MATRÍCULA NA EDUCAÇÃO INFANTIL: DESAFIOS E ENCAMINHAMENTOS - PDF
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Eduarda Aires Tavares
1 ISSN EDIÇÃO ESPECIAL MATRÍCULA NA EDUCAÇÃO INFANTIL: DESAFIOS E ENCAMINHAMENTOS Ano XXII - Boletim 8 - Novembro 2012
2 Edição Especial: MATRÍCULA NA EDUCAÇÃO INFANTIL: DESAFIOS E ENCAMINHAMENTOS SUMÁRIO Emenda Constitucional nº 59/2009: os desafios da implementação da obrigatoriedade da matrícula das crianças de quatro e cinco anos de idade na Educação Infantil... 3 Angela Rabelo Barreto
3 Edição Especial MATRÍCULA NA EDUCAÇÃO INFANTIL: DESAFIOS E ENCAMINHAMENTOS Emenda Constitucional nº 59/2009: os desafios da implementação da obrigatoriedade da matrícula das crianças de quatro e cinco anos de idade na Educação Infantil Angela Rabelo Barreto 1 Esta edição especial do programa Salto para o Futuro/TV Escola tem como proposta abordar a obrigatoriedade da matrícula das crianças de 4 e 5 anos na educação infantil (pré-escola) sob a ótica da efetivação do direito à educação infantil de qualidade. A educação infantil, ofertada em creches e pré-escolas às crianças até 5 (cinco) anos de idade, constitui direito da criança e dever do Estado desde a Constituição Federal de 1988, nos termos do artigo 208. As creches destinam-se às crianças de até 3 anos e a pré-escola para as de 4 e 5 anos. Ou seja, com fundamento na Constituição de 1988, qualquer família que procure o atendimento em creches e pré-escolas deveria ter a criança matriculada. Frequentemente, entretanto, essa matrícula não tem sido efetivada pelo município, por falta de vagas. Muitos municípios foram acionados pelo Ministério Público por esse motivo, e recorreram às instâncias superiores. Em 2005, entretanto, o Supremo Tribunal Federal pronunciou-se afirmando que: A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral e como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (CF, art. 208, IV). - Essa prerrogativa jurídica, em conseqüência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das crianças de zero a seis anos de idade (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades 3 1 Psicóloga. Consultora da edição especial.
4 de pré-escola, sob pena de configurarse inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da Constituição Federal. - A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública, nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental (Relator Celso de Mello). Ainda que seja direito assegurado às crianças, a educação infantil mostra uma oferta restrita e desigual. A população brasileira na faixa etária própria à educação infantil em 2009 perfazia 16,1 milhões de crianças, sendo 10,5 milhões com idade de até 3 anos e 5,6 milhões com 4 e 5 anos. Os dados da PNAD de 2009 mostram que o acesso das crianças de até 3 anos à educação infantil era de apenas 18,4% naquele ano. A situação do acesso à educação pelas crianças de 4 e 5 anos é bem melhor do que daquelas de até 3 anos, porém se verificam elevadas desigualdades sociodemográficas. Conforme a PNAD 2009, 74,8% das crianças de 4 e 5 anos frequentavam escola. A maior desigualdade no acesso é observada entre as crianças mais pobres e mais ricas: no quinto de renda mais elevado a frequência era de 92%, e a do quinto mais pobre 67,8%. Essa desigualdade é mais perversa quando são levados em conta os resultados de estudos que mostram que as crianças que mais se beneficiam da experiência pré-escolar são justamente as crianças mais pobres. A desigualdade entre habitantes da zona urbana e rural ainda é considerável: 77,4% para a primeira e 63,5% para a zona rural. Também se observa o acesso mais restrito das crianças pretas ou pardas (73,6%) que o das brancas (76,4%). Com a Emenda Constitucional nº 59/2009 que estabelece a obrigatoriedade da matrícula das crianças na pré-escola, busca-se assegurar o direito de todas as crianças de 4 e 5 anos de idade à educação infantil. Estabelece a EC nº 59/2009, em seus artigos 1º e 6º: Art. 1º Os incisos I e VII do art. 208 da Constituição Federal passam a vigorar com as seguintes alterações: Art (...) I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (NR) (...) VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de 4
5 material didático/escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (NR) (...) Art. 6º O disposto no inciso I do art. 208 da Constituição Federal deverá ser implementado progressivamente, até 2016, nos termos do Plano Nacional de Educação, com apoio técnico e financeiro da União. DESAFIOS Os dados quantitativos e qualitativos referentes à educação em creches e pré-escolas mostram que são grandes os desafios para a expansão da oferta, com qualidade, conforme preceituam as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil e as metas e estratégias do Plano Nacional de Educação, tanto aquelas postas e não alcançadas no PNE , quanto as do Plano de que se encontra em tramitação no Congresso Nacional (Projeto de Lei nº 8.035, de 2010). É especialmente desafiador o cumprimento da universalização da pré-escola determinada na Emenda Constitucional nº 59, que deverá ser atingida até o ano de ACESSO DE TODOS Dos 5,6 milhões de crianças brasileiras com 4 e 5 anos (dados de 2009), 25% encontramse excluídos do sistema educacional. Observam-se diferenças nas taxas de atendimento entre as regiões e entre os estados. Na Região Nordeste, 81,4% das crianças de 4 e 5 anos estão na escola, enquanto no Sul a taxa é de apenas 59,5%, inferior até à da Região Norte. Essa situação é em parte resultado de políticas e programas federais que priorizaram o Nordeste na expansão de vagas. Todos os estados da região mostram taxas superiores à média nacional, sendo o acesso mais elevado no Piauí e no Ceará (ambos com taxa de 90,7%). Ainda acima da taxa de todo o Brasil, encontram-se os estados de São Paulo, Espírito Santo, Rio de Janeiro e Distrito Federal. Os estados em pior situação, nos quais o acesso das crianças dessa faixa etária ao sistema educacional não atinge 60% (meta estabelecida no PNE para o ano de 2005), são Acre, Rondônia, Amazonas, Goiás e Rio Grande do Sul. Tendo a matrícula das crianças de 4 e 5 anos se tornado obrigatória com a Emenda Constitucional nº 59/2009, será preciso criar, no Brasil, até 2016, quase um milhão e meio de vagas em pré-escolas não existentes em 2009, data da PNAD aqui analisada. Nos cinco estados em que a proporção dos que estão fora da escola nessa faixa etária ultrapassa os 40%, as matrículas terão que ser quase dobradas até 2016, o que significa um desafio de monta. 5
6 TABELA 1 6 QUALIDADE Além das restrições no acesso, também se verificam padrões de qualidade inadequados na educação infantil brasileira. Neles se incluem os relacionados à infraestrutura, aos docentes, à gestão e a própria fragilidade institucional dos municípios. Por exemplo, mais da metade das crianças (55,1%) que estavam matriculadas na Educação Infantil em 2009 (segundo o Censo Escolar do INEP) frequentavam estabelecimentos que
7 não possuíam parque infantil, importante espaço para atividades que promovem o desenvolvimento psicomotor e para as brincadeiras das crianças. Quanto aos professores das creches e pré-escolas, cuja formação exigida é a de magistério de nível médio ou licenciatura, o Censo Escolar de 2009 revela que 11,1% não tinham essa formação. Esse percentual refere-se àqueles que são registrados no Censo como professores, porém nas turmas de Educação Infantil, especialmente nas de creche, atuam outros trabalhadores que não são denominados professores e cuja formação, em geral, é mais precária que a dos docentes. Os insuficientes padrões de qualidade da oferta ficaram bastante evidenciados na pesquisa Educação Infantil no Brasil: avaliação qualitativa e quantitativa, realizada por iniciativa do Ministério da Educação e do Banco Interamericano de Desenvolvimento, durante os anos de 2009 e 2010, e executada pela Fundação Carlos Chagas. O estudo abrangeu a avaliação da qualidade de creches e pré-escolas e a análise da política e da gestão municipal da Educação Infantil, com foco no financiamento, nos municípios de Belém, Fortaleza, Rio de Janeiro, Teresina, Campo Grande e Florianópolis. Os dados levantados permitiram a construção de amplo quadro de indicadores da qualidade do atendimento na educação infantil nas instituições dos municípios pesquisados. Observou-se que embora a qualidade varie entre eles, de modo geral apresenta-se muito aquém da desejável tanto nas creches quanto nas pré-escolas de todos. Nas várias subescalas, que incluem, entre outros, indicadores de infraestrutura física e os eminentemente pedagógicos, como estrutura do programa e atividades, e os relativos a interações, somente nessas últimas a média geral superou o valor 5 (numa escala de 1 a 10). Mostraram-se especialmente preocupantes as médias apresentadas nos indicadores de estrutura do programa e atividades. Análises das correlações entre os resultados nas escalas e nos questionários evidenciaram importante associação entre formação específica em Educação Infantil e qualidade do atendimento. A referida pesquisa incluiu um estudo do impacto, medido pelo desempenho na Provinha Brasil dos alunos que frequentaram as pré-escolas observadas, comparado ao daqueles que não passaram pela experiência de educação infantil. Evidenciou-se que frequentar pré-escola tem impacto positivo, sendo os efeitos da educação infantil nos resultados de aprendizagem maiores no caso daqueles que frequentaram pré-escola de qualidade alta. Outro aspecto relevante da qualidade referese à gestão dos sistemas de ensino e das escolas. Esses dados não estão disponíveis em extensão e periodicidade necessários para acompanhamento. Entretanto, informações 7
8 não sistematizadas dão conta de que como nos outros níveis de ensino, na educação infantil observam-se deficiências nesses aspectos. Por último, deve-se considerar uma especificidade da educação infantil que acarreta dificuldades para a oferta de qualidade. Trata-se da atribuição da responsabilidade da educação infantil aos municípios e do pouco apoio por eles recebido das outras instâncias. Um indicador dessa fragilidade institucional é a proporção de municípios que não possuem Conselho Municipal de Educação, necessário para que eles constituam sistema de ensino próprio. Sem sistema de ensino próprio, as creches e pré-escolas devem ter sua regulamentação e supervisão realizadas pelo sistema estadual, que muitas vezes não assume adequadamente seus papéis no que tange à educação infantil. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL A efetivação da obrigatoriedade da matrícula das crianças de 4 e 5 anos na Educação Infantil demanda por parte dos órgãos normativos a regulamentação de vários aspectos fundamentais para a organização e funcionamento dessa etapa educacional, entre os quais se destacam: a carga horária, a jornada de atendimento, a organização e enturmação, o material pedagógico, a avaliação, e a formação dos profissionais da Educação Infantil. Esses aspectos são objeto de orientações aprovadas recentemente pelo Conselho Nacional de Educação/Câmara de Educação Básica (Parecer nº 17, de junho de 2012), o qual se encontra em exame para homologação pelo Ministro da Educação. Orienta o Parecer CNE/CEB nº 17/2012 que: - as instituições de Educação Infantil ofereçam, no mínimo, oitocentas horas anuais de atividades educativas, distribuídas em um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho educacional com as crianças; a jornada seja de, no mínimo, quatro horas diárias e em período diurno; as turmas de crianças de quatro e de cinco anos tenham no máximo 20 alunos por professor, para possibilitar atenção, responsabilidade e interação com as crianças e suas famílias; não sejam agrupadas em uma mesma turma crianças da Educação Infantil com crianças do Ensino Fundamental. a avaliação na Educação Infantil tenha por finalidade o acompanhamento do desenvolvimento da criança e o aperfeiçoamento do trabalho pedagógico por meio da observação, da reflexão pedagógica e da elaboração, pelos professores, de múltiplos registros e relatórios que contemplem aspectos do desenvolvimento individual e do grupo; 8
9 a avaliação na Educação Infantil não tenha por finalidade a seleção, classificação ou promoção das crianças de uma etapa para outra, não podendo haver a retenção das crianças em nenhuma etapa do processo educativo; dança, teatro, movimentos, dentre os quais livros de literatura infantil, brinquedos, lápis de cor, lápis de cera, massinha, tintas, papéis, CDs, DVDs, adequados às faixas etárias, dimensionados por turmas e número de crianças das instituições. as instituições de Educação Infantil façam a avaliação de suas condições de oferta, da adequação de sua infraestrutura física, dos recursos humanos e dos recursos materiais disponíveis na creche e pré-escola, com base em critérios consistentes com o que determinam os dispositivos legais e normativos, como as Diretrizes Curriculares Gerais para a Educação Básica e as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil. Além dessas e outras orientações aos sistemas de ensino e instituições de Educação Infantil, o Parecer CNE/CEB nº 17/2012 explicita atribuições do MEC, tais como o desenvolvimento de metodologia e sistemática para a avaliação nacional das condições da oferta das instituições de Educação Infantil, e a redefinição dos programas suplementares de apoio ao educando, de modo a incorporar a Educação Infantil, uma vez que o inciso VII do art. 208 da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 59/2009, estendeu esses programas suplementares a toda a Educação Básica. Orienta o Parecer nº 17 que os programas de material pedagógico para a Educação Infantil incluam materiais diversos em artes, música, Concluindo, a obrigatoriedade da matrícula na pré-escola para as crianças de 4 e 5 anos pode representar um avanço se incluir todas as crianças, sem discriminação de qualquer natureza, e se for ofertada com padrões de qualidade adequados à finalidade da educação infantil: o desenvolvimento integral da criança em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade (Artigo 29, da Lei nº 9.394, de 1996). As Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (Resolução CNE/CEB nº 5, de 2009), homologadas no mesmo ano em que a Emenda Constitucional nº 59 estendeu a obrigatoriedade escolar para as crianças de 4 e 5 anos, explicitam as concepções, os princípios, os objetivos e os eixos curriculares que devem orientar a proposta pedagógica das instituições de Educação Infantil. O cumprimento do que determinam as Diretrizes assegura que crianças obrigadas a frequentar uma instituição educacional a partir dos quatro anos de idade sejam respeitadas na especificidade de sua faixa etária e não sejam submetidas a antecipações de exigências escolares das etapas subsequentes. 9
10 EDIÇÃO ESPECIAL: MATRÍCULA NA EDUCAÇÃO INFANTIL: DESAFIOS E ENCAMINHAMENTOS Esta edição especial do programa Salto para o Futuro/TV Escola, com veiculação no dia 9 de novembro de 2012, tem como proposta discutir a Emenda Constitucional nº 59/2009, que trata da ampliação da obrigatoriedade escolar, de 04 a 17 anos, prevista na Constituição. Pretende-se debater especificamente a Educação Infantil, no que diz respeito (1) ao significado da obrigatoriedade para a garantia do direito à educação das crianças de 4 e 5 anos e (2) aos desafios para a implementação até 2016: as novas vagas necessárias; os padrões de qualidade no que se refere à infraestrutura, aos recursos humanos, aos projetos pedagógicos e outros; a regulamentação pelos Conselhos de Educação e a supervisão pelos órgãos executivos dos sistemas de ensino. Pretende-se, ainda, mostrar algumas experiências de políticas e programas que visam à expansão da oferta, com qualidade. REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, Emenda Constitucional número 53. Dá nova redação aos arts. 7º, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituição Federal, ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 dez Emenda Constitucional número 59. Acrescenta 3º ao art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal; dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da educação básica, e dá nova redação ao 4º do art. 211 e ao 3º do art. 212 e ao caput do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso VI. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11/20 nov Lei número 9.394, 20 de dezembro de Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 dez Lei número , de 9 de janeiro de Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 jan Disponível em: 10
11 . Ministério da Educação. Projeto de Lei número Aprova o Plano Nacional de Educação para o decênio Brasília: Congresso Nacional, Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Resolução CNE/CEB número 5 de 17 de dezembro de Fixa as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil. Disponível em: Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Parecer CNE/CEB número 17/2012 aprovado em 6 de junho de 2012 (aguardando homologação). Orienta sobre a organização e o funcionamento da Educação Infantil, inclusive sobre a formação docente, em consonância com as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil. Disponível em: Lei número , de 6 de fevereiro de Altera a redação dos arts. 29, 30, 32 e 87 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, dispondo sobre a duração de 9 (nove) anos para o ensino fundamental, com matrícula obrigatória a partir dos 6 (seis) anos de idade. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 7 fev Disponível em: Supremo Tribunal Federal. Proposta de Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 17/2007. Disponível em Supremo Tribunal Federal. AG.REG. no Recurso Extraordinário São Paulo, de 22 de novembro de Disponível em: FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS. Educação Infantil no Brasil: Avaliação quantitativa e qualitativa Disponível em: 11
12 Presidência da República Ministério da Educação Secretaria de Educação Básica TV ESCOLA/ SALTO PARA O FUTURO Supervisão Pedagógica Rosa Helena Mendonça Acompanhamento pedagógico Grazielle Avellar Bragança Coordenação de Utilização e Avaliação Mônica Mufarrej Fernanda Braga Copidesque e Revisão Magda Frediani Martins 12 Diagramação e Editoração Equipe do Núcleo de Produção Gráfica de Mídia Impressa TV Brasil Gerência de Criação e Produção de Arte Consultora especialmente convidada Angela Rabelo Barreto Home page: Rua da Relação, 18, 4o andar Centro. CEP: Rio de Janeiro (RJ) Novembro 2012