RECURSO ESPECIAL Nº 1926537 - SC (2021/0069664-7) DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS. IMPROCEDÊNCIA. Mantida a sentença que julgou improcedente ação civil pública proposta "visando à declaração de nulidade da consulta pública referente ao processo de revisão da poligonal do Porto de São Francisco do Sul; a condenação da ré em obrigação de não fazer, abstendo-se de dar prosseguimento ao procedimento até que seja refeita a consulta pública na forma requerida na inicial e em obrigação de fazer, consistente em promover a reabertura do prazo para a referida consulta pública, com disponibilização de informações claras, objetivas, sistematizadas, em linguagem de fácil compreensão, incluindo a motivação, os objetivos e os impactos de cada uma das alterações; com a cominação de multa e demais sanções para o caso de descumprimento". Houve a oposição de embargos de declaração, os quais foram rejeitados nos seguintes termos : PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. INEXISTÊNCIA. Não havendo omissão, contradição, obscuridade ou erro material no acórdão embargado, a rejeição do recurso integrativo é medida que se impõe. Nas razões do recurso especial, o recorrente aponta violação ao artigo 1.022, II, do CPC, pois o Tribunal de origem deixou de se manifestar sobre os artigos 5º, XXXIII, 37, § 3º, II, e 216, § 2º, da CF, bem como os artigos 8º, § 1º, V e VI, e §§ 2º e 3º, I, da Lei 12.527/11 e artigo 31, §§ 1º e 2º, da Lei 9.784/99. Sustenta que as normas jurídicas que constituem o fundamento do presente recurso especial constituem expressão dos princípios da publicidade e da transparência, os quais norteiam a atuação da Administração Pública e que "uma alteração da envergadura daquela objeto dos presentes autos, capaz de projetar inúmeras e multifacetadas consequências sobre a vida da população local, deve necessariamente ser precedida da realização de uma consulta pública efetiva, dentro dos parâmetros postos pela legislação referida, notadamente no que respeita à divulgação clara, simples e objetiva das modificações propostas e das razões que as embasam, de modo a atender adequadamente aos princípios administrativos da transparência e da publicidade. Tais diretrizes, contudo, não foram observadas pela Administração no presente caso" (e-STJ, fl. 3113). Foram apresentadas contrarrazões. Nesta Corte Superior, o Ministério Público Federal, opinou pelo provimento do recurso especial (e-STJ, fls. 3197/3202). É o relatório. Passo a decidir. Inicialmente é necessário consignar que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado Administrativo n. 3/STJ: "Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC". Na hipótese dos autos, conforme se extrai do acórdão recorrido, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública em face da União, visando à declaração de nulidade da consulta pública referente ao processo de revisão da poligonal do Porto de São Francisco do Sul, bem como a condenação da ré em obrigação de não fazer, abstendo-se de dar prosseguimento ao procedimento até que seja refeita a consulta pública na forma requerida na inicial e em obrigação de fazer, consistente em promover a reabertura do prazo para a referida consulta pública, com disponibilização de informações claras, objetivas, sistematizadas, em linguagem de fácil compreensão, incluindo a motivação, os objetivos e os impactos de cada uma das alterações. Julgada improcedente a demanda e interposta apelação pelo parquet, o Tribunal de origem negou provimento ao recurso com os seguintes fundamentos (fls. 3066/3069 e-STJ): "Em que pese a argumentação trazida no recurso de apelação doMinistério Público Federal, bem como em sua manifestação no Evento 4, a sentença de primeiro grau deve ser mantida por seus próprios fundamentos. Fundamentalmente, reconheço não haver a obrigação legal de realização da audiência pública, assim como não identifico proveito no ato. Mais que isso, mesmo sem a realização de audiência, é possível identificar a participação da comunidade, como as trinta e três contribuições mencionadas pelo juízo. Por tudo, adiro integralmente aos fundamentos da sentença, que transcrevo (Evento 36): FUNDAMENTOS DA DECISÃO O cerne do presente litígio versa sobre a existência de eventual violação aos princípios da publicidade e da transparência na realização da consulta pública, convocada pela Portaria n.º 386/2015 da Secretaria de Portos, para definição da poligonal do Porto de São Francisco do Sul/SC. Por ocasião da decisao de 13 foi decidido que: Inicialmente, deve-se ressaltar que não há uma obrigação de a União, ao definir os lindes dos portos organizados, realizar consultas ou audiências públicas. Com efeito, nada há na Lei n.º 12.815/2013 que estabeleça uma obrigação tal, o que torna a consulta verdadeira liberalidade que pode e deve ser feita dentro de um regime essencialmente intestino, desde que respeitadas as regras gerais aplicáveis à administração pública. Evidentemente, ao publicar o Edital de Chamamento de Estudos Portuários n.º 1/2015 como meio prévio à autorização de elaboração de Estudos deViabilidade Técnica, Econômica e Ambiental - EVTEA para subsidiar a modelagem de arrendamentos de instalações portuárias a serem licitados pela administração pública, a publicidade inerente a tais atos deve ser feita dentro do contexto regular da prática desse ato, demandando, portanto, uma pertinente exposição do que se pretende e como se pretende praticar um determinado ato administrativo. Afasto, de plano, a invocação do decidido pelo Superior Tribunal de Justiça nos autos do AgRG no REsp 1.111.228/SC. A um, porque não se expôs os pontos fáticos concretos que aproximariam aquele caso do presente. A dois, porque, analisando aquele processo, vê-se que um fundamento essencial da decisão foi o previsto no art. 22, § 3.º, da Lei n.º 9.885/2000, que trata especificamente de unidades de conservação, situação substancialmente diversa de uma consulta realizada por liberalidade administrativa e cujos destinatários são a parcela da população efetivamente interessada e capaz de contribuir de forma material com a formação da vontade administrativa. A três, porque, mesmo consultada a decisão que tratou dos elementos fáticos envolvidos que levou à decisão invocada, não é possível identificar qual seria falha concreta havida naquele caso que teria dado causa a invalidação da consulta pública lá realizada. Superada a questão do julgado invocado, não há como reconhecer, ao menos nesse juízo próprio da decisão de urgência, a probabilidade do direito invocado. Ao que se extrai das informações constantes na própria vestibular, na manifestação preliminar (10:9 a 10:51) e no sítio de internet da Secretaria dos Portos (http://www. portosdobrasil. gov. br/assuntos-1/gestao/poligonais/são-francisco-do-sul/são-francisco-d o-sul), a consulta foi aberta disponibilizando-se a integralidade do procedimento administrativo em que a modificação foi proposta, imagens e arquivos técnicos que permitem o cotejo entre a situação atual e a proposta, e os planos de desenvolvimento e mestre da área proposta. Do ponto de vista da publicidade, é evidente que esse acervo contém substancioso conjunto de informações, expostas, em parte, de forma crua, inclusive a ponto de expor as causas invocadas para as mudanças (veja-se, a esse respeito e a título de exemplo, 10:9, pgs. 3/15, 10:10, 10:12, pg. 1, 10:23, pg. 14, 10:29) e os motivos que levaram a administração pública federal a considerar a realização das mudanças propostas (idem, 10:16, pgs. 3/7, 10:22, pgs. 6/7,9/10 e 13, 10:25, pg. 4/8, 10:26, 10:27, 10:28, 10:30, pgs. 3/14). Também se expôs a questão de forma sintética e técnica por meio da disponibilização dos planos e dos mapas e planilhas que permitem, inclusive para um leigo, analisar os novos limites e os efeitos diretos das modificações propostas. Querer ir além desse nível de publicidade seria reduzir o volume de informações disponíveis e sintetizar, com verdadeira redução que seria ofensiva precisamente à veracidade e publicidade, o que se disponibilizou à sociedade para sua participação. Em questões de natureza essencialmente técnica, como é a da definição da área de um porto organizado, o grande objetivo das consultas públicas é receber contribuições qualificadas, de pessoas físicas e jurídicas que se dediquem a efetivamente ler e apreender o que se pretende fazer e, com base nessa apreensão e leitura, sugerir, fundamentada e claramente, ajustes que podem atender de forma mais efetiva o interesse público e o da administração. Não se está, com isso, impedindo ou restringindo a participação ou a efetividade da consulta, mas assegurando que aqueles que efetivamente pretendem contribuir tenham todas as informações disponíveis. Não há nenhuma obrigação de que os mapas disponibilizados sejam feitos com separação do que será suprimido e acrescentado de forma individualizada e justificada - questões que, diga-se, podem ser extraídas da leitura do procedimento administrativo -, com cores e numerações, mas sim a disponibilização de forma acessível das mudanças, o que é facilmente perceptível pelos mapas distribuídos na consulta e constantes, também, no procedimento. Atente-se, quanto ao ponto, que os mapas foram disponibilizados não apenas em suas coordenadas ou em formatos ordinariamente inacessíveis para um não engenheiro, mas em formatos de imagem (jpg) e de coordenadas visíveis em software disponível de forma gratuita (kmz, utilizável no software Google Earth) que permite até mesmo a análise aproximada de cada vértice e modificação. De igual forma, ainda que a motivação e os fundamentos jurídicos dos atos administrativos façam parte de sua estrutura formal exigível, é certo que a apresentação dessa motivação não precisa ser feita de tal ou qual modo. Basta constar essa motivação fática, administrativa e jurídica dos autos do procedimento, o que, conforme a análise que se fez perfunctoriamente quando desta decisão, está devidamente preenchido no presente caso. Finalmente, também não há qualquer obrigação de o administrador expor" as consequências práticas das mudanças"para um conjunto de pretensos afetados. Ora, além de se tratar de um exercício de imaginação claramente passível de falhas e omissões, todos os afetados têm condições de analisar esses efeitos à vista da modificação proposta, não havendo, nisso, ofensa alguma à publicidade ou aos objetivos administrativos que se pretende atingir com uma consulta pública. Não bastassem todas essas razões, os fatos demonstraram cabalmente a efetividade da consulta. Ainda que tenha havido identidade de autoria de alguma das propostas de mudanças, pessoas físicas e jurídicas claramente identificadas foram capazes de realizar trinta e três contribuições relativas à adaptação da área do porto organizado de SãoFrancisco do Sul/SC, para as quais, por meio da Nota Técnica n.º 012/2016/CGRDI/DRMP/SPP/SEP/PR, foram dadas as respectivas respostas. Nessas consultas se vê que os proponentes tiveram integral condições de participar da construção da vontade administrativa, não havendo nenhum indício concreto de que teria havido restrição à oferta pública de colaborar, tal como defendido pelo autor. A Lei n.º 12.815/2013 dispõe a forma a ser adotada para definição da área poligonal dos portos organizados: Art. 15. Ato do Presidente da República disporá sobre a definição da área dos portos organizados, a partir de proposta da Secretaria de Portos da Presidência da República. Parágrafo único. A delimitação da área deverá considerar a adequação dos acessos marítimos e terrestres, os ganhos de eficiência e competitividade decorrente da escala das operações e as instalações portuárias já existentes.(...) Art. 68. As poligonais de áreas de portos organizados que não atendam ao disposto no art. 15 deverão ser adaptadas no prazo de 1 (um) ano. O Decreto nº 4.989/2004 definiu a poligonal atual e a nova delimitação a ser dada visa essencialmente dar cumprimento ao art. 15, parágrafo único, da Lei n.º 12.815/2013, no prazo concedido pelo art. 68 da mesma lei. Como pontuado pela decisão 13:1, em parte acima transcrita, não há previsão normativa para convocação de audiência ou consulta pública para delimitação da poligonal dos portos, sendo que a atividade empreendida pelaSEP, ao convocar a consulta pública pela publicação da Portaria n.º 386/2015, tratou-se de mera liberalidade. Ao anunciar a abertura da consulta pública, disponibilizou os seguintes documentos: íntegra do Processo n.º 00045.000675/2013-65; publicação noDOU do Decreto nº 4.989/2004, que define a poligonal atual; imagens da poligonal atual e da proposta, em arquivos" jpg "e" kmz "; planilha com as coordenadas geográficas respectivas; plano de Desenvolvimento eZoneamento do porto," pdf "com 313 páginas; plano Mestre do Porto de São Francisco do Sul," pdf "com 483 páginas. Apesar de tal fato, sustenta o autor ser absolutamente impossível compreender as razões pelas quais cada uma das mudanças está sendo proposta, ou quais são as consequências das alterações. Para definição da metodologia adotada pela SEP para definição das propostas, foi exarado o PARECER n.º 00158/2015/ASJUR-SEP/CGU/AGU, peça integrante do processo 00045.000675/2013-65, colocado à disposição do público interessado (10:25, págs. 4 a 8, 10:26 e 10: 27). Como causa direta para revisão da poligonal, consta do processo administrativo n.º 00045.000675/2013-65 (10:24, pág. 14) que o objetivo seria definir com maior clareza as áreas de domínio direto do Porto e, também, estimular investimentos privados e parcerias público privadas em áreas do entorno do Porto. Todavia, no que pertine às consequências de tais alterações, reputo que não há como concluir, com razoável grau de certeza, os resultados que podem advir da ampliação do domínio direto do porto e a restrição da pesca nos definidos entornos. Nesse passo, ainda que se proporcionasse intenso e moroso debate sobre o tema, as conclusões a que possivelmente se chegaria não passariam de elucubrações e possibilidades, sem contudo, em nada macular a definição final da poligonal, ato este privativo do Poder Executivo federal, nos termos do art. 15 da Lei n.º 12.815/2013. Trata-se de inegável representação do poder político e discricionário de que dispõe o chefe doPoder Executivo de melhor distribuir o uso e a racionalização de bem público pertencente à União (mar territorial e praias marítimas). Logo, eventuais contrariedades não passariam de irresignações, democráticas e respeitáveis, diga-se, mas sem força vinculante alguma à decisão final que só cabe à autoridade competente para tanto: o Presidente da República. Ademais, acaso constatado, concretamente, prejuízos ao meio-ambiente e à pesca, deve-se pleitear tutela específica quanto aos temas, inclusive visando eventual pedido inibitório ou pelo equivalente monetário em favor de eventuais violações a direitos coletivos, lato sensu. Contudo, a possibilidade remota de tais acontecimentos, desacompanhada sequer de indícios de sua ocorrência, mas baseando-se apenas em contingências, não se caracteriza como óbice para o prosseguimento do procedimento administrativo de definição da poligonal. Por fim, os demais argumentos dispendidos pelas partes foram suficientemente expostos pela decisão de evento 13, não tendo sido opostos argumentos contrários suficientes para se afastar das conclusões lá encontradas, máxime quanto à transparência, clareza e suficiência das informações. Tratando-se de cumulação imprópria sucessiva, prejudicado o pedido principal de nulidade da consulta pública realizada, ficam prejudicados os pedidos sucessivos, dele dependentes. Nada obsta, contudo, em razão do efeito devolutivo amplo do recurso de apelação (art. 1.013 do CPC), que o tribunal, conhecendo o recurso, avance na cognição de todas as questões levantadas pelas partes, ainda que aqui não abordadas."(grifou-se) Destarte, acerca da alegação de violação dos artigos 489 e 1.022 do CPC, verifica-se que o Tribunal a quo apreciou todas as questões postas para sua análise necessárias à solução da controvérsia, em especial o atendimento suficiente aos princípios da publicidade e transparência pela Secretaria dos Portos, concluindo pela comprovação cabal da efetividade das consultas realizadas. Ora, a solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa aos artigos 489 e 1.022 do CPC, pois não há que se confundir decisão contrária aos interesses da parte com negativa de prestação jurisdicional. Ilustrativamente: DIREITO MINERÁRIO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXPLORAÇÃO MINERAL ILEGAL. PATRIMÔNIO PÚBLICO. DOMÍNIO DA UNIÃO. ART. 20, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE DECRETO AUTORIZATIVO. SUSPENSÃO DE LAVRA. ATO DE CONCESSÃO POSTERIOR. PRETENSÃO RESSARCITÓRIA. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO FÁTICO PROBATÓRIO. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ. [...] 3. Constata-se que não se configura a ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, uma vez que a Corte Regional julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, em conformidade com o que lhe foi apresentado. O simples descontentamento da parte com o julgado não tem o condão de tornar cabíveis os Embargos de Declaração, que servem ao aprimoramento da decisão, mas não à sua modificação, que só muito excepcionalmente é admitida. In casu, fica claro que não há omissão, contradição, obscuridade ou erro material a ser sanado e que os Aclaratórios veiculam mero inconformismo com o conteúdo da decisão embargada, que foi desfavorável à recorrente. [...] 5. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp 1740173/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/05/2019, DJe 23/05/2019) PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/73 (ART. 1.022 CPC/2018). INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. ALEGAÇÃO DE OFENSA A ENUNCIADO DE SÚMULA. NÃO CABIMENTO. [...] III - Não se configura, portanto, a ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil de 1973 (art. 1.022 do CPC/15), uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. IV - Não é o órgão julgador obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução. Nesse sentido: REsp n. 1.486.330/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 24/2/2015; AgRg no AREsp n. 694.344/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 2/6/2015; EDcl no AgRg nos EAREsp n. 436.467/SP, Rel. Ministro João Otávio De Noronha, Corte Especial, DJe 27/5/2015. V - Dessarte, como se observa de forma clara, não se trata de omissão, mas sim de inconformismo direto com o resultado do acórdão, que foi contrário aos interesses da parte recorrente. VI - Ressalte-se que a mera insatisfação com o conteúdo da decisão embargada não enseja embargos de declaração. Esse não é o objetivo dos aclaratórios, recurso que se presta tão somente a sanar contradições ou omissões decorrentes da ausência de análise dos temas que lhe forem trazidos à tutela jurisdicional, no momento processual oportuno, conforme o art. 535 do CPC/73. [...] XI - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1606681/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/04/2019, DJe 05/04/2019) Ante o exposto, com fulcro no art. 932, IV, do CPC/2015 c/c o art. 253, parágrafo único, II, b, do RISTJ, nego provimento ao recurso especial. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 04 de junho de 2021. MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES Relator
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
REsp 1926537 SC 2021/0069664-7
Publicação
DJ 08/06/2021
Relator
Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES
Documentos anexos
Decisão MonocráticaSTJ_RESP_1926537_a62a8.pdf
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