Externalidades do controle externo por Luiz Henrique Lima GEN Jurídico
Embora quase centenário, o conceito de externalidade nem sempre é considerado no debate de políticas públicas. Naturalmente, essa omissão acarreta consideráveis prejuízos ao processo de tomada de decisões.
Conceituadas pela primeira vez pelo professor Pigou na obra Welfare Economics, de 1920, as externalidades são definidas como os custos ou benefícios "externos" ao mercado, isto é, os impactos causados por um produtor ou consumidor em outro produtor ou consumidor, sem uma correspondente compensação monetária. Um singelo exemplo de externalidade negativa: um indivíduo constrói uma casa a tal ponto horrenda que desvaloriza todos os demais imóveis da vizinhança. O exemplo inverso constituiria uma externalidade positiva.
Originalmente, na teoria econômica o conceito foi empregado para analisar as consequências ambientais de atividades empresariais, sendo a poluição apontada como um caso "clássico" de externalidade: um prejuízo imposto à sociedade a partir de decisões individuais destinadas a maximizar o lucro dos produtores. Disso surgiu o princípio do poluidor-pagador, hoje presente na Constituição brasileira e na legislação ambiental de muitos países.
Da economia, o conceito de externalidade foi sendo apropriado por outras ciências sociais, biológicas e exatas, e hoje perpassa quase todos os ramos do conhecimento, inclusive em novas fronteiras de pesquisa, como a economia comportamental. Todavia, especialmente na área pública, quando negligenciadas ou subestimadas, as externalidades comprometem o desempenho de mandatos ou instituições.
Um tema desafiador para a pesquisa e o debate são as externalidades da atuação do controle externo, como, por exemplo, as decisões dos Tribunais de Contas. Ao longo de mais de vinte anos de atuação como professor, auditor federal do TCU e hoje Conselheiro Substituto do TCE-MT, pude observar muitos casos de externalidades, tanto positivas como negativas, provocadas por decisões que as Cortes de Contas tomaram.
Há diversos casos em que uma deliberação adotada por um TC em determinado processo, cujos efeitos, em tese, ficariam limitados àquele caso concreto, acarreta um verdadeiro "efeito-dominó", não apenas impactando situações pendentes de outros processos relativos a eventos passados, mas também influenciando mudanças comportamentais nos gestores e procedimentais na administração e, em decorrência, afetando os resultados futuros das políticas públicas, seja para melhor ou para pior.
Algumas vezes, decisões adotadas em determinado TC inspiram medidas que afetam outras Cortes de Contas e universos de jurisdicionados.
Há situações em que um voto vencido numa deliberação colegiada tornou-se, por força de externalidades, vencedor na realidade social. Explico: aquela determinada tese não foi aplicada no julgamento daquele caso específico, mas os argumentos que a sustentavam eram tão fortes que convenceram outros interessados a modificar sua forma de atuação, gerando um novo padrão de conduta. Em tais situações, a jurisprudência majoritária não moldou uma alteração comportamental, mas foi por ela ultrapassada e caducou.
Igualmente, há casos em que até uma não-decisão produz externalidades, em regra negativas. Processos que ficam sobrestados ou se arrastam por longos períodos engendram o aumento da insegurança jurídica e de suspeições de toda espécie, comprometendo a efetividade e a credibilidade do órgão julgador, bem como paralisando ações dos jurisdicionados.
Os limites deste artigo não permitem que eu traga exemplos de cada uma dessas hipóteses de externalidades, mas eles existem em bom número.
Assim, quando se busca avaliar e/ou aprimorar o funcionamento das instituições de controle, a análise não deve se limitar a um exame superficial do número de gestores julgados, da quantidade de horas de auditoria ou do volume de recursos fiscalizados e de penalidades aplicadas. Um debate sério e produtivo exige a identificação e a ponderação das múltiplas externalidades decorrentes da atuação do controle externo.