Os estudiosos da Ciência Econômica e das Finanças do século XIX interpretavam a neutralidade fiscal ou tributária, aqui utilizadas como sinônimos, no sentido de não intromissão do Estado sobre o domínio econômico. Isto é, que o Estado deveria se abster de utilizar a tributação para influenciar o comportamento dos agentes econômicos ou mesmo o funcionamento do mercado.
Segundo Oliveira Netto (2014, p. 19), a ideia de neutralidade fiscal advém como uma marca do Estado liberal, exatamente devido à política econômica, que era voltada para que não existisse intervenção do Poder Público nos negócios privados e deixasse que eles fluíssem ao sabor do próprio mercado. Adam Smith, o grande percussor da economia liberal, dispunha que o mercado era guiado por uma “mão invisível” e o Estado não poderia influenciar na escolha dos particulares, estando presente apenas para assegurar a ordem pública e cobrar o mínimo suficiente para a sua própria manutenção. Assim, se não era legítimo intervir na economia, também não o era utilizar de mecanismos tributários para esse fim. “Porém, com o passar do tempo, percebeu-se que o mercado não era autossuficiente, tampouco imune às crises econômicas que foram uma das grandes responsáveis para a transformação do Estado Liberal em um Estado Intervencionista.” (OLIVEIRA NETTO, 2014, p. 19).
Com o passar da fase liberal, a percepção de neutralidade fiscal nesses moldes perdeu força e surgiram novas interpretações, até porque desnecessário qualquer esforço para entender que os tributos, ao serem criados mediante normas de conduta, apresentam efeitos no comportamento dos agentes econômicos, sejam eles fiscais ou extrafiscais, mesmo que minimalistas. A questão é que a atual interpretação da neutralidade fiscal não mais se atém à abstenção do Estado ou ao Estado puramente neutro, passando a pressupor que, apesar de este poder intervir na economia por meio da tributação, não se deve criar condições de desigualdade entre os agentes econômicos, tendo o ente público que buscar a preservação do acesso ao livre mercado e equilíbrio concorrencial.
De fato, se partirmos da ideia de neutralidade como absoluta ausência de interferência da tributação sobre o livre funcionamento dos mercados, será impossível falar em neutralidade tributária no caso da Constituição Federal de 1988, que é pródiga em permissões para a tributação extrafiscal ou indutora (BRAZUNA, 2009, 142).
Partindo desse raciocínio, a neutralidade, à primeira vista, deve ser pautada na justiça (art. 3º da CF/88) e eficiência (art. 37º da CF/88) mostrando-se como uma balança mercadológica, servindo como instrumento de equilíbrio entre tributação, economia e sociedade, seja para evitar que os resultados da tributação se contraponham às políticas socioeconômicas, seja para lançar políticas fiscais de estímulo, respeitando a propriedade e, também, a base constitucional composta pelos princípios da livre concorrência, livre iniciativa e igualdade, pois, embora não conste a neutralidade expressamente no corpo constitucional, ela é construída a partir das suas disposições, possuindo alto grau de generalidade.
A ordem econômica constitucional brasileira, ao estar ligada aos objetivos fundamentais da República, não mais permite um Estado omisso, mas que busque construir uma sociedade livre, justa e que garanta o desenvolvimento, o que impinge o dever de uma tributação imparcial, isto é, neutra, sob pena de distorcer o mercado ou privilegiar uns em detrimento doutros. A neutralidade, portanto, deixou de ser vista pelo espectro liberal da “mão invisível” para constituir-se, pelo menos diante do sistema normativo brasileiro, como princípio implícito ao texto constitucional, estabelecendo, nas palavras de Silveira (2009, p. 113), o conteúdo de “diminuir legitimamente os efeitos da tributação sobre a decisão dos agentes econômicos, evitando distorções e consequente ineficiências no sistema econômico”, estando fortemente ligado à tributação e aos princípios basilares da ordem econômica, o que a caracteriza como de extrema importância para a Análise Econômica do Direito ser aplicada ao Direito Tributário. E sendo um instrumento para garantir um sistema tributário equilibrado, só pode ser utilizada para buscar equidade, clareza, razoabilidade e para impedir o abuso, isto é, deve servir para proibir os entes federados de influírem de modo injustificado, arbitrário ou excessivo no exercício das atividades econômicas quando da instituição ou cobrança de tributos.
Ávila (2015, p. 103) entende que a neutralidade é melhor representada pela manifestação estipulada da própria igualdade na sua conexão com o princípio da liberdade de concorrência, notadamente no aspecto negativo da atuação estatal. O autor discorre que a neutralidade não é diferente da igualdade, mas apenas uma ótica dela no que se refere ao aspecto subjetivo e temporal. No aspecto subjetivo, a igualdade em si é vista como princípio que impõe que o contribuinte deve ser tratado igualmente por meio da consideração de sua capacidade contributiva, mas, sob a ótica da neutralidade, o princípio da igualdade se perfaz quando o ente estatal se perquire no dever de respeitar a livre concorrência dos contribuintes. No aspecto temporal, ainda segundo o autor, ao contrário da igualdade sob a ótica do contribuinte, que é examinada na cobrança do tributo depois da atividade realizada, ou seja, conforme a capacidade contributiva no produto daquela atividade, a igualdade tem o princípio da neutralidade sob o ângulo da “atuação ou abstenção estatal relativamente aos efeitos que a tributação provoca quando recai sobre bens jurídicos essenciais à realização do princípio da liberdade de concorrência” (ÁVILA, 2015, p. 104). O autor prioriza, destarte, o sentido da neutralidade como limite para a atuação ou abstenção estatal referente ao tratamento de dois ou mais contribuintes pelo ente político em relação de concorrência, emprestando à neutralidade relevo de padronização da tributação, lógico, levando em consideração as diferenças estruturais entre os grupos profissionais atingidos, e não provocando efeitos negativos relativamente aos bens jurídicos essenciais para o exercício da concorrência.
Porém, definir o sentido da neutralidade apenas sobre o aspecto da igualdade é o mesmo que restringi-lo. Ávila (2015), ao avaliar a neutralidade, emprega-lhe uma concepção válida, mas, apesar de entender que interpretar a neutralidade como proibição de influência excessiva na atividade dos contribuintes seja o mesmo que conceder a ela uma propriedade normativa já enunciada por outra expressão, no caso, pela proibição do excesso, que impede a restrição de bens jurídicos essenciais aos direitos fundamentais dos contribuintes por meio da tributação, faz um corte no princípio da neutralidade, retirando a generalidade, que é a característica que permite que um princípio seja interpretado sob o manto de mais de uma acepção.
A tributação não deve se constituir como um elemento que interfira sobremaneira na decisão de investimento do agente econômico, por isso, a proibição de os entes federados influírem de modo excessivo também deve ser considerada como uma das suas acepções, até porque, devido ao princípio da neutralidade ser implícito, não se tem como negar que a sua formação se dá pela interpretação de diversas normas constitucionais, entre elas, a proibição do excesso. O fato é que, de acordo com os princípios e objetivos constitucionais e também por força do art. 146-A da Constituição Federal, o Estado deve estabelecer critérios com o objetivo de prevenir desequilíbrios de mercado, e, na prática, “o princípio da neutralidade fiscal deve ser aplicado para tentar alcançar os preceitos de eficiência e menor onerosidade e influência nas possíveis decisões dos agentes econômicos” (SILVEIRA, 2009, p. 118).
REFERÊNCIAS
ÁVILA, Humberto. Teoria da igualdade tributária. 3. ed. São Paulo: Malheiros. 2015.
BRAZUNA, José Luis Ribeiro. Defesa da concorrência e tributação à luz do artigo 146-A da Constituição. São Paulo: Quartier Latin, 2009. (Série Doutrina Tributária, v. 2).
OLIVEIRA NETTO, Alexandre de. Compatibilidade de um tributo ambiental com o sistema tributário nacional. 2014. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014.
SCHOUERI, Luiz Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
SILVEIRA, Paulo Antônio Caliendo Velloso da. Direito Tributário e análise econômica do Direito: visão crítica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
TAVARES, André Ramos. Direito Constitucional econômico. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2011.