O novo Zoneamento para São Paulo: destaques, perguntas e respostas
Por que rever o zoneamento?
A motivação de revisão da Lei n. 13.885/04 se dá pela recente aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (Lei n. 16.050/14). Além de instituir uma nova estratégia de ordenamento territorial para enfrentar os desafios históricos e estruturantes e questões contemporâneas do Município de São Paulo – o que, por si só, já ensejaria uma revisão da disciplina de parcelamento, uso e ocupação do solo – o PDE prevê expressamente em seu art. 368 que deverá ser encaminhado à Câmara Municipal de São Paulo Projeto de Lei de revisão da Lei n. 13.885/04 no prazo de 180 dias.
Quais são as principais inovações e mudanças?
1. O novo zoneamento consolida todas as regras de parcelamento, uso e ocupação do solo numa única lei, o que simplifica todo o processo de sua aplicação, pelos seguintes motivos:
a. Facilita a consulta, uma vez que não será necessário consultar inúmeras leis, decretos e portarias, tal como ocorre hoje.
b. Facilita a leitura, uma vez que é uma lei enxuta, com menos de 200 artigos.
c. Facilita a interpretação da lei, pois a utilização de vários quadros torna mais objetiva e clara todas as consultas.
d. Facilita a compreensão da incidência das regras nos lotes, pois o mapa unificado associado à base cadastral permite uma leitura mais direta sobre o território.
e. Reduz de forma significativa as dúvidas quanto à incidência das zonas, pois não existe mais demarcação de zonas por mapa e por descrição do perímetro em texto (o que gerou conflitos), sendo agora apenas por mapa.
f. Aumenta a segurança jurídica e a agilidade na sua aplicação, pois utiliza parâmetros objetivos, evita a discricionariedade, adota sistemas eletrônicos e prevê procedimentos de licenciamento declaratórios.
2. As zonas foram organizadas conforme três tipos de territórios que se diferem, por um lado, pela perspectiva predominante de transformação, inclusive qualitativa, e por outro, pela perspectiva de preservação, conforme segue:
a. Territórios de transformação: são áreas em que se objetiva a promoção do adensamento construtivo e populacional, das atividades econômicas e dos serviços públicos, a diversificação de atividades e a qualificação paisagística dos espaços públicos de forma a adequar o uso do solo à oferta de transporte público coletivo.
b. Territórios de qualificação: são áreas em que se objetiva a manutenção de usos não residenciais existentes, o fomento às atividades produtivas, a diversificação de usos ou o adensamento populacional moderado, a depender das diferentes localidades que constituem estes territórios.
c. Territórios de preservação: são áreas em que se objetiva a preservação de bairros consolidados de baixa e média densidades, de conjuntos urbanos específicos e territórios destinados à promoção de atividades econômicas sustentáveis conjugada com a preservação ambiental, além da preservação cultural.
3. Institui dimensões máximas de lotes e quadras, com a finalidade de adequar a inserção de empreendimentos de médio e grande porte em relação ao entorno, melhorar a proporção entre áreas públicas e privadas e evitar a descontinuidade do sistema viário. Ou seja, os lotes e glebas com áreas superiores ao limite deverão ser objeto de loteamento, resultando na abertura de vias, na criação de áreas verdes e na reserva de áreas para equipamentos sociais. Os valores adotados (áreas máximas de lotes e quadras) tomaram por base a quadra como unidade de referência, fazendo com que o limite máximo de área do lote coincida com a dimensão e a proporção de uma quadra. Assim, o regramento novo evita a formação de grandes quadras que geram descontinuidade do sistema viário e que resultam em longas distâncias a serem percorridas, o que é incompatível com a escala do pedestre e com os preceitos da mobilidade urbana sustentável.
4. Inova ao criar a Quota Ambiental, que associa uma perspectiva de qualificação ambiental à produção imobiliária, fazendo com que o processo de produção e transformação do espaço urbano, em especial o adensamento demográfico e construtivo, seja acompanhado de medidas de melhoria da drenagem urbana – como dispositivos de retenção das águas pluviais e soluções paisagísticas voltadas à infiltração da água no solo, quando o solo assim favorecer – e medidas de redução das ilhas de calor e de melhoria da paisagem – por meio da arborização e do plantio de diversas espécies vegetais. A Quota Ambiental exige que lotes com área superior a 500m² atinjam determinada pontuação mínima para obterem o licenciamento e a proposta ainda prevê incentivos para aqueles que pretenderem pontuação superior à mínima ou que apresentarem soluções sustentáveis comprovadas por certificação especializada.
5. Institui a Zona Mista de Interesse Social (ZMIS) e a Zona Centralidade em ZEIS (ZC-ZEIS), com objetivo de fomentar os usos mistos e a geração de empregos nos bairros com predominância da população de baixa renda e regularizar os usos não residenciais existentes. A ZMIS ocorre em territórios anteriormente demarcados como ZEIS-1, que já tenham sido regularizados e urbanizados; e a ZC-ZEIS ocorre em territórios lindeiros às ZEIS-1, que permanecem irregulares e com presença intensa de atividade comercial. Tanto na ZMIS quanto na ZC-ZEIS são permitidos inúmeros usos não residenciais, sem o atendimento de produção mínima de HIS/HMP determinado para a ZEIS-1, e o único uso residencial coletivo permitido é Habitação de Interesse Social – HIS.
6. Facilita a instalação de atividades econômicas no município com vistas à melhor geração de empregos nas regiões periféricas da cidade. Em especial, foram adotadas as seguintes medidas:
a. Maior escala de usos permitidos nas zonas aptas.
b. Eliminação das restrições e condicionantes de uso e ocupação do solo conforme a classificação da via nas zonas mistas.
c. Eliminação da exigência de dispositivos que requerem compartimentos edificados ou espaços livres proporcionalmente grandes em lotes e edificações de pequeno porte, o que gera dificuldade de adaptação, tais como vagas de estacionamento de veículos, espaço para carga e descarga e espaço para embarque e desembarque de passageiros. Para tanto, foram dispensados do atendimento do número de vagas os lotes com área até 250m² e dispensados do atendimento do espaço de carga e descarga os lotes com área até 250m², exceto alguns subsetores localizados nas Macroáreas de Urbanização Consolidada e de Estruturação Metropolitana.
d. Eliminação do atendimento da largura mínima da via para as atividades consideradas de baixo risco econômico e urbanístico em lotes com área até 250m². Isso facilitará a instalação de pequenas atividades não residenciais nas regiões periféricas (onde estão localizadas as vias com menor largura), que não apresentam problemas de saturação viária tal como ocorre no centro expandido.
e. Permite a emissão de licenças de funcionamento para atividades consideradas de baixo risco em edificações que ainda não estejam regularizadas (a responsabilidade de regularização recai ao proprietário e não ao empreendedor).
7. Facilita a instalação de escolas, creches, hospitais e demais equipamentos sociais, de modo a contribuir com a melhoria da oferta dos serviços públicos de saúde, educação e assistência social em regiões com carências desses serviços. Para tanto, foram previstas maiores possibilidades de permissão desses usos nas zonas e também nas áreas públicas. No caso das áreas verdes públicas, a possibilidade de implantação desses usos também foi ordenada, estando condicionada à compensação ambiental.
8. Institui mecanismos que contribuem com a mobilidade urbana sustentável:
a. O incentivo à instalação de edifícios-garagem ao redor de estações de trem e metrô localizadas nos extremos das linhas, na integração entre linhas de trem e metrô e quando associadas a terminais de ônibus, de modo a proporcionar a integração de modais de transporte e evitar que os automóveis particulares circulem no centro expandido.
b. A previsão da obrigatoriedade de vagas de bicicleta de forma proporcional à área construída e não ao número de vagas de automóvel.
c. A previsão de vestiário para usuários de bicicleta, de modo a facilitar a utilização cotidiana da bicicleta.
d. O desincentivo ao uso do automóvel particular por meio da redução significativa da exigência do número mínimo de vagas de estacionamento nos empreendimentos, em especial a não exigência nos usos residenciais.
Como ficaram os Planos Regionais das Subprefeituras em relação ao zoneamento?
O novo zoneamento definirá as regras de parcelamento, uso e ocupação do solo, que servirão de base para o desenvolvimento da cidade e elaboração dos Planos Regionais das Subprefeituras, o que irá fortalecer os Planos Regionais como instrumento de articulação de políticas públicas urbanas setoriais, integração de ações no território, maximização de recursos públicos destinados ao desenvolvimento urbano e racionalização do uso do patrimônio imobiliário público.
Como ficam no novo zoneamento os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana previstos no PDE?
Os eixos existentes e previstos no PDE passaram a ser as Zonas Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (ZEU). Essas zonas variam conforme a diferença entre eixo existente (ZEU) e eixo previsto (ZEUP) e conforme a diferença entre macrozona urbana (ZEU e ZEUP) e macrozona ambiental (ZEUa e ZEUPa).
Como ficam no novo zoneamento as ZEIS previstas no PDE?
O regramento de ZEIS estabelecido no PDE permanece exatamente como foi previsto. Quanto ao rebatimento territorial foram feitos ajustes de perímetros, exclusões pontuais, com compensações e inserções de novas ZEIS bem como a previsão dos serviços de administração pública serem implantados nestas zonas, tal como previsto no PDE para outros serviços públicos.
O novo zoneamento flexibiliza os usos não residenciais nas ZER?
Não. Nas ZER somente os usos residenciais são permitidos, havendo algumas exceções, como no caso dos usos institucionais na implantação de novos loteamentos e a atividade museu.
Vale lembrar que as zonas corredores são constituídas por lotes localizados nas ZER que são lindeiros a vias com fluxo viário mais intenso. As zonas corredores que constam da proposta foram demarcadas a partir dos corredores existentes (Zonas Centralidade Linear em ZER) com adição de alguns novos trechos de vias.
Meu terreno esta localizado numa ZEIS. O que posso fazer nesse imóvel?
Se o imóvel tiver área de terreno inferior a 1.000m² nas ZEIS 1, 2, 4 e 5 e inferior a 500m² nas ZEIS 3, fica dispensado do atendimento do percentual mínimo obrigatório de destinação de área construída para HIS 1 e HIS 2.
Se o imóvel tiver área de terreno superior a 1000m² nas ZEIS 1, 2, 4 e 5 e superior a 500m² nas ZEIS 3, deverá atender ao percentual mínimo obrigatório de destinação de área construída para HIS 1 e HIS 2.
Também ficam dispensados do atendimento do percentual mínimo obrigatório de destinação de área construída para HIS 1 e HIS 2, os imóveis que passarem por reforma, com demolição ou ampliação de até 50% da área construída, desde que não apresente mudança de uso.
Que usos podem ser feitos nas ZEIS?
As ZEIS permitem usos diversificados, tais como comércio, serviços, usos institucionais, equipamentos sociais, etc., que estão hoje listados no Quadro 2i anexo à Parte II da Lei 13.885/04 e no novo zoneamento constam listados no Quadro 4 – Usos permitidos por zona. São poucos os usos que não são permitidos nas ZEIS, pois o objetivo é mesclar moradia com atividades econômicas, quando o uso não residencial é permitido.
Meu terreno esta localizado numa ZEIS. Posso ser desapropriado?
A desapropriação é um instrumento que pode ocorrer para implantação de melhorias urbanísticas: corredores de ônibus, produção de HIS, abertura de viário, parques, entre outras. Sua aplicação não esta vinculada à existência de uma ZEIS, podendo ocorrer em qualquer zona. Vale lembrar que as desapropriações ocorrem somente em locais onde existe um decreto de utilidade pública ou decreto de interesse social com previsão da ação pública a ser executada envolvendo a devida indenização. Logo, um proprietário de terreno em ZEIS não será necessariamente desapropriado.
Quem promove a transformação da ZEIS?
Nas ZEIS 1 é o Poder Público que promove o plano de urbanização, envolvendo sempre a comunidade local. Nos demais tipos de ZEIS, a transformação ocorre do mesmo modo como ocorre nas demais zonas: são iniciativas de agentes privados, que adquirem terrenos por meio da compra direta, para promoverem projetos de interesses diversos, mas sempre respeitando as regras das ZEIS. E caso utilizem recursos de programas habitacionais federais, estaduais ou municipais, devem obedecer as regras desses programas.
Como ficam as restrições contratuais e convencionais dos loteamentos?
As restrições convencionais e contratuais referentes a dimensionamento de lotes, recuos, taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento, altura e número de pavimentos das edificações deverão ser atendidas quando mais restritivas que as regras estabelecidas na LPUOS, apenas para as zonas ZER, ZCOR e ZPR.
O novo zoneamento permite a ocupação das áreas verdes públicas?
Não, com exceção para a instalação de equipamentos públicos sociais (como escolas, creches e UPA's) e mediante comprovação da necessidade de instalação conforme carência dos serviços públicos na região e mediante contrapartida ambiental atendida, por compensação em outra área, pela qualificação ambiental com aumento da permeabilidade ou por compensação financeira a ser destinada ao Fundo Municipal de Parques.
O lote máximo incide para todos os usos?
Não. Ficam isentos do atendimento do lote máximo: praças e parques públicos; os usos classificados nos grupos de atividade de serviços públicos sociais; aqueles classificados na subcategoria de uso INFRA; base militar, corpo de bombeiros e similares; cemitérios; clubes esportivos e clubes de campo; estádios; usos classificados na subcategoria de uso Ind-2; dentre outros casos.
O lote máximo varia conforme a zona?
Sim. Algumas zonas estabelecem o limite de 500m² (ZDE), outras de 10mil m² (ZER, ZPR e ZCOR), a maior parte delas o limite de 15mil m² e algumas delas o limite não se aplica, como na ZEPAM.
Como ficam as áreas não computáveis?
Praticamente todas as áreas não computáveis previstas na lei vigente foram incorporadas na proposta de revisão, com alguns ajustes. A novidade esta no fato do limite de área não computável incidir para o conjunto de todas as áreas não computáveis e não somente para as áreas de estacionamento, exceto no caso das áreas não computáveis decorrentes de incentivos urbanísticos previstos pelo PDE.
A Quota Ambiental incide em todos os lotes?
Não. Somente para lotes com área superior a 500m², excluídos os lotes localizados inseridos nas Macroáreas de Contenção Urbana e Uso Sustentável e de Preservação dos Ecossistemas Naturais.
E a taxa de permeabilidade?
Sim, para todos os lotes em função do perímetro de qualificação ambiental em que se localizam e da área do lote, inclusive para os lotes inseridos nas Macroáreas de Contenção Urbana e Uso Sustentável e de Preservação dos Ecossistemas Naturais, pois as zonas ZEPAM, ZPDSr, ZPDS e ZER tem taxas de permeabilidade específicas.
Os incentivos de Quota Ambiental e de Certificação são cumulativos?
Todo empreendimento classificado como nR3 deve ser analisado pela CTLU?
E todo empreendimento classificado como PGT?
Quais usos são incentivados?
Os estabelecimentos de ensino, os hospitais, os edifícios garagem, os locais de culto e os empreendimentos classificados como de baixo risco (a ser definido em decreto).
Como fica o número mínimo obrigatório de vagas de estacionamento no novo zoneamento?
Fica dispensado para usos residenciais e obrigatório para usos não residenciais com as seguintes exceções:
– lotes com área até 250m² não precisam atender o número mínimo de vagas para usos não residenciais;
– lotes com área até 250m² não precisam atender a vaga para carga e descarga, exceto quando localizados nas Macroáreas de Urbanização Consolidada e de Estruturação Metropolitana (alguns subsetores), onde permanece a obrigatoriedade.
Como faço para saber qual atividade se enquadra em que grupo de atividade, subcategoria e/ou categoria de uso?
A Prefeitura deverá regulamentar por decreto, no prazo de 180 dias, a listagem de todas as atividades conforme os grupos de atividade previstos na proposta. Pretende-se, ainda, associar a listagem aos códigos CNAE e avançar na definição dos empreendimentos considerados de baixo risco para não atendimento da largura mínima de via.
Como ficaram os estoques de potencial construtivo adicional?
A proposta de novo zoneamento não adota o estoque de potencial construtivo adicional por usos e por distritos. Tal eliminação se justifica especialmente pela nova distribuição espacial dos coeficientes de aproveitamento máximos, uma vez que o PDE estabeleceu que os maiores coeficientes deverão ocorrer somente no entorno das estações de metrô, trem e monotrilho e ao longo dos corredores de ônibus (áreas de influência dos eixos de estruturação da transformação urbana). Ou seja, o PDE, além de eleger a matriz de mobilidade urbana sustentável pautada na prevalência do transporte público sobre o individual e dos modos não motorizados sobre os motorizados, condicionou o uso do solo, especialmente as maiores densidades construtivas e demográficas aos locais com maior oferta de transporte público. Ademais, estabeleceu um conjunto de parâmetros de uso e ocupação do solo que busca a qualificação paisagística, tendo por objetivo melhorar a circulação de pedestres. Com esses mecanismos (que foram recepcionados e aprimorados pelo presente Projeto de Lei), o estoque passou a não fazer mais sentido, uma vez que o controle das densidades passou a ser feito pela nova estratégia de distribuição espacial das maiores densidades urbanas.
Como tudo isso foi feito? Como foi a participação da sociedade?
O processo participativo de revisão da lei de zoneamento foi iniciado em novembro de 2013 com o Concurso Nacional Ensaios Urbanos: Desenhos para o Zoneamento de São Paulo. Promovido pela Prefeitura de São Paulo e organizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil – Departamento de São Paulo (IAB-SP), o concurso teve por objetivo democratizar e qualificar o debate sobre o ordenamento territorial, abrindo um espaço de contribuição dos arquitetos para subsidiar o processo participativo de revisão do zoneamento. Com olhar voltado para as inovações propostas no PDE, as propostas elaboradas pelos participantes do concurso possibilitaram debater as diretrizes e inovações trazidas pelo novo Plano Diretor, resultando em 54 trabalhos entregues, 10 trabalhos premiados e 4 menções honrosas.
Em 16 de agosto de 2014, após a aprovação do PDE (Lei n. 16.050/14), foi realizado o seminário de abertura do processo participativo. Nesta ocasião foram apresentados os canais de diálogo e de contribuição, bem como os materiais disponíveis e a agenda de eventos e atividades. Foi disponibilizado um documento de explicação da lei vigente e as diretrizes estratégicas para a revisão do zoneamento.
A partir das questões levantadas pelos trabalhos premiados no Concurso Ensaios Urbanos, foi lançado o Atelier Ensaios Urbanos, uma parceria entre o poder público municipal e 17 instituições de ensino de arquitetura e urbanismo com objetivo de promover a elaboração de ensaios e de experiências projetuais na aplicação dos princípios e regras de uso e ocupação do solo contidas no novo Plano Diretor, como subsídio para os trabalhos da revisão participativa do Zoneamento.
No início do mês de outubro de 2014 foi consolidado um caderno de propostas contendo diretrizes para a revisão, um conjunto de propostas e uma primeira versão dos mapas com as novas zonas. E esse caderno foi disponibilizado na internet, assim como um formulário para o envio de contribuições relacionadas.
Entre os dias 18 de outubro e 6 de dezembro de 2014, foram realizadas oficinas de propostas nas 32 subprefeituras, somando 4.588 participantes e 1.139 contribuições. Além das oficinas presenciais, a população também pôde contribuir através da internet. O formulário disponível na plataforma Gestão Urbana recebeu 4.344 propostas. Essa etapa se baseou no caderno de propostas disponibilizado ao público no início do mês em questão.
Após a sistematização das propostas recebidas nessas 32 oficinas, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) consolidou a primeira versão da minuta do Projeto de Lei, que foi disponibilizada ao público em 26 de dezembro de 2014. Também foi disponibilizada na internet a ferramenta Minuta Participativa, aberta ao envio de sugestões durante o período de 30 dias. Foram realizadas 3 audiências públicas para debater a proposta, nos dias 14, 21 e 28 de janeiro de 2015, contando com 1.833 participantes. Esta etapa contou com 263 contribuições recebidas em formulários impressos e 1.565 propostas recebidas pela minuta disponibilizada por internet.
Depois de realizadas as audiências públicas e de sistematizadas as contribuições advindas desses eventos e da internet, foi consolidada a segunda versão do Projeto de Lei, disponibilizada ao público no dia 30 de março de 2015. Com base nessa segunda versão da minuta, foram realizados os Diálogos Macrorregionais nas Subprefeituras em 8 eventos realizados nos dias 11 e 18 de abril de 2015. Esses eventos foram focados na devolução à sociedade sobre as propostas que foram incorporadas e os critérios que balizaram a incorporação das respectivas propostas.
Por fim, com base nas contribuições recepcionadas nos diálogos – organizados em 8 macrorregiões, com a participação de 1.552 pessoas aproximadamente – foi consolidado o presente Projeto de Lei.
O Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU) e a Câmara Técnica de Legislação Urbanística (CTLU) acompanharam todo o processo desde o início. Tanto em reuniões individuais quanto em reuniões conjuntas, os respectivos órgãos debateram propostas referentes às diversas etapas da revisão participativa. Paralelamente, foram constituídas pelo CMPU duas comissões internas com representantes da sociedade voltadas exclusivamente para o acompanhamento dos trabalhos técnicos e a metodologia de revisão da legislação do zoneamento.
Todos os materiais foram disponibilizados no site da SMDU na internet: caderno de propostas, minutas (textos, quadros e mapas), os mapas em formato aberto, as apresentações realizadas nos eventos, fotos, listas de presença, relatórios de propostas feitas nos eventos, dentre outras atividades e materiais produzidos.
Quanto às principais questões e conflitos que surgiram ao longo do processo participativo, dois deles merecem destaque:
– o conflito entre a preservação das baixas densidades e a maior diversidade de usos (Zonas Exclusivamente Residenciais – ZER e Zonas Corredores – ZCOR);
– o conflito gerado pela diversidade social em bairros de urbanização consolidada (demarcação de ZEIS em áreas com oferta de empregos e serviços públicos).
No primeiro caso, foram adotadas medidas que contemplam os dois extremos: por um lado, em sua maioria, foram mantidos os perímetros de ZER, foi mantido o tratamento das restrições convencionais de loteamentos da legislação vigente e criado um tipo de zona corredor com menor diversidade de usos; por outro, foram criadas zonas corredores com maior diversidade de usos e a ampliada a demarcação dessas zonas mais permissivas.
No segundo caso, foram mantidas as demarcações de ZEIS em bairros consolidados, uma vez que a dimensão do lote no qual incide a obrigatoriedade de destinação de área construída para habitação de interesse social (HIS) fica excluída em grande parte das residências instaladas. Assim, os lotes inseridos nestes perímetros de ZEIS somente estarão sujeitos à destinação de área construída para HIS se ocorrer o remembramento de lotes que resulte em lotes maiores que 500m² nas ZEIS 3 e 1.000m² nas demais ZEIS.