4 a Publicação CONVERSÕES DA DÍVIDA: UM RESUMO. Melissa Moye - PDF
4 a Publicação CONVERSÕES DA DÍVIDA: UM RESUMO. Melissa Moye
Download "4 a Publicação CONVERSÕES DA DÍVIDA: UM RESUMO. Melissa Moye"
Gabriella Bonilha Filipe
1 4 a Publicação CONVERSÕES DA DÍVIDA: UM RESUMO Melissa Moye Debt Relief International Ltd 2001
2 ISBN Versão original em inglês. ISBN Direitos de Autor 2001 do Debt Relief International Ltd. Não é permitido fazer qualquer reimpressão, republicação, fotocópia ou outro uso deste material sem a autorização prévia de DRI. Publicado por Debt Relief International Ltd 4 th Floor, Lector Court, Farringdon Road London EC1R 3AF, Reino Unido Tel.: 44 (0) Fax: 44 (0) Impresso no Reino Unido por In One Design Ltd, Londres
3 Prefácio Esta série de publicações foi lançada em resposta ao número crescente de pedidos que Debt Relief International (DRI) tem recebido de informações sobre as actividades do Programa de Capacitação (PC) dos Países Pobres Muito Endividados (HIPC) e sobre os aspectos técnicos da análise e das negociações da dívida necessários para desenvolver e implementar estratégias nacionais da dívida. O PC HIPC, financiado por cinco Governos europeus (Austría, Dinamarca, Reino Unido, Suecia a Suíça), visa desenvolver e fortalecer a capacidade de Governos HIPC desenvolverem e implementarem a sua própria estratégia nacional de alívio da dívida, e uma política de novo financiamento compatível com a sustentabilidade da dívida a longo prazo, sem terem de depender da assistência internacional. DRI é o seu organismo de implementação não-lucrativo. Esta série resulta das experiências de trabalho de DRI com 32 países HIPC e em especial de ministrar seminários nacionais, regionais e internacionais sobre estratégia da dívida, negociações da dívida, previsões macroeconómicas e redução da pobreza. Destina-se principalmente a quadros superiores e decisores em países HIPC, mas será útil para funcionários de organismos regionais africanos, asiáticos e latino-americanos, ONGs e académicos em países em desenvolvimento e desenvolvidos. O objectivo desta série é apresentar tópicos específicos de uma forma concisa, acessível e prática para uso e implementação por parte de Governos HIPC. A série deverá habilitar os quadros superiores e os decisores a colocar a tónica em alguns dos aspectos-chave relacionados com sustentabilidade da dívida a longo prazo, previsões macroeconómicas e redução da pobreza. Cada publicação pretende ser bastante independente. Os pontos de vista expressos nas publicações são dos autores e não necessariamente dos doadores do PC HIPC. Aceitamos com prazer quaisquer comentários a esta publicação ou sugestões para outros tópicos a incluir. Alison Johnson Directora das Publicações Yolande Eyoum Administradora das Publicações
4 ÍNDICE DE MATÉRIAS 1. ANTECEDENTES E HISTÓRIA Conversão da dívida comercial Programas de conversões da dívida de governos devedores Conversão da dívida bilateral Conteúdo desta resenha VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS CONVERSÕES DA DÍVIDA Vantagens Desvantagens TIPOS DE CONVERSÕES DA DÍVIDA Conversões da dívida-em-acções Conversões da dívida-por-desenvolvimento Conversões dívida-por-natureza Outros tipos de conversão da dívida NEGOCIAÇÃO DE PROCEDIMENTOS E TERMOS DE CONVERSÕES TRIPARTIDAS DA DÍVIDA Acordo de compra da dívida Acordo de conversão da dívida REDUÇÃO DA DÍVIDA BILATERAL & PROGRAMAS DE VENDAS DA DÍVIDA Credores do Clube de Paris Programas de redução da dívida do Clube de Paris Programas de vendas da dívida do Clube de Paris Credores bilaterais não-membros do Clube de Paris FUTURAS PERSPECTIVAS PARA CONVERSÕES DA DÍVIDA ANEXOS Anexo A Glossário de Termos...30 Anexo B Recursos Adicionais...34 Anexo C Facilidade Suíça de Redução da Dívida...37 Anexo D EUA: Iniciativa da Empresa para as Américas e Lei da Conservação de Florestas Tropicais...41
5 CAIXAS 1.1 Conversão da dívida Países com programas de conversões da dívida para a conversão da dívida comercial Potenciais vantagens Potenciais desvantagens Conversão da dívida-em-acções Conversão da dívida-por-desenvolvimento Convertedores não-lucrativos da dívida Conversões da dívida-por-natureza Primeira conversão da dívida-por-natureza na Bolívia Termos do acordo de compra (cessão) da dívida Termos de conversão da dívida Cláusula típica da conversão da dívida do Clube de Paris...22 FIGURAS 3.1 Conversão típica da dívida-em-acções Conversão da dívida-por-desenvolvimento: Senegal Conversão da dívida-por-natureza: as Filipinas...18 C.1 Estrutura do fundo suiço de contrapartida, Peru...40 TABELAS 1.1 Preços da dívida comercial, países seleccionados Tipos de conversões da dívida Conversões da dívida-por-desenvolvimento infantil da UNICEF Programas de credores do Clube de Paris de redução da dívida e de vendas de dívidas...25
6 ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS ACDE ACE AID APD ASDI BMZ CFA ACDI COFACE CT DGCI DSE EAI ECGD EcoFund EKN EMTA GRE FPE FSRD GEF HIPC HIID IFESH IPG IUCN KfW LIBOR MEDA OCDE ONG PNUD SILIC TFCA UNICEF UNSO USAID VAL VF WWF Association Conseil pour le Développement et l'environnement (Associação francesa de conselho sobre o desnvolvimento e o meio ambiente) Agência de créditos à exportação Associação Internacional de Desenvolvimento (do Grupo do Banco Mundial) Assistência pública para o desenvolvimento Agência Sueca de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional Ministério para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (Alemanha) Comunidade Financeira Africana (zona franco) Agência Canadiana para o Desenvolvimento Internacional Agência francesa de créditos à exportação Communauté de Travail des Œuvres d Entraide Suisses (Coligação suíça de organismos de desenvolvimento) Direcção Geral para a Cooperação Internacional (Países Baixos) Direitos de Saque Especiais Enterprise for the Americas Initiative (Iniciativa da empresa para as Américas) Departamento de Seguro de Créditos à Exportação (Reino Unido) Fundo ambientalista (Polónia) Agência sueca de créditos à exportação Emerging Markets Traders Association (Associação de operadores de mercados emergentes) Garantie contre les risques à l exportation (Agência suíça de créditos à axportação) Foundation for the Philippine Environment (Fundação para o ambiente filipino) Facilidade Suíça de Redução da Dívida Fundo para o Meio Ambiente Mundial Países pobres muito endividados (Iniciativa para redução da dívida) Harvard Institute for International Development (Instituto Harvard para o desenvolvimento internacional) International Foundation for Education and Self-Help (Fundação internacional para a educação e a auto-ajuda) Interagency Planning Group on Environmental Funds (Grupo de planeamento interagências de fundos ambientalistas) União Mundial de Conservação Banco Alemão de Desenvolvimento Taxa do mercado monetário interbancário de Londres Mennonite Economic Development Associates (Associação menonista para o desenvolvimento económico) Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos Organização não-governamental Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento País de baixa renda gravemente endividado Tropical Forest Conservation Act (Lei da conservação de florestas tropicais) Fundo das Nações Unidas para a Infância Gabinete das Nações Unidas para à Região Sudano-Saheliana (Departamento do PNUD para combate à desertificação e à seca) Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional Valor actualizado líquido Valor facial World Wildlife Fund (Fundo mundial para a vida selvagem)
7 1. ANTECEDENTES E HISTÓRIA CAIXA 1.1 CONVERSÃO DA DÍVIDA Uma conversão da dívida envolve a troca voluntária, por um credor com o seu devedor, da dívida por dinheiro, outro activo ou uma nova obrigação com termos de reembolso diferentes. A base racional económica para conversões da dívida assenta na boa vontade por parte de um credor de aceitar menos que o valor facial pela dívida e por parte do devedor de efectuar o pagamento a um valor mais elevado, mas geralmente inferior a 100% do valor facial da dívida original. Os termos swap, conversão, e troca da dívida são com frequência usados alternadamente. A crise internacional da dívida dos anos de 1980 levou à introdução do mecanismo de conversões da dívida para conversão da dívida dos países em desenvolvimento que eram incapazes de efectuar o serviço da sua dívida externa. O Chile foi o primeiro país a estabelecer um programa institucionalizado de conversão da dívida-em-acções em Numa conversão típica da dívida-em-acções, a dívida comercial de um governo de um país em desenvolvimento (devedor soberano) a um credor do sector privado é comprada por um investidor no mercado secundário da dívida, sendo depois convertida num investimento em acções/equidade no país devedor. As conversões da dívida-em-acções têm contribuído quer para a redução da dívida quer para um maior investimento em países em desenvolvimento. O mecanismo de conversões da dívida foi aplicado ao sector não-lucrativo com a primeira conversão da dívida-por-natureza na Bolívia em 1987, o que cedo levou à introdução de conversões da dívida-por-desenvolvimento noutros sectores tais como desenvolvimento infantil, educação e saúde. Embora as conversões da dívida-por-desenvolvimento e dívida-pornatureza não tenham constituído uma fonte importante de redução da dívida em países em desenvolvimento comparado com conversões da dívida-em-acções, estas transacções têm gerado um financiamento significativo para projectos de desenvolvimento. Uma vez considerados novos e inovadores, as conversões da dívida passaram a ser corriqueiros para os gestores da dívida em muitos países em desenvolvimento ao longo dos últimos quinze anos. Cerca de cinquenta países têm implementado conversões de uma forma ou outra desde Na sua primeira década, a tónica incidiu em conversões tripartidas da dívida envolvendo a conversão da dívida comercial ou créditos à exportação. Com a introdução da cláusula da conversão da dívida do Clube de Paris em 1990, a dívida bilateral também passou a ser elegível para conversões. A dívida a credores multilaterais foi excluída das operações de conversão devido ao estatuto de credor preferido de instituições multilaterais. Pode-se argumentar que a Iniciativa dos Países Pobres Muitos Endividados (HIPC) envolve a conversão de facto da dívida multilateral, visto que o país devedor tem de estar empenhado num programa de despesas sociais como précondição para alívio da dívida HIPC. 1.1 Conversão da dívida comercial As transacções da dívida soberana aumentaram de forma substancial em depois de vários países devedores, essencialmente na América Latina, terem introduzido programas de conversão 1
8 da dívida-em-acções como parte dos seus pacotes de reestruturação da dívida do Clube de Londres. Com início em 1987, TABELA 1.1 PREÇOS DA DÍVIDA COMERCIA muitos credores de bancos PAÍSES SELECCIONADOS comerciais também começaram a (EM PERCENTAGEM DO VALOR FACIAL, EM 19 DE JULHO DE 2000) pôr de lado reservas contra a País/Emissão Lanço Oferta exposição da dívida dos seus países em desenvolvimento, permitindo-lhes vender estes empréstimos com desconto do valor facial. O Plano Brady, introduzido em 1989, estimulou mais crescimento no mercado, visto que mais empréstimos bancários líquidos foram trocados por títulos vendáveis chamados obrigações Brady. O mercado secundário, agora mais comummente chamado o mercado da dívida de Albânia/Lcs, Notas promissórias Angola*/Emprést.-Banco Nac. Comércio Benim*/Empréstimos, Nota promissória Bósnia/Série-A Obrigações Bulgária/obrigação reduç. antecipada de juros Burkina Faso*/Comércio Camarões*/Empréstimos Cabo Verde/Comércio Chade*/Comércio Congo*/Empréstimos-EUA Congo*/Comércio Cuba/Empréstimos-Banco de Tóquio, Iene Egipto/Conversão Comércio Equador/IEB Equador/Par Etiópia*/Comércio Gâmbia/Comércio Gana*/Comércio Guiana*/Obrigações Reestruturadas, EUA Guiné-Bissau*/Comércio Guiné (Conakry)*/Empréstimos Guiné-Equatorial/Comércio Honduras*/Empréstimos, Comércio Laos*/Comércio-EUA, Marcos Alem., Iene Libéria*/Empréstimos-EUA Líbia/Comércio-Banco Central Madagáscar*/Comércio Mali*/Comércio Moçambique*/fornecedor/credor comercial Myanmar*/Comércio-EUA, Iene Japonês Nicarágua*/Empréstimos-EUA Peru/Par Quénia*/ Comércio República Centro-Africana*/Comércio Rússia/PRIN Senegal*/Empréstimos, Comércio Serra Leoa/Comércio Sudão*/Empréstimos-Citibank syndicate Tanzânia*/Empréstimos, Comércio Uganda*/Comércio Venezuela/Obrigação de conversão da dívida Vietname*/Juro vencido passado Zâmbia*/Empréstimos, Comércio País PPME Fonte: Wesbruin Capital, BradyNet N. B. "Comércio" refere-se a obrigações que resultam de transacções comerciais, em que o governo central poderá ter sido fiador, enquanto "empréstimos" se devem geralmente a bancos comerciais e resultam de acordos de crédito a longo prazo. mercados emergentes, continuou a crescer nos anos de 1990, atingindo um máximo em 1997 com US$6 triliões em volume de transacções, antes de baixar para US$2.2 triliões em 1999 no rescaldo da crise financeira asiática. 1 A dívida comercial, incluindo obrigações, notas promissórias e empréstimos bancários, é transaccionada principalmente por bancos comerciais e de investimento (chamados criadores de mercado, "marketmakers"), mas os participantes no mercado incluem agora investidores institucionais (companhias de seguro, fundos de pensão, etc.) e pequenas firmas "boutique" que se especializam na dívida de mercados emergentes. O mercado para a dívida de mercados emergentes é essencialmente um mercado paralelo de títulos / fora de bolsa composto por corretores, operadores da bolsa e 1 Emerging Markets Traders Association, Frequently Asked Questions: How large is the marketplace for Emerging Markets debt? Website: emta.org. 2
9 investidores localizados por todo o mundo, mas ligados informalmente através de contactos de telecomunicações e de uma rede de ecrãs de corretores. O preço de compra da dívida comercial baseia-se em forças do mercado de oferta e procura, que reflectem a análise dos operadores de transacções da reputação de solvabilidade observada, assim como os termos específicos do instrumento da dívida. Embora as obrigações para alguns países sejam transaccionadas diariamente, a chamada dívida exótica não é líquida, o que significa que é raramente transaccionada e os preços da dívida cotados poderão reflectir uma transacção que se tenha efectuado um ano ou mais antes. Preços indicativos da dívida para países seleccionados (sobretudo exóticos) figuram na Tabela 1. Embora a dívida cotada com desconto substancial do valor facial por parte do mercado possa ser uma boa candidata à conversão da dívida, poderá ser difícil comprar esta dívida se a sua transacção for pouco frequente. O mercado continua a ser dominado por transacções da dívida dos países latino-americanos (o Brasil responde por mais de 30% do mercado). Grande parte desta dívida já não é transaccionada por conversões da dívida-em-acções, visto que a sua cotação no mercado é demasiado elevada por causa da melhoria da reputação de solvabilidade da Argentina, do Brasil, do Chile e do México, que já não operam programas de conversão da dívida-em-acções. Estes quatro países foram responsáveis por 70% de todas as conversões da dívida entre 1985 e No seu máximo, as transacções de conversão da dívida envolvendo a dívida comercial atingiram US$28 biliões em Em 1996, o último ano para o qual existem estatísticas completas disponíveis da conversão da dívida, apenas US$900 milhões em dívida comercial foram convertidos, com apenas US$100 milhões de conversões da dívida-em-acções, e US$800 milhões de CAIXA 1.2 PAÍSES COM PROGRAMAS DE recompras da dívida e trocas de dívida-por-dívida. CONVERSÕES DA DÍVIDA PARA De 1985 a 1996 efectuou-se um total de conversões de CONVERSÃO DA DÍVIDA COMERCIAL cerca de US$130 biliões. 3 Argentina África do Sul Bolívia* Brasil Chile Colômbia Costa Rica ex- Jugoslávia Filipinas Equador Gana* Guatemala Jamaica Madagáscar* * Países PPME Marrocos México Moçambique* Nigéria R. Dominicana Tanzânia* Uruguai Venezuela Zâmbia* Recompras da dívida e trocas de dívida-por-dívida são agora responsáveis pela maior parte da actividade de conversão envolvendo a dívida comercial. Com apoio da Facilidade de Redução da Dívida da AID, os países de baixos rendimentos recompraram a dívida comercial aos seus credores, extinguindo US$3.8 biliões do valor facial da dívida comercial até ao fim de A dívida foi trocada por pagamento descontado em divisas, obrigações e, em alguns casos, uma opção conversão da dívida-em-acções (por exemplo, o Senegal) ou dívida-por-desenvolvimento (por exemplo, a Bolívia, a Zâmbia). Em 1999, a Argentina, o Brasil, o México, as Filipinas e o Uruguai reembolsaram US$6.9 biliões de obrigações Brady através de recompras da dívida no mercado livre e trocas descontadas de dívida-pordívida. 4 Países tais como o Equador, o Paquistão e a 2 Banco Mundial, World Debt Tables 1996 Analysis and Summary Tables, (Washington, DC: 1996), p.88. Inclui recompras e trocas da dívida. 3 Banco Mundial, Global Development Finance 1998, Analysis and Summary Tables, (Washington, DC: 1998), p Banco Mundial, Global Development Finance 2000, Analysis and Summary Tables, (Washington, DC: 2000), pp
10 Rússia propuseram ofertas de troca unilaterais a portadores de obrigações para substituir obrigações não pagas com novas obrigações com termos de reembolso mais longos. 1.2 Programas de conversões da dívida de governos devedores As conversões da dívida podem ser negociados por governos devedores ou caso-por-caso ou em conformidade com um conjunto de directivas que orientam os procedimentos para apresentação de um pedido de conversão da dívida, concedendo uma autorização, oferta de dívida e pagamento das receitas da conversão da dívida. As directivas definem geralmente investidores e propósitos elegíveis e poderão estabelecer prioridades em termos do sector ou da área geográfica, onde as receitas de conversões da dívida possam ser investidas. No caso de conversões da dívidaem-acções, também poderão estabelecer restrições a remessas de lucros e à repatriação de capitais. Embora os programas de conversões da dívida para conversão da dívida a credores comerciais tenham sido estabelecidos por muitos países em desenvolvimento no passado, poucos programas são activos hoje. 5 O sistema de leilão da Nigéria para conversão da dívida é um dos poucos programas ainda activos hoje. Conforme descrito acima, os preços da dívida comercial de países de rendimentos médios (e de alguns de baixos rendimentos) subiram, resultando em descontos reduzidos para transacções de conversões da dívida. O ponto máximo na actividade de conversões da dívida-em-acções (1990), estava ligado a programas de privatização, que desde então têm recorrido a outros instrumentos ou estão a efectuar uma redução gradual. Além disso, a implementação dos acordos de reestruturação da dívida do Plano Brady tem permitido a muitos países devedores gerir melhor as suas relações com os credores e até mesmo voltar aos mercados de capitais internacionais. Muitos países de baixos rendimentos têm reduzido montantes da dívida comercial elegível para conversões da dívida devido a recompras da dívida comercial e programas passados de conversões da dívida (por exemplo, Madagáscar). Os países de baixos rendimentos também poderão estar limitados pela falta de recursos orçamentais internos para financiar um programa de conversões da dívida. Finalmente, à luz da Iniciativa HIPC, que oferece o potencial para um alívio da dívida substancial para países elegíveis, os países devedores poderão adiar considerar operações de conversões da dívida até os parâmetros para o alívio da dívida HIPC serem estabelecidos. A conversão da dívida passou a ser menos atractiva para países HIPC porque há pouca margem para conversão da dívida, se até 90% da dívida bilateral e multilateral de um país estiverem a ser reduzidos (em termos de valor actualizado líquido, VAL). 1.3 Conversão da dívida bilateral É mais provável os países de baixos rendimentos considerarem a conversão da dívida no contexto de programas de redução da dívida bilateral. Estes programas oferecem de uma maneira geral uma redução da dívida mais significativa e um maior investimento em sectores sociais do que outros tipos de conversão da dívida. A introdução da cláusula de conversões da dívida do Clube de Paris em acordos de reescalonamento da dívida nos anos de 1990 forneceu um enquadramento para conversão de dívidas a credores bilaterais (dívida bilateral). Com base na cláusula de conversões da dívida, os governos credores do Clube de Paris estabeleceram: 5 Os programas no Gana e no México são actualmente apenas para conversões da dívida-por-desenvolvimento. O programa da Nigéria continua aberto a todos os tipos de conversão. 4
11 Programas de redução da dívida para conversão de dívidas Assistência Pública para o Desenvolvimento (APD) em financiamento para projectos de desenvolvimento e ambientalistas. Algumas agências de ajuda bilateral também recompraram dívidas a agências de créditos à exportação ou a credores comerciais no país credor (por exemplo, a Bélgica, a Suíça) para uso em programas de redução da dívida bilateral. Programas de vendas da dívida para conversão de créditos à exportação não-concessionais principalmente para conversões da dívida-em-acções. Nestes programas, a agência do governo credor (geralmente uma agência de créditos à exportação (ACE) ou o Ministério das Finanças) vende dívidas a potenciais investidores para transacções de conversão da dívida. Estes programas têm registado vendas reduzidas para transacções de conversão da dívida, semelhantes à queda das vendas da dívida comercial para conversões da dívida-em-acções. Os credores bilaterais não-membros do Clube de Paris também venderam dívidas para transacções de conversões da dívida, geralmente através de transacções ad hoc negociadas com investidores ou através de acordos bilaterais negociados directamente com os governos dos países devedores. 1.4 Conteúdo desta resenha A maior parte das informações disponíveis sobre conversões da dívida é da perspectiva de potenciais investidores ou credores. Esta resenha fornece um guia para conversões da dívida do ponto de vista do país devedor, começando com uma breve discussão no Capítulo 2 das vantagens e desvantagens dos conversões da dívida. O Capítulo 3 incide em três tipos de conversões da dívida: conversões da dívida-em-acções, dívida-por-desenvolvimento e dívida-pornatureza. Conforme se mostra na Tabela 1.2 abaixo, o mecanismo de conversões da dívida tem gerado vários tipos de conversões. Na sua definição mais lata, a conversão da dívida também inclui recompras da dívida comercial e trocas dívida-por-dívida; no entanto, estas não são cobertas por esta resenha, visto que foram revistas noutras publicações sobre gestão da dívida. O Capítulo 4 descreve procedimentos e termos de negociação de conversões tripartidas da dívida, incluindo os acordos legais que são tipicamente necessários para implementar uma conversão da dívida. O Capítulo 5 fornece informações adicionais sobre programas de redução da dívida bilateral e de vendas da dívida. O Capítulo 6 conclui com uma discussão de futuras perspectivas para conversões da dívida. Todos os termos técnicos realçados no texto em carregado são definidos num Glossário de Termos que se encontra no Anexo A. O Anexo B fornece uma lista com comentários sobre Recursos Adicionais, quer sobre documentos publicados quer sobre websites. Os Anexos C e D fazem o resumo de dois programas de redução da dívida patrocinados por credores. 5
12 TABELA 1.2 TIPOS DE CONVERSÕES DA DÍVIDA Tipo de Conversão da Dívida Dívida-em-acções Partes da Transacção Tripartido Governo devedor Investidor do sector privado Representado por banco Credor Comercial Agência de créditos à exportação Ministério das Finanças Dívida Elegível Dívida comercial Empréstimos bancários Obrigações Notas promissórias Comprada no mercado secundário da dívida Dívida bilateral publicamente garantida Créditos à exportação Clube de Paris & não Clube de Paris Comprada a agências de créditos à exportação (ACE) Tipo e Uso das Receitas da Conversão da Dívida Dinheiro Obrigações Estabilização monetária Conversão da dívida convertível Activos do sector público Investimento do sector público Acções de equidade Investimento fixo Capital de maneio Empresas públicas privatizadas Dívida-pordesenvolvimento Dívida-por-desenvolv. infantil Dívida-por-educação Dívida-por-saúde Dívida-por-ambiente Dívida-por-natureza Tripartido Governo devedor Investidor não-lucrativo Instituição académica Organização não governamental Organização religiosa Agência das Nações Unidas Credor Dívida comercial Dívida bilateral publicamente garantida (pequenos montantes) Dinheiro Obrigações Mudanças de políticas Financiamento para projectos de desenvolvimento Fundo ambientalista Bilateral Governo devedor Agência de gestão da dívida Ministério sectorial Governo credor Agência financeira Agência de ajuda Dívida da Assistência para o Desenvolvimento (APD) Recompras da dívida publicamente garantida e de tail-ends Dinheiro (moeda local) Financiamento para projectos de desenvolvimento Fundo de contrapartida Fundo ambientalista Dívida-por-exportações Tripartido Governo devedor Investidor do sector privado Credor Dívida comercial Pagamento em moeda local para bens exportados Exportações não-tradicionais Bilateral Governo devedor Governo credor Dívida bilateral Acordo de compensação Exportações Dívida-porcompensação Tripartido Governo devedor Investidor do sector privado Credor Dívida comercial Dívida interna Compensação contra obrigações a governos devedores Impostos Direitos alfandegários Recompra da dívida Governo devedor Credores comerciais Financiado pela Facilidade de Redução da Dívida da AID Dívida comercial Dinheiro (divisas) Obrigações a longo prazo Obrigações da dívida-emacções Opção de dívida-pordesenvolvimento Dívida-por-dívida Governo devedor Credores comerciais Dívida comercial Obrigações Brady Obrigações nacionais 6
13 2. VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS CONVERSÕES DA DÍVIDA 2.1 Vantagens Da perspectiva do governo devedor as principais vantagens da conversão da dívida são: Redução da dívida: A conversão da dívida amortiza a dívida com desconto do valor facial, também expresso inversamente como o preço de amortização ou taxa para a conversão. Quanto mais baixo for o preço de amortização pago (ou quanto mais alto for o desconto), maior é a redução da dívida atingida através da conversão. Os países devedores procuram captar a maior parcela do desconto possível. Usando cálculos do VAL, um governo devedor pode CAIXA 2.1 POTENCIAIS VANTAGENS Redução da dívida Promoção do investim. Lucro de capitais fugitivos Canalização do investimento para áreas com prioridade Apoio para privatização Apoio para projectos de desenvolvimento Poupanças de divisas comparar o impacto da conversão da dívida com os resultados gerados por diferentes cenários do alívio da dívida. Os termos de reembolso da conversão da dívida deverão ser mais favoráveis do que os termos renegociados antecipados. Países tais como o Chile e o México têm podido amortizar uma parcela significativa da sua dívida comercial através de conversões da dívida. No caso do Chile, o programa de conversão da dívida ajudou a reduzir a dívida pendente, acelerando desse modo um regresso aos mercados de capitais internacionais. Através do seu programa de dívidapor-desenvolvimento, o México pôde reembolsar obrigações Brady dispendiosas com os direitos de recuperação do valor a pagar dividendos adicionais no caso de as receitas das exportações de petróleo excederem um certo nível. Na maior parte dos países, no entanto, embora as conversões da dívida tenham feito uma contribuição para a redução da dívida, a sua influência quantitativa tem-se mantido limitada relativamente ao volume da dívida. Impacto positivo na balança de pagamentos: Através da redução dos pagamentos do serviço da dívida em divisas, as conversões da dívida podem ter um impacto positivo na balança de pagamentos de um país. O uso de conversões para encorajar exportações também pode melhorar a balança comercial. No caso das conversões da dívida-em-acções, este impacto positivo poderá ser reduzido um tanto através da futura procura de divisas para repatriação de dividendos, lucros e capitais. Para países com moedas nacionais ligadas a uma moeda forte (por exemplo, países da zona do franco CFA), poderá haver menos benefício em substituir a dívida externa por obrigações em moeda local. Promoção do investimento: As conversões da dívida podem ser estruturados para favorecer o investimento em sectores com prioridade. Por exemplo, na Argentina, as conversões da dívidaem-acções eram permitidos, desde que a moeda local fosse investida em investimentos orientados para a exportação e um montante igual de dinheiro estrangeiro novo fosse trazido para o país. Outros países usaram conversões da dívida-em-acções como um incentivo para encorajar a privatização ou para facilitar o regresso de capitais fugitivos por parte dos seus nacionais. Maior financiamento para programas de desenvolvimento: Países tais como o México e Madagáscar têm favorecido conversões dívida-por-desenvolvimento e dívida-por-natureza, tendo ambos os países oferecido taxas de amortização mais atractivas para investidores não-lucrativos. Em muitos países, os programas de redução da dívida bilateral têm estimulado a criação de 7
14 fundos sociais ou ambientalistas em moeda local, mecanismos de financiamento com estruturas de governação que são frequentemente novas para os países onde foram introduzidas. Quer conversões tripartidas da dívida quer bilaterais conduzem de um modo geral a uma maior participação por parte da sociedade civil, incluindo ONGs, na implementação de projectos de desenvolvimento. Os capitais iniciais gerados através de conversões dívida-por-desenvolvimento também podem ser usados para atrair contribuições correspondentes de outros doadores. Por exemplo, no México, o Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF) fez uma grande contribuição para um fundo para áreas protegidas depois de o Governo se ter comprometido a financiar uma conversão dívida-por-natureza da ordem de muitos milhões. Finalmente, as conversões também podem gerar uma publicidade positiva que eleve o perfil dos projectos de desenvolvimento no país devedor. Os governos devedores tentam em geral estimar o grau de adicionalidade oferecido por propostas de conversão da dívida através da determinação da probabilidade de o investimento estrangeiro ou de a assistência para o desenvolvimento entrarem no país à falta de conversão da dívida. 2.2 Desvantagens Também existem várias potenciais desvantagens dos conversões da dívida: Custo fiscal do pré-pagamento da dívida: Visto que as conversões da dívida requerem em geral pagamento na moeda local, um constrangimento à conversão da dívida poderá ser a falta de recursos fiscais para efectuar o que muitas vezes é equivalente a um pré-pagamento. A conversão da dívida poderá ser menos atractiva para países com grandes cargas da dívida interna, visto que transforma uma dívida externa numa dívida interna. O impacto orçamental da conversão da dívida pode ser gerido, se os pagamentos forem efectuados periodicamente. CAIXA 2.2 POTENCIAIS DESVANTAGENS Impacto orçamental Risco de inflação Custos de transacção Round-tripping Condicionalidade de políticas Subvenção dos investimentos Risco inflacionista: Um impacto negativo da conversão da dívida em alguns países tem sido a injecção de montantes excessivos da moeda local na economia nacional resultando em inflação. Esta é uma razão por que alguns programas de conversão da dívida na América Latina foram suspensos. Para mitigar qualquer impacto inflacionista desfavorável, os governos devedores podem estabelecer um tecto para o montante de moeda local pago através de conversões da dívida e/ou transacções de estrutura de conversões da dívida com pagamento a prestações ou em obrigações. Também se deverá notar que os conversões de capitalização da dívida para a privatização de activos públicos não têm nenhum impacto monetário desfavorável. Custos de transacção: Visto que as transacções dos conversões da dívida são complexas e muitas vezes morosas, os funcionários de Estado poderão ter de dedicar recursos significativos à negociação, documentação e monitoria de transacções. Em alguns casos, os governos devedores têm encarregado assessores financeiros estrangeiros de assisti-los na implementação de transacções de conversões da dívida. Para cobrir alguns dos seus custos, muitos governos devedores têm cobrado uma comissão sobre a transacção. Risco de corrupção por parte dos investidores: É importante que o país devedor empreenda a 8
15 monitoria do uso das receitas da conversão da dívida para impedir o roundtripping, pelo que os investidores transferem a moeda local gerada através da conversão para fora do país devedor para ganhos ilegais. Esta é uma razão por que alguns governos devedores optaram por restringir a participação por parte de nacionais em programas de conversões da dívida. Os acordos de conversão da dívida podem estipular condições de apresentação de relatórios que permitam ao governo devedor monitorar o uso das receitas de conversão da dívida. Condicionalidade de políticas: As conversões da dívida têm sido considerados em alguns países (por exemplo, o Brasil) como um desafio à soberania nacional porque as conversões resultam frequentemente na transferência de activos locais para propriedade ou controlo estrangeiros (por exemplo, especialmente no caso de conversões da dívida-em-acções para privatização de empresas públicas). Os nacionais do país devedor têm sido impossibilitados de participar em conversões de dívida-em-acções em alguns países. Com a primeira conversão dívida-por-natureza na Bolívia, os organismos de conservação aprenderam que as conversões ligados a mudanças de políticas eram difíceis de implementar e suscitavam polémica. Como resultado, só se operou mais uma conversão da dívida-por-natureza que envolvia mudança de políticas por parte do governo devedor (a criação de uma reserva marinha na Guiné-Bissau). A conversão da dívida bilateral também levantou a questão da condicionalidade de políticas, visto que os acordos de redução da dívida bilateral muitas vezes requerem que os países beneficiários reúnam critérios macroeconómicos e políticos impostos por governos credores para elegibilidade. Subvenção de investimentos: À falta de adicionalidade, o governo devedor poderá estar a subvencionar investimentos que teriam ocorrido de qualquer das maneiras. A literatura sobre conversões da dívida parece sugerir que conversões globais de dívida-em-acções constituíram um grande incentivo ao investimento estrangeiro e um impulso a programas de privatização. É importante que o governo devedor tente medir o grau de adicionalidade dos investimentos e dos projectos de desenvolvimento financiados através de conversões da dívida. 3. TIPOS DE CONVERSÕES DA DÍVIDA 3.1 Conversões da dívida-em-acções CAIXA 3.1 CONVERSÃO DE CAPITALIZAÇÃO DA DÍVIDA Numa conversão de dívida-em-acções, a dívida externa de um país em desenvolvimento é convertida em financiamento em moeda local para investimento em acções/equidade nesse país. O típico é o investidor (um banco ou uma companhia privada) comprar a dívida com desconto do valor facial no mercado secundário ou a uma agência bilateral de créditos à exportação. A seguir, o governo devedor amortiza a dívida a um valor negociado em moeda local ou em instrumentos em moeda local (por exemplo, obrigações), que são então usados para investir em acções/equidade. No contexto de programas de privatização, os governos devedores oferecem trocar a dívida por activos públicos. A partir de 1985 até 1996, as conversões de capitalização da dívida perfizeram um total de 9
16 US$38.6 biliões. 6 A ligação de conversões de capitalização da dívida a programas de privatização estimulou um aumento de transacções de conversões em Conforme descrito acima, os conversões de capitalização da dívida diminuíram substancialmente com início em 1994 e a maior parte dos programas de conversões de capitalização da dívida que existiam nos anos de 1980 foi suspensa ou já não existe hoje. A Nigéria parece ser o único país que continua a operar um programa activo de conversões de capitalização da dívida, embora países tais como a Guiné, Moçambique e o Senegal continuem a empenhar-se em conversões da dívida-em-acções casopor-caso. A concepção de programas de conversões de dívida-em-acções tem reflectido os objectivos primários destes programas redução da dívida e promoção do investimento. Alguns países introduziram sistemas de leilão para conversão da dívida para captar o desconto máximo da dívida com base em lanços concorrentes de investidores. Para atrair o investimento, outros países impuseram relativamente poucas restrições a investidores estrangeiros. Uma das principais diferenças entre dívida-em-acções e outros tipos de conversão da dívida é que os investidores privados irão provavelmente transferir fundos para fora do país na forma de dividendos e repatriação de capitais. Os governos devedores têm, como é típico, limitado tais transferências (por exemplo, só após 4 anos para dividendos e anos para capitais). Alguns países também têm insistido que um investimento não seja financiado na íntegra através da conversão da dívida e têm estabelecido um montante percentual de dinheiro novo que deve ser injectado no país para o investimento. 6 Banco Mundial. Global Development Finance 1998, Analysis and Summary Tables, (Washington, DC: 1998), p
17 FIGURA 3.1 CONVERSÃO TÍPICA DE DÍVIDA-EM-ACÇÕES Credor Banco Comercial Agência de Créditos à Exportação Governo do País Devedor Banco Central Ministério das Finanças Passo 1 US$20 milhões preço de compra US$100 milhões cessão da dívida Investidor Privado US$100 milhões de dívida anulada Passo 2 US$30 milhões no equivalente pago em moeda local Passo 3 US$30 milhões no equivalente investido em moeda local Investimento Aprovado Acções de Equidade Activos Privatisados Passos 1. O investidor compra US$100 milhões do valor facial da dívida por US$20 milhões (20% preço de compra) a um credor. 2. O investidor transfere a dívida de US$100 milhões para o governo do país devedor para anulação em troca de pagamento do equivalente a US$30 milhões em moeda local (30% preço de amortização). 3. O investidor utiliza os US$30 milhões equivalentes em moeda local para um investimento aprovado no país devedor. Um aspecto importante é se é permitido tanto a estrangeiros como aos nacionais participar em conversões da dívida-em-acções. Em alguns países, só tem sido permitido aos estrangeiros participar; noutros, os nacionais foram encorajados a participar pelo facto de as conversões proporcionarem um incentivo para repatriar capitais fugitivos. Em países com restrições cambiais, tem sido geralmente restrito aos nacionais participar devido a questões de roundtripping. Estudo de caso: conversões da dívida-em-acções para privatização da banca no México Países tais como a Argentina, o México e as Filipinas têm usado conversões da dívida-em-acções como forma de estimular o interesse em programas de privatização. Como parte do seu programa de conversão da dívida-em-acções de , o Governo mexicano fez em Julho de 1990 um leilão de conversão da dívida, no qual se propôs a trocar a dívida interbancária dos seis maiores bancos do México por US$1 biliões de obrigações Federais de dez anos pagando Libor mais 13/16. Estas obrigações podiam depois ser trocadas ao par por acções/equidade nos bancos mexicanos. O leilão de dívida-por-obrigações com uma opção de conversão foi subscrito em excesso devido à atracção da conversão das obrigações em equidade bancária. Como resultado, a emissão de obrigações foi aumentada de US$1 biliões para US$1.15 biliões. O interesse dos 11
18 investidores também se reflectiu nos descontos pedidos pelos bancos credores, que atingiram apenas a média de 1.6%. A participação no leilão foi uma maneira de os investidores estrangeiros obterem autorização para possuírem stock nos bancos, o que foi considerado um investimento sólido. O mecanismo da conversão reduziu com sucesso a dívida pendente dos bancos mexicanos, considerada crucial para a sua subsequente privatização. Estudo de caso: programa de Marrocos de conversão da dívida-em-acções para conversão da dívida bilateral Marrocos foi um dos poucos países a operar um programa de conversão da dívida-em-acções depois de Embora um programa de conversão da dívida-em-acções tivesse sido introduzido pela primeira vez em 1993 para a conversão da dívida reescalonada a bancos comerciais, o aumento dos preços do mercado secundário para a dívida de Marrocos limitou a atracção do programa inicial. Em 1996, o Governo marroquino lançou uma oferta a potenciais investidores para um programa de conversão da dívida-em-acções para converter FF 600 milhões do valor facial da dívida do Governo marroquino ao Governo francês. O programa assentava num acordo bilateral assinado entre a França e Marrocos que implementava o acordo do Clube de Paris de Marrocos de Fevereiro de Um programa semelhante foi subsequentemente estabelecido para a dívida à Espanha. O objectivo do programa era contribuir para o desenvolvimento económico e social marroquino em Marrocos através de um maior investimento francês em Marrocos. Investimentos elegíveis incluíam investimentos de capitais em todos os sectores económicos para financiar um novo projecto, prolongar um projecto existente, ou comprar acções de equidade em companhias marroquinas. O Governo marroquino avaliou as propostas de investimento com base na sua contribuição para a criação de postos de trabalho, despesas no mercado local e exportações. O programa estava reservado para estrangeiros e marroquinos residentes no estrangeiro (representados por um banco). Enquanto a proposta de investimento ao Governo marroquino requeria que o investidor indicasse o preço de amortização em dirhams marroquinos, o Governo francês requeria que o investidor apresentasse uma oferta a indicar o preço de compra e que incluísse uma carta do Governo marroquino a aprovar o investimento. O Tesouro francês aceitou então os lanços mais elevados de investidores elegíveis. Embora não haja estatísticas disponíveis quanto à dívida convertida através deste programa, o Governo marroquino ficou, conforme informações, satisfeito com a gama de propostas de investimento geradas pelo programa. 3.2 Conversões da dívida-por-desenvolvimento CAIXA 3.2 CONVERSÃO DA DÍVIDA-POR-DESENVOLVIMENTO Numa conversão dívida-por-desenvolvimento típico, um organismo de desenvolvimento (instituição académica, organização não governamental (ONG) ou agência da ONU) compra a dívida soberana com desconto. A ONG negoceia então com o governo devedor para trocar a dívida ao par ou com desconto acordado para financiamento em moeda local de um projecto de desenvolvimento aprovado pelo país e implementado pelo organismo de desenvolvimento. Os termos dívida-por-desenvolvimento e dívida-por-ajuda são usados alternadamente. Uma vez que o conceito de conversão foi estabelecido através de conversões da dívida-pornatureza, os organismos de desenvolvimento a operar noutros sectores empenharam-se 12
19 activamente em conversões da dívida. Embora os organismos de conservação tenham sido os participantes mais activos em conversões da dívida (quer tripartidas quer bilaterais), a definição lata de conversões dívida-por-desenvolvimento inclui não só conversões da dívida-por-natureza, mas também conversões da dívida-por-desenvolvimento infantil, dívida-por-educação e dívida-por-saúde. A maioria dos participantes não-lucrativos em conversões tem sido organismos internacionais com a capacidade de mobilizar financiamento em moeda forte junto de doadores bilaterais e/ou privados. Agências doadoras, tais como a Agência Canadiana para o Desenvolvimento Internacional (ACDI), a Cooperação Francesa, a DGCI (os Países Baixos), a Agência Sueca de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional (ASDI), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID), têm prestado apoio a conversões da dívida-pordesenvolvimento. Para poderem ter acesso a financiamento por parte dos doadores para investimento em conversões da dívida, tem-se exigido de modo geral às ONGs que ajam de acordo com a supervisão da conversão por parte dos doadores (por exemplo, conforme as directivas de dívida-por-desenvolvimento da USAID), juntamente com requisitos por parte dos doadores relativos à implementação de projectos. Os organismos estrangeiros trabalham tipicamente com um beneficiário local que seja responsável pela gestão das receitas em moeda local e pela interacção com as autoridades financeiras do país devedor. O México é o único país onde os organismos não-lucrativos locais têm desempenhado um papel principal na introdução de transacções de conversões da dívida sem a assistência de um organismo estrangeiro. Os governos devedores empreendem a monitoria da gestão dos orçamentos dos conversões da dívida do organismo de desenvolvimento para assegurar que os fundos são utilizados conforme as despesas orçadas na proposta ou no pedido de conversão da dívida. No caso do México, os organismos de desenvolvimento recebem pagamento apenas contra a apresentação de recibos (depois de terem recebido uma autorização geral para efectuar a conversão da dívida). Na maior parte dos casos, os organismos de desenvolvimento têm contado com assessores financeiros para assisti-los no planeamento de transacções de conversões. Por exemplo, a ONG apoiada pela USAID Finance for Development (originalmente a Coligação Dívida-por- Desenvolvimento) 7 foi instrumental na implementação de conversões em nome de ONGs dos EUA e também operou no sentido de consciencializar quanto ao potencial para conversões dívida-por-desenvolvimento. A Association Conseil pour le Développement et l'environnement (ACDE) desempenhou um papel semelhante para CAIXA 3.3 CONVERTEDORES NÃO-LUCRATIVOS DA DÍVIDA Africare CARE Catholic Relief Services Christian Children's Fund Christian Council of Zambia Conservation International Conservation Trust of Puerto Rico Fundo para Assistência, Promoção e Desenvolvimento (México) Habitat for Humanity Harvest Help Heifer Project International IFESH International Executive Service Corps IUCN União Mundial de Conservação Missouri Botanical Gardens Nigerian Conservation Foundation Our Little Brothers and Sisters Population Services International River Blindness Foundation Save the Children (Salvem as Crianças) Smithsonian Institution The Sisters of Mary UNICEF Universidade de Harvard World Vision WWF Fundo Mundial para a Vida Selvagem ONGs francesas 8, assim como a Associação Menonista para o Desenvolvimento Económico (EMDA) no Canadá. Os bancos e os intermediários financeiros, tais como ING Bank 9 e New 7 Finance for Development cessou operações em Conforme informações, a ACDE arranjou conversões em Cuba, no Equador, na Guiné, em Madagáscar e na Tanzânia. 9 Agora ING Barings. 13
20 York Bay, também se especializaram na implementação de conversões para organismos de conservação e desenvolvimento. Comparados com conversões da dívida-em-acções, as conversões da dívida-por-desenvolvimento e dívida-por-natureza não têm contribuído em grande medida para a redução da dívida em países em desenvolvimento. Não existem estatísticas abrangentes sobre o montante da dívida amortizada através de conversões da dívida-por-desenvolvimento. Finance for Development e New York Bay arranjaram conversões que amortizaram colectivamente um total de US$739 milhões da dívida dos países em desenvolvimento de 1991 até meados do ano Conforme descrito abaixo, a UNICEF foi o único maior investidor não-lucrativo em conversões da dívidapor-desenvolvimento. Quer a Bolívia (1993) quer a Zâmbia (1994) incluíram uma opção de conversões da dívida-pordesenvolvimento no menu de opções para credores em recompras da dívida comercial financiadas através da Facilidade de Redução da Dívida da AID. Ao abrigo desta opção, os credores podiam optar por doar ou vender a dívida a organismos não-lucrativos elegíveis. Os governos devedores amortizavam então a dívida com prémio ao preço de recompra que era então pago em moeda local em apoio dos projectos de desenvolvimento aprovados. É difícil avaliar o impacto de desenvolvimento das conversões da dívida-por-desenvolvimento, visto que não se tem empreendido quase nenhumas acções de monitoria e avaliação (M&A) de conversões da dívida-por-desenvolvimento e dívida-por-natureza. Em muitos casos, os doadores têm requerido M&A ao nível do projecto, mas é difícil avaliar o desenvolvimento adicional ou o impacto da redução da dívida. É mais fácil avaliar os resultados de programas de redução da dívida bilateral, visto que os governos credores desempenham um papel mais directo na sua criação e este resultam tipicamente na criação de estruturas institucionais tais como fundos de contrapartida ou fundos ambientalistas que efectuam a monitoria de programas de criação de doações. Estudo de caso: conversão da dívida-por-desenvolvimento pela UNICEF no Senegal De 1989 a 1995, a UNICEF empreendeu 21 transacções de conversões da dívida convertendo um total de US$199 milhões do valor facial da dívida em fundos em moeda local de US$52 milhões para programas de apoio ao desenvolvimento infantil e materno. 11 Usando doações da dívida e contribuições de comités da UNICEF para comprar a dívida, a UNICEF chegou quase a dobrar os seus fundos de desenvolvimento através de transacções de conversões da dívida. 10 Banco Mundial. Global Development Finance 1999, (Washington, DC: 1999), Vol. 1, p.116, e estatísticas de New York Bay para Inclui uma conversão da dívida-em-acções e conversões arranjados para os Comités da UNICEF na Zâmbia. 11 Conforme informações, o programa de conversões da UNICEF terminou em 1995 devido ao desejo por parte da sede da UNICEF de manter mais controlo sobre fundos mobilizados por comités da UNICEF. 14
3 a Publicação O CLUBE DE PARIS. Juan Carlos Vilanova e Matthew Martin
3 a Publicação O CLUBE DE PARIS Juan Carlos Vilanova e Matthew Martin Debt Relief International Ltd 2001 ISBN 1-903971-16-0 Versão original em inglês. ISBN 1-903971-05-5 Direitos de Autor 2001 do Debt