A eficácia do art. 52, X da Constituição Federal: o papel do Senado Federal em relação às decisões de constitucionalidade do Supremo Tribunal Federal em sede de controle difuso. (Brasil: 1934 - 2013) - Constitucional - Âmbito Jurídico
A eficácia do art. 52, X da Constituição Federal: o papel do Senado Federal em relação às decisões de constitucionalidade do Supremo Tribunal Federal em sede de controle difuso. (Brasil: 1934 - 2013)
Resumo: Em seu art. 52, X, a Constituição Federal dispõe que ao Senado Federal competirá suspender a eficácia de lei ou ato normativo quando da declaração de inconstitucionalidade do mesmo proferida pelo Supremo Tribunal Federal. Para parte da doutrina especializada não está o Senado Federal vinculado a submeter-se à decisão proferida pelo Supremo, suspendendo a eficácia da lei impugnada, no entanto, divergem os que entendem que a Câmara Alta deve obedecer ipsis litteris ao ditame da Suprema Corte. Certo é que o Supremo deve oficializar o Senado para que tome conhecimento da impugnação de determinada lei ou ato normativo, em caso de controle de constitucionalidade difuso ou incidental. Isso, em virtude da desnecessidade de fazê-lo em sede de controle direto, pois nessa modalidade de controle, o Supremo Tribunal pode declarar inconstitucional, de imediato, lei ou ato normativo qualquer. Destarte, há controvérsias para elucidar se a aplicação literal do art. 52, X adentra a interferência entre as Funções do estado ou se mostra um dos meios do chamado sistema de ´´freios e contrapesos´´ (checks and balances).[1]
Sumário: Introdução. 1. O controle difuso de constitucionalidade. 1.1. A Pré-história do Controle Difuso. 2. Histórico do atual art. 52 X da Constituição. 2.1. Histórico Constitucional. 2.2. Controle Político do Poder Legislativo: Atividade Vinculada ou Discricionária. 3. Das questões que permeiam a problemática constitucional. 3.1. Interação dos Poderes Executivo Legislativo e Judiciário. 3.2. Papel Político do Supremo Tribunal Federal STF Pós Constituição de 1988. 3.2. Limites da Atuação Judicial. Conclusão. Referências.
Consequentemente, o ordenamento jurídico prevê alguns meios para preservar a compatibilidade das leis com a Constituição, entre eles, o controle difuso de Constitucionalidade, que permite a qualquer juiz declarar a inconstitucionalidade, em caráter incidental, de qualquer ato normativo do Poder Público, incidindo a decisão somente para aquelas partes, exclusivamente no processo onde foi suscitada. Gize-se que a declaração de inconstitucionalidade não é objeto da lide, mas questão incidental.[2]
Sempre que em um caso concreto qualquer, surgir um incidente de Constitucionalidade, ou seja, uma questão que não é o mérito da lide, que precisa ser resolvido para que a mesma se destrave, qualquer juiz ou Tribunal deverá analisar a compatibilidade da lei (lato sensu) com a Constituição. Estará, destarte, exercendo controle constitucional pela via de defesa, difusa ou de exceção, e cabe ao STF a decisão final a seu respeito, caso a questão chegue até lá. Com clareza, Alexandre de Moraes define controle difuso de constitucionalidade como sendo ´´a permissão a todo e qualquer juiz ou tribunal de realizar, mediante um caso concreto, a análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição Federal.´´[3]
Mas como surgiu este tipo de controle? A resposta remonta à 1803 nos Estados Unidos quando do famoso caso Marbury vs. Madison, julgado pelo Chief Justice John Marshall, da Suprema Corte Americana.[4]
Neste caso paradigmático para o Direito Constitucional, o cerne da questão girava em torno da aplicação da Lei Judiciária de 1789 perante a Constituição, pois mesmo a Corte entendendo razão à Marbury, não pode expedir o mandado requerido, pois a Constituição previa um rol taxativo no que tange à competência da Suprema Corte para julgar a matéria, não podendo a Lei Judiciária de 1789, ampliá-las.[5]Foi a primeira vez na história que uma lei federal foi declarada inconstitucional, vislumbra-se, portanto, a judicial review nos seus primórdios. A partir dai, o Judiciário iniciu efetivamente seu poder fiscalizador da leis, exercendo seu papel de sentinela da Constituição, dando origem ao ativismo judicial por excelência.
A decisão do caso Dred Scott vs. Sandford de 1857 foi derrubada pela 13ª Emenda da Constituição, que aboliu a escravatura em 1865, e pela 14ª Emenda, que garantiu a cidadania aos antigos escravos, em 1868.[6] Esses dois casos emblemáticos foram fundamentais para a gênese do Controle de Constitucionalidade e consequentemente a necessária criação de uma sistemática a fim de manter o separação e o equilíbrio entre os poderes, como se pode observar no capítulo seguinte.
"Compete privativamente ao Senado Federal: X- suspender a execução no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal."[7]
"Art 91 - Compete ao Senado Federal: IV - suspender a execução, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Poder Judiciário;"[8]
"Art 96 - Só por maioria absoluta de votos da totalidade dos seus Juízes poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato do Presidente da República.
Parágrafo único - No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juízo do Presidente da República, seja necessária ao bem-estar do povo, à promoção ou defesa de interesse nacional de alta monta, poderá o Presidente da República submetê-la novamente ao exame do Parlamento: se este a confirmar por dois terços de votos em cada uma das Câmaras, ficará sem efeito a decisão do Tribunal."[9]
"Uma constitucionalização apressada, fora de tempo, apresentada como panaceia de todos os males, traduziu-se numa organização política feita ao sabor de influências pessoais e partidarismo faccioso, divorciada das realidades existentes. Repetia os erros da Constituição de 1891 e agravava-os com dispositivos de pura invenção jurídica, alguns retrógrados e outros acenando a ideologias exóticas. Os acontecimentos incumbiram-se de atestar-lhe a precoce inadaptação."[10]
"Art 64 - incumbe ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou em parte, de lei ou decreto declarados inconstitucionais por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal."[11]
"Art 45 - Compete ainda privativamente, ao Senado: IV - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei ou decreto, declarados inconstitucionais. por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;"[12]
"Art. 42. Compete privativamente ao Senado Federal: VII - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei ou decreto, declarados inconstitucionais por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;"[13]
"O Senado, como regra, suspende a execução do ato declarado inconstitucional, Há, contudo, precedente de não suspensão: no caso do art. 9º da Lei nº 7.689/1998, que instituiu contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas. Referido dispositivo teve sua inconstitucionalidade declarada incidentemente no RE 150.764-PE, por maioria apertada. O Senado Federal foi comunicado da decisão em ofício de 16 de abril de 1993. Não houve recurso contra essa decisão, que se tornou definitiva em 5 de novembro de 1993, tendo sido comunicada à Presidência da República e ao Presidente do STF no dia 18 do mesmo mês".[14]
"Se o processo, por meio de recurso extraordinário, chegar ao Supremo, e este também declarar a lei inconstitucional, haverá a comunicação ao Senado Federal para que suspenda a vigência da lei. Só nesse momento, publicada a resolução do Senado, é que é retirada a vigência da norma. Enquanto isso, a declaração vale apenas para o caso concreto."[15]
"Se o processo, por meio de recurso extraordinário, chegar ao Supremo, e este também declarar a lei inconstitucional, haverá a comunicação ao Senado Federal para que suspenda a vigência da lei. Só nesse momento, publicada a resolução do Senado, é que é retirada a vigência da norma. Enquanto isso, a declaração vale apenas para o caso concreto, como, de fato, já ocorreu".[16]
Art. 388. Lida em plenário, a comunicação ou representação será encaminhada à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, que formulará projeto de resolução suspendendo a execução da lei, no todo ou em parte".[17]
"A competência do Senado consiste em atividade discricionária de natureza política. Cuida a resolução suspensiva de ato político que empresa eficácia erga omnes à decisão do Supremo Tribunal Federal proferida em caso concreto. Ao Senado cabe examinar da conveniência e oportunidade de considerar, em tese, suspensos os seus efeitos, de retirar dispositivo legal ou regulamentar do ordenamento jurídico."[18]
"Deve-se, pois, entender que o Senado Federal não está obrigado a suspender a execução de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal. Trata-se de discricionariedade política, tendo o Senado Federal total liberdade para cumprir o art. 52, X, da CF/88. Caso contrário, estaríamos diante de afronta ao princípio da separação de Poderes."[19]
"O ativismo judicial se resume num comportamento cometido pelo poder judicante ofensivo ao princípio democrático, mas retoricamente preocupado com a efetividade do princípio da supremacia constitucional, segundo a última e própria interpretação realizada pelo Poder Judiciário".[20]
"Com o término da Segunda Guerra mundial, a universalização da fiscalização de constitucionalidade dos atos legislativos passou a ser justificada pela desconfiança que nos regimes democráticos nutriu-se da ação do legislador ordinário. Durante aquele período bélico algumas casas legislativas europeias atuaram unidas aos respectivos Poderes Executivos autoritários, seja na opressão dos cidadãos ou mesmo pela edição de direito legislado ofensivo aos valores mais caros da dignidade humana. Em vista disto, repetiu-se na Europa a histórica justificativa estadunidense, as falhas das Casas Legislativas implicaram no avanço do ativismo judicial cuja expansão contemporânea almejou atender "aos anseios de um povo livre"[21]
"Por conta disto, a partir da metade do século XX, post-holocaustal age, a desconfiança sobre o Poder Legislativo autenticou a idéia de que o Poder Judiciário deveria assumir o papel de guardião das normas constitucionais e de seu mais importante valor da dignidade da pessoa humana, mesmo fosse necessária a declaração de inconstitucionalidade de leis democraticamente elaboradas pelas casas do povo ou o controle de sua omissão legislativa".[22]
Observa-se claramente uma interferência de um órgão eminentemente fiscalizador do Poder Judiciário, em uma seara que deveria ser tratada pelo poder legislativo. É matéria de lege ferenda pelo Legislativo ou, no máximo, pelo Executivo dispor sobre dispositivo que integra o constante no art. 50, §6º do Estatuto da Criança e do Adolescente (lei 8.069/1990), ou seja, vislumbra-se uma peculiar decisão de uma instituição pública que visa precipuamente aperfeiçoar o trabalho do sistema judiciário brasileiro, inferindo em um campo eminentemente político. A manutenção e o aprimoramento legislativo para acompanhar o dinamismo da sociedade é competência eminentemente legislativa, destarte, é perigoso, apesar do censo coletivo de confiança no Judiciário, fragilizar o Princípio da não interferência dos poderes.[23]
A conjuntura fundada na supremacia judicial veio, subsequentemente, transformar as Cortes Constitucionais em diversos países em ´´super poderes do estado´´. O novo status alcançado permitiu a judicialização de questões da competência de órgãos eleitos e dos titulares da soberania. Igualmente, o ativismo judicial recebeu impulso do modelo neoconstitucionalista. Segundo este perfil, como é sabido, os princípios são identificados como normas de textura aberta à disposição do intérprete e do aplicador do direito, funções exercidas com liberdade pelo Poder Judiciário. Nesse interim, muitos entendem que o novo constitucionalismo facilitou a livre construção do direito pelo próprio guardião da constituição, importando na submissão da definição dos limites da separação dos poderes a critérios judiciais e função de flexível e subjetiva interpretação judicial.[24]
Com vistas a preservar o equilíbrio entre as Funções do Estado, a atuação das Supremas Cortes em diversos ordenamentos jurídicos depara com certos limites há algum tempo, aliás, desde as décadas de 40 e 50 do século XX, abrolharam preocupações acerca dos limites de atuação do então chamado ´´novo Poder Judiciário-guardião´´ sobre os demais poderes do Estado, cuja conduta foi cunhada com a expressão ''ativismo judicial''. Daí, o célebre comentário de Piero Calamandrei, que considera o órgão que exerce a jurisdição constitucional como "superlegislativo", como se cumulasse, na prática, quase que essas duas funções.[25]
[1] Trabalho orientado pela Profª. Drª. Inês Cabral Ururahy de Souza: Graduação em Direito pelo Centro Universitário Fluminense (1994), Graduação em Letras pela Faculdade de Filosofia de Campos (1973), Graduação em Pedagogia pela Universidade Augusto Motta (1975), Mestrado em Direito pela Universidade Gama Filho (1999) e Doutorado em Direito pela Universidade de Burgos (2003) com revalidação na Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. Atualmente é Reitora e Professora Titular no Curso de Direito do Centro Universitário Fluminense / UNIFLU. Professora Convidada nos Cursos de Pós-Graduação da FGV e na Escola Superior de Advocacia. Tem experiência na área de Educação, com ênfase em Administração Educacional. Avaliadora no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior-SINAES. Professora Avaliadora de Cursos de Direito MEC/INEP e do MERCOSUL/ANEAES.. Atua como articulista e palestrante, tendo como tema principal Direitos Humanos e Direito Educacional. Membro da Academia Campista de Letras.
[2]MESQUITA, Alexandre de Carvalho. Controle Difuso de Constitucionalidade. IN: ANDRADE, André (org.). A Constitucionalização do Direito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
[3]MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e Legislação Constitucional. 9. Ed. Atualizada até a EC n. 71/12. São Paulo: Atlas, 2013, p. 1378.
[4]MORAES, Alexandre de. Op. cit., p. 1379.
[5]DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS. Programas Internacionais de Informação. Disponível em: <http://www.embaixada-americana.org.br/government/ch6.htm>. Acesso em: 10 mar. 2014.
[6]DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS. Programas Internacionais de Informação. Disponível em: <http://www.embaixada-americana.org.br/government/ch6.htm>. Acesso em: 10 mar. 2014.
[7]BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 05 out. 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 11 set. 2013.
[8]BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 16 jul. 1934. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao34.htm>. Acesso em: 11 set. 2013.
[9]BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 nov. 1937. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm>. Acesso em: 11 set. 2013.
[10]VARGAS, Getúlio. A nova política do Brasil. v. 8. Rio De Janeiro: José Olympio, 1940.
[11]BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 set. 1946. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao46.htm>. Acesso em: 11 set. 2013.
[12]BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 out. 1967. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao67.htm>. Acesso em: 11 set. 2013.
[13]BRASIL. Emenda Constitucional Nº. 1, de 17 de outubro de 1969. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 out. 1969, retificado em 21 out. 1969 e republicado em 30 out. 1969. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc_anterior1988/emc01-69.htm>. Acesso em: 11 set. 2013.
[14] BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 4. Ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 129.
[15]FILHO, Vicente Greco. Direito Processual Civil Brasileiro. V. 2, 13ª. ed. Rev. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 351.
[16]FONTENELES, Nazareno. Proposta de Emenda à Constituição nº. 33/2011. Brasília, p. 10.
[17]BRASIL. Regimento Interno do Senado Federal. Portal Legislação do Senado Federal. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/legislacao/regsf/>. Acesso em: 24 mar. 2014
[18]CLÈVE, Clèmerson Merlin. A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p.121.
[19]LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13 Ed. Rev. e Atual. São Paulo: Editora Saraiva, 2009, p.185.
[20]SILVA, Alfredo Canellas Guilherme. Artigo: Revisão e Controle pelo Poder Legislativo das Decisões da Suprema Corte. Rio de Janeiro. p. 03.
[21]SILVA, Alfredo Canellas Guilherme. Artigo: Revisão e controle pelo Poder Legislativo das decisões da Suprema Corte. Rio de Janeiro. p. 03.
[22]SILVA, Alfredo Canellas Guilherme. Artigo: Revisão e controle pelo Poder Legislativo das decisões da Suprema Corte. Rio de Janeiro. p. 03.
[23]CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Agência CNJ de Notícias. Disponível em: < http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/28033-estrangeiros-habilitados-por-tribunais-poderao-fazer-parte-do-cadastro-nacional-de-adocao>. Acesso em: 25 mar. 2014.
[24]SILVA, Alfredo Canellas Guilherme. Artigo: Revisão e controle pelo Poder Legislativo das decisões da Suprema Corte. Rio de Janeiro. p. 05.
[25]CALAMANDREI, Piero. La Illegittimità Constituzionale Delle Leggi Nel Processo Civile. Padova: Cedam, 1950. p. 59.
MANHãES, Felipe Gomes. A eficácia do art. 52, X da Constituição Federal: o papel do Senado Federal em relação às decisões de constitucionalidade do Supremo Tribunal Federal em sede de controle difuso. (Brasil: 1934 - 2013). In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 162, jul 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19144&revista_caderno=9>. Acesso em maio 2018.