Flávia Piovesan(2)
Essas transformações decorrentes do movimento de internacio-nalização dos direitos humanos contribuiram ainda para o processo de de-mocratização do próprio cenário internacional, já que, além do Estado, novos sujeitos de direito passam a participar da arena internacional, como os indivíduos(6) e as organizações não-governamentais. Os indivíduos convertem-se em sujeitos de direito internacional — tradicionalmente, uma arena em que só os Estados podiam participar. Com efeito, na medida em que guardam relação direta com os instrumentos internacionais de direitos humanos, os indivíduos passam a ser concebidos como sujeitos de direito internacional. Na condição de sujeitos de direito internacional, cabe aos indivíduos o acionamento direto de mecanismos internacionais, como é o caso da petição ou comunicação individual, mediante a qual um indivíduo, grupos de indivíduos ou, por vezes, entidades não-governamentais, podem submeter aos órgãos internacionais competentes denúncia de violação de direito enunciado em tratados internacionais. É correto afirmar, no entanto, que ainda se faz necessário democratizar determinados instrumentos e instituições internacionais(7), de modo a que possam prover um espaço participativo mais eficaz, que permita maior atuação de indivíduos e de entidades não-governamentais(8), mediante legitimação ampliada nos procedimentos e instâncias internacionais.
O processo de democratização possibilitou, assim, a reinserção do Brasil na arena internacional de proteção dos direitos humanos — embora relevantes medidas ainda necessitem ser adotadas pelo Estado brasileiro para o completo alinhamento do país à causa da plena vigência dos direitos humanos. Com efeito, para que o Brasil se alinhe efetivamente à sistemática internacional de proteção dos direitos humanos, relativamente aos tratados ratificados, é emergencial uma mudança radical de atitude política, de modo a que o Estado Brasileiro não mais se recuse a aceitar procedimentos que permitam acionar de forma direta e eficaz a international accountability, como a sistemática de petições individuais e comunicações interestatais, acrescida da competência jurisdicional da Corte Interamericana. Superar essa postura de recuo e retrocesso — que remonta ao período de autoritarismo — é fundamental à plena e integral proteção dos direitos humanos no âmbito nacional. Neste sentido, é prioritária ao Estado Brasileiro a revisão de declarações restritivas elaboradas, por exemplo, quando da ratificação da Convenção Americana. É também prioritária a reavaliação da posição do Estado Brasileiro quanto a cláusulas e procedimentos facultativos — destacando-se a premência do Brasil reconhecer a competência jurisdicional da Corte Interamericana de Direitos Humanos, bem como a urgência em aceitar os mecanismos de petição individual e comunicação interestatal previstos nos tratados já ratificados. Deve ainda o Estado brasileiro adotar medidas que assegurem eficácia aos direitos constantes nos instrumentos internacionais de proteção, como, por exemplo, no caso da Convenção contra a Tortura. A essas providências adicione-se a urgência do Brasil incorporar relevantes tratados internacionais ainda pendentes de ratificação, como o Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos.
Inobstante todas essas ações sejam essenciais para o completo alinhamento do país à causa dos direitos humanos, há que se reiterar que na experiência brasileira faz-se clara a relação entre o processo de democratização e a reinserção do Estado Brasileiro no cenário internacional de proteção dos direitos humanos. Nesse sentido, percebe-se a dinâmica e a dialética da relação entre Democracia e Direitos Humanos(9), tendo em vista que, se o processo de democratização permitiu a ratificação de relevantes tratados internacionais de direitos humanos, por sua vez essa ratificação permitiu o fortalecimento do processo democrático, através da ampliação e do reforço do universo de direitos fundamentais por ele assegurado. Se a busca democrática não se atém apenas ao modo pelo qual o poder político é exercido, mas envolve também a forma pela qual direitos fundamentais são implementados(10), e manifesta a contribuição da sistemática internacional de proteção dos direitos humanos para o aperfeiçoamento do sistema de tutela desses direitos no Brasil. Nesse prisma, o aparato internacional permite intensificar as respostas jurídicas ante casos de violação de direitos humanos e, consequentemente, ao reforçar a sistemática de proteção de direitos, o aparato internacional permite o aperfeiçoamento do próprio regime democrático. Atente-se, assim, para o modo pelo qual os direitos humanos internacionais inovam a ordem jurídica brasileira, complementando e integrando o elenco de direitos nacionalmente consagrados e nele introduzindo novos direitos, até então não previstos pelo ordenamento jurídico interno.
O texto democrático ainda rompe com as Constituições anteriores ao estabelecer um regime jurídico diferenciado aplicável aos tratados internacionais de proteção dos direitos humanos. À luz desse regime, os tratados de direitos humanos são incorporados automaticamente pelo Direito brasileiro e passam a apresentar status de norma constitucional, diversamente dos tratados tradicionais, os quais se sujeitam à sistemática da incorporação legislativa e detêm status hierárquico infra-constitucional. A Carta de 1988 acolhe, desse modo, um sistema misto, que combina regimes jurídicos diferenciados — um aplicável aos tratados internacionais de proteção dos direitos humanos e o outro aplicável aos tratados tradicionais. Esse sistema misto se fundamenta na natureza especial dos tratados internacionais de direitos humanos que — distintamente dos tratados tradicionais que objetivam assegurar uma relação de equilíbrio e reciprocidade entre Estados pactuantes — priorizam a busca em assegurar a proteção da pessoa humana, até mesmo contra o próprio Estado pactuante.
Insista-se, a Constituição de 1988, por força do artigo 5º, parágrafos 1º e 2º, atribuiu aos direitos humanos internacionais natureza de norma constitucional, incluindo-os no elenco dos direitos constitucionalmente garantidos, que apresentam aplicabilidade imediata. Essa conclusão advém de interpretação sistemática e teleológica do texto constitucional de 1988, especialmente em face da força expansiva dos valores da dignidade humana e dos direitos fundamentais, como parâmetros axiológicos a orientar a compreensão do fenômeno constitucional. Com a Carta democrática de 1988, a dignidade da pessoa humana, bem como os direitos e garantias fundamentais vêm a constituir os princípios constitucionais que incorporam as exigências de justiça e dos valores éticos, conferindo suporte axiológico a todo sistema jurídico brasileiro. A esse raciocínio se conjuga o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais, particularmente das normas concernentes a direitos e garantias fundamentais, que hão de alcançar a maior carga de efetividade possível — este princípio vem a consolidar o alcance interpretativo que se propõe relativamente aos parágrafos do artigo 5º do texto.
A favor da natureza constitucional dos direitos enunciados nos tratados internacionais, adicione-se também o fato do processo de globalização ter implicado na abertura da Constituição à normação internacional. Tal abertura resultou na ampliação do bloco de constitucionalidade, que passou a incorporar preceitos enunciadores de direitos fundamentais que, embora decorrentes de fonte internacional, veiculam matéria e conteúdo de inegável natureza constitucional. Admitir o contrário traduziria o equívoco de consentir na existência de duas categorias diversas de direitos fundamentais — uma de status hierárquico constitucional e outra de status ordinário. Há que ser também afastada a frágil argumentação de que os direitos internacionais integrariam o universo impreciso e indefinido dos direitos implícitos, decorrentes do regime ou dos princípios adotados pela Constituição. Ainda que não explícitos no texto constitucional, os direitos internacionais são direitos "explicitáveis", bastando para tanto a menção aos dispositivos dos tratados internacionais de proteção dos direitos humanos, que demarcam um catálogo claro, preciso e definido de direitos. Em suma, todos esses argumentos se reúnem no sentido de endossar o regime constitucional privilegiado conferido aos tratados de proteção de direitos humanos — regime esse semelhante ao que é conferido aos demais direitos e garantias constitucionais.
Quanto ao impacto jurídico do Direito Internacional dos Direitos Humanos no Direito brasileiro e por força do princípio da norma mais favorável à vítima — que assegura a prevalência da norma que melhor e mais eficazmente projeta os direitos humanos — os direitos internacionais apenas vêm a aprimorar e fortalecer, jamais a restringir ou debilitar, o grau de proteção dos direitos consagrados no plano normativo constitucional. A sistemática internacional de proteção vem ainda a permitir a tutela, a supervisão e o monitoramento de direitos por organismos internacionais(11).
(3) Como afirma Kathryn Sikkink: "O Direito Internacional dos Direitos Humanos pressupõe como legítima e necessária a preocupação de atores estatais e não-estatais a respeito do modo pelo qual os habitantes de outros Estados são tratados. A rede de proteção dos direitos humanos internacionais busca redefinir o que é matéria de exclusiva jurisdição doméstica dos Estados." (Human rights, principled issue-networks, and
sovereignty in Latin America. In: International Organizations, Massachusetts, IO Foundation e Massachusetts Institute of Technology, 1993. p. 413). Acrescenta a mesma autora: "Os direitos individuais básicos não são do domínio exclusivo do Estado, mas constituem uma legítima preocupação da comunidade internacional." (op. cit., p. 441).
(9) Para Ian Martin: "O movimento de direitos humanos atua para garantir a democracia. Os direitos humanos universais pressupõem a democracia." (The new world order: opportunity or threat for human rights? A lecture by the Edward A. Smith Visiting Fellow presented by the Harvard Law School Human Rights
Program, 1993. p. 21).
(15) Contudo, no caso brasileiro, a importância da ação internacional está condicionada à tarefa imprescindível de divulgação, educação e promoção do valor do Direito Internacional dos Direitos Humanos - fator que contribuiria para maior consciência dos instrumentos internacionais, como garantias adicionais de proteção.