Partidos são decisivos na concessão de benefícios tributários, aponta estudo da FFLCH – USP – Universidade de São Paulo
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Alguns poucos parlamentares interferem, individualmente, na elaboração de incentivos fiscais a certos setores econômicos de acordo com os interesses de seus partidos.
Thiago Minami / Agência USP de Notícias
Até o final do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o Poder Legislativo brasileiro tinha uma participação tímida na elaboração da política de benefícios tributários. A situação mudou após a entrada do governo Lula (2003-2010). Um estudo da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP mostra que o Legislativo Federal tornou-se protagonista desse processo, contribuindo significativamente com o conteúdo das leis aprovadas.
A maior parte das leis que concedem benefícios fiscais foi iniciada pela Presidência da República por intermédio da edição de medidas provisórias (MPs). As MPs asseguram ao Executivo domínio sobre a agenda legislativa. No entanto, durante o governo Lula, os parlamentares garantiram sua participação na formulação da política ao incrementar o conteúdo dos projetos originais durante a apreciação das medidas. "A edição de medidas provisórias funcionou como uma janela de oportunidade para a implementação dos interesses do Legislativo", diz o cientista político Davi Cordeiro Moreira, autor de uma pesquisa de mestrado orientada pelo professor Paolo Ricci.
No governo Lula, o Legislativo incluiu uma agenda própria de incentivos fiscais nas MPs encaminhadas. Contudo, foram poucos os representantes que tiveram possibilidade efetiva de contribuir com o conteúdo da política. Segundo o autor do estudo, os interesses partidários prevalecem no favorecimento de setores e atividades econômicas. "O processo decisório é centralizado, sendo raros os casos de sucesso de emendas individuais", diz Moreira.
Logo, se há algum tipo de conexão eleitoral ou de troca de favores entre representantes políticos e grupos de interesse no Brasil, o pesquisador aponta que ela deve ser pensada em termos partidários, e não estritamente pessoais.
Desde a redemocratização brasileira, a política de benefícios tributários é cada vez mais utilizada pelo governo federal como mecanismo de incentivo a setores e atividades econômicas do País. O recorte da pesquisa tratou de três tributos: a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e a Contribuição Sobre o Lucro Líquido (CSLL).
Os três tributos analisados na pesquisa estão diretamente ligados ao Orçamento da Seguridade Social, que a Constituição de 1988 criou para financiar o bem-estar da população brasileira. Sua arrecadação passou de 3,2% do PIB em 1990, com R$15 bilhões, para 6,1% em 2009, com R$193,9 bilhões.
Por sua vez, de 1995 a 2010, a estimativa de renúncia de receitas – em que o governo deixa de arrecadar o tributo – referente aos benefícios de PIS, COFINS e CSLL cresceu de R$ 386 milhões para R$ 49 bilhões.
Em sua pesquisa, Moreira não teve por objetivo comprovar ou refutar a existência de vínculos entre autoridades representativas e grupos de interesse. "Trata-se de uma relação que compõe a natureza de regimes democráticos modernos", diz. A meta foi verificar ao longo dos governos de FHC e Lula se a concessão de benefícios tributários era individualmente formulada e se, portanto, havia espaço para inferir que a formulação desta política pública estava baseada na relação direta entre parlamentares e grupos de interesse.