Abong - Informes ABONG - Especialistas debatem relação entre participação social e a democratização de Estado e sociedade - Informe: 491 - 06/10/2011 a 03/11/2011 - Informes ABONG - Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais
Os debates do painel Sociedade civil, controle social e participação, do Seminário Abong 20 anos, abordaram temas relacionados aos espaços e processos institucionalizados de participação social, em sua relação com a democratização de Estado e sociedade brasileiros. Ressaltou-se os desafios para tornar mecanismos formais de participação em participação social efetiva, bem como os processos de organização e mobilização popular, fundamentais para a reconstrução de um projeto político no campo democrático popular.
Pedro Pontual, da Secretaria Geral da Presidência da República, iniciou sua exposição pela contextualização histórica da participação na conjuntura pós-88, quando um conjunto de organizações que lutaram pelo aprofundamento da democracia passa a buscar o desenvolvimento e a institucionalização de múltiplas formas de absorção direta dos cidadãos, para além da democracia representativa.
Atualmente, expõem-se alguns limites neste processo de democratização, e a partir deles Pontual problematizou mecanismos de participação e apontou perspectivas de atuação. "É no campo da democracia representativa, em seu conjunto com exceções, em que as distorções da herança histórica da relação Estado e sociedade civil mais sobrevivem e levam a uma deterioração do exercício da política no campo institucional". Por isso, afirmou, é acertada a opção da Abong de "levantar a bandeira da reforma política", pelo apontamento de "um conjunto de propostas que alargue a concepção de reforma política pra além da reforma eleitoral, com o reforço dos mecanismos de participação política".
O momento atual é, para ele, "particularmente importante para ampliar essa discussão", uma vez que não há mais "condições de ampliar a democracia se não incidir no campo da democracia representativa, que tem peso na formação de políticas públicas". Também é fundamental debater "formas e instrumentos de participação social criados nesses 20 anos", defendeu.
Nesse sentido, Pontual ressaltou haver hoje "cerca de 120 instâncias conselhistas no âmbito do governo federal", das quais 60 "têm alguma representação da sociedade civil" e 32 possuem "expressiva participação da sociedade civil". O número está sendo revisado, mas até 2010, nestas 32 instâncias "há 589 membros do governo e 834 da sociedade civil, uma média que esconde os extremos". Além disso, há uma "heterogeneidade de resultados nos vários conselhos que revelam diferenças institucionais", de modo que é necessário ter cuidado para fazer afirmações genéricas em relação a eles. "O Consea é hoje o maior conselho de incidência e participação, com legitimidade. Temos desde isso até a área de Minas e Energia, com um conselho no papel que não funciona, e sobre o qual temos que agir para fazer funcionar, uma vez que tem uma pauta de alta relevância para alternativas de modelos de desenvolvimento".
Assim, Pontual considera de extrema importância as pesquisas feitas pelas redes de ONGs acerca da atuação dos conselhos, pois permitem que se trace "um panorama para conhecer as diversidades e os resultados: que comissões geram resultados positivos e que comissões formam resultados negativos e por que".
Já em relação às conferências nacionais, foram realizadas 115 no Brasil, de 1941 a 2010. "De 1941 a 1984, foram 21 conferências; de 1995 a 2002, 20 conferências; de 2003 a 2010, foram 74". Nos oito anos do governo Lula, afirmou Pontual, houve também ampliação no campo temático de discussões. "A pergunta que fica é a questão da efetividade desse processo, os resultados".
Para ele, além de ampliar a participação cidadã na discussão das políticas públicas, as conferências nacionais deram origem a políticas fundamentais no último período. "A Conferência de Direitos Humanos aprovou o 3º Plano Nacional de Direitos Humanos, a Conferência de Assistência Social criou a lei da agricultura familiar, a lei orgânica de segurança alimentar, o programa de aquisição de alimentos e a lei de alimentação escolar", exemplificou. Desse modo, Pontual considera "as novas formas de participação fundamentais porque estão incorporando novos sujeitos e criando outras formas de participação".
A partir dessas novas formas é possível "reinventar esses espaços institucionais", como pela incorporação de mecanismos virtuais de preparação para conferências, consultas públicas para aprofundar debates e as conferências livres. Além disso, em resposta à fragmentação da política, "tem-se buscado a intersetorialidade para discutir a conferência. O Consea realizou um seminário temático preparatório para discutir com a área urbana a questão da segurança alimentar", por exemplo, numa reinvenção do espaço para uma perspectiva mais intersetorial.
Outro mecanismo de participação por ele destacado é a ouvidoria pública, com mais de 400 existentes. "O novo Ouvidor-Geral tem buscado construir um processo para que as ouvidorias deixem de ser um espaço de queixa e reclamação, e trabalhe com as pessoas seus direitos de participar". Há também debates em torno das audiências públicas, consultas e algumas outras apostas da Secretaria Geral da Presidência da República. "A primeira é construir um espaço de dialogo com os movimentos sociais, que não seja só um espaço de encaminhar reivindicações". Uma das formas é estabelecer mesas de diálogo como processo permanente de encontro com o governo. "Isso tem contribuído para desenvolver os temas estratégicos, não só imediatos. O Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) solicitou uma mesa de diálogo para a questão energética do Brasil. As mesas de diálogo como instância complementar com participação mais decisiva dos movimentos sociais".
Por fim, Pontual destacou o processo em curso de discussão do PPA (Plano Plurianual), em que participam representantes dos conselhos nacionais e um conjunto de entidades, muitas das quais associadas da Abong. "Vamos anunciar uma proposta de monitoramento do PPA nos quatro anos, coisa que os processos anteriores não conseguiram", com previsão de capacitação para incidência no orçamento. "Agora depende de organizações da Abong e movimentos sociais para pressionar o governo para que a participação social se estenda do PPA para a LDO e a LOA", finalizou.
Na sequência, houve a exposição de Lisa Gunn, do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC), associada da Abong que tem por missão promover a educação, a conscientização, a defesa dos direitos do consumidor e a ética nas relações de consumo, com total independência política e econômica. "Para o IDEC, o conceito de consumidor não é só aquele que participa do mercado de consumo, é um conceito ampliado, todos os brasileiros têm direito bens e serviços essenciais". Para tanto, o instituto trabalha com pesquisas, uma média de 20 por ano, com as quais prepara materiais, revista, site e mutirão de orientação, dentre outras atividades. "Também com base nas pesquisas, representamos os interesses dos consumidores em espaços públicos e privados. Ano passado contribuímos com 38 consultas e audiências públicas. Também organizamos campanhas públicas de informação e mobilização, como o acesso à banda larga", explica Lisa.
Nesse sentido, o IDEC observa práticas e políticas das empresas, e também a sociedade, o acesso a bens e serviços, aspectos ambientais e econômicos. "Temas prioritários são água e saneamento, alimentos, bancos e serviços financeiros, energia elétrica, serviços e produtos de saúde, qualidade de produtos e serviços e telecomunicações". Ela acrescenta que há temas transversais, como consumo sustentável e responsabilidade social empresarial.
São marcas do "movimento consumerista" a consolidação dos direitos do consumidor como um direito básico na Constituição Federal de 1988, além do Código de Defesa do Consumidor, que "é um estimulo à democracia participativa, estimula a atuação conjunta de Estado e sociedade civil".
No entanto, explica Lisa, apenas 10% dos municípios brasileiros tem PROCON. "Tem uma situação que é entender uma participação social como estratégia de redução desses problemas, é uma forma de prevenção dos problemas de consumo. Isso se dá com audiências públicas, comitês, fóruns, consultas e conferências. Está programada também uma conferência do tema de consumidores". Mas ela ressalta que há uma distância entre os mecanismos formais de participação e a efetividade da atuação nesses espaços e processos. "O IDEC foi o primeiro a fazer o ranking das agencias querendo comparar em termos de detectar os aspectos positivos e negativos para contribuir para o aperfeiçoamento. Avaliamos as agências reguladoras, Anvisa, Anatel, em três âmbitos". Em relação às agências, afirma, havia uma falta de cultura consumerista e um forte viés para regulação econômica. "Do nosso lado, não tínhamos recursos e era grande a complexidade dos temas. Os órgãos públicos têm como foco atender os consumidores, eles apenas olham para os problemas do dia-a-dia, não olham para o marco regulatório de determinada área".
Nessa temática, o IDEC realizou uma pesquisa em 2008 com os PROCON´s e entidades civis. "No caso dos PROCON´s, a maior parte dos funcionários não é concursado. A cada quatro anos o PROCON acaba e renasce. Há também dificuldade de acesso e monitoramento das informações". Lisa aponta que ainda é comum a realização de consultas públicas em 20 dias, com falta acesso a discussões prévias e também a inexistência de retorno em relação às propostas enviadas às agências reguladoras. "A gente acha que os desafios são muitos para sair de uma participação formal para uma participação efetiva". Além de problemas relacionados ao poder público, há "uma dificuldade de sensibilizar os movimentos sociais da essencialidade dessa participação. E tem a incapacidade institucional e técnica de participar".
Por isso, o IDEC passou a investir em um programa de fortalecimento da participação social na regulação, melhoria da capacidade técnica e institucional. "Fizemos dois projetos pilotos com Anvisa e Anatel. Um dos elementos que ficam desse processo é toda a questão de acesso à informação". Ela também coloca como fundamental fortalecer os processos de participação das consultas públicas por meio de escuta da sociedade, a construção de mecanismos virtuais e disponibilização de recursos para tornar possível a participação.
Já Carmen Silva, da ONG SOS Corpo, iniciou suas colocações pela problematização do título do painel. "Na ordem política das coisas poderia ser sociedade civil, participação e controle social", uma vez que o "controle social não está dado, é um nome que ganhou certa autonomia". Ela acredita que as organizações do campo Abong participam "com intuito de fazer o controle, mas na maioria dos casos não estamos conseguindo fazer nosso controle sobre o Estado", ainda que a associação resulte da construção de um campo político de organizações.
Para ela, o aumento da quantidade de espaços de participação e de pessoas nesses espaços dialoga com a opção política feita na passagem da década de 1970 para 1980 na democracia participativa, "de criar novas formas de participação da sociedade. Essa aposta construiu o contexto do governo Lula".
Outro conjunto, no entanto, "apostou em construir organizações de base, que hoje chamamos organizações locais. Esse movimento se baseia na educação popular como uma idéia de trabalho social. Não como educação do povo, mas uma concepção pedagógica". A atuação deste campo está baseada na articulação nacional de movimentos sociais, como "dos indígenas, LGBT, de mulheres, de juventude, de negros, o conjunto dos movimentos urbanos, de luta pela terra, que são diversificados, não só o MST". São essas lutas que "formaram um campo político: o campo democrático popular. Isso não era a soma de partidos que formavam uma eleição. Isso gerou algumas idéias-força: uma idéia-força é que não se constrói a democracia sem participação popular". Carmen ressalta que sem organização local não tem participação social qualitativa. "Recuperei isso porque o nosso principal problema é que chegamos a um ponto em que não conseguimos mais andar com as forças acumuladas. Chegamos ao limite".
Para Carmen, os processos de formação foram se transformando em capacitação e há hoje um "esgarçamento do campo", pela atomização das lutas sociais e pela ampliação da participação social não estar acompanhada por um rompimento com "a visão de desenvolvimento que já predominava antes na sociedade brasileira". Frente a este limite há dois caminhos possíveis: "damos um salto qualitativo para uma democracia de alta intensidade ou vamos para um momento de pasmaceira, desânimo geral".
Assim, ela defende que há a necessidade de se "dar um salto para a radicalização da democracia. Essa democracia não pode estar pensada do ponto de visto do Estado e sociedade, mas também da vida cotidiana". Isso passa pelo desafio da reforma política, que propõe criar uma base legal para ampliar a participação social nos três eixos do funcionamento do Estado brasileiro. "A idéia da plataforma pela reforma política é gerar um movimento de larga escala para alterar nossa cultura política".
Está sendo lançada uma proposta de lei de iniciativa popular para incidir no sistema político. "Vamos tentar recolher 1,5 milhões de assinaturas. Está vinculada aos mecanismos de participação direta, como os temas de plebiscito e referendo, para que a gente deixe de transferir a soberania popular para o congresso". Também há centralidade no fortalecimento e democratização dos partidos. "Achamos que os partidos políticos são um instrumento de possibilidade de participação nos processos eleitorais", com a necessidade de mecanismos que regulem o partido: "eleição em lista fechada com paridade de gênero e financiamento exclusivamente público de campanha". A campanha pode ser acessada no site http://www.reformapolitica.org.br/.
Em relação aos conselhos, Carmen questiona se há de fato deliberação em relação a elaboração e execução das políticas públicas, e especificamente na área do financiamento. "Precisamos formular uma nova possibilidade de participação com caráter deliberativo, de controle, decisão, fiscalização do que é executado", defende. Para tanto, é necessário pensar em uma nova arquitetura política.
Nesse sentido, Carmen coloca como desafio principal a reconstrução de um projeto político no campo democrático popular. "Precisamos de uma reconstrução paradigmática de um projeto político que represente anseios populares, anseios democráticos, que passem pela reforma política, uma reforma do sistema política, mas também um enfrentamento com a política econômica e o modelo de desenvolvimento".
Tal problema é enfrentado no âmbito da sociedade e do Estado. "Para construir um novo movimento, vamos ter que reconstruir velhas lutas, como a organização local". Para tanto, é preciso se valer de mecanismos como a Internet. "Sem organização e formação a gente não faz uma democracia", e para isso há pouca verba pública. "Não há democracia sem participação, nem sem diversidade de sujeitos em luta. Isso não se faz executando política pública. Não quer dizer que isso não tenha relevância, é importante, mas não é suficiente para criar um novo ciclo, nova onda de participação social que mude as coisas", finalizou.
As exposições foram seguidas de debate. O conteúdo completo está disponível aqui, na relatoria do evento.