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Gustavo Faria Bardini
1 cadernos de administração interna eleições 12 revista de assuntos eleitorais edição especial Sistema eleitoral e qualidade da democracia artigos Manuel Meirinho André Freire Vitalino Canas António José Seguro Miguel Relvas António Filipe Pedro Pestana Bastos Pedro Soares Conceição Pequito Teixeira Paulo Morais organização André Freire Manuel Meirinho
3 cadernos de administração interna eleições 12 revista de assuntos eleitorais edição especial
4 novembro 2009 eleições 12 revista de assuntos eleitorais * Propriedade Ministério da Administração Interna Direcção Geral da Administração Direcção Rita Faden Coordenação Técnica Jorge Miguéis Redacção e Administração DGAI Av. D Carlos I, Lisboa Design silva!designers Impressão Soartes ISbN Introdução Secção I 9 O contexto das reformas eleitorais em Portugal 11 Breve síntese das reformas eleitorais em Portugal Manuel Meirinho 25 Reformas eleitorais: objectivos, soluções, efeitos prováveis e trade-offs necessários André Freire ISSN Depósito Legal 41658/90 * Título anotado pelo instituto da comunicação social
5 Secção Ii 61 Comentários de dirigentes partidários à proposta de reforma do sistema eleitoral: Para uma melhoria da representação política a reforma do sistema eleitoral 63 Estudo sobre a reforma eleitoral para a Assembleia da República. Uma reflexão crítica e política Vitalino Canas 69 Para uma melhoria da representação política. A reforma do sistema eleitoral, uma reflexão crítica e política António José Seguro 79 Sistema eleitoral e qualidade da democracia Miguel Relvas 83 Para uma melhoria da representação política tentativa de uma síntese crítica António Filipe 97 Comentário ao estudo sobre a reforma do sistema político para uma melhoria da representação política Pedro Pestana Bastos 105 Os mitos do bloco central Pedro Soares Secção Iii 111 Comentários académicos à proposta de reforma do sistema eleitoral: Para uma melhoria da representação política a reforma do sistema eleitoral 113 Ainda (e sempre) a reforma do sistema eleitoral entre o ímpeto reformista e o imperativo conservador Conceição Pequito Teixeira 141 Para uma melhoria da representação política. A reforma do sistema eleitoral, uma reflexão crítica Paulo Morais
6 Este livro contém o estudo académico que é objecto de análise e debate na presente edição da revista Eleições Para um melhoria da representação política, A reforma do sistema eleitoral André Freire, Manuel Meirinho, Diogo Moreira Sextante Editora
7 revista de assuntos eleitorais 5 Introdução Manuel Meirinho André Freire Tal como noutros países, também em Portugal as propostas de reforma do sistema eleitoral, em particular as que avançam com alterações substantivas mantendo ou não o princípio de representação vigente, suscitam sempre um intenso debate. É certo que este debate se cinge, na maioria dos casos, à comunidade académica especializada e a algumas elites políticas, a que se tem juntado a comunicação social, prestando um valioso contributo à difusão e problematização das propostas. Independentemente do desfecho das propostas de reforma, o conhecimento do seu conteúdo, dos seus propósitos, das suas limitações e dos seus efeitos é vital para que possam ser avaliadas e criticadas de forma séria e rigorosa. As propostas abertas ao debate público, à avaliação dos especialistas, às sugestões de melhoria ou de alternativas dos partidos, entre outros contributos, tornar-se-ão, certamente, mais sólidas. É o que se pretende com esta edição especial da revista Eleições. Dar a conhecer uma parte do debate que se gerou em torno do estudo Para uma melhoria da representação política a reforma do sistema eleitoral (Lisboa, Sextante, 2008), realizado por André Freire, Manuel Meirinho e Diogo Moreira, a solicitação do Grupo Parlamentar do Partido Socialista, nomeadamente através do seu líder, Dr. Alberto Martins, e conduzido sob a coordenação do primeiro dos três autores.
8 6 O estudo foi objecto de um amplo, e por vezes aceso, debate desde que foi conhecido. Em Dezembro de 2008, o Grupo Parlamentar do Partido Socialista, sob a égide do Dr. Alberto Martins e em articulação com os autores, organizou uma Conferência Parlamentar na Assembleia da República com a participação dos autores e de diversos especialistas na matéria: Manuel Braga da Cruz, Jorge Reis Novais, Vital Moreira, Marina Costa Lobo, António de Araújo e Vitalino Canas. Da discussão, como era de esperar, resultaram subscrições ao mérito da proposta e à sua envergadura e solidez mas também várias críticas, ou porque os participantes defenderam soluções diferentes das avançadas no estudo ou porque discordavam das opções técnicas. Apesar das diferentes visões, o debate foi lançado no espaço público, com a colaboração da comunicação social e dele resultou um número significativo de notícias, de comentários e de artigos de opinião, nomeadamente publicados na imprensa. Paralelamente o debate alargou-se à blogosfera, onde alguns académicos e interessados no tema contribuiram para a sua generalização. Deste amplo debate inicial, decidiram os autores do estudo organizar uma edição com as notícias, comentários e artigos de opinião mais relevantes que foi publicada numa secção especial da revista Finisterra (n.º 65/66, Julho de 2009) 1 : ver Freire, Meirinho e Moreira, Tratou-se, portanto, de uma colectânea organizada pelos autores do estudo com cerca de 40 páginas de artigos de opinião saídos na imprensa sobre o estudo também em debate neste número especial da Eleições. Com o objectivo de focar o debate num registo mais técnico, mas também para analisar a posição dos restantes partidos não só face à proposta apresentada ao Partido Socialista mas também relativamente às opções de cada um em relação a uma possível alteração do sistema eleitoral, decidiram os autores organizar a conferência Sistema Eleitoral e Qualidade da Democracia. Esta conferência decorreu no 1 FREIRE, A., MEIRINHO, M., e MOREIRA, D. (organizadores) (2009 b), secção especial sobre Debate sobre a reforma do sistema eleitoral, na secção Parlamento, Finisterra Revista de Reflexão e Crítica, 65/66.
9 7 Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas em Abril de 2009 e contou com dois paineis. No primeiro, os autores do estudo abordaram o contexto das reformas eleitorais em Portugal e, no segundo, um conjunto de dirigentes partidários convidados (António José Seguro, Miguel Relvas, António Filipe, Pedro Pestana Bastos e Pedro Soares) comentou, ainda que a título individual, a proposta de reforma do sistema eleitoral apresentada ao Partido Socialista. É, em boa parte, dos resultados deste debate que trata a presente edição especial da revista Eleições, tendo sido acolhida com grande empenho e incentivo pelo Dr. Jorge Miguéis, Director da área de Administração Eleitoral da Direcção Geral da Administração Interna (ex-stape). A edição inclui três secções: a primeira trata do contexto das reformas eleitorais em Portugal, com dois artigos que enquadram a evolução das propostas de reforma no período democrático, evidenciando os principais bloqueios à sua concretização (Manuel Meirinho) e que analisam os diferentes objectivos que perseguem os diversos sistemas eleitorais, as soluções que adoptam para os atingir e os seus efeitos prováveis, seja em termos mecânicos, seja em termos psicológicos (André Freire). A esta luz, o artigo de André Freire analisa e discute, ainda, os contributos dos vários autores (dirigentes partidários e académicos) sobre o estudo em debate neste número especial. A segunda secção inclui os comentários de dirigentes partidários dos cinco maiores partidos representados no Parlamento (PS, PSD, PCP, CDS-PP e BE) que, embora a título pessoal, aceitaram comentar a proposta de reforma do sistema eleitoral ( Para uma melhoria da representação política a reforma do sistema eleitoral ) na conferência Sistema Eleitoral e Qualidade da Democracia, oralmente,e especificamente para a revista, por escrito. Inclui-se também o comentário de Vitalino Canas que participou na conferência organizada pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista na Assembleia da República (4/12/2008), em representação do PS 2. A terceira secção conta com artigos de dois académicos, que 2 Note-se que, do debate ocorrido na Assembleia da República (4/12/2008), esta era a única con-
10 8 para além de incluirem comentários à proposta de reforma já referida (Paulo Morais), constituem um importante contributo em termos de reflexão sobre o chamado imobilismo institucional, enquanto principal constrangimento à promoção efectiva das reformas eleitorais (Conceição Teixeira). Enquanto organizadores desta edição especial da revista Eleições, gostariamos de agradecer a colaboração de todos os autores pelo seu contributo para o enriquecimento do debate sobre um tema tão importante na arquitectura e funcionamento do nosso sistema político como é o da reforma do sistema eleitoral. Um agradecimento especial é devido ao Dr. Jorge Miguéis, em nome da área de Administração Eleitoral da Direcção Geral da Administração Interna, por ter tornado possível esta edição e assim contribuir para que estes estudos e correspondentes debates ultrapassem as fronteiras dos gabinetes. tribuição escrita existente há, porém, gravações audio e video do debate em posse do Grupo Parlamentar do PS. Por isso, a contribuição de Vitalino Canas é a única resultante desse debate que aqui incluimos. Além disso, os contributos de dois dos outros intervenientes nesse debate (Vital Moreira e Marina Costa Lobo) deram depois origem a artigos na imprensa e foram publicados na Finisterra, 65/66, sendo também comentados no artigo de André Freire nesta revista.
11 revista de assuntos eleitorais secção i O contexto das reformas eleitorais em Portugal Manuel Meirinho André Freire
13 revista de assuntos eleitorais 11 BREVE SÍNTESE DAS REFORMAS ELEITORAIS EM PORTUGAL 1 Manuel Meirinho 2 1. Reformas eleitorais: entre a complexidade e as dificuldades de mudança O processo político associado às reformas eleitorais substantivas (major reforms), i.e., com alterações das regras de conversão de votos em mandatos (por exemplo, de sistemas maioritários para sistemas de representação proporcional ou para sistemas mistos ou vice-versa: Katz, 2008), é batante complexo. Vários factores ajudam a compreender esta complexidade: 1 Este artigo é uma síntese de uma pequena parte do paper Institutional reform in Portugal: elite and mass perspectives, apresentado por André Freire, Manuel Meirinho e Diogo Moreira no Lisbon 2009 ECPR Joint Sessions no Workshop 3. Why Electoral Reform? The Determinants, Policy and Politics of Changing Electoral Systems, nomeadamente da parte que resultou do contributo de Manuel Merinho para o referido paper colectivo. Uma versão revista deste paper colectivo será brevemente publicada, na integra, em português, no livro A Representação Política Portugal em Perspectiva Comparada, Lisboa, Sextante, 2009, e organizado por André Freire e José Manuel Leite Viegas, no âmbito do projecto de investigação Os deputados portugueses em perspectiva comparada: eleições, liderança e representação política. 2 Politólogo Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas.
14 12 i) os sistemas eleitorais são estruturas multidimensionais e, por isso, as mudanças requerem algum equilíbrio entre, por exemplo, os elementos normativos e as matérias associadas à eficácia governativa (Dunleavy e Margetts, 1995); ii) as reformas são marcadas pela pressão dupla de contextos de curto prazo e de longo prazo que, muitas vezes, levam a soluções contraditórias (Norris, 1995 a: 7; Shugart, 2001: 27); iii) as reformas implicam um elevado grau de incerteza no que respeita aos seus efeitos, uma vez que têm influência em várias dimensões da vida política, gerando uma espécie de medo do desconhecido (Taagepera e Shugart, 1989; Katz, 2008; Colomer, 2005); iv) as reformas relacionam-se, quase inevitavelmente, com o debate sobre diferentes concepções de democracia (maioritária versus consensual/consociativa) e, deste modo, sobre os principais objectivos que as regras eleitorais devem cumprir, bem como sobre a melhor forma de os atingir (Lijphart, 1999, Norris, 1997). Para além destes factores existem pelo menos outros três que ajudam a compreender o insucesso na implementação das reformas eleitorais, sejam elas substantivas ou minimalistas (as últimas respeitam, por exemplo, a mudanças da fórmula de conversão de votos em mandatos em sistemas de representação proporcional, a passagem de listas fechadas para listas abertas, etc). O primeiro, e talvez o mais importante, prende-se com o facto de as reformas serem propostas geralmente pelos partidos de poder (os dois maiores partidos ou blocos de partidos), que raramente chegam a consenso sobre os benefícios (e prejuízos) das reformas (medidos, nomeadamente, em termos de facilidade na conquista e na manutenção do poder). Este aspecto assinala o papel central dos partidos de poder na determinação do tipo de reformas e do momemto da sua implementação. Em regra, as reformas propostas obedecem ao princípio da maximização do poder (nomeadamente em termos de aumento do número de deputados a eleger): se o sistema vigente beneficiar os partidos de poder, estes não sentem necessidade de propor alterações; sempre que se verificam modificações significativas no sistema partidário e/ou nas
15 preferências dos eleitores que afectem aqueles partidos, então tendem a apresentar propostas de reforma do sistema eleitoral (Boix, 1996). Este tipo de comportamento é explicado pela abordagem do institucionalismo racional (rational-choice institutionalism), que assume que nas democracias representativas os actores políticos procuram maximizar os votos e mandantos no mercado eleitoral visando a conquista e a manutenção do poder (Norris, 2004; Katz, 2008). Naturalmente que subsistem sérias dúvidas relativamente à ideia de um actor político exclusivamente guiado pelo seu próprio interesse (i.e., exclusivamente a maximização de votos e de mandatos): «( ), parece que os partidos, por vezes, querem simplesmente fazer as coisas da forma mais correcta ou mais democrática. Esta possibilidade está na base do já longo debate sobre o facto de o sistema de representação proporcional ter sido introduzido na Europa porque os principais partidos reconheceram que este sistema era mais justo ou porque oferecia uma boa protecção aos partidos burgueses no que respeita à entrada para o eleitorado de várias minorias sociais e das classes trabalhadoras (Katz, 2008; Benoit, 2004)». No nosso país, o debate sobre a modificação do sistema eleitoral também aponta na direcção da defesa do interesse geral : a principal justificação prende-se com a necessidade de criar condições para uma melhoria das relações entre eleitos e eleitores, favorecendo assim os critérios da responsabilização política, da representação plural das correntes de opinião política e da democraticidade. Contudo, é também verdade que os pequenos partidos têm constantemente argumentado que, por detrás destes objectivos explícitos, existe sempre o interesse dos principais partidos na maximização do poder (Freire et al, 2008). Um segundo aspecto respeita ao grau de liberdade que os actores políticos têm para efectuar as reformas. Em regra não é facil alterar o sistema eleitoral, especialmente quanto ele é objecto de consagração constitucional (como é o nosso caso, em que é necessária uma maioria de dois terços para aprovar as modificações). Sendo muitos os constrangimentos a mudanças que alterem o princípio da representação proporcional, os actores políticos limitam-se a sugerir modificações dentro deste princípio. Em muitos casos, mesmo no quadro destas alterações, a engenharia eleitoral defronta-se, quer com soluções di- 13
16 14 ficeis de compatibilizar, nomeadamente entre eficácia governativa e representação (Reilly: 2007, 1354; Nolhen, 2007: 33-40) quer com posições muito contraditórias e inconciliáveis dos principais partidos. Por último, as reformas eleitorais raramente acontecem a partir de um processo de baixo para cima (das massas para as elites), embora algumas das principais reformas que ocorreram na década de nocenta nas democracias avançadas foram devidas, em parte, à pressão dos cidadãos, nomeadamente através de referendos (Donovan, 1995; Vowles, 1995). Por norma, as reformas surgem em processos de cima para baixo, i.e., são conduzidas pelas elites políticas e não resultam de pressões de cidadãos organizados. Assim, as reformas eleitorais raramente são induzidas pela pressão social, mecanismo que é comum em outras áreas das políticas públicas. Contudo, a erosão das ligações entre os cidadãos e o sistema político, e a erosão da legitimidade do mesmo aos olhos dos eleitores (tal como é revelado em vários estudos) são muitas vezes utilizadas para justificar a necessidade de reformas. Apesar do falhanço na implementação de qualquer das reformas já propostas em Portugal, aqueles argumentos têm sido repetidamente utilizados para a sua justificação. Em suma, os cidadãos têm pouca capacidade para forçar os partidos à mudança das regras do jogo: são as elites partidárias que determinam os termos das reformas, o seu momento e os resultados desejados. Figura 1 Factores associados à dificuldade em efectuar reformas eleitorais FACTORES (sociais, institucionais, políticos) Natureza multidimensional dos sistemas eleitorais trade-off Grau de incerteza nos resultados medo do desconhecido Papel central dos partidos de poder consenso quanto as custos e aos benefícios Pressão dupla dos contextos de curto prazo e de longo prazo Confronto entre diferentes concepções de democracia Diminuto grau de liberdade que os actores políticos têm para efectuar as reformas Fraca ou nula pressão social para as reformas
17 15 2. Propostas de reforma do sistema eleitoral: uma síntese Após 48 anos de ditadura, em 1974, Portugal iniciou a chamada terceira vaga de democratização. Em 34 anos de democracia não se operou qualquer mudança significativa no sistema eleitoral para a Assembleia da República, à excepção da redução do número de deputados de 250 para 230 que ocorreu em Contudo o debate sobre a reforma eleitoral tem sido constante desde a transição para a democracia (Meirinho, 2004; Cruz, 1998). Entre 1976 e 2008 ocorreram diversos ciclos de debate sobre a reforma do sistema eleitoral que traduziram uma multiplicidade de possíveis modificações que vão desde a mudançca para um sistema maioritário a duas voltas (Amaral, 1985) até à manutenção do actual sistema com pequenos ajustamentos. No quadro 1, apresentamos as principais dimensões de análise das propostas de reforma do sistema eleitoral em Portugal. As propostas de reforma surgiram, essencialmente, em dois contextos diferentes. Um número considerável de alterações surgiu em contexto de revisão constitucional. Foi o caso de várias propostas com origem nos partidos, em deputados e em académicos que foram apresentadas em 1982, em 1989 e em 1997 (ver tabela 2 onde mostramos as principais propostas que surgiram desde 1978, os seus proponentes, a direcção da mudança e os mecanismos defendidos para melhorar as relações entre eleitos e eleitores. Neste âmbito surgiram propostas que defenderam a redução do número de deputados, a mudança na estrutura dos círculos eleitorais, alterações na fómula de conversão de votos em mandatos e ainda modificações ao tipo de voto (nominal versus de lista) e à sua estrutura. Na revisão constitucional de 1989, que teve por base um acordo entre os dois maiores partidos (Partido Social Democrata e Partido Socialista),
18 16 Quadro 1 Principais dimensões de análise das propostas de reforma do sistema eleitoral em Portugal Contexto Tipo de proposta e direcção da mudança Principais razões de justificação das reformas Revisão constitucional Vitórias eleitorais dos principais partidos / compromissos eleitorais ou programáticos Genéricas propostas vagas e não estruturadas (manutenção do actual sistema com pequenas modificações ou, por vezes, mais radicais como por exemplo a mudança para o duplo voto) Propostas estruturadas e precisas geralmente suportadas por simulações sobre os efeitos mecânicos esperados Estabilidade governativa Melhoria da qualidade da representação, i.e., criação de condições mais favoráveis com vista à melhoria das relações entre eleitos e eleitores Melhoria da eficiência do Parlamento atavés da redução do número de deputados Fonte: adaptado, revisto e actualizado a partir de Meirinho, 2004 foi aprovada a variação do número de deputados entre o máximo de 230 e o mínimo de 180. Em 1997, um novo acordo entre os mesmos partidos levaria à revisão da Constitução de modo a permitir a coexistência de círculos uninominais com um círculo nacional, este com fins compensatórios, o que possibilitava a eventual adopção de um sistema misto de pendor proporcional (Mixed Member Proportional System). Em suma, este contexto abriu espaço a propostas de reforma com múltiplas direcções mas que não consideraram qualquer mudança no princípio de representação adoptado desde o início do período democrático (Nohlen, 2007), à excepção da proposta do candidato presidencial Freitas do Amaral (em 1985, defendeu a mudança para um sistema maioritário a duas voltas), embora em alguns casos tenham sido defendidas, de facto, alterações significativas na arquitectura do sistema (por exemplo, para um sistema misto ou para um sistema de representação proporcional com múltiplos segmentos).
19 O segundo contexto é marcado pelas vitórias eleitorais mais significativas dos dois maiores partidos (Partido Social Democrata: duas maiorias absolutas de votos e de mandatos em 1987 e em 1991; Partido Socialista: duas maiorias quase absolutas de mandatos em 1995 e em 1999, e uma maioria de mandatos em 2005), períodos em que surgem, de forma clara, compromissos eleitorais formalizados nos programas eleitorais com vista à modificação do sistema eleitoral. Em 1992, o Partido Social Democrata propôs uma mudança para um Sistema de Representação Proporcional com Múltiplos Segmentos (i.e., círculos eleitorais de baixa magnitude, sem serem uninominais, para favorecer as relações de proximidade entre eleitos e eleitores e um círculo nacional de trinta lugares com funções compensatórias da desproporcionalidade, embora os dois tipos de círculos primários e secundário funcionassem de forma paralela) e a redução do número de deputados para 180. Embora se tratasse de uma alteração significativa (major reform) não previa uma mudança do princípio de representação vigente. Na decorrência da maioria quase absoluta de mandatos obtida pelo PS em 1995, este partido iniciou um intenso processo de debate sobre a reforma eleitoral não só através da apresentação de propostas estruturadas (surgidas em 1997 e orientadas para a implementação de um Sistema de Membros Mistos, inspirado no sistema alemão) mas também através da encomenda de vários estudos técnicos junto da comunidade académica, nomeadamente sobre o desenho dos círculos e de diversos estudos avaliativos da sua proposta de reforma. Finalmente, mais recentemente, na sequência da maioria absoluta de votos do PS, obtida em 2005, e do compromisso eleitoral deste partido, o respectivo grupo parlamentar encomendou um estudo a uma equipa de académicos no sentido de alterar o sistema eleitoral. A proposta incluiu uma mudança para um sistema de representação proporcional de múltiplos segmentos (com círculos plurinominais de baixa magnitude no segmento primário, mas sem cíuculos uninominais). Apoiado num vasto estudo comparativo, o estudo propôs ainda a introdução do voto preferêncial nos círculos primários (Freire, et al., 2008). 17
20 18 Tabela 2 Principais propostas de reforma do sistema eleitoral em Portugal: características e proponentes Ano Suporte de apresentação Proponentes Mudança para: Melhoria das relações eleito-eleitor Tipo I Genéricas por vezes vagas e não estruturadas 1978 Projecto de Lei PSD RP (múltiplos segmentos) Círculos de baixa magnitude Projecto de Lei CDS Idem (com voto obrigatório) Círculos plurinominais no segmento primário 1982 Revisão constitucional Barbosa de Melo Sistema de membros mistos Círculos uninominais Sá Carneiro RP Círculos plurinominais 1984 Artigo de imprensa António Guterres Sistema de membros mistos ou RP Círculos plurinominais Círculos uninominais com voto preferencial 1985 Livro Freitas do Amaral Sistema maioritário a duas voltas Círculos uninominais Manifesto partidário PSD Sistema de membros mistos (voto duplo na componente maioritária) 1986 Projecto de Código Eleitoral Académicos para o governo do PSD Nova estrutura de círculos Não especificado 1989 Acordo de revisão constitucional PS e PSD RP Círculos plurinominais e redução do n.º de deputados Não especificado 1990 Artigo de imprensa António Vitorino Sistema de membros mistos tipo Alemanha Círculos uninominais Fonte: adaptado, revisto e actualizado de Meirinho, 2004
21 19 Tabela 2 (cont.) Principais propostas de reforma do sistema eleitoral em Portugal: características e proponentes Ano Suporte de apresentação Proponentes Mudança para: Melhoria das relações eleito-eleitor Tipo II Precisas e estruturadas, muitas vezes suportadas por simulações sobre efeitos mecânicos esperados 1990 Projecto de Lei PSD RP círculos plurinominais e redução do n.º de deputados Círculos plurinominais de magnitude baixa 1997 / 1999 Manifestos partidários (e diversos estudos académicos encomendados pelo PS) PS PSD CDS Sistema de membros mistos tipo Alemanha Idem (com redução do n.º de deputados) RP círculos plurinominais Círculos uninominais Círculos uninominais Não especificado 1999 Manifestos partidários BE, PS e PSD RP círculos plurinominais (BE); Sistema de membros mistos (PS e PSD) Não especificado Círculos uninominais 2008 Estudo académico e livro Trabalho de investigação académico encomendado pelo grupo parlamentar do PS RP de múltiplos segmentos com voto preferêncial nos circulos primários Círculos plurinominais de magnitude baixa e voto preferencial opcional Fonte: adaptado, revisto e actualizado de Meirinho, 2004
22 20 Considerando a terceira dimensão de análise principais razões de justificação das reformas (cf. tabela 1), devemos assinalar, em primeiro lugar, que as criticas ao funcionamento do sistema eleitoral se têm concentrado em três argumentos: a) a necessidade de reforçar as condições de governabilidade (especificamente entre 1974 e 1987, período que foi caracterizado por uma forte instabilidade governativa); b) o alegado número excessivo de deputados que deveria ser reduzido (um tema debatido, quase desde o início da transição democrática, muito por iniciativa dos partidos situados à direita, em particular pelo PSD); c) a inexistência de condições propícias à melhoria das relações entre eleitos e eleitores (qualidade da representação), muito em resultado do voto incidir em listas fechadas e bloqueadas e de persistir uma distribuição muito desigual na magnitude dos círculos eleitorais (especialmente desde 1997). O primeiro argumento perdeu relevo desde 1987, um periodo caracterizado por uma concentração de votos nos dois maiores partidos (PS e PSD), e que teve como consequências uma significativa redução do nível de fragmentação do sistema partidário (desde então o número efectivo de partidos é muito semelhante ao registado em sistemas maioritários) e um nítido aumento na estabilidade governativa. Assim, entre 1992 e 1997 periodo em que surgiram as propostas de reforma mais precisas e estruturadas com base em simulações sobre efeitos mecânicos, o debate sobre a reforma do sistema eleitoral em Portugal ocorreu, sobretudo, em torno dos dois últimos argumentos: i) redução do número de deputados (de acordo com os proponentes esta redução pretendia aumentar a eficiência do Parlamento); ii) melhorar a qualidade da representação através da criação de condições favoráveis à melhoria das relações entre eleitos e eleitores (vulgo proximidade ao nível dos círculos).
23 21 3. Síntese das críticas ao funcionamento do sistema eleitoral português Tal como já referimos anteriormente, as propostas de redução do númro de deputados foram particularmente defendidas pelo PSD, sendo rejeitadas não só pelo PS mas também pelos pequenos partidos (BE, CDS-PP e PCP). Pelo menos desde 1997 que esta matéria não reúne consenso entre PSD e PS e, pelo menos prima facie, tem constituído um bloqueio à via- Em suma, os debates bilização das reformas a partir da década de 90 (Freire, 1999; Cruz, 2000). O sobre a reforma do sistema eleitoral PS e os pequenos partidos, têm sustentado que Portugal, em termos comparativos, não tem um número de depu- que as divisões têm demonstrado tados elevado, argumento que de facto intrapartidárias é comprovado pela análise comparada, (sobretudo no seio dos por exemplo, com a dimensão dos parlamentos dos países da União Europeia medo do desconhecido grandes partidos) e o (Freire et al, 2008: 44-53). Do mesmo têm contribuido para modo, estes partidos têm alertado para explicar o falhanço o facto de uma redução do número de deputados nos termos defendidos pelo das várias tentativas PSD (de 230 para 180) ter consequências significativas no nível de propor- de reforma cionalidade do sistema e no grau de representação territorial. Para ultrapassar o problema do alegado distanciamento entre eleitos e eleitores, associado ao sistema de listas fechadas e bloqueadas e a existência de círculos eleitorais de elevada magnitude (como os de Lisboa, Porto, Braga e Setúbal), têm sido propostas várias soluções. Desde 1997, a solução mais debatida e particularmente defendida pelo PS e PSD tem sido a de um sistema de membros mistos proporcional. Contudo,
24 22 esta solução tem sido objecto de várias criticas, nomeadamente aos círculos uninominais: riscos de favorecimento do localismo e do clientelismo; risco de levar a uma bipolarização de facto provocada pela concentração da competição entre dois partidos/candidatos nos círculos uninominais, mesmo apesar dos mecanismos de compensação ao nível do círculo nacional. Estas críticas têm sido conduzidas não só pelos pequenos partidos (com receios naturais de serem penalizados com a introdução de um sistema deste tipo) mas também pela comunidade académica (AAVV, 1997) e até pelas elites políticas próximas dos dois maiores partidos, incluindo deputados e ex-governantes (Cruz, 2000; Freire, 2001). A falta de consenso verificada quer ao nível intrapartidário quer ao nível interpartidário sobre a introdução do sistema de membros mistos proporcional constituiu um dos factores que levaram o Partido Socialista a encomendar, em 2008, um novo estudo sobre a reforma do sistema eleitoral (Freire et al, 2008). Como referimos no início, no período democrático nenhuma reforma substantiva do sistema eleitoral foi concretizada. Cremos que as as razões que poderão justificar as reservas à introdução do Sistema de Membros Mistos Proporcional são muito semelhantes às reservas expressas pelos dirigentes socialistas e por alguns dos seus deputados relativamente à introdução do voto preferêncial nos círculos primários proposta no estudo de 2008: receio de perda de controlo ao nível da selecção dos candidatos à Assembleia da República e ao nível da sua acção parlamentar. Em suma, os debates sobre a reforma do sistema eleitoral têm demonstrado que as divisões intrapartidárias (sobretudo no seio dos grandes partidos) e o medo do desconhecido têm contribuido para explicar o falhanço das várias tentativas de reforma.