Política Nacional de Apoio e Desenvolvimento da Micro e Pequena Empresa
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A Constituição Federal de 1988 teve inscrita entre suas cláusulas originárias a preocupação a respeito do desenvolvimento dos negócios de pequeno porte. A rigor, o art. 179 da Carta da República institui a obrigação de os entes da Federação dispensarem às microempresas e empresas de pequeno porte tratamento jurídico diferenciado e favorecido, mediante simplificação, redução ou eliminação de obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias. (BRASIL, 1988)Em atendimento ao mandamento constitucional, foi editada a Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006, que estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido. Dentre as muitas prescrições constantes da referida Lei Complementar, conhecida como Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, merece atenção a previsão quanto à formulação da política nacional de desenvolvimento das microempresas e empresas de pequeno porte (BRASIL, 2006).O Legislador complementar, sabedor da importância dos pequenos negócios, procurou explicitar sua preferência de que as iniciativas públicas de apoio a esse estrato do setor produtivo sejam instituídas de forma integrada e hormônica, em torno de diretrizes e objetivo comuns, amalgamados em uma Política Nacional.Embora não se trate de norma cogente, é naturalmente clara a importância desta sistematização para que se configure uma estratégia uniforme, e que, sendo tratada como política de Estado, possa alcançar sua máxima efetividade, mediante aproveitamento da consequente garantia de estabilidade e perenidade.
Para o diagnóstico do problema que pretendemos combater mediante a proposição da Política Nacional de Desenvolvimento das Micro e Pequenas Empresas – PNDMPE, preferimos reorientar a lógica que comumente prevalece em processos semelhantes de formulação de políticas públicas, levando em conta metodologia de gerenciamento de programas proposta por Bacen (2015, p. 86), que define programa como "[...] grupo de projetos sinérgicos gerenciados por meio de uma estrutura temporária, para desenvolver capacidades organizacionais para o alcance de benefícios estratégicos" (grifos nossos). Assim, em vez de inicialmente apontarmos um problema que se deseja combater, escolhemos, como primeiro movimento, a identificação do objetivo estratégico que se pretende alcançar. A convergência entre os projetos de iniciativas da SEMPE e o planejamento estratégico construído pelo MDIC para o período 2016-2019 resultou na orientação dos esforços da Secretaria para alcance do objetivo estratégico de contribuir para o desenvolvimento econômico do país por meio de políticas de estímulo às microempresas e empresas de pequeno porte. A importância da questão do desenvolvimento econômico pode ser sintetizada na preocupação a respeito do bem-estar dos agentes econômicos. Afinal, se desejamos maiores níveis de desenvolvimento econômico é porque, em última instância, essa trajetória resulta em melhores condições de vida para as pessoas.
Considerando o ponto de vista do desenvolvimento "como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam", nossa atenção volta-se aos argumentos que justificariam a promoção da liberdade de participação dos agentes no intercâmbio econômico, na medida em que sua negação arbitrária impede as pessoas de fazerem "o que se pode considerar – na ausência de razões imperiosas em contrário – ser do seu direito fazer", constituindo-se também em fonte de efeitos debilitadores muito abrangentes sobre a iniciativa e as habilidades dos indivíduos, causando perda de autonomia. (SEN, 2013)
Surge, então, a questão a respeito de qual o papel que as microempresas e empresas de pequeno porte desempenhariam no processo de desenvolvimento. Solomon (1986, p. 10), com o objetivo de esclarecer o papel desempenhado pelas pequenas empresas no decorrer do período de desenvolvimento econômico dos Estados Unidos, nos séculos XIX e XX, as
qualifica como "empregadores de última instância da economia privada". Nas palavras do autor: "As pequenas empresas, no conjunto, desempenham muitas de suas funções mais salutares por via indireta – e muitas vezes involuntariamente: absorve os choques dos períodos de baixa e de incerteza na conjuntura econômica, desempenha muitas das tarefas menos compensadoras, porém necessárias, na economia e assimila a queda de resíduos provenientes das atividades de elevado risco. Estas funções impelem a pequena empresa em direção de sua baixa lucratividade e elevada mortalidade que lhe são características". Para além da já reconhecida capacidade de criação e manutenção de emprego e renda, atuando muitas vezes como amortecedor econômico (importante na manutenção do poder de compra dos consumidores), a pequena empresa contribui também na disseminação do espírito e cultura empreendedora, o que, em última análise, desperta nas pessoas a vontade dese tornarem empreendedores, de colocar em prática suas ideias em vários ramos de negócios, desencadeando um surto criativo empresarial. Neste contexto, considerando como um valor intrínseco da Política Nacional de Desenvolvimento das Micro e Pequenas Empresas, sua orientação para uma visão de futuro capaz de romper com a lógica de um modelo de desenvolvimento econômico ancorado exclusivamente no emprego remunerado em organizações de grande porte, entendemos que empreender (seus riscos e benefícios) precisa ser uma opção nítida e possível para os indivíduos, quando da decisão de seu rumo profissional. No entanto, é sabido que tratamos de um estrato da economia privada que enfrenta significativas dificuldades para a exploração integral de suas potencialidades. Portanto, políticas públicas adequadas devem ser orientadas para a remoção de qualquer restrição que as impossibilite de serem agentes de sua própria prosperidade e, desta forma, possam contribuir para o desenvolvimento do país, não apenas por seu natural potencial de alocação mais equitativa da renda, mas também por se apresentar como o estrato do setor produtivo com maior capacidade de contribuir para melhoria nos indicadores de produtividade sistêmica da economia.
Neste contexto, nos parece adequado encarar políticas públicas de estímulo às micro e pequenas empresas como uma típica política de desenvolvimento. Considerando a reorientação descrita, partimos do benefício estratégico que se pretende alcançar, qual seja: contribuir para o desenvolvimento econômico.
Necessário, então, indicar as causas e fatores condicionantes do desenvolvimento econômico. Souza (2012, p. 23-24), sumarizando o assunto, indica que a dinâmica de expansão da economia dependeria, em última análise, além da eliminação de fatores de estrangulamento (tais como falta de mão de obra especializada, deficiência de infraestrutura e insuficiência de poupança interna), também do grau de integração das cadeias produtivas internas, da estrutura interna de distribuição da renda e, principalmente, da produtividade sistêmica da economia. Converge com essa proposição, a perspectiva apresentada por Nogueira (2017) fundada na premissa de que "o Brasil vive hoje um ponto crítico em seu processo de desenvolvimento", na medida em que enfrenta como maior fator de estrangulamento o baixo nível de produtividade, em função de uma estrutura produtiva marcada pela heterogeneidade, prevalecendo, ao longo do tempo, uma elevada disparidade entre os níveis de produtividade do trabalho dos diversos estratos da economia. A rigor, existe um substancial hiato de produtividade do trabalho se comparados os estratos de desempenho extremo neste quesito. Segundo Miguez e Moraes Apud Nogueira (2017), para que o Brasil logre reduzir o diferencial de produtividade que o separa dos países mais avançados, é necessário o aumento da produtividade sistêmica da economia, o que ocorreria mediante redução da heterogeneidade estrutural que a caracteriza. Apesar da dificuldade metodológica enfrentada, em função da estrutura dos dados disponíveis, Nogueira (2017) conduz um raciocínio na busca de identificar a composição dos estratos de baixa produtividade, mediante observação das atividades econômicas que compõem o grupo das 25% com menor índice de produtividade do trabalho.
O autor, a partir de uma combinação de análises, conclui ser possível indicar que: "o segmento responsável por "puxar" a produtividade média da economia para baixo é exatamente o das MPEs. A conclusão a que se poderia chegar, então, seria que essas empresas seriam, portanto, o grande entrave para o desenvolvimento do país. Entendemos que não. Pelo contrário, consideramos que as MPEs são exatamente a oportunidade, o caminho a ser trilhado para a reversão do quadro atual".
​Pressupostos
Produtividade do Trabalho: A produtividade média da economia brasileira, quando comparada à dos países desenvolvidos, é baixa. Mas essa baixa produtividade não é uma característica generalizada de nossas empresas. A rigor, existe um substancial hiato de produtividade do trabalho se comparados os estratos do setor produtivo com desempenho extremo neste quesito. É, portanto, da heterogeneidade de nossa estrutura produtiva que resulta essa baixa produtividade sistêmica. O equacionamento da questão da baixa produtividade do país só se dará pela redução de sua heterogeneidade estrutural; e o caminho para que isso possa vir a ocorrer passa, necessariamente, pelo aumento da produtividade das firmas de pequeno porte.
Heterogeneidade das Micro e Pequenas Empresas: As políticas devem levar em conta a diversidade que caracteriza o segmento das micro e pequenas empresas e ser desenhadas de modo a atender as especificidades de cada subgrupo que o compõe, adequando-se aos diferentes níveis de maturidade que, combinado com as características setoriais, de mercado e do espaço geográfico de atuação da empresa, permitiria uma identificação mais específica de suas dificuldades e necessidades para uma trajetória sustentável de desenvolvimento.
Inovação: É preciso repensar o próprio conceito de inovação subjacente às políticas públicas de apoio às micro e pequenas empresas. Inovação não pode ser entendida como um fim em si mesmo. A importância das inovações decorre de seus efeitos globais na economia. O que se pressupõe é que, ao gerarem transbordamentos, as inovações produzam um impacto sistêmico que se traduza em progresso técnico e, consequentemente, em elevação da produtividade da economia como um todo. É necessário oportunizar às MPE o desenvolvimento de suas capacidades para, por um lado, contribuir com a geração de processos inovativos e, por outro, aproveitar esses transbordamentos.
Informalidade e Semiformalidade: Os fenômenos da informalidade e da semiformalidade são também frutos de uma construção social, que culmina na produção de um sentimento de aversão do cidadão comum em relação ao Estado. O que se quer não é a "erradicação da informalidade", mas sim a "superação" de suas mazelas, tais como a baixa produtividade, a dificuldade no acesso ao crédito e às políticas públicas.
Possibilitar o desenvolvimento de capacidades das MPE para integrar cadeias produtivas mais qualificadas, tradicionais e não tradicionais.
Disseminar a inteligência gerada pelo esforço governamental aplicado na disponibilização de ferramentas de melhoria de processo e gestão.
Desenvolver a inteligência competitiva local, mediante ações com alto grau de apropriação das necessidades e demandas da região.
Promover a integração e o aprimoramento dos mecanismos de apoio às MPE, em torno de objetivos comuns, com vistas à melhoria da efetividade e à otimização da aplicação dos recursos públicos.
Promover ações de inclusão produtiva e de qualificação dos trabalhadores mais afetados pelas mudanças tecnológicas, mediante acesso a tecnologias sociais e micro finanças.
Garantir atendimento ao micro e pequeno empreendedor sem restrições quanto aos aspectos formais de sua atividade produtiva.
Teoria do Programa: A partir da promoção do aumento de produtividade das firmas de pequeno porte, seja pavimentado o caminho para a superação de um importante fator de estrangulamento do desenvolvimento econômico, mediante melhoria nos indicadores de produtividade sistêmica da economia brasileira.
Estrutura das Entregas.
Entregas Estruturantes:
Servirão de base para alcance de melhores índices de produtividade, consistindo em atividades orientadas para oferecer resultados de dois tipos, principalmente: (i) Disseminação da inteligência construída a partir da base informações técnicas para melhoria de produtos e processos, visando aumentar a produtividade; e (ii) Integração das MPE em cadeias produtivas qualificadas em termos de agregação de valor.
Este tipo de entrega deve ser desenhado, tanto na forma de processos autônomos, quanto na forma de processos dedicados ao aproveitamento de mecanismos de apoio às MPE já consolidados, conforme explicitado a seguir.
Entregas de Integração:
Servirão de impulso para alcance de melhores índices de produtividade, consistindo em atividades orientadas ao aproveitamento de mecanismos de apoio às MPE já consolidados, para o diagnóstico do desempenho, em termos de produtividade, das empresas que afluem a esses mecanismos e, quando necessário, aplicação da inteligência construída a partir da base de informações técnicas produzidas por esforço governamental.