JULIO CÉSAR VEZZARO. REGULAÇÃO FINANCEIRA NO BRASIL: Uma Análise em Perspectiva Histórica de sua Institucionalização - PDF
JULIO CÉSAR VEZZARO. REGULAÇÃO FINANCEIRA NO BRASIL: Uma Análise em Perspectiva Histórica de sua Institucionalização
Download "JULIO CÉSAR VEZZARO. REGULAÇÃO FINANCEIRA NO BRASIL: Uma Análise em Perspectiva Histórica de sua Institucionalização"
Francisco Lopes Rosa
1 JULIO CÉSAR VEZZARO REGULAÇÃO FINANCEIRA NO BRASIL: Uma Análise em Perspectiva Histórica de sua Institucionalização CURITIBA 2009
2 UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ SETOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO 2 REGULAÇÃO FINANCEIRA NO BRASIL: Uma Análise em Perspectiva Histórica de sua Institucionalização Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento Econômico da Pós-Graduação em Economia da UFPR Orientador: Prof. Dr. Fabiano Dalto Curitiba 2009
4 4 Para minha esposa Ludmila Mayumi T. Vezzaro, por todo amor, carinho e compreensão.
5 5 AGRADECIMENTOS Gostaria muito de agradecer a todos os professores do departamento de Economia da Universidade Federal do Paraná que participaram de minha formação, não somente nesta atual fase, como também na fase da graduação, em especial aos professores Ramón Garcia Fernandes, Marcelo Curado, Huáscar Pessali, Fabiano Dalto, Luiz Alberto Esteves, José Gabriel Porcile Meirelles, Angela Welters e Victor Pelaez. Credito boa parte de meu reconhecimento profissional ao empenho que estes professores dedicaram à minha educação. Um agradecimento muito especial ao professor Fabiano Dalto, pelo tempo dedicado à orientação deste trabalho. Suas contribuições foram mais que decisivas para a melhoria do conteúdo a ser apresentado nos capítulos que seguem. Preciso agradecer aos meus colegas de Banco do Brasil, Moacir Feiten e Marcio Chiumento, pelo estímulo e compreensão para comigo nos passos mais importantes deste projeto. Não poderia deixar de agradecer à minhas colegas de Banco do Brasil, Tânia Mara Ribas de Abreu e Paula Cristina Rodrigues, por toda a força e incentivo que me deram ao longo dos últimos meses. Por fim, um agradecimento especial para minha família. Obrigado mãe, Angelo, Eduardo, Andréa, Jajá, Tjisae, Ricardo, Hugo, Nícolas, minhas cunhadas, meus tios e primos. Vocês são todos muito importantes para mim. Que Deus sempre os abençoe!
6 SUMÁRIO 6 LISTA DE QUADROS E TABELAS RESUMO ABSTRACT INTRODUÇÃO REGULAÇÃO FINANCEIRA EM TERMOS GERAIS Mercados Financeiros Eficientes Auto-Regulação Falhas de Mercado Instabilidade Financeira Finalidades da Regulação Financeira Considerações Finais do Capítulo RETROSPECTO DA REGULAÇÃO FINANCEIRA NO BRASIL Primeiros Atos Reformas no Sistema Financeiro Nacional De Encontro ás Práticas Internacionais Novos Rumos Influências Teóricas e Transformações no Sistema Financeiro ATUAL ESTRUTURA DA REGULAÇÃO FINANCEIRA E SEGURANÇA NO SFN Atual Estrutura de Regulação Financeira no Brasil Conselho Monetário Nacional (CMN) Banco Central do Brasil (Bacen) Comissão de Valores Mobiliários (CVM) Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN) Instituições Supervisoras do Mercado de Seguros, Capitalização e de Previdência Privada Aberta Instituições Supervisoras do Mercado de Previdência Privada Fechada Regulação Financeira e Segurança no SFN Mercado de Crédito Mercado de Títulos CONCLUSÃO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 79
7 7 LISTA DE QUADROS E TABELAS QUADRO 1 O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL APÓS AS REFORMAS DE TABELA 1 TAXAS DE CRESCIMENTO DO SISTEMA BANCÁIO NO BRASIL 1914 A TABELA 2 ATIVOS DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS NO BRASIL 1964 A TABELA 3 TAXAS DE CRESCIMENTO DE INTRUMENTOS FINANCEIROS NO BRASIL 1965 A TABELA 4 MERCADO DE AÇÕES NO BRASIL 1980 A TABELA 5 FLUXO DE INVESTIMENTO ESTRANGEIRO EM CARTEIRA NO BRASIL 1988 A TABELA 6 NÚMERO DE INSITUIÇÕES FINANCEIRAS NO BRASIL 1988 A TABELA 7 INADIMPLÊNCIA MÉDIA ANUAL NO BRASIL 2000 A TABELA 8 VOLUME DE CRÉDITO TOTAL E VARIAÇÃO (%) NO BRASIL 2000 A QUADRO 2 ATUAL ESTRUTURA DAS INSTITUIÇÕES SUPERVISORAS DO SFN TABELA 9 OPERAÇÕES DE CRÉDITO PERCENTUAL DO PIB NO BRASIL 1999 A TABELA 10 TAXA DE JUROS BÁSICA DA ECONOMIA MÉDIA ANUAL 1999 A TABELA 11 MÉDIA ANUAL SPREAD BANCÁRIO NO BRASIL RECURSOS LIVRES 2000 A TABELA 12 CRÉDITO IMOBILIÁRIO PERCENTUAL DO PIB TABELA 13 BRASIL CRÉDITO IMOBILIÁRIO PERCENTUAL DO PIB 1999 A TABELA 14 VARIAÇÃO ANUAL (%) - IBOVESPA E DOW JONES 1997 A
8 8 RESUMO Devido à suas especificidades, o setor financeiro consolidou-se como um dos principais da economia Capitalista. Estas especificidades fazem com este receba atenção especial para seu funcionamento por parte de governos, a chamada regulação financeira. Dentre as correntes teóricas que trabalham com este tema estão a Hipótese dos Mercados Eficientes e duas críticas a esta teoria, que decorrem da idéia de falhas de mercado e da hipótese da instabilidade financeira. As finalidades da regulação financeira são operacionalizadas através de suas modalidades mais citadas pela literatura, a Regulação de Condutas, a Regulação Sistêmica e a Regulação Prudencial. Um breve retrospecto da regulação financeira implementada no Brasil demonstra que nas fases iniciais é possível perceber que, dentre os principais objetivos, esteve o de desenvolver os mercados financeiros, enquanto que, notadamente após a estabilização da economia, foram observadas medidas com o objetivo de corrigir possíveis falhas no funcionamento dos mercados financeiros. Em todas as fases desse retrospecto, a regulação financeira brasileira buscou unir estes objetivos com a proteção do sistema financeiro. A atual estrutura de regulação financeira brasileira é resultado de um longo período de evolução. Influências de teorias mais liberais de regulação, ou de maior desregulamentação, tem importante participação no atual arcabouço regulatório brasileiro. A influência das teorias envolvendo questões relativas à falhas de mercado também vem tendo importante participação neste atual arcabouço. É possível sugerir que a regulação financeira brasileira tenha efetiva participação na questão da segurança do Sistema Financeiro Nacional, porém, é preciso considerar que esta tarefa é facilitada no mercado de crédito, devido ao ambiente que combina altas taxas de juros básicas com elevados spreads. Palavras-chave: regulação financeira, mercados financeiros eficientes, falhas de mercado, instabilidade financeira, perspectiva histórica da regulação financeira brasileira e sua institucionalização.
9 9 ABSTRACT Financial sector has developed itself to become one of the main fields in Capitalist Economy due to its specificities. Those specificities bring special attention to its working from governmental departments. The so called financial regulatory regime. Efficient-market hypothesis is one of theoretical studies which analise this theme as well as two critical examinations of this theory related to the idea of market failure and the financial instability hypothesis. Financial regulatory regime purposes are put into operation through those models that are the most cited by literature, the Regulation of Conduct, the Systemic Regulation and the Prudential Regulation. A brief review in financial regulation adopted by Brazil shows that in its initial stages we can perceive among main goals the development of financial markets while notably after economy became stabilized there were measures looking for correction in eventual failures at financial market working process. In every stage of this review Brazilian financial regulation tried to get together these goals with protection to the system. Brazilian present financial regulatory regime results from a long lasting evolution. Brazilian present regulatory scaffold was influenced by liberal regulatory theories and also more non regulatory. Influence from theories related to market failure plays also remarkable role in present scaffold. Is possible to sugest that Brazilian financial regulation has meaning participation in National Financial System security issue althoug we need consider that this task is made easier in credit market due to the environment which combines high basic interest rates with high spreads. Key words: financial regulation, efficient financial market, market failure, financial instability, historical perspective of Brazilian financial regulation and its institutionalization.
10 1. INTRODUÇÃO 10 O papel de provedor de crédito desempenhado pelo sistema financeiro o coloca em posição estratégica para o desempenho econômico. Suas especificidades e importância, contudo, tem levado governos a se preocuparem com a regulação desse sistema. As atividades deste setor podem trazer tanto benefícios quanto malefícios para a economia como um todo. Crises bancárias podem, por exemplo, levar todo o sistema econômico a uma recessão na economia. Além disso, para citar outro exemplo, o sistema financeiro pode se aproveitar de informações privilegiadas para ter ganhos extraordinários em transações com clientes menos bem informados. Estes efeitos ambíguos fazem com que o setor financeiro receba atenção especial por parte de governos e que estejam sujeitos à órgãos reguladores especialmente orientados para tratar com este setor. Assim, a regulação financeira denota-se como um interessante tema a ser pesquisado. Desta forma, serão três os principais objetivos deste trabalho. Realizar uma discussão envolvendo alguns princípios teóricos que tem orientado instrumentos e políticas de regulação financeira. Realizar um retrospecto das medidas de regulação financeira adotadas no Brasil. E por fim, apresentar a atual estrutura de regulação financeira vigente no país, inclusive discutindo de que forma esta vem proporcionando segurança ao Sistema Financeiro Nacional. Para tanto, o trabalho foi organizado em cinco capítulos, sendo esta introdução o primeiro deles. No capítulo 2, serão discutidos alguns princípios teóricos que influenciam a elaboração de políticas de regulação financeira, bem como apresentadas as principais finalidades desta regulação, operacionalizadas através de suas modalidades mais citadas pela literatura. No capítulo 3, será realizado um breve retrospecto histórico da regulação financeira implementada no Brasil, através da apresentação das principais medidas adotadas, para o período que compreende desde o início do século XIX até meados dos anos Argumenta-se que houve uma evolução da regulação financeira em pelos menos quatro estágios, passando de uma regulação bastante simplista para uma regulação significativamente desenvolvida. No último tópico do capítulo 3, serão discutidas as possíveis influências teóricas observadas sobre as medidas tratadas no retrospecto histórico. No capítulo 4, será mostrada a atual estrutura de regulação financeira vigente
11 11 no Brasil. Neste capítulo também será realizada uma breve discussão à respeito da segurança proporcionada por esta ao sistema financeiro brasileiro. Finalmente, no capítulo 5, serão descritas as principais conclusões obtidas através das discussões realizadas nos capítulos 2, 3 e 4.
12 2. PRINCÍPIOS TEÓRICOS DE REGULAÇÃO FINANCEIRA 12 Este capítulo tem o objetivo de apresentar alguns dos principais conceitos teóricos que embasam a discussão sobre regulação financeira. Nos três primeiros tópicos, serão discutidos alguns princípios teóricos que influenciam a elaboração de políticas de regulação financeira. No primeiro tópico, será dado destaque para a hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes. No segundo e terceiro tópicos, são apresentadas duas críticas a esta teoria, as críticas que decorrem da idéia de falhas de mercado e as que emergem da hipótese da instabilidade financeira, respectivamente. No quarto tópico serão discutidas as principais finalidades da regulação financeira, operacionalizadas através de suas modalidades mais citadas pela literatura: A Regulação de Condutas, a Regulação Sistêmica e a Regulação Prudencial. 2.1 MERCADOS FINANCEIROS EFICIENTES A formulação e o desenvolvimento da Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes devem muito ao trabalho do economista Eugene Fama, publicado em 1970, intitulado Efficient Capital Markets: a review of theory and empirical work, o qual tem como principal foco o mercado de capitais. Um mercado financeiro é considerado eficiente quando apresenta as seguintes características: - Existem participantes em número suficiente nos mercados de ativos financeiros para impedir que a decisão isolada de um deles afete os preços, ou seja, o mercado apresenta uma característica de concorrência. - Os agentes formam expectativas racionais, isto é, utilizam todas as informações disponíveis para formar suas expectativas, baseando-se num mesmo modelo da economia, sendo que este modelo representa corretamente os fundamentos da economia. Desta forma, as expectativas expressam os possíveis resultados das decisões e a probabilidade verdadeira da ocorrência desses eventos. - A informação é livre, portanto, todos os agentes possuem acesso às informações e ao mercado, fazendo com que suas expectativas sejam homogêneas. - Os agentes são capazes de processar de maneira ótima todas as informações disponíveis, sendo capazes de rever suas expectativas no caso de surgirem novas informações.
13 13 Os ativos são divisíveis e não envolvem custos de transação. Os primeiros trabalhos utilizando-se deste referencial, em geral, foram aplicados aos mercados de capitais, porém, estes argumentos estenderam-se ao mercado financeiro como um todo, tornando-se uma importante argumentação em prol de um setor financeiro menos regulado e com menos intervenções estatais. Obviamente, nem todas as características acima descritas são observadas concomitantemente no mercado financeiro. Ainda assim, segundo esta teoria, quanto mais próximo possível das condições perfeitas o sistema operar tanto mais eficiente será o sistema. Dessa forma, o modelo serviria como um guia para deixar o mundo real imperfeito mais próximo possível do mundo ideal perfeito. Este referencial influenciou os termos de Regulação Financeira observados internacionalmente, a partir de meados da década de 1970, período em que mudanças ocorridas no mercado financeiro entraram em choque com o aparato regulatório e de supervisão existentes, fazendo crescer a idéia de que um setor financeiro com menor intervenção governamental, e mais liberalizado em termos de normas de funcionamento, seria mais eficiente. A sugestão de menor intervenção governamental é sustentada pela idéia de que a regulação financeira enfrenta dificuldades, enfatizadas por uma série de aspectos indesejáveis da regulação, quais sejam (HOWELLS e BAIN 2001): - A regulação pode fazer com que as pessoas se comportem de forma contraproducente. Por exemplo, caso haja a convicção de que o governo irá garantir a segurança dos depósitos em todas as instituições financeiras, os poupadores serão levados a depositar seu dinheiro sem dar importância ao comportamento da empresa na qual realizarão estes depósitos. Isso permite que as instituições com atuação duvidosa sobrevivam. Da mesma forma, por estarem convictas de que serão sempre salvas de uma possível crise, as instituições financeiras assumem riscos maiores, buscando retornos mais elevados. - É provável que o processo normativo seja seduzido pelos produtores, já que as atividades das autoridades são muito mais importantes para cada um dos produtores (relativamente em pequena quantidade) do que para cada um dos consumidores (em número bem maior). Além disso, a carreira profissional das autoridades reguladoras se desenvolve, em geral, dentro do setor no qual ditam as normas, compartilhando assim os juízos e os valores dos produtores. - A regulação pode criar custos de cumprimento das regras para os produtores. Se os produtores forem capazes de repassar esses custos para os
14 14 consumidores, os preços serão mais elevados e a produção menor, reduzindo assim a eficiência neste mercado. - A necessidade de cumprir a regulação pode aumentar os custos de entrada e saída dos mercados, preservando assim as posições de monopólio e tornando os cartéis mais estáveis, inibindo a competição e reduzindo a eficiência na alocação dos recursos. A sugestão de menor intervenção governamental é também ancorada na idéia de que as instituições participantes do mercado financeiro deveriam ser coresponsáveis pela segurança do sistema, passando a utilizar o conceito de padrões de adequação de capital como principal instrumento para alcançar este objetivo. Neste conceito (introduzido pelo Acordo de Basiléia de 1988), os ativos das instituições financeiras são classificados e ponderados em diferentes níveis de risco, chegando-se à conclusão de quanto patrimônio líquido as instituições devem possuir, de acordo com seu portfólio de ativos. Como os ativos das instituições financeiras são diversificados, e, portanto, apresentam riscos diferentes, a proposta iniciava por atribuir fatores de ponderação do risco (FPR) para cada modalidade de ativo (por exemplo: títulos públicos federais receberam 0% de FPR, aplicações em CDI receberam 50% de FPR e empréstimos receberam 100% de FPR). Assim, deveria ser analisada a composição dos ativos do banco, de acordo com a quantidade de cada ativo multiplicada pelos fatores de ponderação do risco. Realizando-se este procedimento, chega-se ao resultado denominado de ativo ponderado pelo risco (APR). O cálculo do valor do ativo ponderado pelo risco é fundamental para se determinar qual será o patrimônio líquido exigível (PLE: é o valor do patrimônio líquido exigido de uma instituição financeira para lastrear seu ativo ponderado pelo risco, acrescido das exigências quanto à exposição cambial e de taxa de juros). Para se chegar ao valor do PLE, deve-se multiplicar o valor do APR pelo índice K (índice determinado pelo Acordo em 8%, porém vários países atribuíram seus próprios índices K, considerando estarem suas instituições financeiras expostas a riscos mais elevados). Desta forma, ao determinar o valor do patrimônio líquido exigível que os bancos devem possuir, considerando a composição de seus ativos ponderados pelos diferentes riscos, o sistema bancário ganharia bastante segurança em termos de liquidez. Para CARVALHO (2005, p. 135), deste modo, se o banco puser seu próprio capital em risco quando fizer empréstimos, expondo-se a perdas em caso de
15 15 default, é de se esperar que seja mais cauteloso em suas decisões. É possível sugerir que o princípio por trás do requerimento de capital próprio era a adoção do second best, isto é, não sendo possível a adoção de um sistema totalmente livre de regulação, o menos pior seria impor alguma forma de autoregulação ao sistema. O princípio dos mercados eficientes também foi usado para defender uma maior liberalização financeira. Muitos países adotam, como medida de regulação, proibições às instituições estrangeiras para operarem em seus mercados internos, acarretando a diminuição do número de participantes no mercado e fazendo com que a estrutura do mesmo se distancie da concorrência. A entrada de instituições financeiras estrangeiras em economias domésticas (em geral de países menos desenvolvidos) deveria aumentar a concorrência e a provisão de crédito com maior eficiência. Segundo VASCONCELOS (2003, p. 107), os bancos estrangeiros ampliam o leque e a qualidade de oferta de produtos financeiros disponíveis aos agentes residentes, contribuindo para a modernização das habilidades e tecnologias usadas nos sistemas financeiros, mesmo indiretamente, uma vez que os bancos domésticos procuram emular o comportamento dos bancos estrangeiros. Ainda segundo VASCONCELOS (2003, p. 107), pelos canais diretos que dispõem, com agentes situados em economias fornecedoras de capitais, a presença de bancos estrangeiros tende a ampliar o acesso do país aos fluxos de capital internacional, podendo também tornar a oferta de crédito menos sensível às fases depressivas dos ciclos macroeconômicos domésticos. A idéia de maior liberalização financeira e de substituição de intervenção estatal por medidas próprias de diminuição de risco (como o conceito de adequação de capital), aceitam de maneira significativa às argumentações contidas na Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes, sugerindo que o mercado tenha condições de funcionar por si só, com elevado grau de eficiência. Um dos principais instrumentos a serem utilizados pelas instituições para tal, é denominado de auto-regulação Auto-Regulação De acordo com MOREIRA (1997, p. 52), quanto à auto-regulação, é preciso inicialmente reconhecer que ela é, de fato, regulação da atividade econômica, sendo objeto de uma imposição e não fruto de forças equilibradoras do mercado; trata-se assim, de uma regulação artificial, imposta, ainda que o seja pela própria
16 16 coletividade dos agentes regulados. Ainda de acordo com MOREIRA (1997, p. 52), evidencia-se com isso, o fato de ela resultar de uma organização coletiva que impõe uma ordem, um conjunto de regras ou procedimentos a seus membros. Completa MOREIRA (1997, p. 52), é preciso ressaltar também, o caráter extra-estatal da autoregulação, que é desenvolvida por órgãos coletivos privados; como ocorre com a regulação estatal, a auto-regulação se corporifica em mais de uma dimensão, abrangendo uma faculdade genérica, uma faculdade de auto-execução e uma faculdade de auto-disciplina. A origem da auto-regulação se encontra nas necessidades naturais das instituições participantes de ordenarem as atividades de seus associados. De um modo geral, como destaca FERRARINI (1998, p. 255), a auto-regulação envolve três tipos de normas: as que dizem respeito à organização e ao funcionamento do mercado (abrangendo regras operacionais ou de conduta profissional), as regras e procedimentos para acesso aos seus sistemas e desenvolvimento de atividades no seu âmbito, e as normas que estabelecem requisitos para a listagem de ativos para negociação naqueles sistemas. Desta forma, a auto-regulação representa um ponto de extrema relevância em defesa de um setor financeiro menos regulado e com menores intervenções estatais, pois, representa os esforços das próprias instituições financeiras objetivando o bom funcionamento do mercado. Porém, mesmo diante deste interesse das instituições financeiras, é preciso considerar que as características de um Mercado Financeiro Eficiente representam hipóteses excessivamente restritivas, levando a importantes questionamentos. Por exemplo, como seriam alterados os resultados do modelo caso os agentes formassem suas expectativas num ambiente com problemas de informação? Seriam realmente benéficos, frente a esses problemas, os resultados de um sistema com menor regulação? E quanto à sugerida liberalização financeira, seria realmente positiva para a economia? Os problemas de informação (ou assimetrias de informação como são mais conhecidos), centrais para a formulação das questões anteriores, subsidiam as críticas a Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes, realizadas pelas teorias de falhas de mercado, como veremos a seguir. 2.2 FALHAS DE MERCADO
17 17 O conceito de falhas de mercado surge como uma crítica para modelos de equilíbrio ótimo, resultante das hipóteses de mercado perfeitamente competitivos. De acordo com HOWELLS e BAIN (2001, p. 289), as falhas de mercado surgem devido a uma série de razões devido à presença de elementos de monopólio ou oligopólio; devido à confiança no sistema financeiro ser um benefício social que não será adequadamente valorizado por indivíduos no mercado; devido à falta de um conhecimento perfeito e assim por diante. As duas principais falhas de mercado apontadas pela teoria microeconômica são as assimetrias de informação e as externalidades. Nas atividades do setor financeiro, as informações assimétricas ganham relevância, pois podem caracterizar o aumento do risco envolvido nas transações. Neste caso, os principais problemas observados são o Risco Moral e a Seleção Adversa, estando presentes, em geral, em negócios e contratos envolvendo instituições financeiras e seus clientes. O problema denominado Seleção Adversa apresenta-se antes da transação ocorrer, sendo descrito por CARVALHO et al. (2000, p. 80), como decorrente do fato de o banco não conseguir distinguir com precisão os bons dos maus tomadores, ou seja, um tomador de empréstimo de alto risco de um de baixo risco. Por isso, os tomadores potenciais que normalmente produzem um resultado indesejável (com um elevado risco de crédito) são os que mais ativamente demandam crédito e são aqueles que normalmente são selecionados para receber o crédito. O problema denominado Risco Moral, conforme descreve CARVALHO et al. (2000, p. 80), é o caso em que a informação assimétrica causa um problema depois que a transação ocorre, e surge porque os tomadores individuais escolhem realizar projetos mais arriscados a taxas de juros maiores, diminuindo a probabilidade de que os empréstimos sejam pagos de volta. A existência destas assimetrias de informação altera substancialmente os resultados da Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes, pois na presença destes problemas, os agentes jamais terão condições de formar suas expectativas de maneira racional e homogênea, uma vez que as informações não são livres e nem estão disponíveis na mesma forma a todos, o que afetará de maneira significativa o comportamento dos mesmos. Assim sendo, torna-se difícil à tarefa de mensurar os riscos envolvendo as operações de crédito das instituições financeiras, justificando a crítica de que o
18 18 padrão de adequação de capital é um instrumento demasiadamente simples, frente à complexidade de se mensurar e classificar os riscos destas instituições. De acordo com STIGLITZ (2004, p. 314), toda a teoria da avaliação de ativos de risco baseiase na premissa de que, para a economia como um todo, o único aspecto de risco que importa é a covariância em relação ao mercado como um todo; assim, o princípio subjacente aos padrões de adequação de capital ajustados ao risco é, fundamentalmente, falho. As críticas aos padrões de adequação de capital vão além, de acordo com STIGLITZ (2004, p. 287), uma vez que não é apenas o fato de que as bases teóricas que fundamentam os padrões de adequação de capital estejam ausentes; como há, para dizer o mínimo, ajustes imperfeitos para o risco, os bancos têm um incentivo para procurar os ativos mais arriscados dentro de qualquer categoria de risco. Este é um ponto importante na crítica a Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes, pois ao utilizar como principal instrumento de segurança o conceito de padrões de adequação de capital, as instituições financeiras acabarão incorrendo em maiores riscos. Isto é explicado pelo fato de que os ativos que proporcionam maiores rentabilidades são os que incorrem em maiores riscos, portanto, com o intuito de obter maiores rentabilidades, os bancos são incentivados a correr mais riscos, e dada à dificuldade da correta mensuração destes, o resultado final será um portfólio de ativos mais arriscado. Os supostos benefícios apontados pela maior liberalização financeira, expostos na seção anterior, também são alvo de crítica por parte das teorias de falhas de mercado, via problemas de informação. Conforme explica STIGLITZ (2004, p. 322), a base de informações dos estrangeiros é com freqüência bem mais fraca, pelo menos em relação a pequenas e médias empresas domésticas, do que a dos bancos domésticos. Na seqüência, explica STIGLITZ (2004, p. 322), bancos estrangeiros emprestam desproporcionalmente para empresas estrangeiras, com as quais tendem a ter uma vantagem de informações. Desta forma, os bancos estrangeiros podem adotar a mesma estratégia com as empresas nacionais, ou seja, conceder empréstimos de maneira desproporcional, porém sem ter informações suficientes, o que elevaria consideravelmente o risco das operações. Conclui STIGLITZ (2004, p. 326), assim, não é surpreendente que os estudos empíricos confirmem uma associação entre a abertura de mercados de capitais, ou liberalização do mercado financeiro, de maneira mais geral, e uma crise posterior no
19 19 setor financeiro. A outra falha de mercado mencionada decorre dos problemas de externalidades. Segundo YAZBEK (2007, p. 47), externalidade é todo efeito externo, positivo ou negativo, de uma relação produtiva, ou seja, tudo o que afeta não apenas aqueles que estavam naquela relação engajados, mas também terceiros. Nas atividades desenvolvidas pelo setor financeiro, são geradas inúmeras externalidades, como por exemplo, os efeitos positivos da oferta de crédito sobre o nível de atividade econômica. Por outro lado, podem ser observadas externalidades negativas, conforme afirma CANUTO (2005, p. 173), as crises bancárias tendem a gerar maiores externalidades negativas para o resto da economia do que qualquer outro setor produtivo. Por exemplo, o uso de recursos públicos para recapitalização de bancos em dificuldades, a diminuição de crédito ou ampliação das margens entre taxas de captação e aplicação, a intensificação dos problemas de seleção adversa e risco moral (e de suas consequências), e a fuga de capitais e subsequentes problemas de balanço de pagamentos em economias emergentes. Desta forma, torna-se importante à ação de governos e órgãos reguladores, com o objetivo de minimizar os efeitos negativos e potencializar os efeitos positivos gerados pelas externalidades. Portanto, as falhas de mercado sugerem normas e procedimentos de regulação mais ativos, com a crença de que, ao minimizar os efeitos destas falhas, o mercado possa funcionar de maneira mais eficiente. Para STIGLITZ (2004, p. 290), a regulamentação, assim, deve se basear na premissa de que existe algum diferencial de informações, assim como algum diferencial de incentivos. Ou seja, embora o regulador seja menos bem informado, ele possui alguns incentivos para corrigir (ainda que parcialmente) algumas discrepâncias entre os retornos social e privado. Ainda para STIGLITZ (2004, p. 291), dado que o regulador detém informação imperfeita, e só pode controlar o banco indiretamente, a teoria da regulamentação bancária é um problema clássico de agente-principal: o regulador (o principal) tenta controlar ou afetar o comportamento do banco (o agente), para fazer o banco agir mais de acordo com os objetivos sociais. A justificativa para estas práticas é dada por STIGLITZ (2004, p. 288), os sistemas bancários têm falhado repetidamente; essas falhas impuseram grandes custos à sociedade, tanto pelas perturbações macroeconômicas a que elas dão origem, como pelos pacotes de socorro à custa de dinheiro público que quase
20 20 inevitavelmente se seguem. Ainda segundo STIGLITZ (2004, p. 288), as práticas de empréstimos ruins estão na raiz dessas falhas, quer elas derivem de comportamentos aparentemente bem intencionados, de estruturas de incentivo que promovam uma exposição excessiva ao risco ou de comportamentos aparentemente fraudulentos. Conforme demonstrado ao longo deste tópico, as questões tratadas pelas teorias de falhas de mercado concentram suas críticas à Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes nos problemas de informação, que resultam em alterações quanto à formação das expectativas dos agentes. Será apresentada a seguir, uma outra importante teoria na crítica a Hipótese dos Mercados Financeiros Eficientes, a Hipótese da Instabilidade Financeira, que também questiona a formação das expectativas dos agentes, porém, utilizando para tanto, o conceito da incerteza. 2.3 INSTABILIDADE FINANCEIRA A Hipótese da Instabilidade Financeira foi desenvolvida pelo economista Hyman Philip Minsky, e trata da atividade do setor financeiro dentro do sistema capitalista, partindo de uma perspectiva bastante distinta se comparada à Hipótese dos Mercados Eficientes. Segundo MINSKY (1986, p. 172), uma economia capitalista é naturalmente instável e sujeita a crises de grandes proporções, não em razão a choques exógenos (guerras, choques de oferta, etc), mas sim por mecanismo endógeno ao sistema econômico, o processo permissivo de concessão de crédito do sistema bancário. Portanto, na visão de Minsky, a instabilidade é causada pelo próprio funcionamento do sistema financeiro. A questão da formação das expectativas por parte dos agentes é relevante para esta hipótese, não somente pela constatação de que existem problemas de informação, mas principalmente pela consideração de que os agentes formam suas expectativas num ambiente de absoluta incerteza quanto ao futuro. Portanto, esta incerteza faz com que as expectativas tenham importante participação na questão da instabilidade. Em um de seus últimos trabalhos, intitulado Integração Financeira e Política Monetária, Minsky resumiu as características da Hipótese da Instabilidade Financeira da seguinte forma: - Uma economia capitalista, que apresente um sistema financeiro sofisticado, complexo e em contínua evolução alterna períodos de comportamento estável com