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Parcerias Público Privadas: experiências internacionais
08 maio 2018, 04:30
RESUMO: O presente artigo versa sobre as experiências internacionais com parcerias público privadas. Tem como finalidade demonstrar os principais aspectos destas parcerias em diversos países. Busca-se indicar as vantagens e desvantagens destas experiências.
PALAVRAS-CHAVE: Parceria Público Privada. Experiências internacionais. Vantagens. Desvantagens.
O surgimento de Parcerias Público-Privadas (PPP) foi favorecido pelo contexto econômico mundial. Os Estados não possuem todos os recursos necessários para investir e manter setores importantes para a sociedade em geral, como, por exemplo, os setores relacionados à infraestrutura.
Ademais, a iniciativa privada não tem interesse nas atividades que não darão lucros, sendo assim, esta não terá interesses numa concessão comum para realizar tais atividades. Sendo que o Poder Público tem o dever de garantir à sociedade tais atividades, eis que imprescindíveis à concretização dos direitos fundamentais dos indivíduos.
Desse modo, as Parcerias Público-Privadas surgem como solução para o problema, já que têm por escopo a busca da contratação mesmo sem recursos disponíveis em tal momento. Assim, o Estado, mesmo sem capital e lastro para tomar empréstimos pode, através de uma PPP, concretizar os direitos fundamentais inadiáveis dos indivíduos.
Vale transcrever a seguinte passagem escrita pelo professor José dos Santos Carvalho Filho, em relação às experiências internacionais com as Parcerias Público Privadas:
As parcerias público-privadas têm sido adotadas com sucesso em diversos ordenamentos jurídicos, como, entre outros, os de Portugal, Espanha, Inglaterra e Irlanda, e apresentam como justificativa dois pontos fundamentais, sobretudo em relação aos países ainda em desenvolvimento: a falta de disponibilidade de recursos financeiros e a eficiência de gestão do setor privado.[1]
A análise das experiências internacionais com as parcerias público-privadas permite identificar as vantagens e as desvantagens da aplicação destas pela Administração Pública brasileira.
Vale citar, avaliando positivamente os projetos de PPPs no mundo, o parágrafo escrito por Antônio Renato Cardoso da Cunha:
Na Europa, além da Inglaterra, países como França, Portugal, Itália, Irlanda e Holanda, já adotaram as PPPs, obtendo êxito de acordo com os propósitos em que foram firmadas as parcerias. O Canadá é outro exemplo de país que já implementou a PPP, sendo que a PPPs não são modelos adotados apenas em países desenvolvidos, constituindo uma realidade importante nos países da Europa Central e na própria América Latina, destacando-se o México e o Chile. Em Portugal, por exemplo, as parcerias foram utilizadas para melhoria do sistema rodoviário, enquanto que na França, na Itália e na Holanda, serviram para aumentar a capacidade carcerária.[2]
Os países que adotaram o modelo de PPPs possuem características diferentes, que variam de acordo com as necessidades, com os recursos e com a cultura de cada país. Porém, existem características gerais, presentes nas variadas experiências internacionais com parcerias público-privadas. Nesse sentido, o Prof. Manuel Messias Peixinho, afirma o seguinte:
No direito estrangeiro não há um modelo único de parceria público-privada. Ao contrário, proliferam modelos diferenciados a depender das características de cada país. As características mais importantes que definem o sistema de parcerias são as seguintes: pactuantes; relacionamento entre os parceiros; obrigações recíprocas; compartilhamento de riscos e responsabilidades; continuidade. As características gerais das parcerias público-privadas no direito estrangeiro são: tipo; foco no serviço; custo; inovação; alocação dos riscos.[3]
No Reino Unido, o modelo de parceria público-privada atual surgiu no começo da década de 90 do século passado. Seu impulsor foi um programa, conhecido como FPI ("Private Finance Initiative"), cujo objetivo era estimular a gestão de serviços e a realização de obras.
As PPPs são utilizadas em diversos setores do Reino Unido, como: conservação e limpeza pública, educação, habitação, saúde, transporte e até mesmo lazer. Vale frisar que no Reino Unido, as parcerias público-privadas são consideradas como bem-sucedidas, em decorrência, entre outros fatores de uma divisão de riscos eficiente entre o parceiro público e o parceiro privado.
Acerca do tema, Guilherme Penalva dos Santos afirma o seguinte:
Ao longo dos anos, o Reino Unido conseguiu reunir um conjunto de fatores que contribuíram para o desenvolvimento das PPPs, tais como a existência de um ambiente político regulatório de confiança e bem estruturado, a formação de contratos sólidos com uma alocação eficiente dos riscos, critérios bem definidos de avaliação da parceria, dentre outros. Este sistema deu tão certo que, curiosamente, no Reino Unido os custos e o prazo de entrega nos contratos de PPP são respeitados em 75% (setenta e cinco por cento) dos casos, contra apenas 25% (vinte e cinco por cento) em licitações tradicionais.[4]
Por sua vez, os Estados Unidos sempre teve íntima ligação entre o capital privado e a Administração Pública, o que facilita a aplicação de um modelo como as parcerias público-privadas. Além disto, foi nos EUA que o Estado de Bem Estar Social se desenvolveu, o que durante os anos, influiu na prestação de serviços públicos.
A utilização de PPPs nos EUA se dá principalmente em áreas como a de infraestrutura (principalmente no tratamento e distribuição de água) e a de serviços sociais.
Em linhas gerais a experiência americana é tida como válida. Porém, mesmo com a cultura americana favorável e com a larga utilização destas, as PPPs são bastante debatidas nos EUA, conforme o trecho a seguir:
Há quem acredite que elas são uma espécie de invasão indesejada do capitalismo na esfera de governo e seus programas. Grupos militantes acusam as PPPs de facilitarem a corrupção e diminuírem os níveis de acesso de populações de baixa renda a determinados serviços. Do outro lado, costuma-se verificar uma postura das PPPs baseada em argumentos pragmáticos: o setor público e os cidadãos podem ganhar com elas, que são o modo mais eficiente (e quiçá, o único possível – alguns argumentariam) de se ter serviços de qualidade sem aumentos significativos na carga tributária. Seja como for, o que se observa é que as PPPs, em suas diferentes modalidades e em diferentes momentos históricos, são, de forma atávica, parte constitutiva da teia de relações que une o governo, as empresas e as organizações não-lucrativas nos Estados Unidos da América. Desse conjunto de relações – mediadas por interesses por vezes contrapostos, por vezes convergentes e em diferentes intensidades regulados pela ação coercitiva ou estimuladora do Poder Público – é que, no contexto mais amplo de um chão cultural próprio, se organizou essa sociedade.[5]
Já a França possui uma longa tradição com parcerias público-privadas. A utilização destas ocorre principalmente nos setores de abastecimento de água, transporte, educação e de saúde, além de algumas prisões.
Com a edição da Lei nº 2008-735, foi regulamentado o contrato de PPP entre o Estado e as parcerias público privadas. O Prof. Manoel Messias Peixinho, acerca das parcerias público-privadas francesas, afirmou o seguinte:
Na França as parcerias público-privadas não se confundem com as concessões de serviços públicos, que são utilizadas para a delegação de serviço público. Estas envolvem operação e manutenção do serviço prestado, por meio de um contrato firmado pela Administração Pública com investidores do setor privado, ficando a cargos destes os riscos do projeto, mas o Poder Público é financeiramente responsável pelo serviço. No contrato de parceria, por sua vez, permite-se que haja divisão dos riscos entre a pessoa pública e o parceiro privado (Lei nº 2008-735/2008, art. 11, I)".[6]
Destaca-se que no Chile, no início dos anos 90, foi constatado pelo governo que problemas na infra-estrutura iriam impedir o crescimento da economia deste país. Após o ano de 1994, segundo dados do FMI, o governo chileno realizou 36 projetos de PPP envolvendo um total de 5,5 bilhões de dólares, boa parte destes relacionados ao setor de infra-estrutura, tendo com isso suprido a lacuna anteriormente existente neste setor.
Por fim, em Portugal as parcerias público-privadas foram úteis para o desenvolvimento da infra-estrutura portuguesa, principalmente nos setores de rodovias e de energia elétrica. Um exemplo marcante da aplicação das PPPs em Portugal foi a construção da ponte "Vasco da Gama", uma das maiores do mundo. As PPPs também propiciaram uma nítida melhor utilização dos recursos públicos portugueses.
Por outro lado, vários erros foram notados como atrasos nas obras, gastos imprevistos, grande impacto orçamentário, compartilhamento de riscos insuficientes e excesso de burocracia, os quais segundo o governo português estão sendo corrigidos. Tratando do assunto, Diogo Rosenthal Coutinho afirmou:
Em resumo, a soma de deficiências institucionais, riscos políticos e problemas de continuidade dos projetos e insuficiências técnicas na gestão das PPPs representa aspectos negativos com que têm tido de se haver os governantes, atualmente. Recentemente, contudo, algumas mudanças no plano institucional foram anunciadas em Portugal para mitigar ou minimizar esses aspectos: foram criadas unidades gestoras de PPPs, estando uma delas na esfera do Ministério da Fazenda. Esta tem a função de coletar, analisar e difundir informações, prover expertise técnica para projetos, avaliar licitações e seus editais e, ainda, negociar com parceiros privados.[7]
Conclui-se destacando as principais vantagens e desvantagens apresentadas pelas parcerias público-privadas na experiência internacional. Estas podem ser resumidas no trecho escrito pelo Prof. Manuel Messias Peixinho:
São perceptíveis os benefícios oriundos da adoção das parcerias público-privadas no direito estrangeiro: facilitação da produção de infraestrutura num curto espaço de tempo possível com resultado de um custo global primário; limitação do risco decorrente do atraso ou paralisação da construção em razão de o setor privado estar empenhado em terminar os trabalhos no tempo determinado como uma obrigação de resultado que deve ser cumprida adequadamente, os projetos são financiados sem a dependência da dívida pública, incentivo de novos investimentos e minimização dos custos.
Desvantagens das parcerias público-privadas percebidas no estudo das diversas experiências estrangeiras: dificuldade na elaboração de uma boa relação custo/eficácia no pacote financeiro; as transações na fase de desenvolvimento se tornam mais caras e morosas a exigir recursos dedicados tanto dos setores públicos quanto dos setores privados; ausência de um quadro jurídico e comercial confiável.[8]
COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parcerias Público-Privadas: Relatos de algumas experiências Internacionais. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Parcerias Público-Privadas. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
CUNHA, Antônio Renato Cardoso da. Aplicabilidade da Teoria do Risco Administrativo nas Parcerias Público-Privadas. In: PEIXINHO, Manoel Messias (Org.). Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2010.
SANTOS, Guilherme Penalva. Parcerias Público-Privadas: Uma abordagem introdutória. 1ª ed. Rio de Janeiro: Espaço Jurídico, 2010.
PEIXINHO, Manoel Messias. As Parcerias Público-Privadas no Direito Estrangeiro e no Brasil: Instrumentos de concretização de Políticas Públicas e de Direitos Fundamentais. In: PEIXINHO, Manoel Messias (Org.). Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2010.
[1] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 461.
[2] CUNHA, Antônio Renato Cardoso da. Aplicabilidade da Teoria do Risco Administrativo nas Parcerias Público-Privadas. In: PEIXINHO, Manoel Messias (Org.). Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2010. p. 137- 180. p. 177.
[3] PEIXINHO, Manoel Messias. As Parcerias Público-Privadas no Direito Estrangeiro e no Brasil: Instrumentos de concretização de Políticas Públicas e de Direitos Fundamentais. In: PEIXINHO, Manoel Messias (Org.). Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2010. p. 1 – 51. p.50.
[4] SANTOS, Guilherme Penalva. Parcerias Público-Privadas: Uma abordagem introdutória. 1ª ed. Rio de Janeiro: Espaço Jurídico, 2010. p.123.
[5] COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parcerias Público-Privadas: Relatos de algumas experiências Internacionais. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Parcerias Público-Privadas. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 45-79. p.70.
[6] PEIXINHO, Manoel Messias. As Parcerias Público-Privadas no Direito Estrangeiro e no Brasil: Instrumentos de concretização de Políticas Públicas e de Direitos Fundamentais. In: PEIXINHO, Manoel Messias (Org) Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2010. p. 1 – 55. p. 29.
[7] COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parcerias Público-Privadas: Relatos de algumas experiências Internacionais. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Parcerias Público-Privadas. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 45-79.
[8] PEIXINHO, Manoel Messias. As Parcerias Público-Privadas no Direito Estrangeiro e no Brasil: Instrumentos de concretização de Políticas Públicas e de Direitos Fundamentais. In: PEIXINHO, Manoel Messias (Org.). Marco Regulatório das Parcerias Público-Privadas no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2010. p. 1 – 55. p. 50.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SILVA, José Felippe Rangel da. Parcerias Público Privadas: experiências internacionais Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 01 abr 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/51656/parcerias-publico-privadas-experiencias-internacionais. Acesso em: 01 abr 2020.