MANUAL DE ORIENTAÇÃO AO AGENTE PÚBLICO CONDUTAS E VEDAÇÕES A SEREM OBSERVADAS DURANTE O ANO ELEITORAL - PDF
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Elias Borja Farinha
1 PREFEITURA MUNICIPAL DO NATAL CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO MANUAL DE ORIENTAÇÃO AO AGENTE PÚBLICO CONDUTAS E VEDAÇÕES A SEREM OBSERVADAS DURANTE O ANO ELEITORAL Natal/RN, 05 de dezembro de 2011.
2 APRESENTAÇÃO Em razão das atribuições da Controladoria Geral do Município de Natal, consoante determina a Lei Complementar nº 108/2009, art. 22 e seus incisos, e, em conformidade com o art. 74, da Constituição Federal do Brasil, elaboramos o presente Manual, no intuito de alertar e orientar os gestores e servidores da Administração Direta e Indireta Municipal, da necessidade de se observar e obedecer aos dispositivos legais referentes à Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como a Lei nº 9.504/97 (legislação eleitoral), especialmente no que concerne à conduta do agente público em ano eleitoral. Assim, esperamos contribuir para que a gestão atual dê continuidade à boa execução dos atos administrativos, sempre pautada nos Princípios norteadores da Administração Pública, consolidados em nossa Constituição Federal. EDMARA CLÁUDIA DE A. GADELHA FERNANDES Controladora Geral do Município GABRIELA MARINHO RAMOS Controladora Adjunta do Município
3 SUMÁRIO 1 CONTROLE DE DESPESA TOTAL COM PESSOAL DA RECONDUÇÃO DA DÍVIDA CONSOLIDADA AOS LIMITES DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA EFEITOS DO ORÇAMENTO EM RELAÇÃO A DIREITOS DE TERCEIROS LEI 9.504/97 - VEDAÇÕES EM ÚLTIMO ANO DE MANDATO - ANO ELEITORAL VEDAÇÕES Lei nº 9.504/ PERGUNTAS E RESPOSTAS...7
4 1) CONTROLE DE DESPESA TOTAL COM PESSOAL: Dita o art. 21, parágrafo único da LRF: Art. 21. (...) Parágrafo único Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Assim, sob pena de nulidade, não pode haver aumento de despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao término do mandato, ou seja 07 de abril de A ideia do legislador é não comprometer o orçamento subsequente ao ano eleitoral, ou mesmo ultrapassar o limite de gastos com pessoal, salvo se houver diminuição da despesa com pessoal, quando, aí sim, é permitido, em caráter compensatório, a manutenção do patamar de gastos no patamar permitido. Veja se que poderão existir situações emergenciais, pontuadas caso a caso, que exigirão contratações temporárias, com efetivo aumento de despesa, com lastro no art. 37, IX da CF/88. 2) DA RECONDUÇÃO DA DÍVIDA CONSOLIDADA AOS LIMITES: Dita o art. 31, 1 a 3º da LRF: Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. 1º Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: I estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária;
5 II obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9º. 2º Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado. 3º As restrições do 1º aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. 3) DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA: Dita o art. 38, IV, a da Lei, verbis: Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: (...); IV estará proibida: (...); b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal. O dispositivo proíbe operação de crédito por antecipação de receita no último ano do mandato de Prefeito. Tal operação de crédito é a que visa atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro, visando ao impedimento de transferência de dívida para o exercício seguinte ao do último ano do mandato. 4) EFEITOS DO ORÇAMENTO EM RELAÇÃO A DIREITOS DE TERCEIROS. Dita o art. 42 da Lei, verbis: Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou Órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
6 pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Portanto, de forma direta, as vedações da LRF, na forma do art. 42, são as abaixo listadas, de 1º de maio a 31 de dezembro: Contrair obrigação de despesa, nos últimos 8 meses, que não possa ser cumprida (paga) integralmente dentro do mandato; Parcelas a serem pagas no exercício seguinte devem ter correspondente disponibilidade de caixa (dinheiro); Exigência do dinheiro em caixa para pagamento das obrigações contraídas no último ano do mandato; Não basta a mera indicação orçamentária prevista no art. 14 da Lei 8.666/93; Disponibilidade de caixa é o montante que remanesce disponível após a execução contábil dos encargos e despesas compromissados a pagar até o final do exercício; Obras novas que ultrapassem o exercício: na Licitação; Obras novas que terminam no exercício: na Contratação; Fornecimento de Bens: na aquisição dos Bens, desde que tenha dinheiro em caixa para sua quitação; Fornecimento de Serviços: na Contratação, desde que dinheiro em caixa para quitação do serviço prestado até dezembro; Obras previstas no orçamento: na Contratação, havendo dinheiro em caixa; Obras Licitadas: Contratação somente se tiver dinheiro para quitação do executado até dezembro; Serviços continuados, essenciais ou que já vinham sendo prestados: Podem ser licitados e contratados; Obras Novas: vedação integral. Somente podem ser licitadas e contratadas com dinheiro em caixa e nos termos do art.45; É obrigatório o pagamento do executado até dezembro ou deve deixar dinheiro em caixa; É nulo o ato que resulte em aumento de despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato; A partir de 1 de julho não pode ser concedido aumento salarial, readequação de carreiras, concessão de vantagens, gratificações ou encargos especiais aos funcionários; Provimento de cargos somente como exceção; A Lei de Responsabilidade Fiscal é clara ao vedar nos últimos 08 (oito) meses do mandato do gestor, e não apenas do Chefe do Poder Executivo, contrair despesa que não possa ser integralmente cumprida ou quitada até o término do respectivo mandato; ou ainda, que assuma compromisso para pagar parcelas no exercício seguinte sem que possa deixar recursos suficientes em caixa para pagar as parcelas antes ajustadas. Tal intelecção do dispositivo alcança até
7 mesmo despesa continuada prevista na LDO e na lei orçamentária, salvo em casos de calamidade pública ou despesa extraordinária. LEI 9.504/97 - VEDAÇÕES EM ÚLTIMO ANO DE MANDATO - ANO ELEITORAL Os agentes públicos, servidores ou não, estão proibidos, de: 1 Ceder ou usar, em benefício de candidato, partido ou coligação, bens móveis ou imóveis da Administração Pública, salvo para Convenção Partidária; 2 Usar materiais ou serviços, sem amparo legal, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram; 3 Ceder servidor público ou empregado da Administração direta ou indireta, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partidos políticos ou coligações, no expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; 4 Fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público; 5 Nomear, contratar, admitir ou demitir sem justa causa, a supressão de vantagens, remoção, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito (no período dos três meses que antecedem até a posse dos eleitos). EXCEÇÕES: nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança;
8 nomeação de cargos do Poder Judiciário, MP, TC e órgãos da Presidência da República; nomeação dos aprovados em concurso público homologado até 03 meses antes da data da eleição (provavelmente 07 de julho); nomeação ou contratação de servidor público em razão de instalação ou funcionamento inadiável de serviço público essencial, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e agentes penitenciários. 6 Realização de transferências voluntárias de recursos da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a tender situações de emergência e calamidade pública. EXCEÇÕES: Dos recursos para obras ou serviços em andamento; Convênios firmados antes desse prazo; Recursos para situações de emergência ou calamidade pública. proibido: Nos 180 (cento e oitenta) dias antes das ELEIÇÕES é Conceder REVISÃO GERAL ANUAL que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição VEDAÇÕES Lei nº 9.504/97 A PARTIR 1º de JANEIRO É proibido realizar despesas com publicidade na Administração direta e indireta que exceda a média dos gastos dos últimos três anos ou do último ano imediatamente anterior à eleição. A PARTIR DE 07 DE JULHO (03 meses que antecedem a data da eleição)
9 É proibida a publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos (Administração direta e indireta), salvo em caso de urgente necessidade pública. Somente é permitida a propaganda Licitada e nos limites previstos em Lei. É proibido fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando autorizado pela Justiça Eleitoral por se tratar de matéria urgente e relevante do governo. Nas inaugurações é vedada a realização de shows artísticos pagos com recursos públicos; É proibido aos candidatos do Poder Executivo participar da inauguração de obras públicas (Presidente e vice presidente e Governador e vice governador); Então, para reforçar, tendo em vista o disposto na Lei nº 9.504/97, são proibidas, as seguintes condutas: I ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta; (A vedação desse inciso não se aplica ao uso de sua residência oficial, com os serviços inerentes à sua utilização normal, para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público)
10 II usar materiais ou serviços, custeados pelos governos ou casas legislativas; III ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral, durante o horário de expediente normal; IV fazer ou permitir uso promocional de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder público; V nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, a partir de 07 de julho de 2012 até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvadas: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos tribunais ou conselhos de contas e dos órgãos da Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo; d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários; VI a partir de 07 de julho de 2012 até a realização do pleito: a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos estados e municípios, e dos estados aos municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para a execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública; b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral; c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça
11 Eleitoral, tratar se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo; VII realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos órgãos públicos ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos 3 últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição, prevalecendo o que for menor; VIII fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir de 7 de abril de 2012 até a posse dos eleitos; IX Fazer distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. Os programas sociais em referência não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida; X A partir de 7 de julho de 2012, na realização de inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos (Lei nº 9.504/97, art. 75); XI É proibido a qualquer candidato comparecer, a partir de 7 de julho de 2012, a inaugurações de obras públicas. PERGUNTAS E RESPOSTAS 1. O poder público pode promover programas, treinamentos e cursos durante o período eleitoral? R. Sim. Não há vedação quanto à realização desses eventos, tendo em vista que se deve garantir a continuidade do serviço público, mesmo durante o período eleitoral, justamente para não causar prejuízos à população. Contudo, é fundamental que não tenham nenhuma conotação político partidária, nem possibilitem favorecimento pessoal, inclusive a candidatos ou autoridades públicas envolvidas no evento. 2. É possível realizar atos de promoção de servidores públicos após 7 de julho de 2012?
12 R. Sim, desde que se trate de promoção pautada em lei previamente existente e que não acarrete aumento de despesa com pessoal, para fins do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 21, parágrafo único). 3. É permitida a realização de licitações para a aquisição de bens e contratação de obras e serviços durante o período eleitoral? R. Sim, não há qualquer restrição à realização de licitações para compras, obras e serviços em virtude do período eleitoral (inclusive a assinatura de contratos), desde que exista dotação orçamentária e se observe a legislação pertinente. 4. É permitido licitar e executar obras e serviços de engenharia no período pré eleitoral (três meses que antecedem o pleito), tendo em vista a vedação prevista na legislação eleitoral (lei 9504/97)? R. Sim. Com relação à aplicação de recursos do erário estadual, tem se que o Estado pode licitar e executar obras e serviços de engenharia, pois não existe qualquer óbice à promoção de processo licitatório em ano eleitoral, visto que os serviços ou políticas públicas não podem sofrer interrupções por força de fatores como as eleições. Do mesmo modo, sendo o recurso proveniente de transferência voluntária e tendo o ente efetivado o repasse financeiro, anteriormente a 7 de julho de 2012, inexiste também, a vedação acerca da possibilidade de licitação, com tais recursos, pois a Lei n 9.504/97, com suas alterações posteriores, não veda a realização de licitações e a celebração de contratos administrativos em anos eleitorais. Contudo, é fundamental que não tenham nenhuma conotação político partidária, nem possibilitem favorecimento pessoal, inclusive a candidatos ou autoridades públicas eventualmente envolvidas. 5. A celebração dos convênios está proibida em que período? R. Não. A vedação de que trata o art. 73, VI, a, da Lei n 9.504/97, não proíbe a realização de convênio, mas, sim, que se realizem transferências nos três meses anteriores ao pleito
13 eleitoral, ou seja 07 de julho de 2012, em nada impedindo que o repasse só venha a ocorrer após o referido prazo. Assim, o convênio pode ser firmado,contendo cláusula expressa de vedação de transferência no período estipulado, podendo ocorrer o repasse somente após a conclusão do pleito eleitoral, no primeiro ou no segundo turno das eleições, conforme o caso. 6. É vedada a realização de convênios tendentes a transferência de recursos no período de 3 de julho a 31 de dezembro do ano eleitoral? R. Não, a vedação abrange tão somente a transferência de recursos, todos os demais atos de formalização do ajuste são permitidos (inclusive a assinatura do convênio). 7. No caso de convênio assinado anteriormente a 7 de julho de 2012, com cronograma já prefixado e despesa empenhada, é permitida a transferência de recursos a Municípios após aquela data? R. Não, a menos que a obra ou serviço já estejam fisicamente iniciados (o que pode ser atestado mediante inspeção in loco, análise de diário de obra, etc.). Ainda, é permitida a transferência de recursos públicos a Municípios após 7de julho de 2012, em casos de calamidade pública ou situação de emergência, regularmente declaradas. 8. Há possibilidade de repasse de bens e valores a entidades privadas beneficentes e sem fins econômicos, no exercício de 2012, relativos a restos a pagar de valores empenhados no exercício 2011, em face da vedação contida nos 10 e 11 do art. 73 da Lei no 9.504/97? R. Esse procedimento caracteriza conduta vedada de repasse de verbas em ano eleitoral, mas o TSE entendeu, na Consulta nº /DF (rel. Min. Marco Aurélio, em ), que, por se tratar de repasse de valores previstos no orçamento do ano anterior ao das eleições, configura se a exceção prevista na parte final do 10 do art. 73 da Lei no 9.504/97, devendo ser observada a limitação do inciso que se segue, ou seja, o
14 programa não pode ser executado por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida. 9. A transferência de recursos a entidades privadas, sem fins lucrativos, está abrangida pela vedação atinente às transferências voluntárias prevista na Lei Eleitoral? R. Não. Considera se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional ou legal, nos termos do art. 25 da LRF, não se enquadrando na referida vedação a transferência de recursos ao setor privado, de que trata o art. 26 da LRF (cf. Acórdão TSE nº 266, de 09/12/2004), observadas as demais limitações previstas na legislação eleitoral. 10. Qual a extensão da vedação referente ao art. 73, VI, a, da lei eleitoral (transferências voluntárias de recursos da União aos Estados e Municípios e dos Estados aos Municípios): R. Essa vedação aplica se, tão somente, nos casos de transferências voluntárias, ou seja, quando existe a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou destinadas ao Sistema Único de Saúde SUS. A conduta discriminada fica proibida no período de 3 (três) meses que antecedem o pleito. Dessa forma, após a eleição não há mais sentido na permanência dessa vedação. Contudo, caso haja um segundo turno a proibição se estende até sua realização, pois somente neste momento termina de fato o período eleitoral. 11. Todas as transferências voluntárias estão abrangidas pela vedação constante no art. 73, VI, a, da lei eleitoral? R. Não. O próprio dispositivo ressalva as seguintes hipóteses: quando os recursos são destinados a cumprir obrigação formal preexistente para a execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública. Uma vez caracterizadas as hipóteses acima, pode um ente da federação transferir voluntariamente recursos a outro ente federativo.
15 Em relação à primeira exceção, ressalta se que, não basta a existência de obrigação formal preexistente, devendo se, para caracterizar a hipótese, haver a existência de obra em andamento e de cronograma prefixado, sem o que não se configura a exceção comentada. Merece destaque que a jurisprudência pátria do Tribunal Superior Eleitoral considera que os repasses podem ser feitos apenas se a obra ou serviços já estiverem fisicamente iniciados. A Controladoria tem por obrigação atuar de maneira prévia, concomitante e posterior aos atos administrativos, visando, deste modo, avaliar a ação governamental e gestão fiscal dos administradores municipais. Ou seja, a CGM irá cuidar para que as entidades da Administração Direta, Indireta e Fundacional da Prefeitura tratem com a devida responsabilidade o erário público, especialmente no ano de eleições municipais, garantindo, assim, uma gestão pública eficaz, pautada na execução de atividades planejadas, obedecendo, dentre outros, ao princípio norteador da administração pública, que é o da legalidade, que, em outras palavras, traduz-se na estrita obediência aos ditames legais.