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Competência para licenciamento ambiental federal
08 jun 2013, 06:15
Questão relevante que sempre vem à tona se refere a qual órgão ou entidade seria competente para promover o licenciamento ambiental, sobretudo em razão de ter sido prevista essa atividade administrativa como competência comum de todos os entes federados, nos termos do art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição Federal de 1988, 'in verbis':
Enquanto não vigente a lei complementar prevista no art. 23, parágrafo único[1], da Constituição Federal de 1988, que teria por objeto fixar normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a praxe administrativa muitas vezes nos levava a situações de conflito positivo ou negativo de competência.
O escopo deste artigo é analisar como ficou a situação após a edição da Lei Complementar nº 140/2011, com foco na competência federal para o licenciamento ambiental, buscando definir, ainda, qual entidade seria competente para promover esse licenciamento em nome da União.
Competência para licenciamento ambiental federal antes e após a edição da Lei Complementar nº 140/2011
O art. 10 da Lei nº 6.938/1981, recepcionado pela Constituição Federal de 1988, estabelecia, antes de sua alteração pela Lei Complementar nº 140/2011, que a competência para licenciamento ambiental seria exercida pelo órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo:
Estabelecia, ainda, que:
(i) nas situações previstas em resolução do CONAMA o licenciamento poderia depender de homologação do IBAMA;
(ii) a competência principal (e não supletiva) passaria a ser do IBAMA no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.
A questão tomou outros contornos com a edição da Lei Complementar nº 140/2011, que "fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981".
Conforme previsto no art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011, são ações administrativas da União a promoção do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
Em se tratando de Áreas de Proteção Ambiental – APAs, está previsto no art. 12 da Lei Complementar nº 140/2011:
Art. 12. Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs).
Parágrafo único. A definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas "a", "b", "e", "f" e "h" do inciso XIV do art. 7º, no inciso XIV do art. 8º e na alínea "a" do inciso XIV do art. 9º.
Outro regramento relevante se refere ao art. 13, caput e § 1º, da Lei Complementar nº 140/2011, que trata da outorga de licenciamento ou autorização ambiental por um único ente federativo, sem prejuízo da manifestação de outro ente federativo interessado de maneira não vinculante:
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
Assim, não subsiste mais redação semelhante àquela que se encontrava prevista no § 2º do art. 10 da Lei nº 6.938/1981 (expressamente revogado pela Lei Complementar nº 140/2011), que estabelecia que o licenciamento ambiental dependeria de homologação do IBAMA nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA.
Ou seja: pela atual Lei Complementar nº 140/2011, já ficaria descartada, de plano, a hipótese de anuência prévia de um ente federal em relação a licenciamento promovido por outro ente federado que tivesse por fundamento Resolução do CONAMA.
Também ficou esclarecido que competirá a cada ente federado exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, lhe for cometida, conforme disposto nos arts. 7º, XIII, 8º, XIII, e 9º, XIII, daquela Lei Complementar:
Art. 7º São ações administrativas da União:
Art. 8º São ações administrativas dos Estados:
Art. 9º São ações administrativas dos Municípios:
Por fim, as competências administrativas de caráter supletivo e subsidiário estão atualmente definidas nos arts. 15 e 16 da Lei Complementar nº 140/2011, que tratam, respectivamente, de competência para licenciamento/autorização ambiental e de competência para outras ações administrativas subsidiárias consistentes em apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, 'in verbis':
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:
I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação;
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e
III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.
Art. 16. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação.
Parágrafo único. A ação subsidiária deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição nos termos desta Lei Complementar.
Pela análise dos dispositivos acima mencionados, podemos concluir que, atualmente, a competência originária da União é aquela prevista art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011, que engloba, a título exemplificativo, atividades localizadas em unidade de conservação instituída pela União ou "que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento". No mais, a competência supletiva para o licenciamento ou autorização ambiental deverá ser exercida conforme o art. 15 da Lei Complementar nº 140/2011.
Não háprevisão de que um licenciamento ambiental promovido por um ente federado deva ficar condicionado à anuência prévia ou à homologação de órgão ou entidade de ente federado diverso. Pelo contrário: o art. 13 da Lei Complementar nº 140/2011 visa justamente simplificar o processo administrativo de licenciamento ao vinculá-lo unicamente à manifestação de vontade do ente federativo originariamente ou supletivamente competente para a sua outorga, sem prejuízo da possibilidade de emissão de manifestação não vinculante de ente federativo diverso.
Autarquia competente para o licenciamento ambiental federal
Definida em que situação o licenciamento ambiental seria de competência da União, enquanto ente federado, caberia analisar qual autarquia federal teria competência para promover o licenciamento ambiental, nas hipóteses previstas no art. 7º, XIV, e no art. 15 da Lei Complementar nº 140/2011.
Da leitura da Lei nº 7.735/1989, que cria o IBAMA,e do Decreto nº 6.099/2077, que aprovou a sua Estrutura Regimental,resta clara a sua competência para o licenciamento de âmbito federal, ainda que se trate de empreendimento localizado em unidade de conservação ou em zona de amortecimento:
Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: (Redação dada pela Lei nº 11.516, 2007)
I - exercer o poder de polícia ambiental; (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. (Incluído pela Lei nº 11.516, 2007)
Anexo I ao Decreto nº 6.099/2007
Art. 1º O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, entidade autárquica de regime especial, com autonomia administrativa e financeira, dotada de personalidade jurídica de direito público, com sede em Brasília, Distrito Federal, e jurisdição em todo o território nacional, criada pela Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, vincula-se ao Ministério do Meio Ambiente, e tem como finalidades:
I - exercer o poder de polícia ambiental de âmbito federal;
III - executar as ações supletivas da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente.
Art. 2º No cumprimento de suas finalidades e ressalvadas as competências das demais entidades que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, cabe ao IBAMA, de acordo com as diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio Ambiente, desenvolver as seguintes ações federais:
VIII - disciplinamento, cadastramento, licenciamento, monitoramento e fiscalização dos usos e acessos aos recursos ambientais, florísticos e faunísticos;
Art. 14. À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, controlar, supervisionar, normatizar, monitorar, executar e orientar a execução das ações referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de competência federal.
Decerto, conforme se depreende dos dispositivos acima transcritos, tanto a Lei nº 7.735/1989 quanto o Decreto nº 6.099/2077 não diferenciam a competência do IBAMA para o licenciamento de âmbito federal entre aqueles referentes a empreendimentos localizados em unidades de conservação ou em demais áreas.
Também não encontramos nas competências definidas para o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO a atividade de promover diretamente o licenciamento ambiental, mas, tão-somente, a previsão de autorização ao órgão ambiental competente para a concessão de licenciamento de que trata o art. 36, § 3º, da Lei nº 9.985/2000[2], nos termos do art. 2º, XII, do Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011[3]:
Lei nº 9.985/2000
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.(Regulamento)
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011
Art. 2º No cumprimento de suas finalidades, e ressalvadas as competências das demais entidades que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, cabe ao Instituto Chico Mendes, de acordo com as diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio Ambiente, desenvolver as seguintes ações em nível federal:
XII - autorizar o órgão ambiental competente a conceder licenciamento de atividades de significativo impacto ambiental que afetem unidades de conservação sob sua administração e suas zonas de amortecimento, nos termos do § 3o do art. 36 da Lei no 9.985, de 18 de junho de 2000.
Não há que se entender conflitante a autorização prevista no art. 2º, XII, do Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011 com o disposto no art. 13 da Lei Complementar nº 140/2011, tendo em vista que a autorização em tela seria no tocante a licenciamento de atividades de "significativo impacto ambiental que afetem unidades de conservação sob sua administração e suas zonas de amortecimento", atividades essas inseridas no âmbito de licenciamento federal, conforme art. 7º, XIV, 'd', daquela Lei Complementar.
Ou seja: não se trata aqui de submeter um licenciamento ambiental a cargo de um ente federado à prévia anuência de ente federado diverso, mas sim de compartilhar o poder decisório acerca da autorização do exercício da atividade entre duas autarquias da esfera de um mesmo ente federado, quais sejam IBAMA e ICMBIO.
Pelo exposto, podemos afirmar que, atualmente, a competência para licenciamento ambiental está prevista de forma mais clara na Lei Complementar nº 140/2011, buscando-se evitar situações de conflitos positivos ou negativos entre os entes federados no exercício dessa atividade administrativa.
Pelas regras atuais previstas na Lei Complementar nº 140/2011, concluímos que:
(i) a outorga de licenciamento ou autorização ambiental será da competência de um único ente federativo, sem prejuízo da manifestação de outro ente federativo interessado de maneira não vinculante;
(ii) competirá a cada ente federado exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar ambientalmente lhe for cometida;
(iii) a competência originária da União é aquela prevista art. 7º, XIV, da Lei Complementar nº 140/2011;
(iv) há, no entanto, previsão de competências administrativas de caráter supletivo e subsidiário, definidas nos arts. 15 e 16 da Lei Complementar nº 140/2011, que tratam, respectivamente, de competência para licenciamento/autorização ambiental e de competência para outras ações administrativas subsidiárias consistentes em apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro;
(v) o licenciamento ambiental federal, nas hipóteses previstas no art. 7º, XIV, e no art. 15 da Lei Complementar nº 140/2011, compete ao IBAMA, devendo haver prévia autorização do ICMBIO quando se tratar da situação prevista no art. 2º, XII, do Anexo I ao Decreto nº 7.515/2011, c/c art. 36, § 3º, da Lei nº 9.985/2000.
[1] Art. 23...
[2] A Lei nº 9.985/2000 regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências.
[3] O Decreto nº 7.515/2011 aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, e altera o Decreto no 3.607, de 21 de setembro de 2000, que dispõe sobre a implementação da Convenção sobre Comércio Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção - CITES.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: CAVALCANTI, Isabella Silva Oliveira. Competência para licenciamento ambiental federal Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 27 out 2021. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/35444/competencia-para-licenciamento-ambiental-federal. Acesso em: 27 out 2021.
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