O visto de trabalho H-1B: política estratégica de imigração nos EUA num cenário de competição global por talentos - FGV DAPP
O visto de trabalho H-1B: política estratégica de imigração nos EUA num cenário de competição global por talentos
Levantamento da FGV/DAPP mostra que admissões por esse mecanismo nos Estados Unidos cresceram junto com a proporção de patentes registradas por estrangeiros
por Wagner Oliveira, Tatiana Accioly, Ana Lucia Guedes
Não é exagero dizer que há consenso sobre a importância da inovação tecnológica para o desenvolvimento socioeconômico de um país e do seu impacto nos ganhos de produtividade e eficiência. Como parte disso, a adoção de uma política de atração de imigrantes qualificados pode desempenhar um papel central no fomento à inovação nos países receptores, com aumento de competitividade.
Essa percepção da relação entre mão de obra qualificada e desenvolvimento econômico tem gerado, desde meados dos anos 1990, uma "competição global por talentos", fato ressaltado como uma das principais tendências em recente relatório sobre recursos humanos globais[1]. Os setores da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) se destacam pela grande demanda de profissionais, algo que também se apresenta nos outros ramos da economia, diante da necessidade de se criar uma "massa crítica" que propicie um ambiente dinâmico de inovação.
O caso dos Estados Unidos é emblemático nesse sentido. Segundo dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o país é o principal receptor de migrantes de alta qualificação no mundo: de todo o estoque de migrantes com ensino superior ou mais vivendo fora do seu país de origem em 2010/2011, mais de 30% estavam nos EUA, um total de mais de 11 milhões de pessoas. Uma parcela muito importante dessa população é proveniente de países em desenvolvimento, vide os principais locais de origem: Índia, China, Filipinas, México e Coreia do Sul.
Política estratégica para atração de talentos
Se por um lado esse é um sinal da existência de um fluxo de pessoas buscando melhores oportunidades profissionais, por outro lado é um indício de um esforço deliberado do país em atrair talentos para fomentar o seu desenvolvimento. Um exemplo de ação de política migratória voltada para a atração de cérebros é o programa de vistos H-1B dos EUA, destinado a "trabalhadores temporários em ocupações especializadas"[2]. Para requerer o visto é necessário ter ensino superior completo em curso de, pelo menos, quatro anos de duração, ou ter 12 anos de experiência profissional. O trabalho deverá ser exercido dentro de sua área de formação e/ou experiência. O visto H-1B é temporário, podendo ser renovado por até 6 anos e deve estar vinculado a um contrato de trabalho.
A relevância da política migratória para a inovação nos EUA
O físico teórico Michio Kaku, cocriador da teoria dos campos de corda, gerou polêmica ao afirmar, em um debate público, que o visto H-1B é a grande "arma secreta" do sistema educacional americano, sem a qual a economia dos EUA sofreria risco de colapso, e que a produção científica conduzida por pesquisadores de origem estrangeira deveria ser compreendida como o "motor da prosperidade":
Como é que a comunidade científica dos Estados Unidos não entra em colapso? Deixe-me lhe dizer algo, uma coisa que alguns de vocês podem não saber. A América tem uma arma secreta, essa arma secreta é o H-1B. Sem o H-1B, o estabelecimento científico deste país entraria em colapso. Esqueça o Google! Esqueça o Vale do Silício! Não haveria Vale do Silício sem o H-1B. E você sabe o que o H-1B é? É o visto dos gênios, ok? Você percebe que, nos Estados Unidos, 50% de todos os doutorandos são de origem estrangeira. No meu sistema, um dos maiores nos Estados Unidos, 100% dos doutorandos são de origem estrangeira. Os Estados Unidos são um ímã sugando todos os cérebros do mundo, mas agora os cérebros estão voltando (KAKU, 2011).
O gráfico 1 mostra o número de admissões de vistos H-1B entre os anos de 1989 e 2014. Em 1989, 89.856 vistos foram concedidos para trabalhadores temporários altamente qualificados. Após o Ato da Imigração (Immigration Act) de 1990, o número aumentou para cerca de 100 mil. Com o Ato do Aperfeiçoamento da Força de Trabalho e da Competitividade Americana (American Competitiveness and Workforce Improvement Act) de 1998, o número subiu para 240.947 vistos. Desde então, a tendência é crescente, apesar de algumas oscilações em torno da crise financeira de 2008, chegando, em 2015, a mais de 500 mil vistos concedidos em um ano. Isso revela que a política foi, ao longo do período, uma estratégia reiterada para atração de talentos.
Vistos H-1B concedidos pelos EUA, 1989-2015
Fonte: US/DHS (2015, 2004). Elaboração: FGV/DAPP
Nota: *Não há dados disponíveis para 1997. O valor foi imputado no gráfico como sendo a média entre 1996 e 1998.
A afirmação do físico pode ser ilustrada pela correlação entre a tendência de admissões pelo visto H-1B e a proporção de patentes registradas por estrangeiros nos Estados Unidos. O gráfico 2 traz a informação, desde 1994, da quantidade de registros de patentes no país por americanos e estrangeiros, revelando uma inflexão a partir do final da década passada, quando cidadãos de outros países passaram a responder pela maioria das patentes concedidas no país. Vale ressaltar que o número de patentes assinadas por estrangeiros é provavelmente subnotificado, uma vez que, no caso de um empregado estrangeiro de uma empresa nos EUA, a legislação americana registra como patente americana.
Além disso, o coeficiente de correlação de Pearson[3] entre a proporção de patentes emitidas por estrangeiros e o número da admissões pelo visto H-1B ponderado pela população do país é consideravelmente elevado (0,74) e significativo[4].
Número de patentes concedidas nos EUA por origem do aplicante, 1980-2015
Fonte: WIPO, 2017. Elaboração: FGV/DAPP.
Esse aumento da proporção de estrangeiros é fortemente explicado pela presença de asiáticos, em especial sul-coreanos, chineses e indianos, passando, em termos de frequência relativa na geração de patentes, imigrantes de origem europeia. Os sul-coreanos representam o segundo grupo de estrangeiros que mais assinou patentes nos EUA, atrás apenas dos japoneses. O gráfico 3 identifica as dez principais nacionalidades em 1994 e 2014, revelando de forma mais clara as mudanças ocorridas ao longo do tempo.
Número de patentes concedidas nos EUA por origem do aplicante, 1994 e 2015
Nota: A escolha de 1994 como o primeiro ano se deve ao fato de ser o primeiro ano em que a base disponibiliza os dados abertos por nacionalidade do aplicante.
É possível ir além da análise de correlação entre esses dois fenômenos, uma vez que existem fundamentos para a existência de uma relação causal entre a atração de talentos por meio do H-1B e o desenvolvimento tecnológico dos Estados Unidos. Mesmo descontando efeitos mais gerais do crescimento econômico vivenciado pelo país no período, ainda é possível encontrar indícios dessa relação, como se verá a seguir.
Existem diversos estudos que compõem um corpo de evidência empírica para essa relação causal. Kerr e Lincoln (2008) concluíram que o volume de invenções (medido pela geração de patentes) aumenta com um maior nível de admissões por meio das contribuições diretas dos imigrantes, com poucos efeitos sobre a geração de patentes por nativos. Hunt e Gauthier-Loiselle (2009) encontram diversas evidências sobre o efeito positivo da presença de imigrantes na inovação, ressaltando que a maior proporção de engenheiros e cientistas nessa população é crucial para explicar esse resultado:
O aumento de 1,3 ponto percentual na parcela da população composta por imigrantes com ensino superior e o aumento de 0,7 ponto percentual na participação de imigrantes com alguma pós-graduação aumentaram em cerca de 12% a geração de patentes per capita com base nos mínimos quadrados e 21% com base em variáveis instrumentais. O aumento de 0,45 ponto percentual de cientistas e engenheiros imigrantes elevou a geração de patentes per capita em cerca de 13% com base nos mínimos quadrados e 32% com base em variáveis instrumentais. Esses impactos incluem os efeitos de transbordamento positivos de imigrantes qualificados, que são uma parcela substancial do impacto total: os cálculos baseados em dados individuais dos impactos sem o efeito transbordamento sugerem efeitos de cerca de 8-9% para os três grupos de qualificação (HUNT & GAUTHIER-LOISELLE, 2009, p.20) [5].
O físico Michio Kaku ressalta a outra face da importância estratégica do visto para os Estados Unidos, alertando para o risco relacionado à competição global por talentos, caso tais imigrantes viessem a escolher outros países para estabelecer residência temporária. No entanto, ele não contava com a possibilidade de uma mudança real na própria orientação da política migratória americana.
Para além das diversas iniciativas do presidente Donald Trump para restringir a imigração para os Estados Unidos — nem todas efetivadas —, o país passa, neste momento, pela discussão de um projeto de lei, de senadores republicanos (EBC, 2017), intitulado RAISE – "Reforming American Immigration for Strong Employment" ("Reforma da Imigração Americana para uma Empregabilidade Forte", em tradução livre), que recebeu apoio da Casa Branca por ir ao encontro da promessa da campanha eleitoral de medidas restritivas para imigração nos EUA.
Segundo esta proposta, os pedidos de visto laboral podem ser solicitados por intermédio das empresas com sede e/ou subsidiárias nos EUA, mas existem exigências de comprovação das qualificações para justificar a necessidade de mão de obra estrangeira. Ao impor novos requisitos, principalmente restrições para reunião familiar, a aprovação do projeto pode tornar o mercado de trabalho menos atrativo para profissionais altamente qualificados. No caso do visto H-1B, que é específico para atração de profissionais de alta qualificação, há a possibilidade de que ele venha a ser reformado e, eventualmente, torne-se mais restritivo (THE GUARDIAN, 2017), quando ele é, na verdade, o principal instrumento estratégico da política migratória americana com foco em imigrantes qualificados.
Sendo assim, as restrições migratórias podem, na verdade, gerar efeitos negativos para o desenvolvimento americano, sobretudo do ponto de vista da produção de tecnologia. Destaca-se ainda que, ao fechar as portas para a imigração, é possível que haja uma população em busca de novos destinos, o que pode elevar a pressão migratória para outros países. Por um lado, isso implica desafios para a gestão migratória desses países, mas, por outro, pode ser uma oportunidade para atrair profissionais, como seria o caso do Canadá, um país que historicamente compete com os EUA pela atração de mão de obra qualificada.
Como o Brasil pode atuar
Um desdobramento possível poderia ser um aumento no retorno de brasileiros pelas dificuldades de atender os requisitos e, principalmente, pelas dificuldades para reunião familiar. Além disso, vale ressaltar que o Brasil passa por um momento crucial de regulamentação da nova Lei de Migração.
A nova legislação possui dispositivos concretos que podem atuar nesse sentido. Por exemplo, em seu artigo 14, parágrafo quinto, a lei diz que se o imigrante comprovar titulação em curso superior, não precisará estar contratado previamente por uma empresa no Brasil para obter visto temporário:
Observadas as hipóteses previstas em regulamento, o visto temporário para trabalho poderá ser concedido ao imigrante que venha exercer atividade laboral, com ou sem vínculo empregatício no Brasil, desde que comprove oferta de trabalho formalizada por pessoa jurídica em atividade no País, dispensada esta exigência se o imigrante comprovar titulação em curso de ensino superior ou equivalente (BRASIL, 2017).
Além disso, destaca-se a mudança gerada pelo parágrafo oitavo do mesmo artigo, pois até agora o trabalhador qualificado que entrava no país por demanda de empresas no país não poderia mudar de empregador: "é reconhecida ao imigrante a quem se tenha concedido visto temporário para trabalho a possibilidade de modificação do local de exercício de sua atividade laboral" (BRASIL, 2017).
A nova legislação pode ser um instrumento para facilitar a entrada de migrantes no Brasil e, por consequência, pode colocar o país no radar dos potenciais emigrantes dos Estados Unidos. Ou seja, esse momento pode ser visto como uma oportunidade e não, necessariamente, como uma ameaça para o país. Para isso, será necessário empreender esforços para superar alguns obstáculos, tais como a revalidação e reconhecimento de diplomas, tema já abordado pela DAPP em post recentemente publicado.
[1] Segundo o relatório Deloitte Global Human Capital Trends de 2017, "a aquisição de talentos é no momento o terceiro desafio mais importante enfrentado pelas companhias, com 81% dos respondentes considerando-o importante ou muito importante" (DELOITTE, 2015, p.6).
[2] As ocupações são relacionadas à engenharia, ciências físicas, biológicas, sociais, matemática e administração de empresas. Mais detalhes em http://internationaloffice.berkeley.edu/h-1b_faqs
[3] Medida de correlação entre variáveis que varia de -1 a 1. Quanto mais próximo dos extremos, maior a correlação (negativo significa correlação inversa, enquanto que positivo implica em relação direta) e quanto mais próximo de 0, menor é a correlação entre as variáveis.
[4] A hipótese nula de que não há correlação entre as duas variáveis é rejeitada para um nível de significância de 99%.
BRASIL. Lei nº 13.445 de 24 de maio de 2017: Institui a Lei de Migração. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13445.htm>. Acesso em 21 ago. 2017.
DELOITTE (2017). Rewriting the rules for the digital age. 2017 Deloitte Global Human Capital Trends. Disponível em: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/us/Documents/human-capital/hc-2017-global-human-capital-trends-us.pdf. Acesso em 31 ago. 2017.
EBC Agência Brasil (2017). Trump anuncia projeto para reduzir à metade a imigração legal aos EUA. Disponível em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2017-08/trump-anuncia-projeto-para-reduzir-metade-imigracao-legal-aos-eua. Acesso em 01 set. 2017.
KAKU, Michio (2011). Dr. Michio Kaku America Has A Secret Weapon. Youtube, 22 ago. 2011. Disponível em: http://www.youtube.com/watch?v=NK0Y9j_CGgM. Acesso em 08 ago. 2017.
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (2017). Database on Immigrants in OECD and non-OECD Countries. Disponível em: http://www.oecd.org/els/mig/dioc.htm. Acesso em 08 ago. 2017.
THE GUARDIAN (2017). Donald Trump to overhaul H-1B visa program that admits foreign workers. Disponível em: https://www.theguardian.com/us-news/2017/apr/17/donald-trump-temporary-worker-h1b-visa-executive-order, Acesso em 24 ago. 2017.
US/DHS – United States Department of Homeland Security (2015). U.S. non-immigrant admissions 2015. Disponível em https://www.dhs.gov/immigration-statistics/nonimmigrant. Acesso em 08 ago. 2017.
______ (2004). U.S. non-immigrant admissions 2004. Disponível em https://www.dhs.gov/immigration-statistics/nonimmigrant. Acesso em 08 ago. 2017.
WIPO – World Intellectual Property Organization (2017). WIPO IP Statistics Data Center. Disponível em: https://www3.wipo.int/ipstats/index.htm. Acesso em 10 ago. 2017.