Participação popular: Reflexões sobre as potencialidades de inovação
Início Lei Participação popular: Reflexões sobre as potencialidades de inovação no serviço público
RC: 61787 - 21/10/2020
DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/lei/potencialidades-de-inovacao
REBELO, Michele Alves Correa. BIZATTO, Francieli Alves Correa. Participação popular: Reflexões sobre as potencialidades de inovação no serviço público. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 10, Vol. 15, pp. 05-17. Outubro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/potencialidades-de-inovacao, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/lei/potencialidades-de-inovacao
O processo de democratização reduziu o protagonismo do Estado. A institucionalização de alguns canais de consulta e avaliação provocaram reflexões sobre a efetividade da participação popular na formulação de melhorias, implementação de novas políticas públicas e inovação dos serviços públicos. A contribuição democrática pode ocorrer por meio de conselhos gestores, ouvidorias, audiências públicas, dentre outros. Sendo assim, o artigo busca identificar as possibilidades de inovação do setor público por meio da participação popular. Para o desenvolvimento deste trabalho utilizou-se o método de pesquisa exploratória, de natureza qualitativa. A importância do tema está baseada na necessidade de entender as ambivalências dos processos sociais e atitudes dos atores envolvidos, tanto nas experiências que inovam na gestão da coisa pública, como nas que mantêm inalteradas as práticas tradicionalmente desenvolvidas. A análise se centra em torno das potencialidades de inovação do serviço público por meio de uma efetiva participação popular, através de feedbacks e dos canais institucionalizados, visando marcar a ruptura da atual forma de gerir. A participação social pode influenciar a ampliação dos espaços de participação, a inclusão de novas demandas, a tomada de decisão e, por conseguinte, proporcionar inovação no setor público. Em que pese o tema não ser recente, há necessidade de estudos empíricos e pesquisas para corroborar a dinâmica da inovação do serviço público por meio da participação efetiva do usuário.
Palavras-chave: participação popular, serviço público, inovação.
A Constituição Federal de 1988 incorporou diversas modalidades de participação social na atuação do Estado, razão pela qual ganhou destaque como Constituição Cidadã. A partir de então, o direito público passou por grandes transformações, exigindo a revisão e análise de institutos e de políticas públicas utilizadas na gestão administrativa.
A participação social tornou-se, a partir da década de 90, um dos princípios organizativos aclamados por agências nacionais e internacionais, dos processos de formulação de políticas públicas e de deliberação (MILANI, 2008). E pode ocorrer por meio de conselhos gestores, ouvidorias, audiências públicas, dentre outros canais.
Segundo Rocha (2008), a participação da sociedade na gestão pública facilitou a criação de mecanismos institucionais destinados à consolidação dos valores democráticos, da transparência e do controle social da atuação estatal.
Para Humberto Martins, presidente do STJ, a publicidade e a transparência permitem à sociedade o conhecimento do funcionamento da máquina estatal, em termos de custos (eficiência) e execução de suas finalidades (eficácia).
O art. 5º da Lei nº 12.527/2011, chamada de Lei da Transparência ou Lei de Acesso à Informação, reafirma que "é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueado, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão".
A Lei Federal 13.460 de 2017 estabeleceu regras para a participação popular, prevendo formas de proteção e defesa dos direitos do usuário, reforçando a importância do instituto.
Referido dispositivo corrobora o dever do Estado para com o cidadão de fornecer as informações, e representa um importante avanço em prol do reconhecimento de valores da cidadania. Neste contexto, cabe ressaltar a importância da tecnologia da informação e da comunicação para a concretização destes direitos.
Cabe relembrar que antes da CF de 1988 perdurava no Brasil a percepção hegemônica de que a corrupção era um fenômeno generalizado, cenário decorrente da escassez de mecanismos de controle da atividade estatal e da falta de iniciativas de promoção ao acesso à informação.
Em que pese ter ocorrido à institucionalização da consulta da "sociedade civil organizada" em vários processos de formulação de políticas públicas, necessária a reflexão sobre a efetividade desta participação popular na formulação de melhorias, implementação de novas políticas públicas e, principalmente, na inovação dos serviços públicos.
Nesta senda, o artigo busca identificar as possibilidades de inovação do serviço público por meio da participação popular, no seguinte aspecto: A participação do usuário seriam ferramentas capazes de proporcionar a inovação do serviço público e auxiliar na tomada de decisão?
A análise do tema centra-se em torno das potencialidades de inovação por meio de uma efetiva participação popular, através de feedbacks, da avaliação e dos canais institucionalizados.
Deste modo, é nítida a relevância do tema e a necessidade de entender as ambivalências dos processos sociais e atitudes dos atores envolvidos, tanto nas experiências que inovam na gestão da coisa pública, como nas que mantêm inalteradas as práticas tradicionalmente desenvolvidas.
Para o desenvolvimento deste trabalho utilizou-se o método de pesquisa exploratória, de natureza qualitativa.
O trabalho é composto de cinco seções, na qual a primeira refere-se a esta introdução, que apresenta a contextualização e a questão de pesquisa. A segunda, terceira e quarta seções apresentam as categorias de análise participação popular, serviço público e inovação, respectivamente. Por fim, a quinta seção contempla as conclusões.
O Brasil tornou-se um Estado Democrático de Direito, a partir da Constituição Federal de 1988, que tem dentre seus fundamentos, a cidadania (art.1°, II). Sobre a referida expressão, Lazzarini (2001, p. 106), aduz que "é uma qualidade e um direito do cidadão que, como tal, possui a condição jurídica que ostentam as pessoas individuais ou coletivas com relação ao Estado que pertencem".
Para o exercício deste fundamento foi instituído na Carta Magna de 1988 o direito à participação, previsto no art. 37, §3º "A lei disciplinará as formas de participação do usuário na Administração Pública direta e indireta". Referida norma foi regulamentada pela Lei Federal 13.460 de 2017, que estabeleceu regras para a participação, proteção e defesa dos direitos do usuário.
Nos artigos 5º, inciso XXXIII e art. 216, § 2º da CF/88, estão previstos a fundamentação do acesso à informação. Havendo a publicação da Lei Federal n° 12.527, chamada de Lei da Transparência ou Lei de Acesso à Informação, que criou mecanismos para propiciar maior transparência aos atos da Administração Pública.
No momento em que o Estado permite ao cidadão o acesso à informação, é viabilizado a este verificar se as ações do ente estatal estão sendo voltadas à satisfação das necessidades da sociedade, e, por conseguinte, atendendo a finalidade pública.
Silva (2009) traz a ideia de uma nova cidadania em um sistema de democracia representativa, no qual o cidadão controla o poder político e a gestão administrativa, achando-se, portanto, em uma importante função.
Não se admite em um Estado Democrático de Direito, onde o poder é exercido em nome do povo, que este fique privado das informações quanto à gestão da coisa pública (MELLO, 2009).
Dentre as modalidades de participação popular, a pesquisa de satisfação poderá proporcionar ao gestor público uma avaliação do desempenho dos servidores sob a perspectiva do usuário e uma ferramenta para o desenvolvimento de estratégias de gestão.
A opinião de quem utiliza o serviço público é um elemento importante, não apenas como indicador da qualidade, mas por estar potencialmente relacionada à adequação no uso desta entrega.
Há uma expectativa por parte dos governos, em todo mundo, que as organizações públicas devam inovar constantemente para melhorar seu desempenho visando à eficiência administrativa dos recursos disponíveis e a melhoria do atendimento da população.
Neste ano, em decorrência da pandemia do COVID-19, observou-se a importância da Tecnologia da Informação (TI) na gestão pública, para a entrega de serviços públicos e ao acesso à informação. Os governos reorganizaram, em tempo recorde, os recursos humanos com a implantação de soluções tecnológicas, ajustando processos de gestão e reformulando a capacidade de comunicação.
Algumas demandas públicas estão entrelaçadas e por essa razão interferem no resultado dos serviços públicos entregues ao cidadão, sendo necessário um avanço organizacional para que haja a integração de recursos, experiências e, principalmente, da informação entre os órgãos públicos.
Independentemente do mecanismo participativo utilizado, ainda persiste uma longa distância a ser percorrida entre o gestor público e o cidadão, sendo necessária a realização de pesquisas empíricas no setor público para avaliar as formas de participação popular mais utilizadas, se são efetivas e qual o público que se interessa em dar o feedback construtivo ou crítico.
Outro viés interessante a ser pesquisado, trata-se o uso e destino dos feedbacks enviados a administração pública, no sentido de apurar se estes interferem na tomada de decisão do gestor e se este compartilha com a equipe sobre o insight popular.
A seguir será apresentada a categoria de serviço público.
No século XIX, a partir da Revolução Francesa, surgiu o instituto jurídico do serviço público. Maurice Hauriou e Montesquieu foram os precursores do estudo do direito administrativo e das funções do Estado (MERINELLA, 2019). A primeira escola que tratou sobre o tema foi a Escola do Serviço Público, liderada pelo francês Léon Duguit (NOHARA, 2017).
A competência para a prestação dos serviços públicos está distribuída nas três esferas da Administração Pública: federal, estadual e municipal. A CF de 1988, no artigo 175 determina a forma de prestação do serviço (direta e indireta) pelo próprio ente federativo ou por delegação, nas modalidades de permissão, concessão e autorização, sob a fiscalização do ente estatal, visando a satisfação das necessidades coletivas (MEYRELLES, 2001).
Referido artigo constitucional foi regulamentado pela Lei Federal 8.987/95, que traz no seu bojo o "Serviço Público Adequado" como aquele que satisfaz os princípios da atualidade, segurança, modicidade, segurança, continuidade, generalidade e eficiência, resultando na qualidade.
Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis (CARDOZO, 1999).
O princípio da eficiência se destaca em dois aspectos: melhoria do desempenho para a obtenção de excelentes resultados e a maneira da organização, estruturação e disciplinamento dos atos de gestão, para a conquista de entregas qualificáveis (DI PIETRO, 2017).
Os serviços públicos têm como principal característica a relação de responsabilidade direta com a sociedade, e para tanto, necessita constantemente redefinir sua missão (ETEFANO, 1996).
Após a publicação da Lei 13.430 de 2017, o usuário do serviço público deixou de ser um mero espectador e passou a ter um papel de protagonista. Neste sentido, a participação popular nas ações do Estado, como a utilização dos feedbacks, mostra-se um potencial inovador para a tomada de decisão e, se esta participação for efetiva, poderá agregar conhecimento para o gestor.
A quantificação das modalidades de coleta de informações públicas e o tratamento delas, por meio da TI, representa a garantia de precisão dos resultados, evitando distorções de análise e interpretações. Nessa lógica, haverá a minoração de riscos, possibilitando o emprego de recursos públicos no que realmente venha agregar ao serviço público.
Portanto, faz-se necessário fomentar e viabilizar a participação popular nos órgãos públicos para possibilitar mudanças na tomada de decisão e, desta forma, incentivar a inovação, cuja categoria será abordada a seguir.
Trata-se se um termo de natureza multidimensional e de abordagens multidisciplinares. Seu conceito tem sido apresentado profusamente no meio acadêmico e, principalmente no empresarial.
O termo "inovação" obteve popularidade na economia, quando da publicação da obra Teoria do Desenvolvimento Econômico, de Joseph Schumpeter, publicado em 1912, na qual apresenta o termo destruição criadora, referindo-se ao sistema capitalista, onde as antigas estruturas são destruídas e substituídas por novas, relacionando a capacidade endógena do sistema de produzir inovação.
A sociedade se inventa e reinventa a cada instante, motivo pelo qual as organizações precisam estar preparadas para as necessidades do mercado, adequando-se ao dinamismo ambiental e a complexidade.
No setor público, especialmente, as funções do Estado estão relacionadas às demandas sociais que, por sua vez, sofrem influências dos avanços tecnológicos, econômicos e, principalmente, políticos, por conta dos ciclos eleitorais. Agregam a tais fatores, outros aspectos que dificultam o processo de inovação, como a cultura organizacional, burocracia decorrente da legislação e a estabilidade.
Em decorrência do avanço tecnológico percebe-se uma sociedade articulada em rede, na qual o governo deve acompanhar. Neste sentido, o setor público carece de novas competências, conhecimento, habilidades e atitudes, para que haja o incentivo de rotinas e processos de suporte à geração de novos produtos e serviços direcionados a uma mudança.
Para tanto, será importante que os gestores públicos sejam adeptos a tais mudanças, quebrando paradigmas na forma de gerir a coisa publica, uma vez que a inovação pode significar melhores serviços prestados aos cidadãos e influenciar o desempenho.
As demandas do setor público estão mais complexas e transversais, exigindo soluções céleres e a integração entre órgãos do governo. Neste contexto, a participação social, por meio dos conselhos gestores, ouvidorias, audiências públicas, dentre outros podem servir de estímulo ao gestor para a tomada de decisão.
A participação social pode influenciar a ampliação dos espaços de participação, a inclusão de novas demandas, a tomada de decisão e, por conseguinte, proporcionar inovação no setor público.
A Figura 1 representa esta assertiva.
Fonte autoras.
Porter (1986) destaca a importância das organizações definirem metas e objetivos, para obterem a identificação dos pontos fortes e fracos, para ulterior definição dos limites internos, oportunidades e ameaças, para aprenderem a competir, buscando continuas melhorias, com o objetivo de superar as barreiras inerentes às mudanças e à inovação.
A pesquisa apresentou uma breve revisão e síntese da literatura sobre as potencialidades de inovação por meio da efetiva participação popular, através de feedbacks e dos canais institucionalizados.
A importância do tema está baseada na necessidade de entender as ambivalências dos processos sociais e atitudes dos atores envolvidos, tanto nas experiências que inovam na gestão da coisa pública, como nas que mantêm inalteradas as práticas tradicionalmente desenvolvidas.
A participação social pode influenciar na inclusão de novas demandas, interferir na tomada de decisão e, por conseguinte, proporcionar inovação no setor público, vez que o administrado não atua apenas na defesas de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo, tanto que a Constituição Federal traz instrumentos de ação a serem utilizados com essa finalidade (DI PIETRO, 2015).
Neste sentido, a avaliação, através de feedbacks, mostra-se uma ferramenta capaz de emitir dados estatísticos importantes para a tomada de decisão. Uma vez inserida no contexto organizacional, todos os atores envolvidos no tripé: poder público, usuário e servidor poderão alcançar resultados satisfatórios.
A gestão pública deve construir um modelo específico diante das avaliações expostas pelos usuários dos serviços, permitindo que as decisões relacionadas às políticas públicas sejam fundamentadas em dados efetivos, fidedignos da participação popular e, mais importante, compartilhadas pelo gestor público para a equipe de execução.
Para haver um ambiente propicio à inovação, importante o incentivo ao desenvolvimento de competências, habilidades transversais, descentralização de demandas e a integração do conhecimento.
Conclui-se que a abordagem tem valor e apresenta uma série de proposições a serem testadas por meio de estudos empíricos, além de alguns desafios mais gerais para pesquisadores que desejam se aprofundar mais o tema.
[1] Mestrado profissional em Gestão de Políticas Públicas. Universidade do Vale do Itajaí, UNIVALI, Brasil. Especialista em Gestão de Segurança Pública – UNISUL. Palhoça (SC). Graduação em Direito. Centro Universitário de Brusque, UNIFEBE, Brasil. Membro do Grupo de Pesquisa da Acadepol – Núcleo de Inteligência em Gestão. Professora do Curso de Pós-Graduação em Gestão em Segurança Pública e Investigação Criminal Aplicada.
[2] Mestrado profissional em Gestão de Políticas Públicas. Universidade do Vale do Itajaí, UNIVALI, Brasil. Especialização em Especialização Mercado de Trabalho. Universidade do Vale do Itajaí, UNIVALI, Brasil. Graduação em Direito. Centro Universitário de Brusque, UNIFEBE, Brasil.