Dizer o Direito: Particular que ocupa bem público dominical poderá ajuizar ações possessórias para defender a sua permanência no local?
João mora em uma chácara há 20 anos. Ele ajuizou ação de reintegração de posse contra Pedro alegando que o requerido invadiu metade do terreno em que vive.
O Distrito Federal pediu a sua intervenção no feito alegando que a chácara em que João mora pertence ao Poder Público, em nome de quem está registrada. Trata-se, portanto, de bem público e, sendo assim, não pode ser objeto de proteção possessória por parte do particular. Isso porque o particular que ocupa um bem público não tem a posse deste imóvel, mas sim a mera detenção.
A tese do Distrito Federal foi acolhida pelo STJ?
NÃO. O STJ entendeu que:
É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical.
STJ. 4ª Turma. REsp 1.296.964-DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/2016 (Info 594).
Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade (art. 1.196). Isto é, para se ter posse basta o exercício de um dos atributos do domínio, sendo possuidor quem, em seu próprio nome, exterioriza alguma das faculdades da propriedade, seja ele proprietário ou não.
Bem público ocupado por particular
A jurisprudência sempre entendeu que se o particular ocupa um bem público, não se pode falar, neste caso, em posse, havendo mera detenção. Existem diversos julgado do STJ neste sentido:
A ocupação de área pública, sem autorização expressa e legítima do titular do domínio, é mera detenção, que não gera os direitos, entre eles o de retenção, garantidos ao possuidor de boa-fé pelo Código Civil.
STJ. 2ª Turma. REsp 900.159/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 01/09/2009.
Em suma, o ocupante de bem público é considerado mero detentor da coisa e, por conseguinte, não há que se falar em proteção possessória nem em indenização por benfeitorias ou acessões realizadas, por configurar desvio de finalidade (interesse particular em detrimento do interesse público), além de violação aos princípios da indisponibilidade do patrimônio público e da supremacia do interesse público.
Em razão disso, é juridicamente impossível que um particular que esteja ocupando irregularmente um bem público ajuíze ação de reintegração ou de manutenção de posse contra o Poder Público, por exemplo. Sobre o tema:
Conforme precedentes do STJ, a ocupação irregular de terra pública não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito da proteção possessória contra o órgão público.
STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1200736/DF, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, julgado em 24/05/2011.
Bem público ocupado por particular e disputa possessória entre dois particulares
A posição acima exposta possui uma exceção: se dois particulares estão litigando sobre a ocupação de um bem público, o STJ passou a entender que, neste caso, é possível que, entre eles, sejam propostas ações possessórias (reintegração, manutenção, interdito proibitório).
Assim, para o entendimento atual do STJ é cabível o ajuizamento de ações possessórias por parte de invasor de terra pública desde que contra outros particulares.
Existem decisões das duas Turmas do STJ nesse sentido:
STJ. 3ª Turma. REsp 1.484.304-DF, Rel. Min. Moura Ribeiro, julgado em 10/3/2016 (Info 579).
Importante destacar mais uma vez que são duas situações que devem ter tratamentos diferentes:
1) particular invade imóvel público e deseja proteção possessória em face do PODER PÚBLICO:
2) particular invade imóvel público e deseja proteção possessória em face de outro PARTICULAR:
Não terá direito à proteção possessória.
Não poderá exercer interditos possessórios porque, perante o Poder Público, ele exerce mera detenção.
Terá direito, em tese, à proteção possessória.
É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse.
A interpretação que reconhece a posse nos bens dominicais deve ser conciliada com a regra que veda o reconhecimento da usucapião nos bens públicos (Súmula 340 do STF; arts. 183, § 3º e 192 da CF/88; art. 102 do CC), permitindo se concluir que, apenas um dos efeitos jurídicos da posse - a usucapião - é que será limitado, devendo ser mantido, no entanto, a possibilidade de invocação dos interditos possessórios pelo particular. Em outras palavras, se o particular estiver litigando contra outro particular, pode-se reconhecer a posse de um deles sobre o bem público. No entanto, esta "posse" nunca dará direito à usucapião.
Em suma, não haverá alteração na titularidade dominial do bem, que continuará nas mãos do Estado, mantendo sua natureza pública. No entanto, na contenda entre particulares, a relação será eminentemente possessória, e, por conseguinte, nos bens do patrimônio disponível do Estado, despojados de destinação pública, será plenamente possível - ainda que de forma precária -, a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função social.
Conclui-se, portanto, que "a disputa entre particulares, relativa a bem público, também não impede o manejo e utilização dos interditos possessórios, até porque o reconhecimento da natureza pública do bem confere a titularidade dominial ao poder público, mantendo incólume sua posição de titular"; desta feita, "os particulares terão apenas a detenção em relação ao Poder Público, mas como os vícios da posse são relativos, entre os contendores, a disputa será relativa à posse, pois entre ambos não terá cabimento a exceção, por tratar-se de res extra commercium. Este argumento caberá ao ente estatal e não aos particulares" (ARAUJO, Fábio Caldas de. Posse. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 263).
À luz do texto constitucional e da inteligência do novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução dos conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo nos princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana.
Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais), despojados de destinação pública, permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar função social.
A ocupação por particular de um bem público abandonado/desafetado - isto é, sem destinação ao uso público em geral ou a uma atividade administrativa -, confere justamente a função social da qual o bem está carente em sua essência.
Voltando ao exemplo dado. O argumento invocado pelo Distrito Federal não poderá ser acolhido e o juiz decidirá qual dos dois particulares têm a posse: João ou Pedro. No entanto, se o DF ajuizar uma ação possessória contra João, este poderá invocar que tinha a posse e pedir indenização ou a retenção das benfeitorias realizadas no local?
NÃO. Isso porque, conforme vimos acima, se o litígio for contra o Poder Público, a ocupação de área pública pelo particular será considerada mera detenção, que não gera direitos de indenização ou retenção, não havendo proteção possessória ao particular, neste caso.
Assim, o particular tem apenas detenção em relação ao Poder Público, não se cogitando de proteção possessória.
Para relembrar. Em que consiste o bem público dominical?
O art. 99 do Código Civil classifica os bens públicos de acordo com a sua destinação (ou afetação):
a) bens de uso comum do povo
b) bens de uso especial
c) bens dominicais
São aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser utilizados por todos em igualdade de condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do Poder Público (uso coletivo).
Exs: ruas, praças, rios, praias etc.
São aqueles utilizados pela Administração para a prestação dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral, ou seja, utilizados pela Administração para a satisfação de seus objetivos.
Exs: prédio onde funciona um órgão público.
São aqueles que não estão sendo utilizados para nenhuma destinação pública (estão desafetados), abrangendo o denominado domínio privado do Estado.
Exs: terras devolutas, terrenos de marinha, prédios públicos desativados, móveis inservíveis, dívida ativa etc.