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No dia 21 de maio de 2019, a Advocacia-Geral da União (AGU), em nome da União, ajuizou ação civil pública pela tutela da saúde, em face dos grupos transnacionais fabricantes de cigarros que controlam o mercado nacional, com pedido de ressarcimento dos gastos que a União - e portanto, toda a sociedade - arca com o pagamento de tratamentos de doenças causadas pelo cigarro.
Maiores informações podem ser obtidas através das respostas às principais dúvidas sobre o caso, que seguem abaixo.
Por que a AGU ajuizou ação contra as fabricantes de cigarros?
Conforme afirma a Organização Mundial de Saúde (OMS), o tabagismo é a principal causa de morte evitável no mundo. No Brasil, os tratamentos de doenças comprovadamente relacionadas ao consumo e ao contato com a fumaça de cigarros custam aos cofres públicos dezenas de bilhões de reais anualmente, pagos com dinheiro oriundo dos impostos custeados por toda a sociedade. Ou seja, trata-se de grave prejuízo à União e à sociedade, que deve ser ressarcido.
Além disso, o Brasil, em conjunto com outros 180 países, assinou e internalizou (decreto nº 5.658/2006) a Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco (CQCT), documento que em seu artigo 19 dispõe que os respectivos Estados Partes adotarão medidas para, entre outros, promover a responsabilização civil e a compensação dos danos ocasionados pelo tabagismo.
Quem são as fabricantes de cigarros que foram acionadas?
Por que as matrizes estrangeiras das empresas brasileiras também foram acionadas?
As empresas rés, por suas matrizes estrangeiras e demais controladas espalhadas pelo planeta, formam grupos econômicos mundiais, de atuação coordenada transnacional, o que conduz a um dever de extensão da responsabilidade para todo o grupo.
Ainda, as matrizes estrangeiras sempre exerceram pleno controle sobre a administração e as estratégias das empresas brasileiras, de modo que as atividades e condutas praticadas no Brasil podem e devem também ser a elas atribuídas.
Além disso, as empresas brasileiras remetem lucros das atividades exploradas no país a suas matrizes no exterior, mostrando-se justo então que aquelas empresas estrangeiras, ao experimentarem o lucro, arquem também com os custos decorrentes da atividade.
Por fim, é certo que ações e omissões das próprias matrizes estrangeiras tiveram e têm impacto direto na sociedade brasileira, ensejando também os danos pelos quais a União requer ressarcimento.
Quais são os pedidos feitos pela AGU?
A AGU pede o ressarcimento dos gastos despendidos pela União nos últimos 5 anos, bem como dos gastos futuros a partir do ajuizamento da ação, com o tratamento de 26 doenças que possuem ligação comprovada com o consumo e a exposição à fumaça dos cigarros. São elas: Câncer de Bexiga, Câncer de Colo do Útero, Câncer Colorretal, Câncer de Esôfago, Câncer de Rim, Câncer de Laringe, Leucemia Mieloide Aguda, Câncer de Fígado (carcinoma hepatocelular), Câncer de Pulmão, Câncer de Cavidade Oral e Faringe, Câncer de Pâncreas, Câncer de Estômago, Aneurisma da Aorta Abdominal, Aterosclerose/Doença Vascular Periférica, Doença Cerebrovascular, Doença Coronariana, Tuberculose, Doença Pulmonar Obstrutiva Crônica, Pneumonia, Diabetes, Catarata Nuclear, Degeneração Macular Neovascular relacionada à idade e atrófica, Fratura de quadril, Periodontite, Baixa Densidade Óssea após a menopausa, Úlcera Péptica (em portadores de Helicobacter pylori) e Artrite Reumatoide.
Pede, ainda, a condenação das fabricantes de cigarros ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.
As empresas acionadas responderão pelos danos causados por quaisquer cigarros, mesmo os que não tenham sido por elas produzido?
Não. O pedido da AGU se restringe ao ressarcimento dos danos causados pelos cigarros fabricados e comercializados pelas empresas acionadas, que detêm cerca de 90% do mercado brasileiro. A ação judicial, portanto, não abrange os cigarros produzidos por empresas que possuem ou possuíram fatia ínfima do mercado nacional, tampouco produtos falsificados.
E o mercado ilícito de cigarros?
Como respondido acima, o pedido da AGU não abrange danos provocados por cigarros falsificados, não sendo esses, então, objeto da demanda.
Ainda, sobre o mercado ilícito e o contrabando de cigarros, é importante destacar que o Brasil, recentemente, ratificou e promulgou o Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco (decreto nº 9.516/18), cujo objetivo: "é eliminar todas as formas de comércio ilícito de produtos de tabaco, em conformidade com os termos do artigo 15 da Convenção-Quadro da OMS para o Controle do Tabaco".
Assim, ao lado de buscar o ressarcimento pelos danos provocados pelo cigarro, o Estado brasileiro empreende esforços para combater e eliminar o mercado ilícito de produtos derivados do tabaco.
Por que a ação foi ajuizada em Porto Alegre/RS?
Tratando-se de ação civil pública que tem por objeto o direito à saúde e cujos danos possuem proporção nacional (o dano não é especificamente localizado), nos termos da legislação, a demanda pode ser ajuizada em qualquer capital do país.
E os estados e municípios? A AGU pede ressarcimento para eles também?
Não. A ação ajuizada pela AGU cobra apenas os gastos da União com o tratamento de doenças relacionadas ao cigarro. Entretanto, como entes também responsáveis pela prestação de serviços de saúde, nada obsta que Estados e Municípios ajuízem suas próprias ações.
Quais as principais razões pelas quais as fabricantes de cigarros devem ser condenadas a ressarcir a União?
É cientificamente comprovado que o consumo e o contato com a fumaça do cigarro causam determinadas doenças, e a sociedade, por meio do pagamento de impostos, é quem suporta os custos dos respectivos tratamentos.
Ocorre, porém, que toda empresa que exerce uma atividade econômica deve ser responsável pelos custos correspondentes, inclusive aqueles que afetem negativamente terceiros. Igualmente, a lei prevê que todo aquele que coloca em circulação determinado produto deve responder pelos danos que ele causa.
Assim, não é certo que a sociedade, pelo pagamento de impostos, sustente um custo (tratamento de doenças) que é próprio da atividade econômica de determinadas empresas.
Além disso, a AGU também pede ressarcimento por uma série de atitudes que as empresas tiveram através dos anos. Como comprovado na ação, elas tinham, desde os anos 1950 e 1960, informações de que o cigarro causa doenças, e omitiram isso do público consumidor e do governo. Sabiam que a nicotina viciava e também omitiram essa informação. Manipularam os níveis de nicotina para tornar os cigarros mais viciantes, criaram cigarros chamados light e fizeram propaganda defendendo que esse eram menos prejudiciais, quando tinham conhecimento que eles eram tão ou mais perigosos. Fizeram propagandas voltadas para o público jovem, inclusive fazendo pesquisas de aceitação com crianças e adolescentes. Além de tudo isso, promoveram a destruição em massa de documentos de pesquisas internas que mostravam os malefícios do cigarro e o poder viciante da nicotina.
Por todas essas ações e omissões, a União solicita a condenação de ressarcimento, bem como um pedido de dano moral coletivo, em nome de toda a sociedade brasileira.
Por que a AGU está cobrando ressarcimento somente dos danos provocados pelo cigarro? Por que não por outros produtos?
Porque o cigarro é o único produto que mesmo consumido da forma indicada, em qualquer quantidade (ainda que diminuta) ou mesmo que não consumido – bastando o contato com a fumaça por ele produzida –, expõe as pessoas ao risco de contrair uma série de doenças. Além disso, a ação tem por objetivo condenar as empresas por uma série de condutas por elas praticadas, como acima descrito.
Trata-se de um produto peculiar. Prova disso é que não se tem notícia de outro produto cujo controle seja objeto de convenção internacional ratificada por mais de 180 países, como a Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco (CQCT).
Como se sabe que o cigarro causa doenças?
A medicina e a epidemiologia (ciência que estuda a relação de condutas com doenças) já concluíram que existe uma relação entre a exposição à fumaça do cigarro e uma série de doenças.
Nas palavras da Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco: "a ciência demonstrou de maneira inequívoca que o consumo e a exposição à fumaça do tabaco são causas de mortalidade, morbidade e incapacidade e que as doenças relacionadas ao tabaco não se revelam imediatamente após o início da exposição à fumaça do tabaco e ao consumo de qualquer produto derivado do tabaco".
O fato de que o consumo e a exposição à fumaça do cigarro causam doenças é, portanto, um consenso científico mundial. Rigorosos estudos realizados no Brasil e no exterior já relacionaram, com certeza científica, o tabagismo (ativo e passivo) a mais de 50 doenças, tais como cânceres, doenças respiratórias, doenças cardiovasculares, diabetes, doenças imunológicas e autoimunes, efeitos sobre a reprodução humana e doença ocular.
Como a AGU prova que os danos ocorrem?
Através do denominado nexo causal epidemiológico. A epidemiologia consegue determinar a relação existente entre a exposição à fumaça dos cigarros e diversas doenças. Assim, é possível, com rigor científico, além de apontar quais doenças possuem relação direta com o tabagismo, estabelecer em que percentual isso se dá. Por exemplo, conforme o Instituto Nacional de Câncer (INCA), aproximadamente 90% dos casos de câncer de pulmão decorrem do tabagismo.
A prova científica de que um determinado percentual de cada doença apontada é associado ao tabagismo viabiliza ainda o cálculo do montante do prejuízo causado aos cofres públicos.
Por que as fabricantes de cigarros devem ser condenadas ao pagamento de indenização por danos morais coletivos?
As condutas praticadas pelas fabricantes de cigarros nas últimas décadas – que incluem a promoção dos seus produtos por meio de omissões, manipulações e fraudes – colaboraram decisivamente para o estabelecimento do tabagismo como uma pandemia. O resultado disso foi e é não apenas prejuízo aos cofres públicos, mas sobretudo o alastramento de doenças, mortes e mazelas na sociedade nacional.
Essas condutas, assim, configuram agressões injustas e intoleráveis aos valores éticos fundamentais da sociedade. Tratam-se de fatos danosos irreversíveis e com consequências históricas. Assim sendo, a única forma de se lhes reparar – ainda que minimamente – é através da condenação das fabricantes de cigarros ao pagamento de indenização pelos danos morais por elas causados a toda sociedade brasileira.
Quais as condutas das fabricantes de cigarros que a União entende terem gerado prejuízos aos cofres públicos e danos morais?
As condutas praticadas pelas fabricantes de cigarros nas últimas décadas, reveladas e comprovadas em grande parte pelos documentos internos dessas empresas publicizados nos Estados Unidos, consistem resumidamente em:
- Omissão e manipulação de informações: as fabricantes de cigarros tiveram conhecimento dos males que seus produtos causam à saúde humana – inclusive quanto ao fumo passivo e ao poder viciante da nicotina – muito antes das autoridades públicas de saúde, mesmo dos países mais desenvolvidos. Apesar disso, essas empresas jamais colaboraram para o esclarecimento da sociedade, em nível global. Pelo contrário, muitos foram os casos em que as principais fabricantes – incluídas as acionadas pela AGU – externaram declarações públicas ou produziram estudos que sabiam não refletir a realidade, de modo a tentar contestar ou ao menos criar dúvida sobre pesquisas que revelavam a associação causal do cigarro a doenças, os males do fumo passivo e a dependência causada pela nicotina.
- Marketing direcionado ao público jovem: enquanto negavam os males dos seus produtos, apesar de terem conhecimento dos mesmos, as fabricantes de cigarros investiram em estratégias de marketing e publicidade direcionada especialmente ao vulnerável público jovem, inclusive crianças e adolescentes.
- Fraude dos cigarros light: ao se depararem com as crescentes preocupações da sociedade global a respeito da periculosidade do cigarro à saúde, as empresas investiram no lançamento de um produto que apresentaram como mais saudável: o cigarro light, que supostamente teria menores teores de alcatrão e nicotina. Ocorre que estudos internos das próprias empresas revelavam que esses cigarros não eram em nada menos prejudiciais à saúde, o que não as impediu de seguir sustentando tal afirmativa, inclusive através de campanhas publicitárias.
- Destruição de documentos e pesquisas: as fabricantes de cigarros buscaram proteger seus interesses particulares, em detrimento do interesse social e da saúde pública, através do estabelecimento de políticas internas de destruição de documentos e pesquisas próprios que de alguma forma relacionassem o cigarro a danos à saúde, apontassem o caráter viciante da nicotina ou expusessem estratégias de abordagem do público jovem.
- Esforços deliberados contra a regulação estatal: em que pese declarem o contrário, as empresas do setor de cigarros envidam esforços repetidos e deliberados contra as tentativas de regulação por parte do Estado, utilizando-se de estratégias que incluem a realização de lobby, inclusive por meio de terceiros (associações, sindicatos, etc.), campanhas fundadas em argumentos diversionistas, cumprimento desviado de normas vigentes e, por fim, a judicialização. Como exemplos em que tal ocorreu no Brasil pode-se citar: as medidas de proteção contra o fumo passivo (proibição de fumar em locais fechados), a aposição de advertências sanitárias nas embalagens de cigarros e a proibição da inclusão de aditivos em cigarros.
O fato de o cigarro ser um produto lícito e a atividade econômica regulada pelo Estado não impedem a condenação pretendida?
A licitude de um produto ou de uma atividade não exime o respectivo titular, no caso as fabricantes de cigarros, da responsabilidade de reparar danos que sua atividade ou produto causem a terceiros, na hipótese a União (e toda a sociedade). Esse é o cerne da responsabilidade objetiva, que se aplica ao caso por meio da teoria do risco, seja na modalidade do risco proveito (quem aufere o cômodo, suporta o incômodo), seja na do risco criado (quem cria o risco deve responder pela efetivação do dano).
Para além disso, a legislação prevê (art. 187 do Código Civil) que também merece ser responsabilizado, por abuso de direito, o titular de um direito lícito que ao exercê-lo excede manifestamente os limites impostos pelos seus fins sociais e pela boa-fé. É justamente o que ocorre com as fabricantes de cigarros que, ao exercerem sua atividade econômica no país, através de décadas, o fizeram omitindo e manipulando informações (como ao negar os malefícios do cigarro, do fumo passivo e o caráter viciante da nicotina), bem como promovendo e sustentando fraudes (como os cigarros light e as abusivas propagandas voltadas ao público jovem).
Por outro lado, em que pese a regulação estatal do mercado de cigarros (que sofre com deliberados e contínuos esforços contrários das fabricantes do produto) tenha até mesmo tornado o Brasil uma referência na área, com sensível decréscimo do número de fumantes no país, essas medidas não têm sido suficientes para impedir os consideráveis danos aos cofres públicos, causados pelo fato de o Estado arcar com os custos relativos aos tratamentos de doenças provocadas pelos cigarros. Também por isso, a Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco (CQCT) coloca, ao lado de todas as medidas de regulação do setor, a necessidade da adoção de providências para a responsabilização civil e a compensação dos danos vinculados ao cigarro, justamente o que se persegue na ação da AGU.
O livre arbítrio do fumante não impediria a condenação das fabricantes de cigarros?
Não. A União, autora da ação e constitucionalmente obrigada a prestar serviço de saúde pública de acesso universal, não possui o livre arbítrio de escolher não pagar pelo tratamento de doenças causadas pelo cigarro. Desse modo, esse tema de nenhuma maneira importa para avaliar a procedência da ação ajuizada pela AGU.
Não bastasse, nem mesmo em relação ao fumante individual é possível se falar em livre arbítrio de fumar, por algumas razões, dentre as quais se destacam o poder viciante da nicotina, que afasta o argumento de que parar de fumar é uma mera opção individual, e o fato de que a maioria do fumantes regulares inicia no vício antes dos 18 anos de idade (segundo a OMS esse percentual é de 90% e conforme o INCA a idade média de iniciação no tabagismo no Brasil é de 16 anos), quando não atingida a capacidade civil e fase da vida em que o intelecto ainda está em formação.
Por que então não se opta pela proibição total da fabricação e venda de cigarros?
Primeiro é preciso esclarecer que não cabe à AGU, órgão de representação judicial da União, optar, decidir ou pleitear judicialmente a proibição da fabricação, comercialização ou consumo de cigarros. No quadro constitucional atual, tal sequer seria possível, visto que o art. 220, § 4º, da Constituição Federal, ao dispor que a propaganda comercial de tabaco estará sujeita a restrições, toma como premissa a licitude da atividade.
Fato é que as descobertas científicas sobre os graves malefícios do cigarro à saúde humana só vieram à luz depois que uma massa significativa de pessoas já havia se tornado viciada no produto. Isso ocorreu primordialmente em razão das condutas das fabricantes de cigarros, principalmente pela omissão e manipulação de informações relacionadas ao tema cigarro e saúde, já que as empresas tiveram acesso a dados científicos sobre os males dos seus produtos muito antes das autoridades de saúde estatais, mesmo dos países mais desenvolvidos.
Assim é que a sociedade atual se deparou com a existência de um produto lícito, consumido por uma enorme massa de pessoas viciadas e cujos prejuízos à saúde são de grande monta (maior causa de morte evitável no mundo), o que leva à sobrecarga dos sistemas públicos de saúde. Nesse quadro, a experiência mostra que a simples proibição da atividade e do consumo de cigarro, além de se constituir medida de efetividade duvidosa, poderia levar a problemas ainda mais graves, inclusive de segurança pública, a partir da formação de mercados paralelos e criminosos.
Não por acaso, dos 181 países que ratificaram a Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco (CQCT) até o momento, por meio dela reconhecendo que "a propagação da epidemia do tabagismo é um problema global com sérias consequências para a saúde pública" com "devastadoras consequências sanitárias, sociais, econômicas e ambientais", apenas um, o Butão, decidiu pela proibição da fabricação e comercialização de cigarros e demais derivados do tabaco.
A própria CQCT não indica a proibição como uma das medidas a serem adotadas para o controle das mazelas advindas dos derivados do tabaco. Em contrapartida, o Tratado aponta uma série de outras providências a serem implantadas, sendo uma delas justamente a responsabilização civil em busca da reparação dos danos, que é o que a AGU persegue.
O fato de as fabricantes de cigarro pagarem tributos já não serve como reparação à União?
Não, de forma nenhuma. O pagamento de tributos é uma obrigação imposta a toda a sociedade que não serve como meio de reparação de danos. É fato que a alíquota de determinados tributos pode variar de acordo com a essencialidade do produto, mas o objetivo nesse caso será sempre outro, que não obter reparação de danos (no caso do cigarro, a utilização de alíquotas majoradas visa a desincentivar o consumo).
O próprio Código Tributário Nacional, ao conceituar tributo, esclarece que: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada". A própria lei, então, veda a utilização de tributo como meio de reparação, ao prever que o mesmo não constitui sanção por ato ilícito.
Não bastasse isso, estudos conduzidos no Brasil já demonstraram que as fabricantes de cigarros vertem aos cofres públicos, em forma de pagamento de tributos, valores muito inferiores aos danos que causam ao Estado pelo necessário custeio dos tratamentos de saúde de doenças relacionadas ao tabagismo.
Há precedentes de ações similares em outros países?
Sim. A partir de 1994, os Estados que compõem os Estados Unidos da América começaram a ajuizar ações similares à atualmente manejada pela AGU, contra as principais fabricantes de cigarros, com o intuito, entre outros, de obter o ressarcimento pelos gastos que arcavam com o tratamento de doenças relacionadas ao tabagismo.
Nos anos que se seguiram, em razão dessas ações, as fabricantes de cigarros assinaram acordos com os Estados daquela federação, dentre os quais se destaca o Master Settlement Agreement (de 1998, firmado com 46 Estados da federação estadunidense), pelos quais se comprometeram a realizar pagamentos perpétuos àquelas unidades federadas, além de se submeterem a uma série de medidas, tais como: restrições quanto a formas de publicidade e vedação de seu direcionamento a jovens, proibição à realização de declarações falsas sobre os efeitos do cigarro na saúde e publicização dos seus documentos internos.
Como resultado desses acordos, as principais fabricantes de cigarros já pagaram até hoje, às unidades federadas dos Estados Unidos, mais de US$ 150 bilhões (o equivalente a mais de R$ 500 bilhões) e os pagamentos continuarão em caráter perpétuo.
Também nos Estados Unidos, já na década de 2000, o Poder Judiciário daquele país reconheceu, com base em farto conjunto de provas, todas as condutas desviadas praticadas pela indústria do cigarro, referentes à omissão e manipulação de informações sobre os efeitos do cigarro na saúde, à manipulação dos níveis de nicotina para tornar o cigarro mais viciante, à fraude perpetrada por meio dos cigarros light e ao marketing direcionado a jovens. As fabricantes de cigarros foram condenadas, com base na legislação norte-americana sobre organizações destinadas ao cometimento de fraudes, a outra série de medidas relativas a restrições à publicidade e ao dever de publicar informações verídicas sobre as condutas por si praticadas e os riscos dos seus produtos à saúde.
Além dos pioneiros e ricos precedentes dos Estados Unidos, ações similares já foram ajuizadas no Canadá, pela quase totalidade das províncias e territórios daquele país, na Nigéria e na Coreia do Sul. Esses casos, porém, ainda não foram decididos pelos respectivos Judiciários.
Esses casos precedentes levaram as empresas à falência?
Não, pelo contrário. Constata-se que desde os primeiros precedentes judiciais, na década de 1990, o faturamento das principais empresas fabricantes de cigarros vem tendo significativo aumento.
Essa ação judicial prejudica os produtores de tabaco brasileiros?
Não. O Brasil é, há 26 anos, o líder mundial em exportação de folhas de tabaco, sendo que aproximadamente 70% do tabaco produzido no país é direcionado ao mercado externo. Ou seja, a maior parte dos ganhos, tanto dos produtores brasileiros de tabaco, quanto das fabricantes de cigarro instaladas no país, advém da exportação do produto (in natura ou manufaturado em forma de cigarro).
Essa realidade não será de nenhuma forma impactada pela ação judicial da AGU, que em nada interfere na demanda externa que impulsiona as exportações e os ganhos dos produtores de tabaco brasileiros e das fabricantes de cigarro.
Além disso, a ação judicial não visa, nem de qualquer forma tangencia a proibição da fabricação ou comercialização de cigarros no país, de modo que a atividade econômica desenvolvida pelas empresas terá normal seguimento, exatamente como ocorreu nos Estados Unidos da América.
No que essa ação é diferente das ações que os fumantes ajuízam contra as empresas de cigarro?
Não é incomum que, através de ações individuais, fumantes e parentes de fumantes falecidos pleiteiem indenizações pelos danos suportados em razão de doenças adquiridas ou de óbito decorrentes do tabagismo.
Nesses casos, porém, muitas vezes é exigido aos indivíduos que comprovem que a doença adquirida foi causada unicamente em razão do consumo de cigarro e não por outros fatores. Também é comum que lhes seja demandada prova de quais marcas de cigarro fumaram durante toda vida e em que proporção. Tratam-se de provas muito difíceis de serem produzidas, o que pode culminar com o insucesso da demanda individual.
A ação ajuizada pela AGU, entretanto, cobra os valores despendidos pelos cofres públicos com o conjunto de tratamentos de determinadas doenças relacionadas ao cigarro. Dessa forma, não há necessidade de se fazer prova de que doença ou óbito individual foi causado unicamente em razão do cigarro. Essa prova é feita através de estudos científicos internacionalmente reconhecidos, que apontam a relação de um rol de doenças com o tabagismo ativo e passivo, em percentuais determinados, a partir de uma perspectiva macro, do conjunto populacional.
Da mesma forma, não é preciso demonstrar vinculação entre doença individual e o consumo de cigarro de determinada marca, já que a União, constitucionalmente obrigada a prover serviços de saúde, paga pelos tratamentos de doenças relacionadas ao consumo ou o contato com a fumaça de cigarros de todas as marcas.