Por fim, discutiremos a forma de participação na construção da PNAISH a partir das tipologias de participação, conforme proposto por Dean (2016). Esse autor afirma que participação pode envolver dimensões de sociabilidade e negociação. A dimensão sociabilidade leva em consideração que pode haver um conflito ou cooperação no espaço em que acontecem as práticas participativas. Considerar esses aspectos é valorizar as diferentes formas de participação, não a reduzindo somente a algo que perpassa uma cooperação sem levar em conta os conflitos que também podem ocorrer. A dimensão de negociação compreende a participação como prescrita ou negociada. No caso do espaço participativo prescrito, quem participa e sobre o que participa é algo definido em um espaço externo e imposto aos participantes. Ou seja, os organizadores são os responsáveis por definir o objeto da participação, assim como os participantes que se envolverão no processo de tomada de decisão. Nos espaços em que a participação é negociada, os participantes são tidos como parte do processo; logo, eles têm determinada autonomia para negociar quem irá participar, os objetivos da participação e as regras entre os participantes. Neste caso, a participação acontece de maneira horizontal, diferentemente da prescrição em que as relações de poder se expressam verticalmente. Segundo Dean (2016), tanto sociabilidade quanto negociação são dimensões importantes para pensarmos participação nas decisões políticas e essas aparecem, de alguma forma, nas teorias sobre democracia e administração pública, influenciando os rumos da participação em diferentes espaços em que ela acontece.
Para análise da política a partir de uma perspectiva democrática, recorremos aos estudos de Laclau e Mouffe (2015) e Mouffe (2015). Os autores advogam que a sociedade é formada por uma pluralidade na qual é possível haver antagonismos, sendo o conflito o terreno da própria democracia. Mouffe (2015) acredita que, geralmente, os antagonismos são negados pela perspectiva consensual, já que esta nos faz acreditar que existe a possibilidade de um diálogo e, a partir deste, uma deliberação sobre assuntos correlatos ao bem comum. Essa concepção tende a se sobrepor à ideia de conflito e se sustenta pela ideia de que é possível, a partir do consenso, tomar-se uma decisão. Mouffe (2015) discorda dessa ideia, pois acredita que existe uma dimensão afetiva que faz com que os agentes se identifiquem a determinados grupos e não a outros, e isso permite que os projetos se configurem de maneira diferente. Ou seja, a autora acredita que a diferença entre os grupos é a marca de uma identidade, algo que sugere mais a presença de conflito do que a possibilidade de uma escolha racional visando um consenso.
Partimos da análise sobre as estratégias de participação para discutir o que se configurou como consenso nessa política. Veremos no estudo sobre a PNAISH que a ideia de consenso se tornou um argumento-chave para legitimação da política. Diante disso, o objetivo deste artigo1 é colocar em análise o processo de construção da PNAISH, com vistas a reconhecer as estratégias utilizadas pelos diferentes agentes sociais na formulação dessa política pública, problematizando a ideia de participação adotada. Com este estudo, buscamos nos aproximar do entendimento da direcionalidade da política de saúde no Brasil e dos modos de operar a construção de políticas, em especial os mecanismos de participação utilizados, visando potencializar o debate político e democrático em nosso país.
O período de análise do estudo foi aquele anterior ao lançamento oficial do documento PNAISH pelo MS no ano de 2009. Foi construída uma linha do tempo com a identificação dos principais eventos e acontecimentos que marcaram a trajetória da política (figura 1), bem como análises e produções relativas ao tema. Localizou-se o ano de 2000 como o início de ações destinadas à saúde do homem, com as campanhas de prevenção realizadas pela SBU. Como marco inicial de produção de debate sobre saúde do homem no Brasil, identificou-se o período de 2004 a 2009, que se refere às primeiras estratégias adotadas pela SBU e por outros agentes sociais até o lançamento da PNAISH.
O estudo foi desenvolvido em dois momentos. O primeiro consistiu no mapeamento e análise de documentos (atas de reuniões e registro de eventos do MS, do Conselho Nacional de Saúde, do Legislativo federal), mídias (encontros, entrevistas, matérias de ONGs, do MS, do Legislativo) e artigos (revisão bibliográfica) com o tema da política de saúde do homem. A partir dessa análise, foi possível um primeiro mapeamento dos diferentes grupos e agentes envolvidos no debate da política (tais como ONGs; acadêmicos, sociedades médicas e parlamentares), bem como a identificação dos argumentos e questões apresentados por eles. O segundo momento consistiu na realização de entrevistas com parte dos agentes sociais identificados, e ainda outros agentes, incluídos à medida que as entrevistas eram realizadas.
Apesar de reconhecermos que no interior de cada campo há lutas e disputas que não são homogêneas, associamos os agentes sociais a alguns cenários buscando uma aproximação ao conceito de campo, conforme definido por Bourdieu (2004). Consideramos, para fins de apresentação dos resultados do estudo, que os agentes sociais entrevistados refletem parcialmente algumas das regras e formas de relação presentes em cada âmbito, são eles: Ministério da Saúde; Legislativo; acadêmico; sociedades médicas. No quadro 1, estão apontados os cenários investigados, com os respectivos agentes entrevistados e sua inserção no momento da construção da PNAISH.
Quadro 1 Inserção dos agentes sociais entrevistados e atuação no momento do processo de construção da PNAISH