O valor venal do ITBI, Metodologias e Instrumentos para o seu cálculo
Saulo Patrício S. Mattos – Março de 2016.
A receita da maioria dos municípios com o ITBI é muitas vezes menor do que o seu valor potencial indica. Receitas quatro, cinco, seis vezes menores que as possíveis são muito frequentes, talvez na grande maioria dos casos.
Essa perda de receita decorre muitas vezes do receio disseminado entre os municípios quanto à utilização de valores venais para fins cobrança do ITBI diferentes daqueles adotados na determinação da base de cálculo do IPTU, ou, nos municípios onde não haja tal receio, na falta de estrutura ou instrumentos adequados para tais cálculos.
O medo de questionamentos judiciais quanto à utilização de base de cálculo do ITBI diferente da base de cálculo do IPTU faz com que muitos municípios arrecadem muito menos do que poderiam. Tal medo, que decorre da interpretação equivocada da legislação aplicável, leva a enorme perda na arrecadação, indesejável em qualquer situação, e fatal em época de vacas magras, como a atual.
Tal receio, que na verdade nunca teve amparo na legislação, foi posto por terra abaixo diante de recentes decisões do Superior Tribunal de Justiça, divulgadas aqui no Consultor Municipal, as quais reproduzimos a seguir:
1. O valor venal do imóvel apurado para fins de ITBI não coincide, necessariamente, com aquele adotado para lançamento do IPTU. Precedentes: AgRg no REsp 1.226.872/SP, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 23/4/2012; AgRg no AREsp 36.740/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe 22/11/2011; e AgRg no Ag 1.120.905/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 11/9/2009.
2. No caso, a aplicação do direito à espécie não demanda nenhuma incursão no contexto fático-probatório dos autos, de modo que não há falar em incidência da Súmula 7/STJ.
3. Fica afastada a incidência da Súmula 126/STJ, uma vez que as conclusões alcançadas na apreciação do especial vislumbram apenas a aplicação de direito infraconstitucional - arts. 33 e 38 do CTN - questão já decidida reiteradas vezes por esta Corte Superior.
AgRg no REsp 1550142 / SP
2. A jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de que o valor da base de cálculo do ITBI é o valor real da venda ou de mercado, sendo que nos casos de divergência quanto ao valor declarado pelo contribuinte pode-se arbitrar o valor do imposto, por meio de procedimento administrativo fiscal, com posterior lançamento de ofício, desde que atendidos os termos do art. 148 do CTN.
3. Vale destacar que o valor venal do imóvel apurado para fins de ITBI não coincide, necessariamente, com aquele adotado para lançamento do IPTU.
AgRg no REsp 1550035 / SP"
3. Esta Corte firmou o entendimento de que a forma de apuração da base de cálculo e a modalidade de lançamento do IPTU e do ITBI são diversas, razão que justifica a não vinculação dos valores desses impostos. (REsp 1.202.007/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 15/5/2013).
AgRg no AREsp 610215 / SP"
Vê-se, portanto, que as dúvidas existentes foram eliminadas pelo STJ, não havendo qualquer impedimento legal à adoção de valores diferentes (bases de cálculo) para o ITBI e o IPTU, o que traz à perspectiva imediata dos municípios a possibilidade de mudar o quadro da arrecadação, eliminando a enorme perda tributária que hoje se verifica no tocante a esse imposto.
Tempos atrás falamos em artigo do Consultor Municipal sobre bases de cálculo, que o valor venal é o valor pelo qual um imóvel é vendido em condições "normais" de mercado, e que não é o valor ditado pelo proprietário ou pelo interessado em sua compra, pois cada um procura negociar em condições mais vantajosas para o seu lado. O que define o valor venal é a relação da oferta e da procura (o mercado), a qual é influenciada por diversos fatores, variando temporal e espacialmente, o que torna infrutífera e desprovida de sentido a procura de um valor único, perfeito e imutável, o que nos leva a definir o valor venal como um valor razoável de venda, podendo ser visto como o valor médio de preços para uma mesma região e tempo definidos.
É importante dizer que a base de cálculo tem que obedecer aos princípios da razoabilidade, da impessoalidade e do equilíbrio. As autoridades fazendárias têm que estabelecer critérios razoáveis para o seu cálculo, que possam ser adotados para todos os imóveis cujo valor se pretenda obter, respeitadas suas características, e que garantam um equilíbrio isonômico entre todos os contribuintes. Os contribuintes devem sentir e saber que critérios uniformes, equilibrados e impessoais são aplicados a todos, e que o valor venal do seu imóvel é compatível com os dos seus vizinhos.
Muitos são os métodos e fórmulas usados na avaliação de imóveis. Uns são mais precisos, outros menos, uns menos, outros mais sofisticados, e dentre os mais usados estão os Métodos Comparativo, o Involutivo, e o Método do Custo de Reprodução. Alguns modelos matemáticos são também bastante usados, tais como o de Harper, Harper-Berrini e Jerret, dentre outros.
Todos esses métodos dependem do conhecimento do valor unitário, seja de terrenos, seja de edificações, e esses valores unitários são obtidos através do Método Comparativo, no qual, com a aplicação da Teoria Estatística das Pequenas Amostras, os dados obtidos em pesquisas são tratados estatisticamente, deles resultando um valor unitário médio, que aplicado ao imóvel que se avalia, fornece um valor que é considerado representativo do valor de mercado daquele imóvel.
O Método Comparativo pode ser visto, portanto, como uma espécie de matriz, da qual se utilizam direta ou indiretamente os demais métodos citados, e como as bases de cálculo para a avaliação de imóveis, para qualquer fim, têm por variável principal valores unitários, e como estes estão geralmente desatualizados, a sua determinação para terrenos e para edificações é o grande "X" da questão a ser resolvida pelos Municípios.
Falamos no início deste artigo nos questionamentos judiciais e nas recentes decisões do STJ quanto à base de cálculo do ITBI, sendo importante repetir e ressalvar que, não obstante o entendimento de que tal imposto pode ter base diferenciada da adotada no IPTU, esta, segundo as decisões do STJ, deve ser estabelecida com base no valor de mercado, estando implícito aí dizer que, qualquer que seja a metodologia usada para o seu cálculo, ela deve, além de ser técnica e conceitualmente justificada, utilizar parâmetros e valores que sejam ao mesmo tempo significativos, atuais, conhecidos e divulgados pelo mercado.
A par das decisões do STJ, alguns municípios largaram na corrida em busca do aumento na arrecadação do ITBI, e optaram pela formação de Comissões de Avaliação de Imóveis como forma de agilizar a determinação da base de cálculo e o recolhimento daquele imposto, sendo conhecidos casos com resultados positivos e expressivos, com incrementos da ordem de 300% a 400 % na arrecadação, o que é de fato um resultado muito bom.
Houve casos, porém, em que as comissões de avaliação não lograram os resultados esperados, o que pode ser creditado aos seguintes fatores:
Comissões constituídas por servidores que, embora formalmente designados, permanecem vinculados à sua lotação original, com dupla função, portanto, reunindo-se somente esporádica ou periodicamente para realizar a avaliação de imóveis. A duplicidade de atribuições acarreta perda de foco e tempo dos servidores, resultando em prejuízos tanto às suas atividades principais, quanto à quantidade e qualidade das avaliações;
Presença nas comissões de membros que não possuem o conhecimento adequado para a elaboração de avaliações, o que nos remete novamente à ressalva quanto à possibilidade de questionamentos judiciais e prejuízos, seja ao município, seja ao contribuinte. Há casos em que apenas um dos membros da comissão elabora os cálculos e laudos, que vêm a ser somente assinados pelos demais, o que dá caráter de formalidade a um trabalho mas tira toda a sua legitimidade, e, por que não, o caráter de legalidade da comissão;
Falta de recursos operacionais para a agilização dos cálculos, emissão e controle de notificações de lançamento.
Qualquer dos fatores relacionados, ou sua combinação prejudica e compromete os resultados esperados, o que nos leva a ver com ressalvas o modelo de comissões de avaliação assim formadas. Mesmo nos casos de sucesso, vemos com ressalva esse modelo, pois experiências mostram tendência de queda na eficiência, volume e qualidade dos trabalhos de tais comissões ao longo do tempo.
A determinação do valor de um imóvel exige conhecimentos técnicos e tempo para a pesquisa e tratamento de dados obtidos em pesquisas de mercado, e entendemos que a tarefa de atualização de valores venais deve ser contínua, e executada ao longo de todo o ano, razão pelo qual defendemos como modelo mais apropriado o da capacitação e formação de grupos de servidores para atuarem exclusivamente na realização de pesquisas e avaliações, objetivando a geração de valores venais atualizados, compatíveis com valores de mercado, que possam ser utilizadas em suas diferentes bases de cálculo, desapropriações e afins.
O fato concreto é que a arrecadação no ITBI é enormemente prejudicada diante das dificuldades encontradas pelas prefeituras para a determinação da sua base de cálculo. O tempo exigido para pesquisas e cálculos avaliatórios se contrapõe à necessidade de agilidade no processo de expedição das notificações de lançamento, cobrança e recolhimento daquele imposto, mas, não obstante as dificuldades operacionais e de recursos dos municípios, não vimos até hoje solução para esse problema que não prescinda da formação de servidores com conhecimentos básicos de avaliação de imóveis, habilitando-os ao uso de metodologias que agilizem os procedimentos, fundamentem e deem respaldo legal às avaliações.
As dificuldades operacionais dos municípios o grande número de consultas feitas quanto às metodologias e instrumentos disponíveis para o enfrentamento desse problema, e o insucesso nas buscas por sistemas específicos prontos levaram o Consultor Municipal a idealizar um sistema que fosse capaz de auxiliar os municípios para o aumento da arrecadação do ITBI. Baixo custo de aquisição e implantação, rapidez, precisão, utilização de critérios objetivos nos cálculos e fundamentação em metodologias utilizadas em engenharia de avaliação de imóveis foram premissas estabelecidas pelo Consultor Municipal para o seu desenvolvimento.
O sistema foi então desenvolvido. Denominado AVALIA_ITBI, utiliza em seus cálculos os Métodos Involutivo e o do Custo de Reprodução, e calcula a base de cálculo do Imposto de Transmissão sob diversas situações, como, por exemplo, nas transmissões com ou sem financiamento e nas transmissões parciais, bem como emite tanto a notificação de lançamento quanto a guia de recolhimento do ITBI, com código de barras.
No uso do Método do Custo de Reprodução para a determinação do valor da edificação, leva também em conta a desvalorização de um imóvel por desgaste, uso e idade, bem como a sua valorização pela chamada vantagem da coisa feita. Já o valor do terreno pode ser calculado por duas maneiras: com base em valores unitários adotados pelo município, ou através de rotina simplificada, fundamentada no Método Involutivo, a partir de parâmetros de valorização e uso vigentes no mercado, resultando da soma dessas duas parcelas o valor do imóvel para o uso, nível de desgaste e idade em que se encontrar no momento da avaliação.
Além disso, visando a padronização das análises, o sistema classifica as edificações usando a terminologia e critérios definidos na Norma Brasileira – ABNT NBR 14653 - Avaliação de Bens, Imóveis Urbanos -, e adota nos cálculos os custos unitários apurados mensalmente pelo SINDUSCON - Sindicato das Indústrias da Construção Civil para cada estado brasileiro.
Suas características operacionais o tornam de fácil uso e adaptação, requerendo pouco tempo de treinamento para sua operação final, na qual resultados precisos e relatórios administrativo-financeiros, tais como lançamentos, baixas, arrecadação e produtividade funcional em qualquer período escolhido pelo usuário, são gerados com impressionante rapidez, o que nos leva a crer que atenda às premissas estabelecidas, e que seja um primeiro e valioso instrumento de apoio aos municípios para o aumento e controle da arrecadação do ITBI.