios, e como tal associados ao atraso. Ao mesmo tempo, é bom lembrar que em nosso país, como de resto na América Latina, o que parece vir sendo questionado é exatamente a quanta pobreza e exclusão social um regime democrático pode resistir e por quanto tempo a
15 15 democracia pode suportar as tensões criadas pelas iniqüidades estruturais do novo ordenamento econômico Borón, A., op. cit., p. 56.