ConJur - Ricardo Lodi: Participação social deve ser acompanhada
Execução da participação social deve ser acompanhada
10 de junho de 2014, 8h48 Imprimir Enviar
Por Ricardo Lodi Ribeiro
Com a edição do Decreto 8.243/2014 foi instituída a Política Nacional de Participação Social (PNPS), com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil.
Conforme prevê o artigo 3º do Decreto, são diretrizes gerais da PNPS o reconhecimento da participação social como direito do cidadão e expressão de sua autonomia; a complementariedade, a transversalidade e a integração entre mecanismos e instâncias da democracia representativa, participativa e direta; a solidariedade, a cooperação e o respeito à diversidade de etnia, raça, cultura, geração, origem, sexo, orientação sexual, religião e condição social, econômica ou de deficiência, para a construção de valores de cidadania e de inclusão social; o direito à informação, à transparência e ao controle social nas ações públicas, com uso de linguagem simples e objetiva, consideradas as características e o idioma da população a que se dirige; a valorização da educação para a cidadania ativa; a autonomia, livre funcionamento e independência das organizações da sociedade civil e a ampliação dos mecanismos de controle social.
Por sua vez, o artigo 4º do Decreto estabelece como objetivos da PNPS, entre outros: a consolidação da participação social como método de governo; a promoção da articulação das instâncias e dos mecanismos de participação social; o aprimoramento da relação do governo federal com a sociedade civil, respeitando a autonomia das partes; a promoção e a consolidação da adoção de mecanismos de participação social nas políticas e programas de governo federal; o desenvolvimento de mecanismos de participação social nas etapas do ciclo de planejamento e orçamento; o incentivo do uso e do desenvolvimento de metodologias que incorporem múltiplas formas de expressão e linguagens de participação social, por meio da internet, com a adoção de tecnologias livres de comunicação e informação, especialmente, softwares e aplicações, tais como códigos fonte livres e auditáveis, ou os disponíveis no Portal do Software Público Brasileiro; o desenvolvimento de mecanismos de participação social acessíveis aos grupos sociais historicamente excluídos e aos vulneráveis; o incentivo e a promoção de ações e programas de apoio institucional, formação e qualificação em participação social para agentes públicos e a sociedade civil; o incentivo à participação social nos entes federados.
Tais diretrizes e objetivos serão viabilizados por meio do disposto no artigo 5º do Decreto, o mais sensível da norma, que determina aos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta que, respeitadas as especificidades de cada caso, considerem as instâncias e os mecanismos de participação social criados pelo Decreto para a formulação, a execução, o monitoramento e a avaliação de seus programas e políticas públicas. Tais mecanismos são conselho de políticas públicas; comissão de políticas públicas; conferência nacional; ouvidoria pública federal; mesa de diálogo, fórum interconselhos, consulta pública e ambiente virtual de participação social.
A atuação desses conselhos será pautada, de acordo com o artigo 10 do Decreto, pela presença de representantes eleitos ou indicados pela sociedade civil, preferencialmente de forma paritária em relação aos representantes governamentais, quando a natureza da representação o recomendar; pela definição, com consulta prévia à sociedade civil, de suas atribuições, competências e natureza; pela garantia da diversidade entre os representantes da sociedade civil; pelo estabelecimento de critérios transparentes de escolha de seus membros; pela rotatividade dos representantes da sociedade civil; pelo compromisso com o acompanhamento dos processos conferenciais relativos ao tema de sua competência; e pela publicidade de seus atos.
Apesar do caráter ainda muito genérico da medida, não há dúvidas de que a iniciativa representa a primeira proposta de implementar, de forma sistemática, na esfera federal, alguns mecanismos relacionados à ideia de democracia deliberativa. Para Cláudio Pereira de Souza Neto[1], a democracia deliberativa busca conciliar estado de direito e soberania popular, em uma perspectiva em que o primeiro mostra-se como condição de possibilidade para a democracia e a última constitui a essência do regime democrático, que não se esgota com a eleição pelo povo dos seus representantes nos períodos eleitorais, mas caracteriza-se também pela ação de atores não estatais que participam ativamente da discussão exercendo um papel legitimador e racionalizador.
A participação desses atores sociais exsurge como uma característica presente na era da globalização, onde a representação política tradicional da democracia liberal, bastante dependente do financiamento eleitoral das grandes corporações, não consegue dar as respostas ansiadas pelos segmentos majoritários que passam a descrer dos agentes políticos, como ficou claro em nosso País nas manifestações populares de junho de 2013. Tal fenômeno não significa o fim da política, mas seu recomeço a partir da maior participação da sociedade, a que alude Zygmunt Bauman, na obra Em Busca da Política.[2] O desmoronamento do socialismo real não põe fim à crítica à sociedade industrial capitalista, mas ao contrário, abre novas perspectivas a partir da autocrítica social.[3] Em consequência, é preciso reinventar a política a partir de dados extraídos desses novos tempos. Se por um lado a globalização econômica leva o comércio à escala internacional, gerando crescimento do poder das empresas transnacionais em detrimento dos Estados Nacionais[4] e dos trabalhadores, de outro o avanço tecnológico e a revolução nos meios de informação e comunicação universalizam os direitos humanos e a democracia, despertando a atenção global sobre as questões ambientais, os direitos das minorias, a erradicação da pobreza. A reinvenção da política não se caracteriza pelo triunfo do neoliberalismo, mas, ao contrário, como enfatiza Ulrich Beck[5], pela crítica ao domínio do plano econômico sobre todos os demais, e ao autoritarismo político a serviço da lógica do mercado.
Nesse cenário, o Decreto 8.243/2014 avança na busca da participação política, pela cidadania e pelos movimentos sociais. É claro que os objetivos anunciados pela norma não serão conquistados pela mera edição do decreto, pois sem a mobilização das forças vivas da sociedade os espaços de participação acabam cooptados pelos grupos de pressão mais articulados economicamente. Porém, esse é o preço da descentralização do poder, seja ela no plano da conformação social das decisões estatais, ou até mesmo na esfera federativa. Descentralizar poder pode significar conferir maior participação ao cidadão se este estiver mobilizado para fazer valer a sua voz. Neste caso, os mecanismos institucionais previstos no Decreto favorecem à ampla participação popular. Resta saber como será a execução da Política Nacional de Participação Social, o que decerto também será acompanhado pelos agentes sociais.
Porém, apesar de alvissareira a medida do ponto de vista da ampliação da democracia deliberativa, mal o decreto foi editado, diversas vozes na imprensa e no parlamento condenaram a iniciativa, o que muito se explica pelo momento eleitoral em que já vivemos, já havendo quem defenda a derrubada do Decreto pelo Congresso Nacional por extrapolar os poderes do presidente da república.
São dois os argumentos principais dos críticos do PNPS: o esvaziamento do espaço político do poder legislativo e a burocratização do processo decisório no âmbito do poder executivo. Porém, tais críticas não resistem a uma análise mais atenta.
Em primeiro lugar, não há que se falar em invasão de competência legislativa por parte do governo, na medida que o PNPS é instituído no âmbito do poder executivo, a fim de aumentar a participação da sociedade nas escolhas e políticas públicas inseridas no rol de competências deste poder, não podendo, obviamente, invadir a esfera reservada à lei, como aliás fica claro no próprio decreto, como se vê, por exemplo, no artigo 10, que preserva as regras de composição de conselhos definidos pela Constituição e pelas leis. Deste modo, nada impede, e a Constituição ao consagrar a soberania popular assim o recomenda, que o poder executivo abandone a postura cesarista de buscar soluções mágicas para os problemas nacionais a partir de revelações messiânicas, e se abra à razão comunicativa e à participação dos agentes sociais a partir de uma perspectiva mais democrática.
Afinal, é de todos sabido que as elites econômicas e burocráticas sempre tiveram especial acolhida nos palácios governamentais no Brasil. É preciso agora abri-los para o povo e para as suas entidades representativas. Em certa medida, a mesma abertura já é experimentada, ainda que de forma incipiente, pelos poderes legislativo e judiciário, por meio das audiências públicas. A separação e a autonomia dos poderes garantem em que medida e em que ritmo se dará o inevitável incremento da participação popular nas escolhas estatais. Mas é claro que no âmbito do poder executivo, gerenciador das políticas públicas nacionais, e ao mesmo tempo inebriado pela autocracia do poder pessoal, esse espaço apresenta-se mais acentuado.
Por outro lado, não faz sentido os partidos de oposição protestarem com a descentralização do processo decisório do governo federal. As medidas adotadas pelo presidente da república e seus auxiliares considerando as deliberações dos conselhos sociais não vinculam juridicamente nem o próprio poder executivo, e tampouco o poder legislativo. Afinal, o Decreto estabelece que os órgãos da administração pública devem considerar as manifestações do conselho, e não seguir automaticamente as suas deliberações.
Ademais, nada impede que futuros governos que venham a ser formados a partir dos atuais partidos oposicionistas, mas que não tenham um plano de governo que adote o mesmo processo descentralizar do Decreto, o revoguem, já que este não vincula os próximos presidentes da república. Mas parece desarrazoado que a oposição pretenda impedir que um governo que historicamente estabeleceu alianças com os movimentos sociais possa ouvi-los de uma forma institucionalizada!
Quanto ao segundo argumento, o de que as consultas aos conselhos vão burocratizar o processo decisório no âmbito do poder executivo federal, penso que o efeito será exatamente o inverso. A participação social tende a fazer com que as decisões passem a ser discutidas não mais a partir de uma cultura burocrática que se retroalimenta, mas de acordo com a razão comunicativa[6], a que estarão obrigados os representantes nos conselhos paritários, cuja eficácia das propostas estará condicionada às possibilidades de convencimento dos outros agentes sociais e estatais envolvidos. Assim, longe de burocratizar, a participação social oxigena do processo de decisão governamental. Ademais, o Decreto deu flexibilidade suficiente para que sejam respeitadas as especificidades de cada caso, no que tange à participação e funcionamento dos conselhos sociais em cada seara da administração pública direta e indireta.
No entanto, é evidente que a descentralização do processo decisório tende a não encontrar apoio nas camadas da sociedade e do mundo burocrático e político que sempre tiveram o mais amplo acesso às esferas decisórias a partir de uma argumentação nem sempre baseada no interesse do conjunto da sociedade. Para esses segmentos, a medida reduz os espaços de sua livre atuação. Não se tem a ilusão que esses interlocutores privilegiados do poder perderão seus espaços de atuação com a edição do Decreto. Mas se a PNPS for levada a sério, tais agentes se verão obrigados a fazer uso de uma argumentação de seja exitosa em um ambiente marcado pela razão comunicativa, negociando a partir de argumentos que sejam razoáveis na arena pública, fazendo concessões aos agentes sociais e a outros interesses econômicos com menor acesso às esferas de decisões.
É preciso retirar o tom eleitoral do debate sobre a instituição do Plano Nacional de Participação Social, a fim de que possamos analisar os seus aspetos positivos e identificar em que pontos ele pode ser aprimorado com vistas a avançar na conquista da democracia deliberativa no Brasil, a partir do aumento do espaço do cidadão nas esferas de decisão e no resgate da política comprometida com os anseios da população. A iniciativa é boa, mas sua execução deve ser acompanhada de perto para que não seja mais uma ilusão democrática tão comum nos dias atuais.
[1] SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Teoria Constitucional e Democracia Deliberativa – Um estudo sobre o papel do direito na garantia das condições para a cooperação na deliberação democrática. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p 57-59.
[2] BAUMAN, Zygmunt. Em Busca da Política. Trad. Marcus Penchel. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999.
[3] BECK, Ulrich. La Sociedad Del Riesgo Global. Trad. Jesús Alborés Rey. Madrid: Siglo Veintiuno de España Editores, 2002, p. 125.
[4] Ao mesmo tempo em que a Globalização fragiliza o Estado Nacional, cria as condições para o aparecimento de novos deles, a partir do desmembramento das regiões mais ricas, ou ainda da concessão de maior autonomia aos entes periféricos. Nesse sentido: OFFE, Claus. "A Atual Transição da História e Algumas Opções Básicas para as Instituições da Sociedade" In: PEREIRA, L.C. Bresser; WILHEIM, Jorge; e SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em Transformação. São Paulo: UNESP, 2001, p. 125: "a Globalização envolve incentivos para "comportamento de bote salva-vidas" e separação subnacional dos grupos e regiões (relativamente) mais ricos que, de forma bastante racional do seu ponto de vista, lutam para defender, explorar e isolar suas vantagens competitivas locais e regionais, em vez de dividir os avanços com outras (e supostamente mais vulneráveis) unidades do Estado ao qual elas pertencem. Isso tem se dado preferencialmente por meio de secessão e construção de estados separados, ou então por meio de amplas formas de autonomia fiscal do conjunto da federação".
[5] BECK, Ulrich. O que é Globalização? – Equívocos do Globalismo, Reposta à Globalização. Trad. André Carone. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 225.
[6] A razão comunicativa, segundo Habermas, se traduz na capacidade humana dirigida ao entendimento, em oposição à ação instrumental, dirigida à obtenção de objetivos. Deste modo, a pretensão de verdade do proponente deve ser defensável a partir de argumentos que possam superar as objeções de possíveis oponentes, e, ao final, contar com a aprovação de um acordo racional da comunidade. (HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia – Entre Facticidade e Validade. Vol. I. Trad. Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 32).
Ricardo Lodi Ribeiro é coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da UERJ. Professor do Departamento de Direito do Estado da UERJ.