PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. FIXAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO DOS PREÇOS DOS PRODUTOS DERIVADOS DA CANA-DE-AÇÚCAR ABAIXO DO PREÇO DE CUSTO. DANO MORAL. INDENIZAÇÃO CABÍVEL. JUROS MORATÓRIOS. CABIMENTO. CORREÇÃO MONETÁRIA DEVIDA. PEDIDO IMPLÍCITO. EXPURGOS. TABELA ÚNICA. Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 926140 DF 2007/0032095-9
REsp 926140 DF 2007/0032095-9
Inteiro TeorRESP_926140_DF_01.04.2008.pdf
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. FIXAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO DOS PREÇOS DOS PRODUTOS DERIVADOS DA CANA-DE-AÇÚCAR ABAIXO DO PREÇO DE CUSTO. DANO MORAL. INDENIZAÇÃO CABÍVEL. JUROS MORATÓRIOS. CABIMENTO. CORREÇÃO MONETÁRIA DEVIDA. PEDIDO IMPLÍCITO. EXPURGOS. TABELA ÚNICA.
1. A intervenção estatal na economia como instrumento de regulação dos setores econômicos é consagrada pela Carta Magna de 1988.
2. Deveras, a intervenção deve ser exercida com respeito aos princípios e fundamentos da ordem econômica, cuja previsão resta plasmada no art. 170 da Constituição Federal, de modo a não malferir o princípio da livre iniciativa, um dos pilares da república (art. 1º da CF/1988). Nesse sentido, confira-se abalizada doutrina: As atividades econômicas surgem e se desenvolvem por força de suas próprias leis, decorrentes da livre empresa, da livre concorrência e do livre jogo dos mercados. Essa ordem, no entanto, pode ser quebrada ou distorcida em razão de monopólios, oligopólios, cartéis, trustes e outras deformações que caracterizam a concentração do poder econômico nas mãos de um ou de poucos. Essas deformações da ordem econômica acabam, de um lado, por aniquilar qualquer iniciativa, sufocar toda a concorrência e por dominar, em conseqüência, os mercados e, de outro, por desestimular a produção, a pesquisa e o aperfeiçoamento. Em suma, desafiam o próprio Estado, que se vê obrigado a intervir para proteger aqueles valores, consubstanciados nos regimes da livre empresa, da livre concorrência e do livre embate dos mercados, e para manter constante a compatibilização, característica da economia atual, da liberdade de iniciativa e do ganho ou lucro com o interesse social. A intervenção está, substancialmente, consagrada na Constituição Federal nos arts. 173 e 174. Nesse sentido ensina Duciran Van Marsen Farena (RPGE, 32:71) que "O instituto da intervenção, em todas suas modalidades encontra previsão abstrata nos artigos 173 e 174, da Lei Maior. O primeiro desses dispositivos permite ao Estado explorar diretamente a atividade econômica quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. O segundo outorga ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica. o poder para exercer, na forma da lei as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo esse determinante para o setor público e indicativo para o privado". Pela intervenção o Estado, com o fito de assegurar a todos uma existência digna, de acordo com os ditames da justiça social (art. 170 da CF), pode restringir, condicionar ou mesmo suprimir a iniciativa privada em certa área da atividade econômica. Não obstante, os atos e medidas que consubstanciam a intervenção hão de respeitar os princípios constitucionais que a conformam com o Estado Democrático de Direito, consignado expressamente em nossa Lei Maior, como é o princípio da livre iniciativa. Lúcia Valle Figueiredo, sempre precisa, alerta a esse respeito que "As balizas da intervenção serão, sempre e sempre, ditadas pela principiologia constitucional, pela declaração expressa dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, dentre eles a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa" (DIÓGENES GASPARINI, in Curso de Direito Administrativo, 8ª Edição, Ed. Saraiva, págs. 629/630) 3. O denominado congelamento de preços, não se confunde com critérios de fixação do preço, porquanto operações aritméticas que não se confundem. Desta sorte, os preços mercê de congelados, devem ser calculados consoante a lei de regência, e corrigidos até a política de estagnação da correção na forma da jurisprudência do E. STJ. Precedentes: REsp 744077/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10.10.2006, DJ 09.11.2006; AgRg no REsp 735.032/PE, DJ 10.05.2007; REsp 845.424/DF, DJ 07.11.2006; REsp 845.424/DF,DJ 07.11.2006; REsp 675273/PR, DJ 02.08.2006; REsp 711.961/DF, DJ 02.08.2006. 4. O dever de indenizar do Estado, sob esse enfoque, torna irrelevante o descumprimento à lei, a acordo ou mesmo a discricionariedade do Estado no que respeita a adoção dos índices apurados pelo Instituto do Açúcar e o Álcool - IAA, importando o prejuízo causado ao particular em razão da intervenção estatal. Isto porque a intervenção do Estado no domínio econômico deve ser conjugada com o princípio da livre iniciativa. 5. O nexo de causalidade entre o dano sofrido e a conduta da Administração, conforme dispõe o art. 37, § 6º, da Carta Magna de 1988, que adotou a teoria do risco administrativo, demonstrado no aresto objurgado, gera o inescusável dever de indenizar. 6. É que, presente o nexo de causalidade entre a ação estatal, de fixar os preços dos produtos comercializados pelo setor sucro-alcooleiro em níveis abaixo do custo de produção, e o prejuízo angariado pela recorrida, importa a responsabilidade objetiva do Estado de indenizar. 7. Consectariamente, tratando-se de ação de indenização ajuizada em 09.03.1990, tendo sido reconhecido o dano causado aos produtores de cana, açúcar e álcool, no período de março de 1985 a outubro de 1989, há que se corrigir monetariamente o quantum fixado a título indenizatório. 8. É cediço que impor ao empresário a venda com prejuízo configura confisco, constitui privação de propriedade sem o devido processo legal (art. 5º, LIV). E mais: é da essência do sistema capitalista a obtenção do lucro. O preço de um bem deve cobrir o seu custo de produção, as necessidades de reinvestimento e a margem lucro (Luiz Roberto Barroso, A Crise Econômica e o Direito Constitucional, in Revista Jurídica da Procuradoria do Distrito Federal, n. 12, p. 34-74, out./dez. 1993). 9. É assente no E. STJ que sobre a questão dos períodos de congelamento de preços, mantém-se o entendimento de que o Governo deveria obedecer os critérios estabelecidos na Lei n. 4.870/65 (Resp 746.301/DF, Rel. Ministro Franciulli Netto, Segunda Turma, julgado em 21.03.2006, DJ 23.05.2006) 10. Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso em caso de responsabilidade extracontratual (Súmula 54/STJ). PrecedentesREsp 771926/SC">: REsp 771926/SC, DJ 23.04.2007; REsp 771926/SC, DJ 23.04.2007; REsp 489439/RJ, DJ 18.08.2006; REsp 768992/PB, DJ 28.06.2006. 11. Os juros hão se ser calculados, a partir do evento danoso (Súmula 54/STJ)à base de 0,5% ao mês, ex vi artigo 1.062 do Código Civil de 1916 até a entrada em vigor do Novo Código Civil (Lei nº 10.406/2001). 12. A partir da vigência do Novo Código Civil (Lei nº 10.406/2001) os juros moratórios deverão observar a taxa que estiver em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional (artigo 406). Taxa esta que, como de sabença, é a SELIC, nos expressos termos da Lei nº 9.250/95. Precedentes : REsp 688536/PA, DJ 18.12.2006; REsp 830189/PR, DJ 07.12.2006; REsp 813.056/PE, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16.10.2007, DJ 29.10.2007; REsp 947.523/PE, DJ 17.09.2007; REsp 856296/SP DJ 04.12.2006; AgRg no Ag 766853/MG,DJ 16.10.2006. 13. Deveras, é cediço na Corte que o fato gerador do direito a juros moratórios não é o ajuizamento da ação, tampouco a condenação judicial, mas, sim, o inadimplemento da obrigação. 14. Desta feita, tratando-se de fato gerador que se protrai no tempo, a definição legal dos juros de mora deve observância ao princípio do direito intertemporal segundo o qual tempus regit actum. 15. Consectariamente, aplica-se à mora relativa ao período anterior à vigência do novo Código Civil as disposições insertas no revogado Código Civil de 1916, regendo-se o período posterior pelo diploma civil superveniente ( REsp 745825/RS, DJ 20.02.2006). 16. A correção monetária independe de pedido expresso da parte interessada, não constituindo um plus que se acrescenta ao crédito, mas um minus que se evita, vale dizer: a correção monetária plena é mecanismo mediante o qual se busca a recomposição da efetiva desvalorização da moeda, a fim de se preservar o poder aquisitivo original. 17. A jurisprudência do STF, cristalizada na Súmula 562, é no sentido de que:"Na indenização de danos materiais decorrentes de ato ilícito cabe a atualização de seu valor, utilizando-se, para esse fim, dentre outros critérios, dos índices de correção monetária."18. Outrossim, a correção monetária incide a partir do prejuízo (Súmula 43/STJ: 'Incide correção monetária sobre dívida por ato ilícito a partir da data do efetivo prejuízo.') 19. Ademais, é assente que a correção monetária, para se caracterizar como plena, deve abranger os expurgos inflacionários aplicáveis ao período. 20. Destarte, consoante a Tabela Única que se convencionou nesta Corte (que agrega o Manual de Cálculos da Justiça Federal e a jurisprudência do STJ), os índices de correção monetária aplicáveis nas ações condenatórias em geral (in casu, cuida-se de ação de indenização) são os seguintes: (i) ORTN, de 1964 a fevereiro de 1986; (ii) OTN, de março de 1986 a janeiro de 1989; (iii) IPC/IBGE, em janeiro de 1989, no percentual de 42,72% (expurgo, em substituição ao BTN); (iv) IPC/IBGE, em fevereiro de 1989, no percentual de 10,14% (expurgo, em substituição ao BTN); (v) BTN, de março de 1989 a março de 1990; (vi) IPC/IBGE, de março de 1990 a fevereiro de 1991 (expurgo, em substituição ao BTN e ao INPC de fevereiro de 1991); (vii) INPC, de março de 1991 a novembro de 1991; (viii) IPCA série especial, em dezembro de 1991; (ix) UFIR, de janeiro de 1992 a dezembro de 2000; (x) IPCA-E, de janeiro de 2001 a dezembro de 2002; e (xi) SELIC, a partir de janeiro de 2003. 21. A inclusão da SELIC a partir de janeiro de 2003, a título de correção monetária nas ações condenatórias em geral, consoante determinado na aludida Tabela corrobora o entendimento da aplicação exclusiva do referido índice a título de juros de mora, ex vi do artigo 406, do Código Civil de 2002, uma vez que, em virtude da natureza da Taxa Selic, revela-se impossível sua cumulação com qualquer outro índice, seja de juros, seja de atualização monetária. 22. Usina do setor sucro-alcooleiro, localizada no Centro-Sul do país, que ajuizou ação indenizatória em razão de supostos prejuízos advindos da fixação dos preços do açúcar e do álcool, no período de março de 1985 a outubro de 1989, pelo Governo Federal, em valor inferior aos custos de produção apurados pela Fundação Getúlio Vargas - FGV, contratada pelo extinto Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA para o referido mister, em observância aos ditames dos artigos 9º e 11, da Lei 4.870/65. 23. Nada obstante, o acórdão regional segundo o qual a Política de Congelamento de Preços resultou na suspensão da Lei 4.870/65, nos períodos de 01.03.1986 a 21.11.1986 ( Plano Cruzado - artigo 36, do Decreto-Lei 2.283/86), 13.06.1987 a 10.09.1987 (Plano Bresser - artigo 1º, do Decreto-Lei 2.335/87) e 15.01.1989 a 09.05.89 (Plano Verão - Medida Provisória 32/89, convertida na Lei nº 7.730/89), entendeu que 'o período sujeito à indenização ora postulada deve restringir-se a março de 1985 a fevereiro de 1986, quando houve, efetivamente, a prática de preços abaixo do custo' (fls. 979/980). 24. O Supremo Tribunal Federal firmou a orientação no sentido de que 'a desobediência aos próprios termos da política econômica estadual desenvolvida, gerando danos patrimoniais aos agentes econômicos envolvidos, são fatores que acarretam insegurança e instabilidade, desfavoráveis à coletividade e, em última análise, ao próprio consumidor.' ( RE nº 422.941 - DF, Segunda Turma, Relator Ministro Carlos Velloso - julgamento datado de 06 de dezembro de 2005, DJ 24.03.2006). 25. Prova pericial consistente em laudo oficial, que segundo o acórdão regional, 'demonstrou o nexo de causalidade entre o ato de fixação de preços em patamar inferior àquele determinado pela legislação de regência e levantamentos da FGV e o dano sofrido pela recorrida, consubstanciado no menor volume de receitas de vendas e conseqüente diminuição do patrimônio líquido, impondo-se à União o dever de indenizar (art. 37, § 6º, CF).' 26. Sob o enfoque prático, a Fundação Getúlio Vargas - FGV, mediante contrato celebrado com o Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA, ficou incumbida do levantamento dos custos de produção da cana e do açúcar, nos termos do artigo 9º, da Lei 4.870/65, sendo certo que o preço da tonelada de cana fornecida às usinas (artigo 10, da citada lei), deveria ser fixado, para cada estado, por ocasião do Plano de Safra, com base na apuração dos custos de produção. 27. Entrementes, o Instituto do Açúcar e o Álcool distanciou-se do critério legal, fixando preços dos produtos do setor sucro-alcooleiro em níveis insuficientes para cobrir os custos de produção levantados pela FGV, o que resultou em prejuízos aos integrantes do aludido setor produtivo, donde se dessume o dever de indenizar do Estado. 28. Consectariamente, 'viola os arts. 9º, 10 e 11 da Lei 4.870/65 acórdão que não reconhece o direito à indenização à usina do setor sucro-alcooleiro que teve prejuízos diante da adoção, pela Administração, dos preços indicados pelo Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA e não daqueles oriundos da Fundação Getúlio Vargas - FGV" 29. Doutrina especializada pugna ser inegável ter o setor sucroalcooleiro sofrido dano especial e anormal na medida em que, enquanto sabidamente os agentes econômicos em geral puderam recompor os seus preços, os produtores de cana, açúcar e álcool viram-se obrigados a praticar os preços impostos pelo governo federal, que mostravam-se inferiores aos níveis mínimos de rentabilidade decorrentes de critérios técnicos razoáveis e previstos em lei. 30. Deveras, "... em qualquer sociedade democrática, existe o mínimo de regramento das decisões políticas, estando o Judiciário autorizado a examinar a observância desse limite mínimo dentro do critério da proporcionalidade. Para mim, a espécie está regulamentada na Lei n.º 4.870 de 1965, que indica os critérios a serem observados à fixação dos preços do setor sucro-alcooleiro".(Voto vencido proferido pela Ministra Eliana Calmon, nos autos do RESP n.º 79937/DF, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Segunda Turma, julgado em 06.02.2001, DJ 10.09.2001). 31. Outrossim, a "evolução do Princípio da Legalidade vem dando primazia também a esse comportamento do Poder Público, obrigando que ele, mais do que qualquer outro agente, cumpra o que ele próprio dispôs para si ou para outrem (...) No caso, competia ao IAA fixar o preço do açúcar e do álcool; ... Contratou, o IAA, a Fundação Getúlio Vargas para proceder ao levantamento e apurar os preços dos produtos do setor sucro-alcooleiro, a Fundação Getúlio Vargas apurava corretamente os preços, e tanto apurava corretamente que, em nenhum momento, o IAA, tentou contrariar ou contradizer os preços apurados pela Fundação Getúlio Vargas. No entanto, o IAA, estabelecia em valores inferiores, sem nenhuma fundamentação e razão jurídica, e muito pior, de modo que, as empresas eram tomadas de surpresa pela fixação desses preços causando um prejuízo para toda a política que haviam estabelecido" (AC n.º 78.119/PE, o e. Ministro José Delgado, quando ainda integrava o TRF da 5ª Região) 32. Recurso Especial provido
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça acordam, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, dar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Teori Albino Zavascki (que ressalvou seu ponto de vista), Denise Arruda e José Delgado votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Francisco Falcão.
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