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REFLETINDO SOBRE A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL/ SUAS
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Lara Palhares Diegues
1 1 REFLETINDO SOBRE A IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL/ SUAS Delma Rosa de Almeida * Janaina Carvalho da Silva ** RESUMO Este artigo tem por objetivo trazer a tona algumas preocupações referentes à implantação do Sistema Único de Assistência Social/SUAS, tendo por base as dificuldades da implantação da LOAS, num contexto de mudanças macroeconômicas, modelo neoliberal, associado a cultura tutelada da Assistência Social. Nesse sentido, as reflexões articulam-se aos diferentes contextos em que a implantação do SUAS não esta deslocada. Palavras Chave: Globalização, assistência, gestão social e Suas. ABSTRACT This article has for objective to bring some referring concerns to the implantation of the Unique System of Social Assistance / SUAS, having for base the difficulties of the implantation of the LOAS, in a context of macroeconomic changes and neoliberal model, associated to the culture tutored of the Social Assistance. In this direction, the reflections articulate it to the different contexts where the implantation of SUAS is not dislocated. Wordkey: Globalization, assistance, term of office and SUAS. 1 INTRODUÇÃO A década de 90 é marcada por acontecimentos que alteraram significativamente o modelo econômico, político e social do Brasil, entre eles, o processo de globalização que ao ser internalizado incindiu de maneira decisiva (IANNI,1992) para que desencadeasse a crescente liberação e desregulamentação dos mercados, com alterações profundas nas relações sociais, políticas, culturais e econômicas. A dimensão econômica apresenta-se multifacetada cujos indicadores apontados por vários autores, entre eles, Costa (1994), o país ao ingressar no processo de globalização o fez com baixos investimentos tecnológicos, desaceleração da economia como mecanismos de freio aos processos inflacionário e com a preocupação do governo em ajustar a economia para saldar a dívida externa e cobrir os déficits na balança. * Especialista em Serviço Social ** Mestre em Serviço Social
2 2 Esse contexto traz o embricamento de conjunturas anteriores em que desde a década de 70, o desequilíbrio fiscal e financeiro estava ocorrendo com a crise das dívidas interna e externa, estagnação produtiva e do emprego industrial. Associado ao conservadorismo e autoritarismo das elites brasileiras que deram contribuição para que esse quadro se instalasse em um cenário de transição política e abertura democrática em que, os que dirigiam a transição, o processavam intencionando mudar para manter (CANO,1994, p. 13). A inserção do Brasil no processo de globalização de forma Abrupta quando já intensificado as relações econômicas e comerciais em escala mundial, decorre do atraso nas mudanças do modelo de produção que dificultou seu engajamento na denominada terceira onda, representada pela reestruturação da produção, reorganização dos mercados e avanços tecnológicos. Os fatores apontados trouxeram entraves para o país fazer frente às mudanças do sistema produtivo, à acirrada competição, concentração de capital mundial e o surgimento de blocos econômicos, a exemplo do Mercosul que não construiu a mesma visibilidade e poder hegemônico da União Européia, Nafta e outros. Ao sujeitar-se aos interesses macroeconômicos do capital internacional, produziram novos direcionamentos às mudanças estruturais de ordem econômica e política absorvendo a lógica neoliberal consubstanciada na reforma do estado, políticas de ajuste fiscal com medidas recessivas que reduz a possibilidade de financiamento de serviços públicos, preceituando o enxugamento dos gastos governamentais. Paradoxalmente, os direitos sociais assegurados na Constituição de 1988, em especial a Seguridade Social ocorreram em um contexto que a nível mundial, inclusive nos países industrializados, a proteção social sofria derrocada com a consolidação do neoliberalismo. Portanto, a presente reflexão é realizada sob a ótica de que as políticas públicas em especial a assistência social, no âmbito da Seguridade Social não constituir-sea em política pública de direito tão somente pela regulamentação da LOAS e implementação do Sistema Únicos de Assistência Social/SUAS. 2 ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ÂMBITO DA SEGURIDADE SOCIAL A conquista da política de Assistência Social na Seguridade Social, como direito do cidadão e dever do estado, sem dúvidas foi um avanço legal/formal, porém a regulamentação em lei não garante sua efetivação, assim como, das demais políticas públicas. Desvelar a sua não efetivação remete apreender o movimento histórico de sua constituição no Brasil anterior a década de 30. A assistência era realizada por entidades
3 3 assistenciais filantrópicas, campo de atenção voltado para àqueles que não se encontravam vinculados às relações de produção. Assim, a assistência se constituiu de paradigma laico-religioso fundamentada na ajuda e solidariedade, e, somente a partir de 30, o estado estabeleceu uma combinação de regulação do capital-trabalho e ações assistenciais, através de subvenções, convênios e acordos com as instituições assistenciais. Nesse contexto, as problemáticas apreendidas até então como fenômeno social, passaram a ser vista como questão social, constituída por conjunto de problemas políticos sociais e econômicos que o surgimento da classe operária impôs no curso de constituição da sociedade capitalista. (CERQUEIRA FILHO, 1982, p. 21). A adoção de algumas iniciativas de proteção social por parte do governo, relaciona-se com a emergência das reinvidicações da classe trabalhadora e a condução ao novo padrão de acumulação, quando se inicia o denominado processo de industrialização brasileira. Na década de 70, em uma conjuntura marcada por crise econômica, política, social e de legitimidade do governo, movimentos sociais engendram estratégias para democratização do país e estabelecimento do estado de direito. Alguns autores apontam que no interior desses aglutinaram forças que ao criticarem a ação pontual, residual, caritativa e filantrópica no campo assistencial, incorporaram demandas por sua efetivação como política. De contra partida, há autores que afirmam que somente na década de 80 a Assistência Social passou a constituir-se preocupação, em especial por parte da academia. Almeida (1999) pontua que a Assistência Social e Previdência Social não contou com uma elite profissional que fosse capaz de nuclear e dar rumo a coalização mudancista e que aliasse clara concepção do novo modelo assistencial com experiência de gestão pública e forte penetração nos centros de decisão da política assistencial no executivo. Enquanto que, no campo da saúde encontrava-se uma elite profissional, atores estrategicamente situado, dotados de recursos políticos para transformar problemas em questão (OSZLAK; O DONNEL apud PEREIRA, 2002, p. 39), construíram articulação, negociações e concessões por parte do poder político. A grande contribuição dos intelectuais orgânicos na defesa da Política de Seguridade Social, com riqueza conceitual, análise crítica, direção à construção do modelo, descentralizado, participativo e com controle social, não potencializou suficientemente os profissionais da base a se fazerem representar quantitativo e qualitativamente frente às forças conservadoras, interessadas na manutenção do caráter tradicional da Assistência Social. Confirmando tal assertiva, tem-se a não construção de uma contra hegemonia frente aos interesses governamentais, onde dos projetos de lei formulados, prevaleceu o de
4 4 interesse do governo, sendo considerada vitória a negociação à manutenção dos princípios e diretrizes da Lei Orgânica da Assistência Social LOAS de nº /93. Contudo, estes se apresentam incompatíveis com os procedimentos, normas, interpretações e encaminhamentos adotados, vindo a Assistência ora se apresentar mais restrita, ora mais generosos e ainda, com forte centralismo, em que a autonomia dos municípios não se estabeleceu conforme o paradigma defendido pelos intelectuais orgânicos e políticos comprometidos com os interesses das classes subalternas. Outro fator que demonstra a hegemonia do poder foi o atraso de cinco anos para regulamentação da referida Lei, vindo sua divulgação, organização e implementação perpassar por vários entraves em função do jogo político que dera maior visibilidade ao programa Comunidade Solidária, ao invés de investir no processo de municipalização. O atraso no processo de implantação da LOAS e do respectivo Sistema Único de Assistência Social requer que sua construção seja debatida coletivamente, para que não ocorra os equívocos pontuados no presente artigo. A preocupação levantada, tem por base a participação no processo de divulgação e implantação da LOAS no Estado de Mato grosso, pesquisas, inserção participante em fóruns, seminários, acompanhamento e orientação de estagiárias (ROSA, 1999; 2003) 3 GESTÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL A gestão social na década de 90 passa a ser entendida como um conjunto de estratégias voltadas à reprodução da vida social, no âmbito privilegiado dos serviços [...] ocupa-se, portanto, da ampliação do acesso à riqueza social - material e imaterial -, na forma de fruição dos bens, recursos e serviços, entendida como direito social, sob valores democráticos com equidade, universalidade e justiça social. (SILVA, 19994, p.32). A partir da referência acima, necessário se faz indicar que a implementação do modelo de administração gerencial emergente na década de 90 que privilegia a participação e controle social, faz parte do mesmo processo em que a sociedade política apoiada por elites conservadoras responsabilizam o modelo de Estado burocrático e intervencionista pela crise fiscal e inflacionária. O processo de modernização com a reforma do Estado, conclamando a sociedade civil organizada, entre elas o terceiro setor e entidades filantrópicas, remete-se a compreensão de que a descentralização encaminhada pela sociedade política faz parte de
5 5 estratégias de deslocamento das funções da ação estatal para setores da sociedade, reduzindo os gastos públicos com as políticas sociais, respondendo ao paradigma neoliberal. A descentralização constitui uma categoria que abarca diferentes concepções teóricas, sendo que, a defendida no período de embates pela regulamentação da LOAS, pressupõe: democracia, autonomia e participação popular, porém esta, ainda não se constitui uma realidade. A descentralização para Tobar (apud STEIN, 1991, p.32) aparece e desaparece no transcurso da história das instituições, portanto não se constituindo em uma categoria nova, pois esteve presente em alguns contextos da administração burocrática, inclusive no período autoritário do país. LOBO (apud STEIN, 1991, p. 32) aponta duas vertentes da descentralização: a horizontal e a vertical. A horizontal entendida como funcional, de caráter setorial e não global, a exemplo de autarquias, fundações e empresas públicas. A descentralização vertical entendida como territorial realizada mediante formalidades legais previstas na Constituição Federal, sendo a última posta para o país. Com relação à implantação do novo modelo de gestão político-administrativo em Mato Grosso/MT, um dos entraves que podemos citar a partir da participação no processo de implantação da LOAS, foi o retardamento por parte da instância federal, em como proceder aos encaminhamentos, definição de regras claras aos municípios à implementação da política de assistência social. Frente ao cenário de indefinições, profissionais de extinta Legião Brasileira de Assistência Social/LBA, em meados de 94 inicia o processo de divulgação e implantação da LOAS, em um esforço isolado, sem as devidas orientações e participação da estância estadual nesse processo. As indefinições associadas à ênfase em programas solidários, não privilegiando a implementação da assistência social como política pública favoreceu para que não houvesse integração no primeiro momento, das equipes da LBA com o órgão gestor a nível estadual. Quando da definição do comando único, após quatro meses da posse do presidente Fernando H.Cardoso, surgi uma luz no fundo do túnel recebendo a Fundação de Promoção Social/PROSOL sinal verde para assumir as tarefas da LBA, com parcos recursos humanos, reforçando e ampliando as ações para a implantação da política de assistência social no estado. Outro aspecto que chamou a atenção fora às informações que os municípios podiam não aceitar a municipalização, isto é, não aderirem o processo de descentralização, o que corroborou para o retardamento do envolvimento deste, não vindo, portanto, alguns
6 6 municípios fazer parte da dinâmica necessária em tempo que possibilitasse o amadurecimento e a construção coletiva do paradigma norteador da formulação da política. Quando o governo federal pressionado pela correlação de forças estabelecida por representações da categoria do serviço social, entidades assistenciais, intelectuais e políticos, este direcionou as orientações em curtos prazos, com altos custos ao processo de descentralização, com muitos municípios não preparados para estruturar a gestão a partir do novo paradigma, consequentemente não responderem as demandas postas pela população. Outro aspecto que chamou a atenção foi os equívocos por parte de gestores de partidos contrários ao governo, que entenderam o movimento de implantação da política como se fosse makentig eleitoral, e/ou, ainda, pela trajetória da assistência social, alguns municípios não deram crédito às orientações emanadas. Em outros termos, os gestores não tinham o conhecimento necessário para implantar o processo de descentralização, seja porque as capacitações foram pontuais e descontínuas, tanto para estes, quanto para os poucos técnicos que constituía a época os recursos humanos qualificados, e, as entidades filantrópicas se fizeram ausente desse processo com raras exceções. Seja pelo seu não engajamento no processo. Em relação às parcerias construídas à operacionalização da LOAS foram com as mesmas, antigas instituições, ou, no máximo com aquelas que surgiram a partir da Lei, porém com características semelhantes, quanto a função social, estatuto, normas e procedimentos, os quais na grande maioria não respondem as exigências estabelecida nesta e na respectiva política e norma operacional, conforme estudos realizados. Em outros termos, há inúmeras entidades filantrópicas e religiosas que preenche o cadastro e passam fazer parte do Conselho Municipal de Assistência Social/CMAS, sem estarem em conformidade com a lei. Com relação às organizações comunitárias, na maioria dos municípios são constituídas juridicamente, porém sem engajamento efetivo nas problemáticas dos mesmos. Em decorrência da fragilidade dessas organizações, a representatividade no CMAS, por vezes é realizada por sindicatos encontrando também, em desconformidade com a lei. Em se tratando dos recursos humanos estes são na quase totalidade, constituídos por voluntários que, apesar dos esforços empreendidos, as concepções imbricadas não corresponde ao novo paradigma da Assistência Social preceituado e defendido. Quanto aos gestores da assistência social, por mais que sejam percebidas algumas mudanças de cultura no modo de gestar a ação pública, ainda se presencia o paternalismo, clientelismo e tutela, sendo comum à gestora desta política atuar no setor emergencial, espaço em que as carências se manifestam e onde o favor e a troca se estabelecem.
7 7 Com relação aos aspectos financeiros à implantação da LOAS foi observado o escasso orçamento, pois a nível estadual ocorrera que, os custos para divulgação e capacitação à implementação da LOAS, não estavam previstos no orçamento, o que produziu entraves para uma ampla socialização, discussão e apreensão do marco conceitual pelos agentes sociais responsáveis pela implementação da política de assistência social. Acreditamos que os aspectos inferidos tenham contribuído para que os esforços empreendidos pelos profissionais de ambas as instituições, não tenham obtido melhores resultados, frente ao compromisso empreendido a implantação da política de assistência social. As análises formuladas remetem-se a compreensão de que a descentralização político-institucional até então processada, permite afirmar que esta vem se consolidando com ênfase no reordenamento institucional, com manutenção da centralização financeira e de direção dos projetos a serem implementados. Menezes (1993, p. 15) ao analisar esse processo, informa que omitindo a articulação entre o econômico e o político, não ultrapassa os marcos do aperfeiçoamento institucional, circunscreve, pois de estratégias que fazem parte das determinações da modernização do Estado e ajustes macroeconômicos, com desresponsabilização do estado para com as políticas públicas de direito. Trabalhar as políticas a partir da integralidade acreditando produzir autonomia dos sujeitos constituiu em equívoco, pois a desvinculação do social com o econômico produz apenas ilusão de que através da política produzirá transformações sociais. Neste sentido, a dimensão política não pode desvincular-se do econômico, assim como, a interface das políticas constitui a base fundante do arcabouço da integralidade destas. Ou seja, requer a revitalização das forças sociais em presença para retomar as discussões sobre direitos e cidadania e o estabelecimento de critérios de justiça social, uma das estratégias às reformas estruturais. Ao mesmo tempo, o exercício de práticas interdisciplinares constitui uma das alternativas a consolidação da integralidade das políticas e consequentemente a construção do SUAS. O contrário é formatar um modelo que não finca raízes nos marcos da própria história, vez que a questão social na contemporaneidade é a desigualdade social a qual será alterada quando houver redistribuição de riqueza socialmente produzida, inclusão pelo conhecimento e acesso as condições de participação ativa nos processos de decisão.
8 8 4 REFLETINDO SOBRE SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL/SUAS O Sistema Único de Assistência Social/SUAS, para configurar-se como modelo descentralizado, participativo e controle social com programas e projetos organicamente articulado as demais políticas públicas, vai requerer um amplo debate, nos espaços de legitimação e participação dos atores sociais locais. A partir dos parâmetros definidos, necessário se faz o envolvimento de todas as representações das diferentes políticas públicas, estratégia ao exercício da democracia, do poder de deliberação e a ruptura com práticas fragmentadas e sobrepostas. Assim sendo, à construção da rede de assistência social, prevista na Política Nacional de Assistência Social/2004, traz questões emblemáticas que se não resolvidas constituirá entraves e/ou equívocos, anteriormente ocorridos com a implantação da LOAS, entre eles, ausência de protagonismo no processo, não podendo ser as representações de ambos os segmentos apenas receptores, sob o risco do SUAS não ser aquele conceitualmente formulado pelos intelectuais situados na máquina governamental e academia. O formato institucional previsto na construção do SUAS, não pode incorrer nos mesmo equívocos e ficar submetido a jogo de interesses, muitas vezes obscuros, provocando aceleramento do processo a exemplo do que foi presenciado: os municípios não precisam fazer adesão ao SUAS, mas haverá ampliação de programas para o próximo ano àqueles que o fizerem (Encontro Estadual de Gestoras Municipais de Assistência Social,2005). Inclusive deve-se ainda estar atento quanto à proposta de um Sistema Único de Assistência Social semelhante ao Sistema Único de Saúde/SUS, pois há questões históricas, de infra-estrutura, orçamento, equipe interdisciplinar qualificada, parcerias e características peculiares na construção da política de saúde, que para ser semelhante vai sem dúvidas, alterar o que está posto. Conceber a rede básica e especial de proteção social expressa na Política de Assistência Social, articulada a realidade da maioria dos municípios Mato-grossense, em especial de pequeno porte, leva-nos a certificar que haverá uma total redefinição na reorganização dos serviços, programas e projetos de assistência social, inclusive no redimensionamento dos espaços. Em outros termos, a regionalização não pode incorrer no risco de provocar nos municípios de médio e grande porte concentração de demandas, por apresentarem esses, maior capacidade instalada, conforme vem ocorrendo com o SUS. Como particularidade ainda tem a presença de entidades com assento nos Conselhos Municipais de Assistência Social/CMAS, cuja função social não corresponde às
9 9 prerrogativas estabelecidas a configurar-se de assistência social. Ademais, a problemática da não paridade, e do conjunto heterogêneo de entidades harmonizadas pela legislação ao constituir-se de parceiras do estado, indo desde entidades filantrópicas, hospitais e faculdades particulares, precisa ser redefinida. A complexidade das instituições ora parceiras na operacionalização da assistência social, apreendida como sociedade civil (DORIGUETTO, 2005), precisa se repensada institucionalmente. Assim como, a estrutura mínima, a qualificação e o conjunto de instituições com características laico-religiosas e terceiro setor que atualmente processam a assistência social, representando a contradição entre direito e solidariedade. Assim sendo, as condições objetivas a consolidação do SUAS precisa ser construída, pois a reestruturação requerida exigirá muito mais do que as prestadoras complementares de serviços sócio-assistenciais tornarem-se co-gestoras e co-responsáveis na luta por garantia dos direitos sociais, através dos conselhos de assistência social (BRASIL. Política Nacional de Assistência Social, 2004). Deve-se atentar ainda que, o SUS é formado por rede, em que determinados espaços são demarcados como público e com características como tal, como: postos, centros de saúde e policlínicas, denominados de atenção básica. Enquanto atenção secundária e terciária que exige média e alta complexidade, os serviços produzidos são privados, porém públicos. Em síntese, a construção e implementação do SUAS, mesmo sendo tardia não pode ser viabilizado com procedimentos apresados e interpretação de que, o sucesso da política de assistência social esta condicionado a implantação do sistema, como já começaram a alardear alguns atores localizados nos espaços de poder político. REFERÊNCIAS ALMEIDA, C. Reformas do Estado e reforma de sistemas de saúde. Ciências e Saúde Coletiva. v. 4, n. 2, p , BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Brasília, set BRASIL. Lei Orgânica de Assistência Social, n , de 7 de dezembro de Diário Oficial da União, Brasília, 8 dez CANO Wilson. Reflexões sobre o Brasil e a Nova (Dês) Ordem Internacional. 3. ed. Campinas (SP): Editora da UNICAMP; São Paulo: FAPESP, CERQUEIRA F. G. A questão social no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, COSTA, Sergio. Esfera pública, redescoberta da sociedade civil e movimentos sociais no Brasil. Novos Estudos CEBRAP. São Paulo, CEPRAP. n. 38, março 1994.
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