Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 5001964-45.2011.4.04.7101 RS 5001964-45.2011.4.04.7101
Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 5001964-45.2011.4.04.7101 RS 5001964-45.2011.4.04.7101 - Inteiro Teor
AC 5001964-45.2011.4.04.7101 RS 5001964-45.2011.4.04.7101
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM Apelação Cível Nº 5001964-45.2011.4.04.7101/RS
INTERESSADO: SINDICATO DAS INDUSTRIAS DE PESCA DE FLORIANÓPOLIS
ADVOGADO: MARCUS VINICIUS MENDES MUGNAINI
INTERESSADO: SINDIPI - SINDICADO DAS INDÚSTRIAS DA PESCA DE ITAJAÍ
INTERESSADO: SINDICATO DOS ARMADORES DE PESCA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Trata-se de embargos de declaração opostos contra acórdão proferido por esta 4º Turma do TRF/4ª Região, de relatoria do Juiz Federal Eduardo Vandré Oliveira Lema Garcia, em regime de auxílio neste Gabinete, assim ementado (evento 23):
DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. PERMISSÕES PARA PESCA DA TAINHA. SOBREEXPLORAÇÃO. ARTIGO 5º DA IN MMA Nº 05/2004. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. SENTENÇA EXTRA PETITA. LITISCONSORTE NECESSÁRIO.
1. Considerando a existência de interesse da União no feito, seu processamento cabe à Justiça Federal do local do dano (art. 2º da Lei nº 7.347/85), que tem melhores condições de aquilatar sua dimensão e maior facilidade de proceder à coleta da prova, o que atende à efetividade da prestação jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição da República).
2. O estabelecimento de parâmetros ou medidas a tornar efetivo o provimento requerido na inicial, não configura julgamento extra ou ultra petita.
3. Quanto à necessidade de formação de litisconsorte com os terceiros interessados, a sentença merece ser mantida, porquanto as licenças já concedidas não serão afetadas pelo provimento.
4. As renovações das autorizações/permissões para a pesca da tainha pela frota de traineiras, na modalidade cerco, para a safra de 2012 e as seguintes, até o limite de três anos, deverão observar a limitação constante no artigo 4º da Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008 até a implantação com sucesso do plano de manejo para essas espécies, a ser elaborado nos termos previstos no artigo 5º da Instrução Normativa MMA nº 05/2004, observando, para cada safra, as medidas de redução do esforço de pesca indicadas no plano de manejo referido.
A parte embargante afirma (evento 32) que há omissões no acórdão, porque (a) não explicitou a decorrência lógica do pedido inicial e a determinação para elaboração do plano de gestão de tainha, configurando julgamento extra petita; (b) não analisou os fundamentos que justificam o ato administrativo de limitação das embarcações; (c) não observou a ingerência do Judiciário no mérito administrativo; (d) desconsiderou o prazo exíguo para a realização de estudos científicos; (e) não examinou o valor exorbitante da multa.
Requer, ainda, para fins de interposição de recurso às instâncias superiores, o prequestionamento dos seguintes dispositivos constitucionais e/ou legais: art. 2º da CF/88; arts. 141, 489, § 1º, IV, 490, 492 e 537, § 1º, do CPC/15;
Examinando os autos e as alegações das partes, verifico que o julgamento embargado não incorreu em [omissão, contradição e/ou obscuridade], tendo adequadamente apreciado as questões litigiosas e resolvido a controvérsia, como se pode ver no voto condutor do julgado, na parte que transcrevo:
1.1. Efeito suspensivo da apelação. Quanto à atribuição do efeito suspensivo à apelação, a controvérsia já apreciada por esta Turma nos autos do Agravo de Instrumento nº 5001031-64.2013.404.0000 e, portanto, encontra-se preclusa.
1.2. Incompetência da Justiça Federal. Esse ponto também foi objeto de debate nos autos do Agravo de Instrumento Nº 5007905-36.2011.404.0000. Confira-se:
'Não merece prosperar a preliminar suscitada pela União. O dano ambiental noticiado nos autos afeta a costa das regiões sul e sudeste do país, em especial a costa de Santa Catarina.
Assim, à vista da existência de interesse da União no feito, seu processamento cabe à Justiça Federal do local do dano (art. 2º da Lei nº 7.347/85), que tem melhores condições de aquilatar sua dimensão e maior facilidade de proceder à coleta da prova, o que atende à efetividade da prestação jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição da República).
Desse modo, ainda que a questão possa atingir mais de um Estado, a competência para processar e julgar a demanda é deste juízo, que tem jurisdição sobre o local do dano. Ademais, como noticia a própria agravada o Ministério Público Federal instaurou seis ações civis públicas, todas perante o Juízo a quo. (Processos ns. 5001171-43.2010.404.7101, 5001164-51.2010.404.7101, 5001179-20.2010.404.7101, 5001175-80.2010.404.7101, 5001181-87.2010.404.7101).'
1.2. Nulidade da sentença. A União alega, ainda, cerceamento de defesa, ausência de análise da litispendência, julgamento extra petita e formação de litisconsorte necessário com os terceiros prejudicados.
No que toca à alegação de cerceamento de defesa, verifico que a União não postulou a produção de provas específicas em contestação, defendendo que as permissões de pesca devem ser conduzidas a partir de um juízo técnico do órgão competente (MMA/IBAMA). Assim não há cerceamento de defesa a ser reconhecido.
Quanto à litispendência alegada, não verifico nas ações referidas em contestação identidade de causa de pedir ou de pedido ao que aqui se analisa (limitação do número de embarcações para pesca da tainha), motivo pelo qual rejeito a preliminar.
Ressalto, também, que o estabelecimento de parâmetros ou medidas a tornar efetivo o provimento requerido na inicial, não configura julgamento extra ou ultra petita.
Quanto à necessidade de formação de litisconsorte com os terceiros interessados, a sentença merece ser mantida nos termos em que prolatada 'considerando a conclusão que será tomada no mérito do presente feito, abaixo, o direito dos autorizados durante o prazo de vigência das autorizações atuais não será atingido, razão pela qual não há necessidade de que integrem a lide'.
1.3. Gestão compartilhada. Quanto ao pedido formulado pelo SINDIPI, o SAPERJ e o SAPESP acerca da aplicação do princípio da gestão compartilhada, do Decreto nº 6.891/2009, a fim de possibilitar aos ministérios que incluam no plano de ordenamento da tainha a participação do setor de produção, ressalto que não integra a lide e, portanto, deixo de conhecê-lo.
No tocante à questão de fundo, peço vênia para transcrever os bem lançados fundamentos da sentença, os quais adoto como razões de decidir, porquanto os apelantes não trouxeram qualquer argumento capaz de infirmar o entendimento adotado pelo magistrado a quo:
Trata-se de ação civil pública na qual o Ministério Público Federal postula provimento judicial que determine à 'União que proíba a pesca da tainha pela frota industrial de cerco (traineiras), enquanto não elaborado, implementado e cumpridas com sucesso as metas de recuperação de estoques a serem definidas no correspondente plano de ação, previsto no artigo 5º da IN MMA nº 05/2004', ou, subsidiariamente, que determine 'à União que se abstenha de extrapolar o limite de 60 (sessenta) embarcações traineiras como máximo de esforço de pesca da tainha permissionável para a frota de cerco, enquanto não elaborado, implementado e cumpridas com sucesso as metas de recuperação de estoques a serem definidas no correspondente plano de ação, previsto no artigo 5º da IN MMA nº 05/2004, observando, a cada safra, as medidas de redução de esforço indicadas no plano em questão'.
A proteção ao meio ambiente é considerada princípio fundamental do nosso ordenamento jurídico, de modo que, tanto a elaboração de leis, quanto na sua execução, a edição de atos normativos secundários pelo Poder executivo, e bem ainda, toda e qualquer atividade, seja pública, seja privada, deve respeitar, como premissa, a proteção ambiental, na busca da denominada 'sustentabilidade'.
Acerca desse status de norma fundamental conferido pelo Constituinte de 1988 ao direito ao meio ambiente sadio e equilibrado e sua correspondente eficácia, oportuna a transcrição do ensinamento de Tiago Fensterseifer:
'Na condição de direito fundamental da pessoa humana, o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, e o decorrente dever fundamental de proteção ambiental, passa a integrar a esfera dos valores permanentes e indisponíveis da sociedade brasileira, demandando dos poderes públicos e da sociedade sua atenta observância, guarda e promoção. A tutela do bem jurídico fundamental, expresso em capítulo próprio da Constituição Federal de 1988 (art. 225), carrega consigo a essência e a proteção jurídica de um direito fundamental da pessoa humana com força normativa vinculante e inafastável, não sujeito à discricionariedade estatal ou à livre disposição individual. Há que se ter em conta também o princípio da aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais (e não regra), consubstanciado no § 1º do art. 5º, da Constituição Federal, que, conforme dispõe Sarlet, traz por escopo a máxima eficácia possível do direito fundamental ao ambiente, tendo em conta tanto a sua perspectiva defensiva quanto a sua perspectiva positiva ou prestacional, as quais podem ser confrontadas em face do Estado ou mesmo em face de particulares, [...]' (FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos Fundamentais e Proteção do Ambiente - A dimensão ecológica da dignidade humana no marco jurídico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008, pp. 170-171)
Trata-se a proteção do meio ambiente, como visto acima, portanto, não somente de regra a ser observada, mas de princípio fundamental constitucional de nosso ordenamento jurídico, que deve pautar tanto a atuação estatal quanto as atividades privadas.
Se por um lado é certo que o ser humano não pode viver sem os recursos ambientais, por outro lado, exige-se que, a fim de garantir o princípio fundamental do meio ambiente equilibrado, as atividades humanas que se utilizem de recursos ambientais observem o chamado 'desenvolvimento sustentável'.
João Paulo Fernandes, mencionando o conceito formulado pela Comissão Mundial sobre o Ambiente e Desenvolvimento, explica como sendo uma condição sustentável '[...] aquela em que existe estabilidade quer dos sistemas físicos como sociais, atingida através da realização das necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das gerações futuras realizarem as suas próprias necessidades' (FERNANDES, João Paulo. A Política e o Meio Ambiente - A dimensão do indivíduo. Lisboa: Instituto Piaget, 2002. p. 29).
O desenvolvimento sustentável é decorrência lógica do artigo 225 da constituição, transcrito acima, no qual é prevista como obrigação do Poder Público e da coletividade defender o meio ambiente e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Assim, toda e qualquer atividade humana que explore o meio ambiente deve pautar-se também na premissa da sustentabilidade, sendo esta observada quando se reconhece a esgotabilidade dos recursos ambientais e se faz um aproveitamento destes recursos de forma a que essa utilização não impeça que as gerações futuras também possam deles usufruir.
Em vista dessa necessidade de proteção ao meio ambiente sadio e equilibrado, e da observância do desenvolvimento sustentável nas atividades econômicas, é que a defesa do meio ambiente foi arrolada pela Constituição Federal também como um dos princípios da ordem econômica:
Também a partir do reconhecimento do meio ambiente como princípio fundamental, não somente no Brasil, mas no mundo, foram realizadas diversas convenções, conferências e encontros internacionais para discutir justamente o desenvolvimento sustentável. Dentre estes, destaca-se a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992, na cidade do Rio de Janeiro, a qual deu origem à 'Declaração do Rio de Janeiro', na qual foram reconhecidos 27 (vinte e sete) princípios que devem nortear as atividades humanas em sua relação com o meio ambiente.
Dentre esses princípios, merece destaque, por pertinente ao caso dos autos, o princípio 15, que estabeleceu doutrinariamente o 'princípio da precaução', nos seguintes termos:
'Para que o ambiente seja protegido, será aplicada pelos Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde existam ameaças de riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de certeza científica total como razão para o adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a degradação ambiental'.
Observe-se que o princípio prevê a obrigação de medidas preventivas, ou seja, com a finalidade de evitar o dano ao meio ambiente, e ainda, que a ausência de certeza científica quanto ao impacto causado por determinada atividade não pode ser utilizada como empecilho para a adoção de medidas eficazes para a proteção.
Parte-se, então, da premissa do in dubio pro natura, isto é, havendo dúvida quanto ao impacto que irá causar uma atividade, impõe-se a quem deseja realizá-la a obrigação de demonstrar a ausência de dano ou perigo de dano ao meio ambiente, bem como que essa atividade pode se manter em níveis sustentáveis. É ônus de quem utiliza bens ambientais, portanto, comprovar a compatibilidade de sua atividade com a proteção do meio ambiente.
A partir das premissas doutrinárias acima arroladas é que deve ser analisado o caso dos autos, no qual está colocado, de um lado, o interesse econômico das indústrias pesqueiras, em especial os proprietários de traineiras e as pessoas que dependem dessa atividade (empregados), e de outro, a esgotabilidade do recurso explorado (tainha das espécies Mugil platanus e M. Liza), as quais estão incluídas na Instrução Normativa MMA nº 5, de 21/05/2004, como espécies sobre-explotadas ou ameaçadas de sobre-explotação, bem como a garantia da dignidade dos pescadores artesanais, que também dependem do mesmo recurso, e não possuem a mesma capacidade de exploração que a pesca industrial.
O artigo 2º da referida Instrução Normativa MMA nº 05/2004, define o que são espécies ameaçadas de extinção, sobre-explotadas e ameaçadas de sobre-explotação (respectivamente, incisos I, II e III):
Art. 2º Entende-se por espécies:
I - ameaçadas de extinção: aquelas com alto risco de desaparecimento na natureza em futuro próximo, assim reconhecidas pelo Ministério do Meio Ambiente;
III - ameaçadas de sobreexplotação: aquelas cujo nível de explotação encontra-se próximo ao de sobreexplotação.
A mesma Instrução Normativa MMA nº 5/2004, estabelece em seu artigo 5º, para as espécies sobre-explotadas ou ameaçadas de sobre-explotação, a obrigação de o Poder Público Federal, sob a coordenação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, com a participação dos órgãos estaduais, da comunidade científica e da sociedade civil organizada, desenvolver planos de gestão, no prazo máximo de cinco anos, a contar da publicação da referida norma.
De acordo com o parágrafo único do artigo 5º acima mencionado, '[o]s planos de gestão visam a recuperação dos estoques e da sustentabilidade da pesca, sem prejuízo do aprimoramento das medidas de ordenamento existentes'.
Veja-se que a norma preocupa-se com a garantia da sustentabilidade das espécies, e o prazo nela fixado já foi ultrapassado, sem que haja nos autos notícia de que foi desenvolvido o referido plano de gestão em relação à tainha. Ao contrário, do que consta nas razões da ré, a liberação das traineiras para a pesca dessa espécie está sendo feita, a despeito do que foi determinado pela Instrução Normativa IBAMA nº 171, de 09/05/2008, justamente por não ter sido ainda desenvolvido o referido plano de gestão.
Dentre os motivos expostos pelo IBAMA para a elaboração da referida norma restritiva ('considerandos'), destacam-se os seguintes:
Considerando que o IBAMA e o Centro de Pesquisa e Gestão de Recursos Pesqueiros do Litoral Sudeste e Sul - CEPSUL do Instituto Chico Mendes/ICMBio promoveram duas Reuniões Técnicas de Pesquisa e Ordenamento da Pesca da Tainha na Região Sudeste/Sul do Brasil, durante os períodos compreendidos entre 24 e 26 de abril e 06 e 08 de novembro de 2007, com a participação de técnicos e do setor produtivo;
Considerando que foi identificado um aumento do esforço de pesca da frota industrial, em especial da frota de cerco sobre o recurso tainhaa partir do ano 2000 em função do declínio da disponibilidade do recurso sardinha verdadeira e da valoração do mercado e exportação das ovas de tainha durante o período de agregação e migração reprodutiva da espécie;
Considerando que foi observado um declínio na produção artesanal, especialmente, associado ao esforço adicional na captura da espécie durante a safra pelo segmento industrial, caracterizando a disputa pelo recurso;
Considerando que a tainha encontra-se classificada como espécie sobrexplotada, integrante do Anexo II da Instrução Normativa/MMA N.º 05, de 21 de maio de 2004, com demanda para elaboração e implementação de Plano de Gestão, num prazo de 05 anos, desde a data de sua publicação;
Considerando que a avaliação dos estudos disponíveis e das questões apresentadas, sugeriu urgência quanto à definição de medidas de ordenamento eficazes, que possam orientar corretamente a prática dos produtores artesanais e industriais, possibilitando tanto a proteção do período mais vulnerável do ciclo de vida da tainha, a recuperação dos estoques, a manutenção da atividade e a redução dos conflitos;
Considerando que a detecção do aumento do esforço de pesca sobre o recurso tainha, sugere sua limitação, mesmo que precautoriamente, por meio da definição de critérios que limitem a concessão de permissões à frota industrial para operarem na captura de tainhas;
Como se observa, o IBAMA, reconhecendo a esgotabilidade do recurso ambiental, a necessidade de que a sua exploração se dê em níveis sustentáveis, e os estudos que demonstraram o aumento do esforço de pesca industrial, de um lado, e o declínio da pesca artesanal, de outro, além do fato que esse esforço de pesca se dá em um período vulnerável da espécie, ou seja, no período de reprodução, entendeu, com fulcro justamente no princípio da precaução, que a atividade de pesca da tainha por traineiras deveria ser limitada.
Trata-se de norma, portanto, em perfeita sintonia com o princípio da proteção do meio ambiente, da busca pelo desenvolvimento sustentável e, com base na incerteza dos resultados da continuidade da atividade e na ausência de realização do plano de gestão determinado pela IN MMA nº 05/2004, também com o princípio da precaução.
O problema que ensejou o ajuizamento da presente ação pelo Ministério Público Federal, ao qual há de se dar razão, é que, tanto a IN MMA nº 05/2004, quanto a IN IBAMA nº 171/2008, não foram, até o presente ano de 2011, aplicados, seja por não ter sido elaborado o plano de gestão da tainha, previsto na primeira, seja por estar sendo liberado, ano a ano, um número de traineiras superior ao previsto na segunda, sob o fundamento, principalmente, do impacto econômico e social que seria gerado pela vedação da pesca da tainha pelas traineiras.
Diante de tais fatos, e da inobservância pelo Poder Público, na prática, das próprias normas que elaborou em atenção aos princípios constitucionais, o Poder Judiciário deve intervir, pois não há discricionariedade no caso dos autos, mas vinculação aos princípios da proteção do meio ambiente e da precaução, bem como à busca do desenvolvimento sustentável.
O que se percebe é um choque de interesses entre os próprios órgãos federais, que deveriam compatibilizar suas atuações na defesa do desenvolvimento sustentável e dos demais princípios constitucionais, e não de interesses econômicos deste ou daquele grupo. Na prática, porém, o Ministério do Meio Ambiente e o IBAMA, de um lado, elaboram normas que visam à proteção do meio ambiente, e de outro lado, o Ministério da Pesca e Aquicultura, em defesa dos setores econômicos envolvidos (indústria pesqueira e proprietários de traineiras), atua no sentido de impedir, ano a ano, a aplicação das referidas normas.
O que aparentemente é afirmado como interesse público no caso dos autos não ultrapassa a diferenciação feita por Celso Antônio Bandeira de Mello entre interesses públicos primários e interesses públicos secundários, ao afirmar que '[...] não existe coincidência necessária entre interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de Direito Público'. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26 ed., São Paulo: Malheiros, 2009, p. 65). Esclarece o renomado administrativista, sobre o interesse primário do Estado:
'[...] o interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem' (op. cit. p. 60 - grifado no original).
Portanto, os interesses públicos primários são aqueles decorrentes do interesse geral da sociedade, expressos pelos princípios adotados pela Constituição, vale dizer, por aquelas metas que a Constituição prevê devam ser buscadas pelo Estado em prol da coletividade, como é o caso da proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável.
Por outro lado, o mesmo autor afirma, acerca do que denomina 'interesses públicos secundários', que '[...] o Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais, e que, tal como os interesses delas, concebidas em suas meras individualidades, se encarnam no Estado enquanto pessoa. Estes últimos não são interesses públicos, mas interesses individuais do Estado, similares, pois (sob prisma extrajurídico), aos interesses de qualquer outro sujeito. Similares, mas não iguais. Isto porque a generalidade de tais sujeitos pode defender estes interesses individuais, ao passo que o Estado, concebido que é para a realização de interesses públicos (situação, pois, inteiramente diversa da dos particulares), só poderá defender seus próprios interesses privados quando, sobre não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos, coincidam com a realização deles' (op. cit. pp. 65-66).
Desta feita, os interesses públicos primários evidenciados no caso dos autos são a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, pois este último se dá em observância do primeiro. Além disso, impõe-se, na ausência de certeza científica e dados concretos a embasar as decisões, a aplicação do princípio da precaução, adotando-se as medidas restritivas enquanto não comprovado pelos interessados na exploração dos bens ambientais a ausência de risco a esses bens por suas atividades.
De outra parte, os interesses 'públicos' secundários, que nada mais são, como visto acima, do que interesses individuais do próprio Estado, similares aos interesses particulares, consistem no suposto 'interesse público (?)' em manter a atividade de pesca das traineiras (atividade econômica particular), na medida em que envolve o sustento de grande número (?) de trabalhadores e suas famílias.
Entretanto, o interesse econômico envolvido na exploração do meio ambiente somente será coincidente com os interesses públicos primários quando observar a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, o que se extrai do próprio capítulo da Constituição que trata da ordem econômica, ao arrolar como um dos seus princípios a defesa do meio ambiente, como meio de se garantir a sustentabilidade das próprias atividades econômicas.
Além disso, não está sendo considerado em momento algum o impacto negativo da pesca de tainha por traineiras sobre a pesca artesanal, como será demonstrado adiante. A pesca artesanal envolve um número de famílias que dela dependem em número em muito superior à pesca industrial.
Para que se demonstre a necessidade das restrições impostas pelas IN MMA nº 05/2004 e IN IBAMA nº 171/2008 até que se tenha dados concretos sobre o impacto da pesca pelas embarcações do tipo traineira nas espécies de tainha exploradas, passo a analisar os argumentos expostos pelos órgãos responsáveis, nos documentos juntados com a inicial e nos documentos encartados pela União em sua contestação, como justificativas para a suspensão da aplicação das referidas normas.
Inicialmente, em 06/05/2009, foi exarado, pelo Centro de Pesquisa e Gestão de Recursos Pesqueiros do Litoral Sul e Sudeste (CEPSUL), órgão integrante do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, o Parecer CEPSUL nº 14/2009 (evento 1, doc OUT 5), cujos pontos principais a serem destacados são os seguintes:
1) Afirmou que é correto o fato de que as embarcações de cerco, que atuam na pesca da tainha, pertencem à frota permissionada para a pesca da sardinha-verdadeira, porém, é incorreto afirmar que a Portaria IBAMA nº 96/1997 atua como controladora da pesca dessa espécie, pois a tainha não pode ser considerada como 'fauna acompanhante' da sardinha verdadeira, na forma que consta nas autorizações então emitidas: 'sardinha, fauna acompanhante e peixes diversos'.
Essa primeira afirmação demonstra que, até 2008, não havia uma regulação específica da pesca da tainha, e as supostas 'autorizações' para a pesca dessa espécie pelas traineiras decorriam de uma equivocada interpretação das permissões até então emitidas, cujo teor deixava dúvidas sobre seu alcance, ao referir, além da 'sardinha', também 'fauna acompanhante e peixes diversos'.
Contudo, a correta interpretação das referidas autorizações deve pautar-se na observância das demais normas vigentes à época, em especial, nesse caso, o artigo 15 da Instrução Normativa SEAP nº 3/2004, que assim estabelece:
Art. 15. É vedada uma mesma embarcação obter mais de uma Permissão de Pesca para explotação de recursos pesqueiros com esforço de pesca limitado ou sob controle.
Considerando que, tanto a sardinha-verdadeira (Sardinella brasiliensis), quanto às tainhas (Mugil platanus e M. liza) são espécies arroladas pela Instrução Normativa MMA nº 5/2004 como espécies sobre-explotadas ou ameaçadas de sobre-explotação, sua exploração está sujeita à regulação e autorização específica emitida pelos órgãos responsáveis pelo ordenamento da pesca, de modo que, em vista do artigo 15 da IN-SEAP nº 3/2004, transcrito acima, é vedada a obtenção, pela mesma embarcação, de permissão para explotação das duas espécies.
Portanto, 'fauna acompanhante e peixes diversos', por certo, é expressão que não inclui a tainha, pois esta, além de não ser fauna acompanhante da sardinha, também não pode ser sua pesca autorizada na forma de 'peixes diversos', pois em se tratando de espécie sobre-explotada ou ameaçada de sobre-explotação, cuja pesca é controlada, a autorização para exploração deve ser específica.
Somente por este fundamento, como se percebe, já seria possível concluir pela impossibilidade de que a frota de traineira autorizada para a pesca da sardinha verdadeira seja autorizada também para a pesca de cerco da tainha, tal como ocorreu com a corvina (Micropogonias furnieri).
Não obstante, até 2008 em diversas autorizações de pesca emitidas para as traineiras constava, especificamente, além da sardinha verdadeira, também a tainha, o que levou o IBAMA a editar a Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008, resguardando o 'direito' das embarcações até então autorizadas de renovar essa autorização, limitando esse número a 60, por ser a média de autorizações emitidas para esse recurso (tainha) em anos anteriores (de 2001 a 2006), como será visto abaixo.
Antes, contudo, há outros fatos e normas a serem considerados, sobre os quais continuo a discorrer.
2) O mesmo Parecer CEPSUL nº 14/2009 concluiu que as dificuldades que o setor pesqueiro na modalidade traineira enfrenta, principalmente, devido a não conclusão e implementação do novo Sistema de Permissionamento proposto pela SEAP/PR, além da ausência de solução alternativa, mesmo que provisória, para solucionar o problema, conduz a situação de todas as traineiras sem a permissão específica, estejam ilegais para operar na safra da tainha em 2009.
Com efeito, conforme foi acima demonstrado, mesmo antes de 2009 muitas traineiras não tinham autorização para pesca da tainha, a qual era exercida e tolerada por uma equivocada interpretação das autorizações para pesca da sardinha verdadeira. Justamente por essa ausência de autorização anterior, a demora na conclusão e implementação do novo sistema de permissionamento também não serve de argumento para a liberação da pesca da tainha pelas traineiras, ademais em vista da impossibilidade legal de autorização para mais de uma espécie controlada, conforme também demonstrado acima.
3) Através da análise de uma série de permissões de pesca concedidas entre 2004 e 2006 pela SEAP/PR, foram constatadas diversas autorizações nas quais a tainha constava expressamente, ao lado da sardinha e de outros peixes, como espécie autorizada. Segundo o Parecer CEPSUL nº 14/2009, tais dados possibilitariam à SEAP/PR implementar, de forma provisória, enquanto não finaliza o novo modelo de permissionamento, a aplicação do art. 4º da IN IBAMA nº 171/2008, mantendo o direito de operação às embarcações que já detinham de forma específica as autorizações para a captura das tainhas.
Portanto, em vista da existência de autorizações específicas para a tainha, não se justifica o equívoco de interpretação decorrente das autorizações genéricas que se referiam apenas a 'peixes diversos' como autorizadores da pesca da tainha, sendo plenamente possível aos órgãos reguladores da pesca o levantamento de quantas traineiras estavam, até então, efetivamente autorizadas para a pesca da tainha.
Saliento, entretanto, que a existência de tais autorizações específicas, incluindo tanto a sardinha verdadeira quanto a tainha, consoante acima relatado, estão em desacordo com o artigo 15 da Instrução Normativa SEAP nº 3/2004, que veda a autorização, para a mesma embarcação, de mais de uma espécie controlada.
4) Também o Parecer CEPSUL nº 14/2009 esclarece que houve equívoco dos sindicatos da pesca ao afirmar o número de 125 traineiras atuando na pesca da tainha, pois computou mais de uma vez a mesma embarcação, que pode desembarcar pescado em mais de um estado na mesma temporada. Além disso, foi esclarecido que o número de 60 traineiras fixado pela IN IBAMA 171/2008 foi definido a partir do número médio das traineiras atuantes no período de 2001 a 2006 (67 barcos/ano), conforme os dados das autorizações específicas então existentes.
Esse esclarecimento é relevante, pois demonstra que o número de 60 embarcações não foi definido pelo IBAMA de forma aleatória, mas com base nos dados existentes acerca da frota que era especificamente autorizada para a captura da tainha no período de 2001 a 2006, desconsiderando, corretamente, aquelas que não possuíam autorização específica.
5) Outro dado constante do Parecer CEPSUL nº 14/2009 é que a pesca da tainha, considerada apenas a modalidade artesanal, declinou de 2.800 ton./ano na década de 1980 para cerca de 1.800 ton./ano nas décadas de 1990 e 2000, o que contradiz a informação do Sindicato da Pesca de que não há declínio da pesca dessa espécie. Foi argumentado que a ausência de declínio se constata considerando todas as modalidades de pesca, mas que esse aparente aumento decorre mais do aumento do esforço de pesca do que da abundância do recurso.
Percebe-se dos dados acima que a exploração da tainha pela frota traineira, iniciada no final dos anos 1990 e início dos anos 2000 já está causando impacto da produção artesanal, a qual sustenta um número muito maior de famílias de pescadores na costa Sudeste e Sul do Brasil do que a produção industrial. Adiante voltaremos a abordar a questão do impacto sobre a pesca artesanal, com base em outros dados trazidos aos autos.
6) Consta do Parecer CEPSUL nº 14/2009 que a Instrução Normativa IBAMA nº 135/2006, que define o que se considera por 'espécie sob-controle', para os fins do artigo 15 da Instrução Normativa SEAP nº 3/2004, também teve a aplicação suspensa a pedido da SEAP/PR até que seja implementado o novo sistema de permissionamento.
Vê-se que a SEAP/PR (atual MPA) está, sucessivamente, pleiteando a suspensão de normas elaboradas com a finalidade de proteger os recursos pesqueiros e, por consequência, o meio ambiente, normas cujo escopo é manter a exploração desses recursos em níveis sustentáveis, sempre sob o fundamento de não conclusão do novo sistema de permissionamento, o que, deveras, não pode persistir indefinidamente.
Ademais, em atenção ao princípio da precaução, que visa a proteção do meio ambiente, princípio fundamental da constituição, a ausência de finalização desse 'novo sistema de permissionamento' deveria acarretar a não emissão de autorizações, a não ser que os próprios particulares interessados demonstrassem, através de estudos consistentes, a ausência ou o baixo risco ambiental de suas atividades.
Não pode o Poder público protelar, indefinidamente, uma medida tendente a proteger o meio ambiente, apenas no interesse de determinada categoria econômica, ademais se não existe conhecimento concreto acerca do risco da atividade, o qual se deve presumir, em vista de o objeto da pesca ser espécie em período de reprodução, bem como pela existência de impactos negativos sobre outra categoria econômica (pescadores artesanais), hipossuficientes e vulneráveis frente à indústria pesqueira.
As conclusões do Parecer CEPSUL nº 14/2009 são relevantes e corroboram as conclusões tecidas acima, em cada um dos itens abordados:
'Pelo exposto, conclui-se que:
1. O IBAMA concedeu 01 (um) ano de prazo para que fosse providenciada a regularização da frota autorizada a operar na captura de tainha a partir de 2009;
2. A redução do esforço, em termos do número de embarcações, contemplado na atual medida de ordenamento, não foi superior a 10%. O que ocorreu de fato foi um congelamento da frota autorizada, para evitar que novas embarcações pleiteassem o direito de operar sobre o recurso tainha (sobreexplotado - anexo II da IN MMA 05/2004, Decreto nº 53.494/2008, do Estado de São Paulo);
3. A única condição exigida pela norma em vigor, para que 60 traineiras sejam autorizadas a operar na safra da tainha, será a comprovação de sua operação via permissão e/ou Mapas de Bordo ou outro documento oficial, durante 3 anos, entre 2000 e 2007 (IN IBAMA nº 171/2008);
4. Deverá existir e manter cautela quanto ao permissionamento de novas embarcações do tipo traineira sobre o recurso tainha, considerando que a atividade de pesca ocorre durante o período de migração reprodutiva da espécie e que o poder de pesca dessas embarcações pode vir a comprometer ainda mais o estoque, bem como aumentar o conflito com as comunidades artesanais que tradicionalmente e historicamente realizam tal atividade e vem tendo seus rendimentos reduzidos a cada ano;
5. O limite de esforço, conforme demandado pela IN MMA Nº 05/2004, até a elaboração do Plano de Gestão, é aquele estabelecido no processo de ordenamento realizado no CEPSUL, em 2007 e publicado na IN IBAMA nº 171/2008.
O CEPSUL é favorável a aplicação na íntegra da IN IBAMA nº 171/2008 na pesca da tainha, a partir da safra de 2009, pois apenas após sua implementação, poderão ser avaliados seus efeitos, especialmente, em nível de recuperação do estoque.'
Apesar das conclusões do CEPSUL acima transcritas, foram editadas a Instrução Normativa IBAMA nº 13/2009 e a Portaria SEAP nº 17/2009.
A primeira dessas normas, dentre outros provimentos, suspendeu os efeitos do artigo 4º da IN IBAMA 171/2008 para a safra de 2009, bem como suspendeu os artigos 7º, 8º e 9º da mesma Instrução Normativa. Já a portaria SEAP nº 17/2009, por sua vez, em vista da suspensão do artigo 4º da IN IBAMA nº 171/2008, estabeleceu os requisitos para a concessão da Permissão Provisória de Pesca, para atuar na captura da tainha (Mugil platanus e M. liza), pelo método de cerco, no litoral sul e sudeste.
Nessa mesma época, o CEPSUL exarou, em 28/07/2009, já após o início da emissão de autorizações pela SEAP/PR, o Parecer/CEPSUL nº 38/2009, cuja introdução descreve os motivos que levaram a suspensão da IN IBAMA nº 171/2008 para a safra de 2009:
A atualização das medidas de ordenamento pesqueiro para o recurso tainha era premente desde 2002 e foi desenvolvido no CEPSUL sob a coordenação do IBAMA, nos anos de 2007 e 2008, por meio de reuniões técnicas que resgataram informações científicas e posteriores debates com representantes do setor e outras instâncias de governo, a partir do que foi construída uma minuta de Instrução Normativa (IN), que ainda passou por duas rodadas de negociações antes de ser publicada. A implementação da medida, entretanto, ocorreria por completo apenas em 2009, em função de sua publicação tardia (maio de 2008), quando já havia iniciado a safra anual.
Nas proximidades do período da temporada de pesca 2009, quando seria pela primeira vez testada, na íntegra, a eficiência da nova norma, o IBAMA sofreu uma série de pressões oriundas de diversas representações do setor produtivo e da SEAP/PR, visando o adiamento de parte do regramento, o que acabou ocorrendo, com a publicação das normas em referência (IN IBAMA nº 13/2009 e Portaria SEAP nº 17/2009), que alteraram temporariamente a IN IBAMA nº 171/2008, com suspensão de alguns de seus artigos, especificamente, os artigos 4º, 7º, 8º e 9º, que estabeleciam o limite de 60 embarcações de cerco, tipo 'traineira', como esforço de pesca máximo admitido sobre as referidas espécies.
Na ocasião, considerando o estabelecido pela INI nº 26/2005, que relaciona a legalidade da atividade pesqueira à entrega obrigatória de Mapas de Bordo, IBAMA e SEAP/PR acordaram que este seria então, o documento oficial determinante para definir quais embarcações seriam permissionadas para operar na safra 2009, desde que comprovassem a pesca de tainha em 2008 pela embarcação requerente. Neste momento, ambas as instituições responsáveis pelo recebimento de Mapas de Bordo empreenderam esforços para localizar, identificar e listar as embarcações que pescaram tainhas em 2008, gerando uma lista, que deveria ter norteado a concessão de permissões em 2009.
Caberia destacar que a lista de embarcações cuja entrega de mapa de bordo foi identificada antes da publicação das normas que alteraram o artigo 4º da IN IBAMA nº 171/2008 era constituída por 55 embarcações. Posteriormente, a qüinquagésima sexta (Manoel Espogeiro), foi localizada no IBAMA/RJ e deveria também ter sido contemplada. Outra curiosidade que merece ser conferida é o fato da embarcação Fillipe Jorge haver entregue à SEAP 59 mapas bordo informando haver capturado tainha, sendo que o recurso está, legalmente, disponível à frota a partir de 15 de maio, abertura da temporada de pesca, até julho, significando que tal embarcação realizou 59 viagens no período??? Cópias de informações da referida embarcação no SIESPE (Convênio SEAP/UNIVALI - controle de desembarque) foram apresentadas, juntamente com um comprovante de entrega de Mapa de Bordo que, no entanto, não foram demonstrados, muito embora segundo as informações apresentadas, são 59.
Logo, a aplicação desta solução alternativa e temporária parece não ter sido respeitada conforme o estabelecido por ambas as instituições, denotando-se uma série de questões que merecem averiguação' (grifei).
Percebe-se, pelo trecho acima citado, que apenas 56 embarcações apresentaram mapas de bordo informando a pesca da tainha em 2008, documento esse exigido para obter a autorização para a pesca em 2009, já com base nas normas flexibilizadas pelas IN IBAMA nº 13/2009 e pela Portaria SEAP nº 17/2009. Mesmo assim, foram autorizadas 115 traineiras.
Analisando os processos de autorização de embarcações traineiras para a captura da tainha, emitidas pela SEAP em 2009, o CEPSUL obteve os seguintes resultados, chegando às conclusões transcritas ao final:
O documento em referência apresentou uma lista com 115 embarcações que receberam a concessão provisória para a captura de tainhas na modalidade cerco, no litoral Sudeste e Sul, safra 2009 (págs. 4 à 9) e outra lista com 30 embarcações integrantes da frota de cerco, que tiveram seus requerimentos indeferidos (págs. 10 e 11).
Deste universo de 145 embarcações listadas, para apenas 123 delas foi apresentada algum tipo de documentação. Dentre as 22 traineiras restantes, 04 receberam a concessão provisória para a pesca de tainha na safra 2009, sem qualquer documentação (Cidade de Itajaí, Magalhães Silva XIV, Vô Chico V e VI), inclusive, algumas delas já integravam, de forma injustificada, a primeira lista elaborada (Tabela 01). As demais 18 constam na lista de indeferidas no referido 'Documento Síntese'.
A primeira questão observada reside no fato de que o artigo 4º da INI nº 26/2005, define que apenas coletores credenciados pelas instituições responsáveis, operando durante os desembarques e as Unidades Descentralizadas ou Superintendências Estaduais do IBAMA e SEAP/PR têm a responsabilidade e competência para receber os Mapas de Bordo ao final de cada viagem, ou num período de até 07 dias após os desembarques. Entretanto, o que se observou foi uma série de outras empresas e/ou instituições, além das citadas, que receberam e apresentaram esta documentação, muitas vezes, fora de prazo.
Dentre os comprovantes de entrega de Mapas de Bordo analisados, pelo menos 30% deles foram entregues entre agosto de 2008 e maio de 2009. No caso da entrega em maio, verifica-se o transcurso de 01 ano após a declarada operação.
Quanto às embarcações e respectivos Estados de origem requerentes da permissão para operar na captura de tainhas em 2009, 33 eram do Rio de Janeiro, 16 de São Paulo, 72 de Santa Catarina e 02 do Rio Grande do Sul. Desta forma, dentre as 123 embarcações que forneceram algum tipo de documento, na perspectiva de obtenção de concessão provisória para a pesca da tainha, foi possível detectar as seguintes situações:
· Somente 85 barcos dispuseram de Cópias dos Comprovantes de entrega de MBs, o que não significa, necessariamente, que tenham capturado tainha;
· 70 embarcações dispuseram de Cópias dos MBs, com origens distintas, dentre as quais algumas instituições representantes do setor produtivo, como o Sindicato dos Armadores do Estado de São Paulo - SAPESP e empresa de pesca (Kowalsky), o que contraria a INI 26/2005;
· Destes MBs entregues, somente 65 confirmavam a efetiva captura de tainha;
·No Documento Síntese, 44 embarcações apresentaram 106 Controles de Desembarque (CDs), destes 43 oriundos do SIESPE (um convênio da SEAP com a UNIVALI) e 01 do Instituto de Pesca/SP, sendo que este instrumento, de acordo com as normas que alteraram a IN IBAMA Nº 171/2008, não seriam adotados como comprovação da atividade, embora a SEAP/PR, os tenha utilizado, equivocadamente, como critério de concessão, conforme item II (c) - DA ANALISE DAS SOLICITAÇÕES (pág. 03 - Documento Síntese);
· Quando comparado os Comprovantes de MBs entregues, que dispõem da data da pescaria, com as informações disponíveis (data da viagem) nos MBs, somente 35 barcos continham ambos os documentos disponíveis, e destes somente 21 conferiram as datas informadas;
·Quando comparado os Comprovantes de MBs entregues, que dispõem da data da pescaria, com as informações disponíveis (data da viagem) nos Controles de Desembarque - CDs, somente 32 barcos, continham ambos os documentos disponíveis, e destes, somente 05 conferiram as datas informadas, sendo que esta conferência foi utilizada, simplesmente, para avaliar a qualidade das informações dispostas nos Comprovantes de MBs, que demonstraram grande deficiência. Como um barco que declarava estar pescando em determinado período (MBs), poderia estar desembarcando no mesmo dia (CDs)????
Após a análise do Documento Síntese, dentre as 123 embarcações cujas documentações foram avaliadas, apenas 45 delas receberiam nosso parecer favorável quanto ao cumprimento dos quesitos tratados entre IBAMA e SEAP/PR e publicados pelas normas que alteraram a IN IBAMA Nº 171/2008 (IN IBAMA nº 13/2009 e Portaria SEAP nº 17/2009).
Alguns barcos, apesar de constarem como aptos a requerer o direito de capturar tainhas na safra 2009, pois apresentaram Mapas de Bordo ao IBAMA, não receberam a permissão. Alguns foram indeferidos, a partir de decisao da SEAP/PR, por questões por nós desconhecidas. Outras, não contam na listagem oriunda do 'Documento Síntese', provavelmente, por não terem requerido a permissão.
Das 123 embarcações que apresentaram documentação inclusa ao Documento Síntese analisado, 78 delas teriam sido indeferidas, de acordo com a avaliação efetuada pelo CEPSUL. (...).
Quando fusionadas as informações do Documento Síntese às listagens oficiais de Controles de Desembarque da UNIVALI e Instituto de Pesca/SP, foi possível comprovar que a maioria das embarcações listadas exibe alguma irregularidade. A Tabela 06 discrimina as 05 embarcações, cujos dados conferiram entre os Mapas de Bordo apresentados em comparação aos Sistemas de Controle de Desembarque.Os demais, ou não conferem com as informações apresentadas nos Mapas de Bordo em relação aos Controles de Desembarque, ou não cumpriram com o requisito mínimo de entrega destes ao final de cada viagem (MB), estando portanto, passíveis da sanções de suspensão provisória de registro e permissão de pesca e, na reincidência, ao cancelamento definitivo (INI nº 26/2005)
As embarcações discriminadas na Tabela 08 foram identificadas pelo Controle de Desembarque da UNIVALI ou do Instituto de Pesca na captura de tainhas em 2008. Destas 27 embarcações, nenhuma entregou Mapas de Bordo nas instituições credenciadas, logo, cometeram esta irregularidade.
A tabela 09, por sua vez, apresenta a listagem de 55 embarcações constantes no Documento Síntese, mas que não foram identificadas pelos Sistemas de Controle de Desembarque da UNIVALI e/ou Instituto de Pesca.
Após a análise efetuada pelo CEPSUL, salvo algum equívoco, dentre as 145 embarcações listadas no Documento Síntese teríamos as seguintes conclusões:
· 37 embarcações teriam cumprido os quesitos previstos na legislação e estariam aptas a receber a concessão para pescar tainha durante a safra de 2009 (Tabela 02);
· 08 barcos deveriam ter seus documentos reavaliados ou receberem justificativas sobre os motivos do indeferimento, pois aparentemente, estavam aptos (Tabela 03);
· 82 (78 + 04) embarcações receberam da SEAP/PR, indevidamente, permissões provisórias de pesca da tainha para a safra 2009;
· O recebimento dos Mapas de Bordo deve observar prazos e procedimentos definidos na INI Nº 26/2005, sendo que pessoas ou empresas não habilitadas ou credenciadas (Ex: Sindicatos), que não podem estar cumprindo um papel do Estado;
· A SEAP/PR recebeu MBs fora de prazo e adotando procedimentos irregulares, bem como concedeu permissões sem a devida conferência da documentação encaminhada, como no caso de Comprovantes de MBs, que nem sempre se referiam à pesca de tainhas no ano de 2008, conforme determina a própria Portaria da SEAP/PR (Portaria SEAP nº 17/2009);
· Existem informações inverídicas nos MBs, como viagens de 03 meses de mar, informações de desembarque em períodos em que se informou nos MBs como dias de pesca.
· A referida análise por ora encaminhada, trata-se, dentre outras, de uma DENÚNCIA, que necessita ser averiguada e de providências para reverter o atual processo pernicioso de permissionamento. O procedimento deve ser efetuado de forma responsável, em atenção às normas vigentes, visando a conservação da biodiversidade aquática, como forma de torná-la abundante e rentável.
· As embarcações identificadas com Prestação de Informações Inverídicas aos Mapas de Bordo ou a não entrega deste documento obrigatório (Tabelas 07 e 08), deveriam ter a imediata suspensão de seus registros (art. 7º INI nº 26/2005), devido o descumprimento do artigo 5º, parágrafo único da INI nº 26/2005, o que teria reflexo positivo na redução de esforço de pesca sobre inúmeros recursos sobreexplotados ou ameaçados de extinção que ocorrem no litoral Sudeste e Sul do Brasil' (grifei).
O parecer técnico parcialmente transcrito acima demonstra a seriedade das irregularidades praticadas pelos órgãos responsáveis pela emissão de autorização para a captura de tainhas por embarcações do tipo traineira, elevando um número que, de acordo com a IN IBAMA nº 171/2008 deveria ter ficado restrito a 60 embarcações, para 123 embarcações,e culminando com a emissão de 115 autorizações.
Registre-se que mesmo com base nas normas mais flexíveis para a emissão de autorizações, previstas pela Portaria SEAP nº 17/2009, após a suspensão dos artigos 4º, 7º, 8º e 9º da IN IBAMA nº 171/2008 pela IN IBAMA nº 13/2009, somente 37 embarcações teriam cumprido os requisitos previstos na legislação para receber a autorizacao em 2009, sendo que 8 barcos deveriam ter seus documentos reavaliados e, nada menos que 82 embarcações foram indevidamente autorizadas pela SEAP/PR, sendo, ainda, 4 embarcações autorizadas sem apresentar documento algum.
Todas as irregularidades apontadas pelo CEPSUL no parecer técnico acima demonstram que a proteção do meio ambiente e a sustentabilidade, bem como o princípio da precaução, estão sendo jogados por terra com vista à proteção dos interesses econômicos do setor pesqueiro na modalidade de traineiras.
Portanto, o argumento trazido pela União em sua contestação, de que o número de embarcações autorizadas para a pesca da tainha está sendo gradativamente reduzido, por ser de 175 embarcações o número de traineiras com possibilidade de capturar tainha, número reduzido para 115 embarcações em 2009, e 82 embarcações em 2010, não condiz com a realidade dos fatos, já que, em média, entre 2001 e 2006, apenas 67 embarcações possuíam autorização para pescar essa espécie.
As demais, se capturavam esse recurso, o faziam sob o pálio da indevida interpretação de que a autorização genérica, para 'peixes diversos', assim, permitia, ou seja, de forma ilegal. A anuência do Poder Público com essa ilegalidade não lhe retira esse caráter, pois a desorganização dos órgãos fiscalizadores em aplicar a legislação não pode servir de argumento para reiterar atos contrários a legislação e à própria Constituição.
Ainda, na emissão de autorizações para o ano de 2009, de acordo com as normas fixadas pela própria SEAP/PR na Portaria SEAP nº 17/2009, flexibilizando o rigor da suspensa Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008, somente 37 embarcações deveriam ter recebido autorizações, sendo possível o aumento desse número para 45, caso as 8 embarcações que deveriam ter seus documentos reavaliados viessem a ser autorizadas.
Dessa forma, já no ano de 2009 seria possível o cumprimento do limite de 60 embarcações previsto na IN IBAMA nº 171/2009, sem necessidade de sua suspensão, como foi e continua sendo feito. Mas, ao contrário, foram autorizadas 115 embarcações, o que somente contribuiu para o aumento do esforço de pesca sobre a tainha.
Fossem tais ilegalidades ocorridas apenas para a emissão de autorizações para pesca da tainha por traineiras para o ano de 2009, a questão seria resolvida pela efetiva aplicação da IN IBAMA nº 171/2008 a partir da safra de 2010, o que, contudo, não ocorreu, como será analisado abaixo.
Consta do Ofício/CEPSUL nº 44/2010 (fls. 36/46 do documento OUT5 do evento 1), que nos dias 27 e 28 de abril de 2010 foi realizada reunião técnica de ordenamento promovida pelo MPA em Brasília/DF, na qual referido órgão (CEPSUL) opinou pela aplicação da IN IBAMA nº 171/2008 para o ano de 2010.
Oportuna a transcrição do seguinte trecho do referido documento, que evidencia um correto entendimento da questão sob o ponto de vista do desenvolvimento sustentável e da proteção do meio ambiente por parte do CEPSUL, o que, por outro lado, não se constata na atuação do MPA, do IBAMA e do MMA na situação dos autos:
'Durante o evento, a servidora representante do CEPSUL defendeu, veementemente, a manutenção dos termos previstos na IN IBAMA nº 171/2008, ou seja, apenas 60 traineiras autorizadas para a safra de 2010, afirmando que ajustes à norma eram necessários, mas que somente deveriam ser realizados após o término da safra desse ano, e uma vez ao menos testado o efeito do referido esforço de pesca, nunca implementado. Argumentou ainda, que há 15 dias da abertura da safra, não seria responsável operar qualquer tipo de mudança à norma vigente. Segundo a Dra. Ana Maria, não haveria tempo hábil para proceder qualquer análise adequada para a situação. Rebateu a proposta de manter o permissionamento às 115 embarcações, alegando que boa parte da documentação apresentada em 2009, como comprovação da atividade, não atendia ao exigido pela legislação (IN IBAMA nº 13/2009 e Portaria SEAP nº 17/2009). Portanto, deveria ter sido indeferida, o que reduziria, significativamente, o número de embarcações em condições de pleitear permissão para a safra de 2010, talvez chegando a menos de 60.
A servidora informou ainda, que a exceção da apresentação feita pelo MPA, todas as demais sugeriram cautela e questionaram a manutenção das 115 permissões para uma frota que exibe um elevado poder de pesca e que atua em período de migração reprodutiva, enfatizando, que muito possivelmente, essa frota estaria investindo fortemente sobre o estoque oriundo da Bacia do Prata, do qual não dispomos de conhecimento sobre sua capacidade de suporte. A pesquisadora do ICMBio, Dra. Mônica Peres, também presente à reunião, argumentou num grupo virtual sobre pesca (pesca brasil), o que defendeu também durante os debates dos dias 27 e 28 de abril: 'A ex-frota sardinheira (traineiras) localizou o que estamos chamando de 'estoque de tainha do Prata' e começou a explorar uma área de pesca totalmente nova, capturando indivíduos de quase 01 metro. Esse tamanho de tainha, as frotas mais costeiras não viam há décadas. Então, aumentou o número de traineiras interessadas, ou seja, aumentou sim o esforço de pesca aplicado até então. Entretanto, essa descoberta tornou vulnerável uma porção do estoque que estava, provavelmente, garantindo o recrutamento de tainha nas lagoas costeiras do SE-S do Brasil, e essas são as razões que explicam a manutenção ou até para o aumento da produção de tainhas que está sendo registrada nos últimos anos'.
Assim, fica claro que quaisquer dados estatísticos de aumento da produção não representam abundância do recurso ou a recuperação do estoque e sim, o acesso de barcos com maior poder de pesca da frota nacional às áreas antes não exploradas.
O propósito da Nota Técnica Conjunta nº 01/2010 - SEPOP - SEMOC/MPA, contrariando a supracitada explanação, foi o de demonstrar que o esforço de pesca proposto de 115 traineiras não significava qualquer aumento ao que já vinha sendo aplicado, ou seja, tal medida, segundo o MPA, não representa aumento ao esforço de pesca aplicado e, portanto, não significa impacto sobre o estoque.
Alguns itens da Nota Técnica em referência do CEPSUL questiona, como por exemplo:
2. no item 'Considerações Iniciais' alguns comentários foram apresentados acerca, especialmente, do que consideram ser o impacto ao setor produtivo, com a limitação de 60 traineiras, sendo que em nenhum momento discutem o impacto sobre o segmento dos artesanais, que também integram o setor produtivo. O impacto ambiental sequer é abordado. Ambos os seguimentos promovem algum tipo de impacto, especialmente, por operarem durante o período reprodutivo da espécie. Entretanto, os artesanais exercerem (sic) um impacto ambiental muito menor, pois o poder de pesca do conjunto de pescadores artesanais, embora sejam muitos, é infinitamente inferior ao aplicado pelas traineiras, ou seja, capturam apenas parte dos peixes que se aproximam da costa. Pode ser caracterizada como uma pescaria passiva, pois não saem à busca dos cardumes, litoral afora. Socialmente, mais justa, representa um benefício ao pequeno produtor nessa época do ano, por representar o sustento de milhares de famílias ao longo do litoral do SE/S.
3. Ainda no item 'Considerações Iniciais' é alegada a necessidade da referida nota técnica devido ao insuficiente embasamento técnico-científico apresentado para limitar o esforço de pesca em 60 traineiras, sendo que mesmo que esse argumento posa ser discutido, pois a pesquisa nem sempre dispõe de respostas em tempo real a todas as demandas, especialmente, porque os dados fornecidos pelo próprio setor pesqueiro nos controles de desembarque e mapas de bordo exibem inúmeras controvérsias, e que levam a algumas interpretações equivocadas. Por isso, a pesquisa apesar de realizar embarques, coletas, levantamentos e análises laboratoriais, depende também dos dados da frota para que posam estimar corretamente os eventos que ocorrem no ambiente natural. Entretanto, mesmo que os dados científicos possam ser insuficientes, caberia ao menos, em nome da gestão pesqueira sustentável, adotar-se o princípio da precaução, previsto na Portaria Interministerial nº 2/2009, artigo 3º, parágrafo único. Com certeza, testar 60 traineiras seria uma medida de maior precaução, do que as 115 pretendidas.
4. No item 2 que trata da descrição da 'Unidade de Gestão', o tema é iniciado dispondo sobre o fato de a tainha corresponder a um recurso acessório para a modalidade cerco. Entretanto, no item 4 'contexto da Atividade', a seguir, informam que a tainha representa a 4ª principal espécie desembarcada pela frota industrial em termos de recursos financeiros movimentados, caracterizando nessa frase o 'X' da questão.Afinal, a tainha é um recurso acessório ou fundamental? Retornando ao tratado no item 2, também é informado que por se tratar de um recurso sazonal, não existe uma frota monoespecífica para atuar sobre o recurso. Na verdade, a tainha nunca foi alvo de nenhuma das frotas industriais, sempre se caracterizou por ser um recurso capturado tradicionalmente pelo pescador de beira de praia. Inclusive, em SC existem pontos de praia demarcados anualmente para determinados grupos de pescadores. Como bem exposto pela pesquisadora Dra. Mônica Peres, estamos tratando da ex-frota sardinheira, pois, uma vez que a sardinha-verdadeira não sustenta mais a atividade da frota de traineiras, esta tem buscado espécies alternativas, incluindo as espécies demersais, acirrando o conflito entre as frotas. Em outras palavras, inicialmente, quando ocorriam declínios significativos nos rendimentos oriundos da captura de sardinha-verdadeira, apostavam na safra de tainha para recuperar os rendimentos da frota, mais efetivamente, a partir do ano de 2000, quando ocorreu o 2º grande colapso da sardinha-verdadeira (...). Depois que os empresários detectaram um mercado externo promissor para a ova da tainha, a frota desviou-se, prioritariamente, durante essa fase do ano, para operar sobre o cardume em migração reprodutiva.
5. No item 4, quando é abordado, no 'Contexto da Atividade', conforme acima comentado, a tainha deixa de ser considerada um recurso 'acessório', como antes definido e passa a representar a 4ª principal espécie desembarcada pela frota industrial em recursos financeiros movimentados. Durante a reunião de abril, Sr. Kaim Bacha (coordenador da comissão Técnica de Gestão Compartilhada dos recursos), argumentou que não devíamos nos preocupar com o nº de traineiras a serem permissionadas, pois boa parte delas teriam que abastecer as indústrias enlatadoras de sardinha, e por força de contrato, não estariam interessadas em operar sobre as tainhas. Porquê essa verificação prévia não poderia ser um dos critérios adotados pelo MPA para limitar o número de embarcações candidatas às permissões para a captura da tainha?
6. Ainda no item 'Contexto da Atividade', foi afirmado que as capturas de tainhas estão amplamente relacionadas ao mercado de ovas. Somente esta afirmação seria suficiente para proibir que tal prática fosse ampliada para toda a frota, por impedir que a espécie cumpra seu ciclo de vida, colocando em risco a reposição dos estoques de tainhas, que já constam do anexo II da IN MMA nº 05/2004. Por isso, que em 2007, durante a reunião técnica que ocorreu no CEPSUL, onde definimos os termos vigentes para a pesca da tainha publicados pela IN IBAMA Nº 171/2008, o esforço de pesca autorizados para as traineiras na pesca da tainha ficou limitado a 60 barcos. Esse número, apesar de poder ser ainda elevado, entendíamos ser possível promover uma redução de sistemática do nº de barcos a cada safra, caso o monitoramento dos desembarques, com avaliação dos efeitos da pesca sobre o estoque revelasse ser necessária a atitude, analisando-se o impacto gerado, e adquirindo subsídios para planejar com maior precisão o limite mais adequado. Entretanto, essa proposta, nunca foi implementada. A defesa apresentada pelo MPA durante o evento para a manutenção dos 115 barcos também se baseou em dados apresentados, onde o número de desembarques eram considerados como se cada um deles correspondesse a 01 barco diferente em operação no período. Entretanto, a frota migra com o recurso e o mesmo barco descarrega inúmeras vezes em diferentes portos. Assim, o número de barcos em operação é diferente do número de desembarques.
7. O problema em destaque, é que todo (sic) essa movimentação da frota ocorre no momento mais vulnerável do ciclo de vida da espécie, em migração reprodutiva, que podemos chamar de 'piracema no mar'. Considerando que o limite proposto pela IN IBAMA nº 171/2008 tanto não estava fora da realidade, que de acordo com os dados SEAP/PR, no ano de 2005, existiam 94 traineiras permissionadas em Santa Catarina, das quais, somente 40 dispunham de permissão para a pesca da tainha. Uma análise mais apropriada conduz a uma crítica à gestão pesqueira praticada, pois, enquanto se proíbe a pesca nos rios durante a piracema (fenômeno de migração reprodutiva dos peixes rios acima), se autoriza que a maior parte da frota opere sobre os cardumes de peixes marinhos no mesmo momento biológico, principalmente, com o argumento de que o grande objetivo é o de explorar sua ova, devido às demandas do mercado externo.
8. No item 5 'Dados da Frota' argumentam que em 2009 foram concedidas 115 permissões provisórias, as quais pretendem prorrogar em 2010. A título de informação, já está publicada no 'site' do MPA (www.mpa.gov.br) uma lista com mais de 60 traineiras que já receberam permissão para capturar tainhas na safra de 2010. Na referida lista foram contempladas as principais empresas de pesca de Itajaí, Navegantes, Florianópolis e Rio de Janeiro. Destaque para o barco D. Manoel XVII, flagrado pela fiscalização em 25/10/2010, dia da publicação da INI nº 07/2010, descarregando 12 toneladas de tainha em Laguna/SC. Caberia verificar a legalidade dessa pescaria, uma vez que o barco estava descarregando na data em que a norma estava sendo publicada, sendo que a largada dos barcos para a pesca deveria ocorrer a partir daquela data. A referida embarcação, apesar de já constar na lista publicada no site do MPA como autorizada, constava em outra lista também do MPA repassada ao escritório de fiscalização do IBAMA em Itajaí, como embarcação sem direito à permissão, por não atender ao critério I do art. 2º da INI nº 07/2010.
9. Ainda no item 5 'Dados da Frota', comentam que as embarcações possuem algumas características físicas, dentre as quais, 23 anos em média de idade, caracterizando uma frota já bastante ultrapassada. No entanto, se verificarem a lista supracitada, divulgada no site do MPA das primeiras embarcações autorizadas para operar sobre a tainha na safra de 2010, poder-se-á verificar uma frota de idade relativa recente, como o Alalunga VI, Cabral VII, Felipe Jorge, Ferreira XXIII, Ferreira XIV, Kowalsky IV, Mtanos Seif, Primavera XVIII, Primavera XIX, dentre outros, que correspondem aos maiores, mais novos e bem equipados barcos da frota pesqueira nacional. Tanto é verdadeira essa afirmação, que na sequência do texto, está descrito ser a frota catarinense a mais moderna e de maior porte. Por esses argumentos pode-se verificar a contradição, pois ora a capacidade da frota é minimizada, ora seu poder operacional é evidenciado;
10. Quando é comentado que o permissionamento provisório no exercício de 2009 foi concedido a partir do entendimento entre o IBAMA /MMA e a SEAP/PR, de se suspender os efeitos do art. 4º da Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008, até a definição da matriz do novo modelo de permissionamento, que corresponderia ao esforço do Governo Federal em padronizar as autorizações de pesca da frota comercial, sob a alegação de que estavam sendo ultimadas as providências para tal, cabe informar que até o presente, tal sistema ainda não encontra-se finalizado. O argumento foi fortemente contestado pelo CEPSUL (Parecer CEPSUL nº 14/2009), por entender que uma coisa não interfere sobre a outra. Entretanto, prevaleceu o acordo político, conforme acima descrito, onde a apresentação de Mapas de Bordo de 2008, comprovando a atividade de pesca de tainha na safra anterior, seria o passaporte para a safra que se iniciava em 2009. Entretanto, uma série de outras formas de comprovações foram aceitas, como explicitado no texto da Nota Técnica em análise, em destaque: '...assim como as listas de instituições que registram o desembarque da frota', descumprindo tanto as normas que definiram tal critério, quais sejam, IN IBAMA nº 13/2009 e Portaria SEAP nº 17/2009, quanto a INI nº 26/2005, que define os prazos de entrega e os critérios de validação dos Mapas de Bordo;
11. A afirmação de que o permissionamento das 115 embarcações em 2009 permitiu conhecer o real número de barcos que, efetivamente, operam na captura da tainha nos últimos anos, o CEPSUL considera ser descabida, pois, além das informações analisadas por nossos Analistas Ambientais não condizerem com a afirmação, no próprio documento, em outro item encontra-se '...o esforço de pesca, em número de barcos que operam sobre a tainha e desembarcam em SC durante os últimos 10 anos, demonstra um comportamento estável, em média de 54 embarcações industriais'. Assim, a informação corrobora com o definido pela IN IBAMA nº 171/2008 e contraria a supramencionada.
12. Na verdade, o anúncio de um número limitado de permissões e a previsão de obrigatoriedade de comprovação de atividade em anos anteriores (3 anos) como um dos critérios de seleção para definir quais seriam contempladas com permissões, provocaram a corrida pelo direito e o empenho de encaminharem algum tipo de documentação que comprovasse a captura de tainha nos últimos anos, especialmente, das embarcações mais novas, que pressionaram para que o critério fosse destituído. Por isso mesmo, que desde 2008, quando a IN IBAMA nº 171/2008 foi publicada, a maior parte das traineiras vem procurando provar a atividade por que teme perder a concessão, a exemplo do que ocorreu com a corvina;
13. No item 6, que trata das 'Características do Petrecho' é argumentado que as malhas das redes são pequenas para evitar o emalhe dos peixes capturados, que podem ser libertados, caso a captura seja indesejável. Entretanto, o que podemos afirmar, é que a malha é pequena, pois é voltada para a captura de sardinhas, peixes bem menores que tainhas. Logicamente, o cardume uma vez cercado, poderá ser liberado, mas o estresse da captura, aliado aos danos físicos aos peixes, como perda de escamas e ferimentos promovidos pela faina, poderá provocar a morte de uma boa parte dos exemplares capturados, pós-soltura. Tradicionalmente, a pesca de sardinha é realizada com rede de cerco de formato retangular, de comprimento entre 700m e 900 m; altura de 70 m a 90 m (malha esticada) e de 50 m a 60 m (em operação); malha de 12 mm, nó a nó, em toda a rede (Valentini & Cardoso, 1991) (...). Atualmente, boa parte da frota já conta com redes acima de 1.000 m de comprimento e utiliza o 'power-block' para seu recolhimento (...), o que aumenta em muito o poder de pesca das embarcações.
14. Ainda consta na referida Nota técnica MPA, que a possibilidade de soltura é essencial ao defeso de recrutamento da sardinha, pois evitaria a captura indesejável da espécie em fase de reprodução. Entretanto, o citado comportamento, denominado de recrutamento, não corresponde ao período de reprodução, ao contrário, é quando os juvenis se juntam ao estoque adulto, mas pelas razões expostas, a soltura, nesses casos, exibe pouca efetividade. Complementam, dizendo que os indivíduos juvenis de tainha também poderiam ser liberados, no caso de percebida captura de indivíduos abaixo do tamanho adulto. No entanto, isso também não ocorrerá, pois nesse período, ao contrário das sardinhas, que se encontram em fase de recrutamento, as tainhas disponíveis à pesca em mar aberto, encontram-se em migração reprodutiva, logo são todas adultas.
15. No item 7, que trata da 'Dinâmica da Frota', é comentado que nos últimos anos, a mesma sofreu uma redução de cerca de 30% operando sobre a captura de sardinha. Realmente, boa parte das traineiras foi convertida para operar em outras modalidades, como no emalhe, pois a exploração intensa que exerceram sobre o estoque da sardinha-verdadeira, fez com que os rendimentos caíssem, tornando em alguns anos a atividade antieconômica, como já comentado. Porém, o esforço aplicado pelas traineiras que permaneceram em atividade foi ampliado em várias vezes, em função da maior tecnologia (sondas, radares, power-blocks) e maior capacidade (> AB, comprimento e Hp);
16. Assim, ao provocarem baixas significativas ao estoque da sardinha-verdadeira passaram a buscar alternativas, como a tainha, para manter a viabilidade econômica da frota. Verifica-se que a manutenção da parcela remanescente da frota sardinheira tem sido feita mediante a busca de potenciais compensações, seja em recursos pelágicos acessórios sazonais (tainha, Mugil spp. E enchova, Pomatanus saltatrix), seja em espécies caracterizadas como alternativas da pescaria, a exemplo da cavalinha (Scomber japonicus), sardinha-laje (Opistonema oglinum), palombeta (Chloroscombrus chrysurus), galo (Selene setapinnis) e savelha (Brevoortia spp.), dentre outras. O aumento da produção de algumas espécies, ocorrido entre 1996 e 2004, foi claramente insuficiente para repor as perdas com a sardinha-verdadeira. Considerando que, mesmo com a escassez dessa espécie, a maior parte da frota continuou operando na região com elevado poder de pesca, tal fato sugere que a biomassa desses estoques alternativos não deve ser expressiva (Valentin & Pezzuto, 2006).
17. No item 8 que trata da 'Biologia e Ecologia do Recurso', é apresentado um dado antigo sobre a espécie, onde descrevem que seus exemplares adultos poderiam atingir cerca de 1 metro de comprimento (MENEZES, 1985), enquanto que dados de amostragens mais recentes (2005), realizadas pelo CEPSUL, constataram redução significativa no tamanho dos exemplares capturados pela frota, onde as fêmeas exibiram em média 58,3cm (Máx. 74,0cm; Min. 48cm) e os machos em média 50,5cm (Máx. 61; Min. 39 cm), donde se conclui, que os indivíduos disponíveis já não atingem o tamanho em que outrora eram encontrados, podendo ser esse um bom sinal de alerta aos gestores. Exceção aos exemplares capturados oriundos da Bacia do Prata, como á (sic) comentado anteriormente.
18. Finalmente, o CEPSUL gostaria de encerrar suas contribuições sobre o assunto, destacando um outro comentário apresentado pelo Prof. Dr. Castelo (FURG), em um debate virtual, que aplaudimos e com o qual corroboramos:
'Como as razões sociais e econômicas costumam 'atropelar' as restantes sem reparar que a verdadeira sustentabilidade tem uma hierarquia interna, onde a dimensão biológica-ecológica deveria prevalecer, para que a social e econômica sejam possíveis'.'
Os fortes argumentos apresentados pelo CEPSUL e acima transcritas rebatem, uma a um, os motivos nos quais o MPA sustenta a manutenção das traineiras na pesca da tainha, constantes das notas Técnicas juntadas pela união com sua contestação, os quais, resta evidenciado, fundam-se apenas em questões econômicas, sem preocupação efetiva com o meio ambiente.
O meio ambiente, elevado a bem constitucional de uso comum de todos e essencial à sadia qualidade de vida, não pode ser apropriado através do uso desenfreado e descontrolado dos recursos ambientais, sobrepondo-se questões de ordem econômica sobre os princípios que visam sua proteção.
Além disso, descabe ao Poder Público, por qualquer de seus órgãos, descumprir as normas que são editadas por eles próprios em defesa dos direitos fundamentais elencados na Constituição, pois isso importaria, além de violação do princípio da legalidade, na própria afronta à Lei Maior, que prevê a defesa do meio ambiente como princípio fundamental, devendo seu uso pautar-se, dentre outros, nos princípios da sustentabilidade e da precaução, que estão sendo ignorados no caso dos autos.
Não bastasse a suspensão da limitação do número de traineiras prevista pelo artigo 4º da IN IBAMA nº 171/2008 para as temporadas de pesca de 2009 e 2010, mesmo com pareceres contrários de órgão ambiental especializado (CEPSUL), embasado em estudos aprofundados sobre o tema, para a temporada de 2011 a norma restritiva foi novamente suspensa pelo MMA e pelo MPA, ainda sob o mesmo fundamento de que está sendo elaborado o novo modelo de permissionamento.
Ocorre que a elaboração desse 'novo modelo de permissionamento' se arrasta desde antes 2006 (mais de cinco anos, portanto), não podendo a agressão à espécie controlada e já arrolada como sobre-explotada em norma do Ministério do Meio Ambiente continuar apenas sob o fundamento simplista de que causaria 'impacto econômico' sua vedação, o que sequer condiz com a realidade, como será demonstrado abaixo.
Além dos argumentos já expostos acima, outros podem vir a ser somados, como é o caso do artigo 3º da IN IBAMA nº 171/2008 (o qual não foi suspenso e se encontra em vigor), que estabelece a liberação da pesca da tainha apenas a partir de 15 de maio:
Art. 3º A temporada anual de pesca da tainha será aberta, a partir de 15 de maio, no litoral das regiões Sudeste e Sul, para as embarcações devidamente legalizadas e permissionadas.
Com efeito, nos pareceres técnicos do MPA juntados pela União, foi referido que a pesca da tainha tem umdirecionamento maior das traineiras nos meses de maio a junho, período de migração reprodutiva da espécie, já que o alvo da pescaria são as ovas. Veja-se o que diz, nesse sentido, o item 12 da Nota Técnica nº 001/2011 - CGRPC/DRPA/SEMOC, do Ministério da Pesca e Aquicultura (evento 21, doc. OUT2):
'Por tratar-se de uma espécie cuja disponibilidade é sazonal, não existe uma frota industrial monoespecífica para a captura da tainha. Na verdade, a frota especializada na pesca de sardinha-verdadeira (Sardinella brasiliensis) que opera na modalidade de cerco ao longo do litoral das regiões Sudeste e Sul, direciona oportunamente suas capturas para a tainha no momento em que este recurso está disponível' (item 11 do doc. OUT 2 do evento 21, fl. 3).
'A importância da tainha para o setor industrial é recente e principalmente vinculada ao crescente mercado de ovas e à possibilidade de ser uma pescaria alternativa ao cerco de sardinha-verdadeira. O direcionamento das embarcações sardinheiras à pesca de outras espécies tem sido crescente nos últimos anos devido à diminuição dos rendimentos da pesca da sardinha-verdadeira somada à imposição dos períodos de defeso bastante extensos à pesca desta espécie' (item 12 do doc. OUT 2 do evento 21, fl. 3 - grifei).
Ocorre que esse mesmo período (maio a junho) é a temporada de pesca da sardinha-verdadeira, conforme períodos de defeso estabelecidos pela IN IBAMA nº 128/2006:
Art. 1º Fica proibido o exercício da pesca da sardinha verdadeira (Sardinella brasiliensis) na área compreendida entre os paralelos 22º- 00' Sul (Cabo de São Tomé, Estado do Rio de Janeiro) e 28º- 36' Sul (Cabo de Santa Marta, Estado de Santa Catarina), durante os picos de reprodução e de recrutamento da espécie abaixo discriminados:
I - de 17 de novembro de 2006 a 24 de fevereiro de 2007;
II - de 21 de junho de 2007 a 09 de agosto de 2007;
III - de 17 de novembro de 2007 a 24 de fevereiro de 2008;
IV - de 18 de junho de 2008 a 06 de agosto de 2008;
V - de 12 de novembro de 2008 a 20 de fevereiro de 2009;
VI - de 06 de julho de 2009 a 25 de agosto de 2009.
Portanto, cai por terra o argumento de que a tainha seria uma 'alternativa' à frota 'multiespecífica' nos períodos de defeso da sardinha-verdadeira, uma vez que ambos os recursos são pescados no mesmo período (maio e junho).
Outro argumento que não se sustenta é que não há impacto sobre os pescadores artesanais. Veja-se o seguinte trecho da Nota Técnica Conjunta nº 01/2010 - SEPOP - SEMOC/MPA (documento OUT3 do evento 21):
'As capturas da tainha estão amplamente relacionadas ao mercado de ovas, que são consumidas como iguaria similar ao caviar. As ovas são retiradas nas indústrias de processamento de pescado de Itajaí/SC e Rio Grande/RS e posteriormente congeladas para exportação por meio marítimo, sendo a tainha comercializada no mercado local a preços módicos.'
Acerca da questão do preço da tainha, após a retirada das ovas, é princípio amplamente conhecido do mercado que a oferta de um produto maior do que a demanda faz o seu preço cair. É o que está ocorrendo com o pescador artesanal, que tem o preço de um dos principais produtos de sua produção reduzidos a valores ínfimos, em vista da grande quantidade de tainha colocada no mercado pelas traineiras.
O próprio MPA, através da Nota Técnica Conjunta nº 01/2010 - SEPOP - SEMOC/MPA (evento 21, doc. OUT3, fl. 15) reconhece essa influência negativa:
'Alguns relatos indicam que, após a retirada das ovas, as tainhas competem no mercado com outros peixes. O excessivo volume de tainha no mercado tem reduzido o preço ao consumidor para menos de R$1/Kg. Nessas condições, o preço da tainha capturada pelos pescadores artesanais também apresenta uma grande redução e consequentemente os pescadores artesanais têm menos lucro com suas capturas.'
Apesar de referir, na mesma nota técnica, que os pescadores artesanais estão 'paulatinamente' participando do mercado de ovas, nenhum dado concreto nesse sentido é trazido aos autos, e também não é crível essa informação, uma vez que os pescadores artesanais, como é cediço, não formam uma categoria organizada, bem como cada pescador é responsável por pequeno número de pescados.
Assim, também o argumento do impacto econômico da redução da frota traineira sobre a tainha não se sustenta, pois o número de pescadores artesanais que dependem da pesca da tainha é muito maior do que o número de trabalhadores que dependem das traineiras, cuja pesca, ademais, não restará inviabilizada, de acordo com os dados informados também pelo próprio MPA.
É que na Nota Técnica nº 001/2011 - CGRPC/DRPA/SEMOC, do Ministério da Pesca e Aquicultura (item 14 do doc. OUT 2 do evento 21, fl. 3) consta que a tainha representa apenas 3% da produção total desembarcada:
'Mesmo com a variação das espécies capturadas, a tainha representa a quarta principal espécie desembarcada pela frota industrial das regiões Sudeste e Sul do país em termos de recursos financeiros movimentados. Os desembarques somam um montante anual em torno de R$ 21 milhões, ficando atrás da sardinha (R$ 70 Mi), da corvina (R$ 86 Mi) e do bonito-listrado (R$ 57 Mi) (fonte: IBAMA/MMA 2009). Apesar do grande valor movimentado pelas capturas da tainha, o recurso representa apenas 3% da produção total desembarcada pela frota no Sudeste e Sul, apresentando um valor de primeira comercialização que varia entre R$ 3,50 (RJ) a R$ 2,10 (RS)'
A tainha, para as traineiras, representa 3% dos recursos desembarcados, e mesmo sendo a quarta espécie desembarcada em termos financeiros, comparando-se o valor montante anual dos desembarques de tainha (R$ 21 Milhões) com as outras três espécies mais capturadas pelas traineiras (sardinha-verdadeira, corvina e bonito-listrado), que juntas, totalizam R$ 213 Milhões, percebe-se que a tainha corresponde a menos de 10% dos recursos econômicos dessa modalidade pesqueira, isso sem considerar as demais espécies também capturadas pelas traineiras, em menor quantidade que as arroladas acima, tais como 'o curupau (Caranx Crysus), a cavalhinha (scomber spp.), o peixe-galo (Selene spp.), a palombeta (Chloroscombrus chrysurus), a sardinha-laje (Opisthonema oglinum), a anchova (Pomatomus saltatrix) e o xixarro (Trachurus lathami)'.
Portanto, mesmo a proibição total da pesca da tainha por traineiras (o que não foi cogitado pelo IBAMA, que apenas pretendeu limitar o número de embarcações autorizadas em 60, com base na média das embarcações autorizadas em anos anteriores), não importaria na inviabilidade econômica da atividade, como prega o MPA.
De outra parte, a pesca de tainhas por traineiras é altamente impactante, e atinge o setor artesanal, influenciando no preço do pescado, em vista da grande quantidade de tainhas que lança no mercado, como corrobora o estudo referido na Nota Técnica nº 09/2011 - CEPSUL (doc. OUT 5 do evento 1, fl. 52):
'11. Conforme MIRANDA et al. (no prelo), o poder de pesca das traineiras é infinitamente maior do que o da pesca artesanal, conforme os seguintes exemplos: (i) em junho de 2004, uma única traineira, realizando oito lances de pesca e cinco descargas em São Paulodescarregou 13,5% a mais do que toda a produção artesanal dos três municípios do litoral sul paulista (Cananéia, Iguape e Ilha Comprida) deste mesmo mês; (ii) em 2005, os desembarques totais de tainha pelas traineiras em Santa Catarina e Rio Grande do Sul foram três vezes maior (72%) que o de todas as outras pescarias reunidas (Fonte: CEPERG)
12. No diagnóstico do estoque e orientações para o ordenamento da pesca de Mugil platanus, no âmbito do Programa Recursos Vivos da Zona Econômica Exclusiva (REVIZEE, 2006), apontou-se a fragilidade do estoque pesqueiro da tainha, recomendando não estimular o aumento do esforço de pesca das artes que capturam o recurso.' (grifei).
Não é preciso, além disso, um grande raciocínio para concluir que a pesca de uma espécie no seu período de procriação, caso não seja controlada com base científica, com vista na manutenção dos estoques pesqueiros, tende a reduzir a quantidade dessa espécie, levando ao mesmo destino que ocorreu com a sardinha.
Aliás, a tainha foi incluída em 2004, apenas quatro ou cinco anos após se tornar alvo da pesca por traineiras, na lista de espécies sobre-explotadas ou ameaçadas de sobre-explotação, conforme a IN MMA nº 05/2004.
Um dado importante a corroborar a conclusão acima é o que consta da Portaria IBAMA nº 43, de 24 de setembro de 2007, mediante a qual foi proibida a pesca, por embarcações do tipo traineira, de espécies também integrantes da lista de espécies sobre-explotadas ou ameaçadas de sobre-explotação, como a corvina (cujo valor anual de captura, conforme visto acima, importava em R$ 86 milhões), a castanha, a pescadinha-real e a pescada-olhuda, conforme o seu artigo 1º:
Art. 1º Proibir a captura das espécies corvina (Micropogonia furnieri), castanha (Umbrina canosai), pescadinha-real (Macrodon ancylodon) e pescada-olhuda (Cynoscion guatucupa, sin. C. striatus), por embarcações cerqueiras (traineiras) no Mar Territorial e Zona Econômica Exclusiva - ZEE das regiões Sudeste e Sul. Parágrafo único Proibir o transporte e o desembarque das espécies corvina (Micropogonia furnieri), castanha (Umbrina canosai), pescadinha-real (Macrodon ancylodon) e pescada-olhuda (Cynoscion guatucupa, sin. C. striatus), por embarcações cerqueiras (traineiras) no Mar Territorial e Zona Econômica Exclusiva - ZEE das regiões Sudeste e Sul.
A justificativa dessa proibição foi o grande impacto causado por essa modalidade pesqueira sobre tais espécies, que também passaram a ser alvo dessa pesca após o 'colapso' da pesca da sardinha verdadeira. Vejam-se alguns dos 'considerando' dessa Instrução Normativa:
'Considerando o disposto no Decreto n.º 5.583, de 16 de novembro de 2005, que autoriza o IBAMA a estabelecer normas para a gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros de que trata o § 6º do art. 27 da Lei n.º 10.683, de 28 de maio de 2003;
Considerando o estabelecido na Instrução Normativa IBAMA nº 135, de 4 de dezembro de 2006;
Considerando a crise gerada com a operação de embarcações cerqueiras (traineiras) sobre os recursos, corvina (Micropogonia furnieri),castanha (Umbrina canosai), pescadinha-real (Macrodon ancylodon) e pescada-olhuda (Cynoscion guatucupa, sin. C. striatus);
Considerando a impossibilidade de atuação eficiente da fiscalização em decorrência dos permissionamentos outorgados para a frota de cerco (traineira) no Mar Territorial e Zona Econômica Exclusiva - ZEE das regiões Sudeste e Sul;
Considerando que o novo sistema de permissionamento em discussão só deve entrar em implementação no ano de 2008'.
O Poder Público reconhece, na referida Portaria, a impossibilidade de atuação eficiente da fiscalização da pesca pela modalidade traineira, e mesmo assim, quanto à tainha, persiste liberando autorizações para a pesca em número superior ao que foi previsto pela IN IBAMA nº 171/2008 (60 embarcações).
Essa Instrução Normativa, apesar de datar de 2008, foi elaborada após a constatação da insuficiência da regulamentação então vigente, conforme a IN Conjunta nº 03/2004 e relatório elaborado na Reunião Técnica para o Ordenamento da Pesca da Tainha nas Regiões Sudeste e Sul do Brasil, no período de 24 a 26 de abril de 2007, em Itajaí/SC, que contou com a participação de representantes do setor produtivo (artesanal e industrial), comunidade científica, IBAMA/MMA, SEAP (atual MPA) e outros órgãos governamentais, conforme noticia o item 27 do doc. OUT2 do evento 21 (fl. 6), que apresentou as seguintes propostas (fls. 06/08 do doc. OUT2 do evento 21):
'Considerando situações de descumprimento da Lei nº 9.605/98, sugere-se a implementação de um defeso monitorado de 30 dias ou fixo de 45 dias, cujo período deverá ser definido, preferencialmente, no início do processo migratório reprodutivo. Excetua-se da obrigação do cumprimento do defeso as modalidades e/ou usuários de arrastão de praia, tarrafa e rede de emalhe, com distanciamento a ser definido para a pesca de subsistência e em mar aberto.
Considerando a pesca em área onde ocorre migração reprodutiva, sugere-se estabelecer um corredor que viabilize o processo, definindo-se:
Área de exclusão para captura da tainha pela frota industrial de 05 milhas náuticas ao longo do litoral Sudeste e Sul, considerando como referencia, a linha de base reta estabelecida pela Lei nº 8.617/63 (sic).
Área de exclusão a pesca (artesanal e industrial)
Área de exclusão aos artesanais em Zonas de Confluência das principais Áreas Estuarino-Lagunares do Sudeste e Sul, como:
Rio Grande do Sul: Lagoa dos Patos, Lagoa de Tramandaí, Lagoa do Peixe, Rio Mampituba;
Santa Catarina: Complexo Lagunar Sul, Tijucas, Itajaí-Açu, Itapocú, Baía da Babitonga;
Paraná: Baía de Guaratuba, Baía de Paranaguá;
São Paulo: Complexo Estuarino Lagunar (Iguape, Ilha Comprida, Cananéia)
Rio de Janeiro: Baía da Ilha Grande. Baía de Sepetiba, Baía de Guanabara, Lagoa de Saquarema e Lagoa de Araruama.
Considerando o excessivo esforço de pesca sobre o recurso, sugere-se a limitação do número de barcos da frota de cerco autorizado a operar na captura de tainhas.
Considerando a problemática da pesca na Lagoa dos Patos, RS, propõe-se:
Revisão dos procedimentos de licenciamento ambiental
Revisão do período de defeso definido pela Instrução Normativa Conjunta Nº 03/2004, não condizente com a necessária para da para proteção da espécie na Lagoa
Revisão das características físicas das embarcações permissionadas para operar no interior da Lagoa;
Revisão da altura das redes e tamanho de malha empregados no interior da Lagoa.
Considerando o crescente comércio de ova, principalmente no Estado de Santa Catarina, estabelecer limites à exportação, bem como o desenvolvimento da piscicultura da tainha para a produção de ova, em ambiente controlado.
Considerando a demanda por maior controle e fiscalização, sugere-se a obrigatoriedade do rastreamento das embarcações motorizadas com mais de 10m, por satélite, para facilitar a fiscalização durante o defeso e nas áreas de exclusão.
Considerando a necessidade de efetivar a gestão do uso do recurso numa parceria entre comunidade e Estado, visando minimizar os conflitos entre os segmentos da pesca ou destes com outros grupos, tais como: emalhe fixo/costão e arrasto de praia; pesca artesanal e surfistas; arrasto de praia e atuneiros, sugere-se a formalização de Acordos de Pesca.
Considerando a urgente demanda de um processo de gestão integrada da pesca dos mugilídeos, propõe-se a elaboração de um Plano de Gestão, de acordo com o proposto na Instrução Normativa MMA nº 05/2004' (grifei).
Nos itens 29 e 30 do documento OUT2 do evento 21, é esclarecida a questão do número de traineiras da seguinte forma:
'29. Como se observa nas sugestões compiladas acima, nesta reunião foi iniciada a discussão quanto à limitação do número de embarcações sardinheiras que poderiam ser autorizadas a atuar na captura da tainhas (sic), como uma das ferramentas para conter o incremento no esforço de pesca. Porém, a proposta de normatização ainda não estava pautada no quantitativo de 60 barcos, sendo sugerida apenas a 'limitação do número de barcos da frota de cerco autorizado a operar na captura de tainhas'.
30. Tal fato se deve a ausência de informações detalhadas quanto às embarcações sardinheiras no ano de 2007, devido à inexistência de um sistema informatizado para o RGP e à descentralização que havia à época para a concessão das permissões de pesca para o cerco de sardinha nas representações estaduais da SEAP. Deste modo, até mesmo o número máximo de embarcações do tipo traineira que poderia direcionar suas atividades à tainha, ou seja, o número de embarcações permissionadas para o cerco de sardinha verdadeira, ainda era impreciso em 2007, quando foi iniciada a discussão sobre o regramento a ser aplicado à pesca de cerco de tainhas'.
Justifica o MPA, então, após discorrer detalhadamente sobre a inexistência de um levantamento preciso acerca do número de embarcações do tipo traineira que efetuava a pesca da tainha nos anos anteriores a 2007, o motivo pelo qual o quantitativo de 60 embarcações previsto na IN IBAMA nº 171/2008 foi considerado inadequado e vem sendo reiteradamente suspensa sua aplicação desde então, na parte final do item 35 do documento OUT2 do evento 21, fl. 11:
'[...] Deste modo, entendemos que não haviam estudos ou pesquisas que pudessem servir de amparo para estabelecer o número ideal do esforço de pesca da tainha no Sudeste-Sul do País em 2007. Consequentemente, não havia como afirmar qual o limite máximo de embarcações que poderiam ser autorizadas para pescar tainha'.
Contudo, tais conclusões deveriam levar justamente à conclusão contrária, isto é, do acerto da IN IBAMA nº 171/2008 em limitar o número de embarcações no quantitativo de 60, pois o princípio a ser aplicado é o da precaução, segundo o qual a incerteza ou ausência de dados científicos concretos não pode ser utilizado como razão para postergar medidas eficazes de proteção ao meio ambiente.
Cabia aos particulares, interessados na exploração econômica do recurso ambiental, demonstrar por meio de estudos científicos, a possibilidade de que o número de embarcações fosse ampliado, e não o contrário, que foi realizado, no sentido de liberar um número maior por não haver dados que embasassem o limite máximo de tais embarcações.
Pode-se afirmar, sem nenhuma dúvida, que seria plausível até mesmo a proibição de pesca da tainha por meio de embarcações do tipo traineira até que tais dados fossem levantados, pois restaria, assim, atendido plenamente o princípio da precaução.
Veja-se que a inobservância do princípio da precaução consta expressamente das considerações iniciais da Nota Técnica Conjunta nº 01/2010 - SEPOP - SEMOC/MPA (documento OUT3 do evento 21), ao afirmar:
'O Sindicato das Indústrias de Pesca de Itajaí e Região - SINDIPI encaminhou o Ofício nº 77/2009 e Ofício nº 55/2010 (cópias em anexo) que solicita a este Ministério da Pesca e Aquicultura - MPA e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente - IBAMA que elaborem a revisão do mencionado artigo 4º da Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008, apresentando uma série de considerações a respeito do tema, em especial o impacto que a restrição da frota em 60 (sessenta) embarcações industriais poderá resultar no setor produtivo.
O presente Parecer Técnico apresenta duas abordagens em relação ao processo de ordenamento da pesca da tainha pela frota industrial, incluindo:
i) insuficiente embasamento técnico-científico que justifique adotar o limite de esforço de pesca para captura da tainha em 60 (sessenta) barcos; (grifei)
ii) o histórico da produção da tainha que apresenta estabilidade das capturas nos últimos anos, indicando que a pesca encontra-se em níveis toleráveis do ponto de vista da biologia do recurso'.
Outros pontos importantes a serem destacados do referido documento:
'É necessário destacar que a tainha corresponde ainda a um recurso amplamente capturado pelo segmento da pesca artesanal, principalmente nos momentos em que os cardumes se aproximam da praia, sendo alvo da pesca de arrasto de praia, rede de emalhe de superfície (tresmalho ou feiticeira) e tarrafa' (fl. 2).
É oportuno considerar que no processo de consulta pública sobre o documento proposto pelo IBAMA, o SINDIPE já havia se manifestado sobre a extinção do artigo que estabelecia o limite de esforço para a frota industrial, até que fossem realizadas maiores discussões acerca dos impactos socioeconômicos gerados pela redução da frota permissionada para a pesca da tainha. A manifestação daquele sindicato não foi incorporada ao texto final da minuta (fl. 3).
As capturas da tainha estão amplamente relacionadas ao mercado de ovas, que são consumidas como iguaria similar ao caviar. As ovas são retiradas nas indústrias de processamento de pescado de Itajaí/SC e Rio Grande/RS e posteriormente congeladas para exportação por meio marítimo, sendo a tainha comercializada no mercado local a preços módicos (fl. 3).
O permissionamento provisório no exercício de 2009 foi concedido a partir do entendimento entre o IBAMA/MMA e a SEAP/PR de se suspender os efeitos do artigo 4º da Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008, até a definição da matriz do novo modelo de permissionamento, que corresponde ao esforço do Governo Federal em padronizar as autorizações de pesca da frota comercial. Além da autorização de pesca para a captura de sardinha verdadeira com o emprego da modalidade de rede de cerco, foi estabelecida a obrigatoriedade de comprovação do desembarque de tainha na safra de 2008 como condição de acesso às permissões provisórias em 2009.
Na ocasião, foram analisados 145 (cento e quarenta e cinco) pleitos para concessão de permissão provisória, das quais 30 (trinta) foram indeferidas. As comprovações do desembarque de tainha em 2008 foram realizadas através da apresentação de comprovantes de entrega de mapas de bordo, assim como as listas de instituições que registraram o desembarque pela frota, como o Instituto de pesca de São Paulo, IBAMA e Universidade do Vale do Itajaí.
Cabe destacar que o permissionamento para a pesca da tainha em 2009 permitiu conhecer o real número de embarcações que efetivamente operam na captura da tainha, uma vez que a comprovação do desembarque do recurso em 2008 foi condição sine qua nom para acessar às permissões provisórias. Ou seja, 115 embarcações contempladas com permissão provisória corresponde, minimamente, ao número de barcos que têm operado na captura da tainha (fl. 6).
Além do período de defeso da sardinha como mecanismo de interferência no comportamento da frota de cerco, é necessário destacar que as espécies de interesse da frota de cerco sofrem intensa influência das condições climáticas e ocoeanográficas, que acabam por regular a maior ou menor disponibilidade do recurso para a pesca. Isso significa que a captura total desembarcada pela frota tende a manter um patamar estável, mas sofrendo forte variação da sua composição ao longo dos anos.
Além disso, a capacidade de absorção dos recursos pelo mercado também influencia nas operações dos barcos, como ocorrido nos anos de 2008 e 2009, quando a capacidade limitada das indústrias de enlatamento de sardinha em armazenar a sardinha verdadeira obrigou a frota de cerco a procurar espécies alternativas.
Assim, o levantamento do real esforço de pesca empregado na captura da tainha pela frota industrial se torna imprecisa (sic), uma vez que a efetividade das capturas ocorre quando o recurso de interesse está ou não disponível para a pesca (fl. 8).
A produção total brasileira, tanto artesanal quanto industrial, ao longo da série temporal analisada, apresentou um cenário de crescimento contínuo, tendo o ano de 2006 apresentado uma súbita redução na produção, no ano seguinte, a produção voltou a apresentar um crescimento, chegando ao patamar de 11.401 toneladas (fl. 9).
Diferente da última reunião técnica para o ordenamento da pesca da tainha na região sudeste e sul do Brasil, a produção da tainha pela pesca artesanal tem se mantido em ascendência nos últimos anos, mesmo com a ação da pesca industrial sobre o recurso (...) (fl. 10).
Para análises mais acuradas da dinâmica da frota, esforço e rendimentos de pesca, assumiu-se que as embarcações monitoradas em Santa Catarina representavam uma amostra significativa do esforço de pesca atuante sobre o recurso. Neste contexto, para a pesca industrial desembarcante em Santa Catarina, a tainha assume uma categoria de espécie alternativa, capturada durante os períodos de escassez ou defeso da sardinha-verdadeira (Sardinella brasiliensis). Tendo o período de maio a junho, como principais meses de motivação da frota em explorar esse recurso.
Ainda na figura 10, pode-se observar que a proporção de tainha nas capturas da frota industrial ainda é relativamente baixa, mesmo durante o período de defeso da sardinha verdadeira, este fato se dá, pois a frota, mesmo tendo a tainha como uma alternativa, ainda divide o esforço de pesca sobre outros recursos, bem como a sardinha-lage, que ainda expressa maior motivação da frota, do que a própria tainha (fl. 11).
A freqüência de viagens anuais apresentou um padrão similar ao observado para o número de embarcações registradas na pescaria entre 2000 e 2009, porém com uma variabilidade relativamente maior. Em 2001, foram registradas (sic) apenas 71 desembarques industriais de tainha, contra 227 desembarques em 2007 (...) (fl. 12).
A análise de captura por unidade de esforço (CPUE) da tainha capturada pelas traineiras da frota de cerco desembarcante em Santa Catarina apresentou um aumento ao longo da série histórica estudada (...). Este aumento na CPUE da tainha também foi encontrado por Mirando & carneiro (2007). Entretanto, este incremento deve ser interpretado com grande diligência, e possivelmente esteja sendo influenciado por uma melhora efetiva na eficiência de captura deste recurso por parte da frota, uma vez que não ocorreram incrementos consideráveis no número de embarcações atuantes sobre o recurso, nem mesmo ao número de desembarques realizados por esta frota ao longo dos anos.
Desta forma, a CPUE não está sendo interpretada como índice de abundância do estoque, pois assim como Miranda & Carneiro (2007) relataram, a variação nas capturas e rendimentos da frota não está sendo explicada unicamente pelo esforço pesqueiro exercido sobre o recurso, mas também por fatores climáticos que exercem forte influência sobre o deslocamento do estoque, e por sua vez, na disponibilidade do mesmo para a captura pela frota industrial (fl. 12)'.
Nas considerações finais da referida nota técnica, foram tecidos os seguintes comentários:
'No processo de elaboração da Instrução normativa IBAMA nº 171/2008, que estabelece o limite de esforço de pesca a ser empregado na captura de tainha pela frota de cerco (60 barcos), foram apresentadas as seguintes justificativas:
Aumento do esforço de pesca pela frota industrial de cerco sobre o recurso tainha, em função do declínio da disponibilidade do recurso sardinha verdadeira e da valorização das ovas pelo mercado;
Declínio da produção artesanal em decorrência do segmento industrial passar a desprender um esforço adicional na captura da tainha, caracterizando disputa pelo recurso.
Considerações em relação ao item 'a':
As análises apresentadas ao longo da presente nota técnica não apresentam definição conclusiva de um impacto do esforço de pesca.Assim como apresentado por Miranda & Carneiro (2007). O fato de se tratar de uma pescaria realizada em épocas reprodutivas tornam as medidas de manejo baseadas em informações de maior acurácia de suma importância para garantir a sustentabilidade da pesca e a integralidade genética da população alvo destas pescarias.
A não constatação de indícios de queda na produção e abundância do estoque ou aumento significativo do esforço pesqueiro sobre o mesmo torna difícil a definição de um corte arbitrário no esforço a ser aplicado. Miranda & Carneiro (2007) relataram nas considerações finais de suas contribuições para o Relatório da reunião da pesca da tainha no sudeste e sul do Brasil que, uma medida importante para o ordenamento desta pescaria seria não permitir o aumento do esforço de pesca sobre a captura da tainha. Como observamos na análise acima exposta, tal incremento do esforço não foi identificado, corroborando o proposto pelos autores a pouco citados.
É importante frisar que, tomadas de decisão de corte de esforço de pesca precautórias são de suma importância para a manutenção dos estoques, no entanto, tais decisões, devem ser tomadas com base em informações fidedignas, em dados que corroborem tal posição, pois decisões arbitrarias (sic), muitas vezes podem causar prejuízos, tanto ambientais, econômicos e sociais, haja visto, neste caso, se tratar de uma pescaria que envolve as mais diversas áreas da pesca - industrial e artesanal, subsistência e comercial - que diretamente e indiretamente, representa ma (sic) fonte de renda de inúmeras famílias ribeirinhas das regiões Sudeste e Sul do Brasil.
Considerações em relação ao item 'b':
Os dados de desembarque de tainha pelo segmento artesanal das regiões Sudeste e Sul do país apresentaram uma (sic) leve aumento nos últimos anos conforme apresentado pela figura 8, diferentemente do que tem sido divulgado em relação à interferência negativa que a frota industrial tem exercido sobre as capturas artesanais. Destaca-se que, variações anuais das capturas de tainha observadas por comunidades tradicionais de pescadores estão, provavelmente, mais relacionadas às condições oceanográficas e climáticas. Isso se confirma se observarmos a variação do histórico de produção desembarcada pelas frotas artesanais acompanha a produção industrial (sic), ou seja, quando a tainha não está disponível para um segmento, igualmente não está para outro.
Alguns relatos indicam que, após a retirada das ovas, as tainhas competem no mercado com outros peixes. O excessivo volume de tainha no mercado tem reduzido o preço ao consumidor para menos de R$1/Kg. Nessas condições, o preço da tainha capturada pelos pescadores artesanais também apresenta uma grande redução e consequentemente os pescadores artesanais têm menor lucro com suas capturas.
Por outro lado, o que se vê mais recentemente é a mudança do comportamento do segmento artesanal, onde os profissionais vem, paulatinamente, participando do mercado de ovas, o que gera o aumentado (sic) significativo da renda e uma maior organização do setor pesqueiro (artesanais, industriais e indústrias processadoras).
Destaca-se ainda que o estabelecimento da distância mínima da costa para operação dos barcos industriais na captura da tainha (5 milhas em SC, SP e RJ e 10 milhas no RS) já vem assegurar o acesso dos pescadores artesanais ao recurso, assim como viabiliza um corredor de migração para os cardumes'.
De tudo isso, o que se conclui no caso dos autos é que não há justificativa, seja para a não realização do plano de gestão visando à recuperação dos estoques e da sustentabilidade da pesca da tainha, conforme determina a IN MMA nº 05/2004, seja para a suspensão reiterada da norma limitativa da quantidade de traineiras autorizadas para pescar a tainha, consoante a IN IBAMA nº 171/2008, até porque a primeira das normas referidas prevê a adoção do plano de gestão, 'sem prejuízo do aprimoramento das medidas de ordenamento existentes'.
Assim, enquanto não elaborado e implementado o referido plano de gestão para as espécies de tainha (Mugil platanus eM. liza), impõe-se a adoção de medidas restritivas das atividades exploradoras do meio ambiente, em atenção ao princípio da precaução, restringindo-se a pesca dessas espécies pela modalidade de cerco com embarcações do tipo traineira até que exista certeza científica de que essa pesca não causará risco à reprodução da espécie, ademais, em se considerando que o alvo principal da pesca são as tainhas no período de reprodução da espécie, com a finalidade de exportação de suas ovas.
De tudo que foi acima exposto, concluo que o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o IBAMA, juntamente com o Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA) estão descumprindo, não só a própria legislação por eles editada, mas também a Constituição Federal, que eleva a princípio fundamental a proteção do meio ambiente. A voz dissonante, no sentido de respeitar o meio ambiente vem do CEPSUL, órgão vinculado ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio)
Contudo, tendo em vista que as autorizações expedidas para a temporada de 2011, para o número de 82 embarcações estão vigentes, e que a safra da tainha já se encerrou, bem como que, para a safra de 2012 há necessidade de que sejam renovadas essas autorizações, concluo que não há mais necessidade em determinar a suspensão das autorizações naquilo que excedam o número fixado pela IN IBAMA nº 171/2008.
Por outro lado, considerando que já decorreu tempo suficiente para que fosse elaborado e concluído o 'novo modelo de permissionamento', não mais se justifica o descumprimento das normas ambientais elaboradas com base nos princípio da proteção do meio ambiente, da sustentabilidade e da precaução, pois na ausência de certeza acerca do impacto da atividade, a conclusão cabível é a da limitação da pesca, e não sua liberação, como vem sendo feito.
Dessa forma, entendo que devem ser mantidas as autorizações já deferidas até o momento, até a data de sua expiração, conclusão essa que vem corroborar a desnecessidade de integração ao processo das empresas autorizadas, como se concluiu na preliminar desta sentença.
Justifica-se, no entanto, a manutenção da possibilidade de permissionamento, desde que dentro dos limites fixados pela Instrução Normativa IBAMA nº 171/2008, por um prazo razoável para a finalização e implementação do plano de gestão da tainha, prazo este que entendo razoável ser fixado em três anos, a contar da intimação da presente sentença, até mesmo para que se obtenha dados para a elaboração e implementação desse plano de gestão.
Quando da renovação das autorizações para a safra de 2012, então, deve ser observada a limitação fixada no artigo 4º da IN IBAMA nº 171/2008, bem como os seus artigos 7º, 8º e 9º, e ainda, a renovação das autorizações deve obedecer, exclusivamente, aos critérios fixados nessa Instrução Normativa. O descumprimento desses critérios deve ensejar o indeferimento da renovação, independentemente de a embarcação possuir autorização nos anos anteriores, qual somente poderá ser feita por mais três anos na forma da IN IBAMA nº 171/2008.
Após esse prazo, não concluída a elaboração e implementação do plano de gestão da pesca da tainha, não devem mais ser renovadas quaisquer autorizações para a pesca dessa espécie por traineiras, até que se conclua referido plano.
Havendo número maior que 60 de embarcações com autorização a ser renovada que atenda aos requisitos para a renovação, devem ser priorizadas aquelas que, segundo os pareceres do CEPSUL juntados aos presentes autos, haviam cumprido, para a safra de 2009, os requisitos da Portaria SEAP nº 17/2009 - não as que foram autorizadas, mas as que efetivamente cumpriam os requisitos, conforme o Parecer CEPSUL nº 38/2009 (doc. OUT5, evento 1).
O descumprimento do que está sendo determinado na presente sentença importará na incidência de multa (com fulcro no artigo 11 da Lei nº 7.347/1985) no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) por embarcação do tipo traineira autorizada para a pesca de tainha que exceder ao número de 60 ou for autorizada em desconformidade com a IN IBAMA nº 171/2008, sem prejuízo da apuração da responsabilidade civil e criminal do responsável pela autorização em desconformidade com a presente sentença.
Sem prejuízo da limitação do esforço de pesca nos termos do artigo 4º da IN IBAMA nº 171/2008, deve ser acolhido também o requerimento do Ministério Público Federal no sentido de que seja de forma efetiva elaborado e implementado o plano de gestão da tainha, conforme determina o artigo 5º da IN MMA nº 05/2004, cujo prazo há muito já se exauriu.
Referido plano de gestão deve ter o início da elaboração no prazo máximo de seis meses a contar da intimação da presente sentença, devendo ser concluído no prazo máximo de três anos, ficando sua fiscalização a cargo do Ministério Público Federal, ao qual os órgãos vinculados à ré e encarregados da elaboração devem prestar informações regulares.
Considerando o que o artigo 14 da Lei nº 7.347/1985 faculta ao juiz atribuir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável à parte, e que no caso dos autos, o dano maior decorreria do descumprimento da presente sentença, desde já, determino que eventual recurso seja recebido apenas no efeito devolutivo, devendo a decisão nela proferida ser cumprida tão logo intimados os órgãos responsáveis.
O eminente juiz de primeiro grau fez exame minucioso da legislação constitucinal e infraconstitucional, bem como dos fatos que animaram o julgamento.
Em síntese, desde ja concordando com os argumentos: (i) a sentença estabeleceu como premissas constitucionais para o julgamento o 'direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado', o 'dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações' (artigo 225 da Constituição) e a defesa do meio ambiente como fundamento da ordem econômica (art. 170, VI), tratando-se 'de princípio fundamental (...) que deve pautar tanto a atuação estatal quanto as atividades privadas'; (ii) a obrigação do Poder Público de desenvolver planos de gestão para as espécies sobre-explotadas (IN MMA no. 05, de 2004), no prazo de 5 anos, de modo a garantir a sustentabilidade das espécies; (iii) o prazo para cumprimento da IN MMA no. 05, de 2004, já foi ultrapassado, sem que tenha sido desenvolvivo o plano de gestão em relação à tainha, de modo que a pesca com traineiras tem sido liberada; (iv) o IBAMA reconhece a esgotabilidade do recurso natural, classificando a tainha como espécie sobre-explotada (IN IBAMA no. 171, de 2008) e estabelece o limite máximo de 60 embarcações para a frota do tipo trainera - pesca industrial; (v) diante da não observância do Poder Público Federal das normas que elaborou em atenção aos princípios constitucionais, é cabível a intervenção do Poder Judiciário, uma vez que não se trata de ato decorrente de competência discricionária, porém, de 'vinculação aos princípios da proteção ao meio ambiente e da precaução'.
A mitigar a necessidade de aprofundamento da prova, a eminente magistrada fez cumprir o princípio da precaução e, tendo em perspectiva a possibilidade de novos estudos técnicos por parte do Poder Público, resguardou a possibilidade de adequação da medida através de um plano de gestão. Com efeito, concluiu: 'enquanto não elborado e implementado o referido plano de gestão para as espécies de tainha (...), impõe-se a adoção de medidas restritivas das atividades exporadas do meio ambiente, em atenção ao princípio da precaução, restringindo-se a pesca dessas espécies pela modalidade de cerco com embarcações do tipo traineira até que exista certeza científica de que essa pesca não causará risco à reprodução da espécie'.
Por fim, a UNIÃO fez juntar memoriais onde afirma que cumpriu integralmente a sentença, inclusive reduzindo o número de embarcações para 50. Afirma que a multa de R$ 500.000,00 é excessiva, desproporcional e que, se o objetivo das astreintes é coagir o demandado a adotar medidas concretas, as medidas já foram implementadas.
O valor da multa é, efetivamente, alto, mas esse é o objetivo da multa: dissuadir seu descumprimento. Por outro lado, não há como se emitir juízo seguro sobre o cumprimento efetivo da decisão judicial e o período de mora. Assim, convém que esses aspectos sejam ponderados pelo juiz de primeiro grau, no momento do cumprimento da sentença. Conclusivamente, fica o juiz de primeiro grau desde já autorizado a redimensionar o valor da multa se elementos fáticos posteriores à sentença o autorizarem, inclusive, eventuais dificuldades práticas de desenvolver estudos complexos no prazo fixado na sentença, levando-se em conta, sempre, as normas constitucionais que tutelam a relação jurídica.
Com essa ressalva que remete à execução, encaminho o meu voto, pois, por negar provimento às apelações.
Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO S. LEAL JR., Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001252387v12 e do código CRC 47194097.
Data e Hora: 29/8/2019, às 21:50:54
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Documento eletrônico assinado por CÂNDIDO ALFREDO S. LEAL JR., Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001252388v2 e do código CRC 091b640d.
40001252388 .V2
Apelação Cível Nº 5001964-45.2011.4.04.7101/RS
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Ordinária do dia 28/08/2019, na sequência 509, disponibilizada no DE de 06/08/2019.
Disponível em: https://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/750900625/apelacao-civel-ac-50019644520114047101-rs-5001964-4520114047101/inteiro-teor-750900665