Limites ao Poder de Tributar em meio à pandemia - Damásio Educacional
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz um capítulo destinado ao Sistema Tributário Nacional e o faz do artigo 145 ao 162. Nele encontra-se discriminado o Poder de Tributar, chamado pelos tributaristas como competência tributária, consistente na faculdade para instituir tributos. Desta forma, a Carta Magna estabelece quais são os tributos e quais entes poderão instituí-los.
Todavia, referido poder não é irrestrito, não pode ser exercido de qualquer forma, há limites e os mesmos estão consubstanciados nos princípios constitucionais e nas imunidades tributárias, discriminados nos artigos 150, 151 e 152 da Constituição da República, os quais estão contidos no núcleo imutável do texto constitucional por se tratar de cláusulas pétreas, nos termos do artigo 60, § 4º, incisos I e IV, já que asseguram a forma federativa de Estado e os direitos e garantias individuais.
Assim, para que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possam cobrar de forma regular seus tributos, precisam observar normas contempladas, como por exemplo, no Princípio da Tipicidade Cerrada (instituição por lei), da Anterioridade Anual ou de Exercício Financeiro (tributo não poder ser cobrado no mesmo ano em que foi publicada a lei que o instituiu ou majorou) e da Anterioridade Nonagesimal ou Noventena (veda a cobrança de tributo antes de decorridos 90 dias da publicação da lei que o houver criado ou aumentado).
O poder de tributar e os seus limites estão diretamente relacionados com a finalidade da tributação, qual seja, carrear os cofres públicos de numerário, de receita pública, para sanar as despesas públicas, cenário que tem sido diretamente atingido em virtude da crise econômica e social causada pela pandemia atualmente vivida.
No âmbito tributário, a crise instalada em razão da pandemia gerada pelo Coronavírus (COVID-19) deve ser analisada, ao menos, sob dois aspectos.
O primeiro, focado no contribuinte, pessoa física ou jurídica, que face a recessão econômica, encontra dificuldade para satisfazer suas despesas relativas a salários, fornecedores e, especialmente, tributos. Neste contexto, é preciso que o governo realize medidas afirmativas quanto à tributação para a manutenção do emprego e das empresas.
Da experiência vivida por outros Países que enfrentaram a mesma situação, três medidas tributárias merecem destaque. A prorrogação do prazo para pagar tributos, tecnicamente chamado de moratória, o diferimento das obrigações acessórias e a redução da carga tributária.
A medida de maior concessão por parte dos entes tributantes tem sido a moratória. Trata-se de uma causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário, prevista no artigo 151, inciso I, do Código Tributário Nacional, consistente na prorrogação, dilação, do prazo para pagamento do tributo, por lei, em razão da presença de uma situação excepcional, como, por exemplo, crise econômica, da qual presume-se que os contribuintes não conseguirão honrar com as suas obrigações.
Não se trata de renúncia de receita por parte do ente, mas apenas de numa postergação do recebimento de suas receitas tributárias. Certo é que tais tributos deverão num dado momento serem pagos pelo devedor, havendo, apenas, uma mitigação provisória dos encargos.
No Brasil, após a pandemia, diariamente são noticiadas medidas para minimizar o impacto econômico tributário: diferimento do pagamento de tributos federais, inclusive no âmbito do simples nacional, do pagamento do FGTS, suspensão dos atos de cobrança das dívidas tributárias e prorrogação do prazo de validade das certidões negativas.
Se o pagamento dos tributos é prorrogado, é preciso também estender o prazo para cumprimento das obrigações acessórias, que são prestações positivas e/ou negativas, consistentes num fazer ou não fazer, estabelecidas em prol da arrecadação e fiscalização dos tributos. Aqui também medidas foram tomadas, tais como, prorrogação do prazo para a transmissão da EFD-Contribuições, da DCTF, da DIRF e da Declaração de Ajuste Anual do IR.
Sem sombra de dúvidas, a redução da carga tributária é a melhor alternativa para o contribuinte, vez que não gerará passivo a ser por ele cumprido.
A Constituição da República permite ao Poder Executivo federal, atendidos os limites fixados em lei, alterar as alíquotas de alguns impostos, chamados de extrafiscais (regulatórios de mercado), nos termos do artigo 153, § 1º. Trata-se de uma mitigação do Princípio da Tipicidade Cerrada, podendo as alíquotas dos II, IE, IPI e IOF serem reduzidas com o objetivo de reduzir o impacto financeiro.
A concessão de benefício fiscais, como isenção, redução da base de cálculo, remissão, anistia também são importantes neste momento, mas para tanto, é imprescindível a previsão em lei específica e a observância dos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00).
Neste aspecto, medidas também estão sendo tomadas como, por exemplo, redução à zero das alíquotas do II para produtos médico-hospitalares, das contribuições obrigatórias das empresas para o sistema S, redução a zero do IOF/crédito para certas operações e desoneração temporária do IPI para produtos essenciais para o combate à COVID-19.
Quanto ao segundo aspecto, verifica-se o lado do sujeito ativo do tributo, do "fisco", que face ao impacto da crise sofre com a diminuição das receitas tributárias, ou seja, da arrecadação.
É sabido que a decretação da calamidade pública faz com que os entes federados se sujeitem aos ditames do artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00), podendo aumentar os gastos públicos e deixar de cumprir as metas fiscais para 2020, contudo, a criação de dois tributos tem sido apregoada como forma para o aumento das receitas tributárias. São eles: o imposto sobre grandes fortunas (IGF) e os empréstimos compulsórios.
A instituição do imposto federal sobre grandes fortunas (IGF) não se mostra uma boa alternativa para o aumento de receitas neste momento. Primeiro porque tal exação não é exceção à Anterioridade Anual e Nonagesimal, o que implica que mesmo que o tributo seja instituído neste ano, ele não poderá ser nele cobrado. Depois, os impostos, nos termos do artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal, não podem ter destinação específica para o produto de sua arrecadação, o que impediria que o imposto fosse criado para sanar as despesas decorrentes da COVID-19.
Os empréstimos compulsórios poderiam ser instituídos, já que possuem como fundamento para a criação despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, consoante dicção do artigo 148, inciso I, da Carta Magna, e também poderiam ser cobrados imediatamente, ou seja, a partir da publicação da lei complementar instituidora do tributo, constituindo exceção à Anterioridade Anual e Nonagesimal.
Ponto negativo relacionado a criação deste tributo diz respeito à sua natureza, é um empréstimo, então, o valor cobrado deverá ser devolvido, restituído pela União. Aliás, é condição para a sua criação que a lei estabeleça o prazo de restituição e as condições de seu resgate. Trata-se, assim, de ingresso temporário de receita.
Com o intuito de auxiliar os Estados, os Municípios e o Distrito Federal quanto às despesas extraordinárias decorrentes da pandemia, foi publicada a Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, que cria o "Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus", que garante auxílio financeiro de até R$ 125 bilhões aos entes, suspensão do pagamento de dívidas e a renegociação com bancos e organismos internacionais.
Eis, pois, breves reflexões acerca dos limites ao poder de tributar em meio à pandemia.
Especialista, Mestre e Doutora em Direito Tributário pela PUC/SP. MBA na área de gestão universitária. Extensão Universitária em Boston College, Laspau, University of Toronto, University of London, University of Southern California, Hong kong Institute of Education, Center for World-Class Universities of Shanghai Jiao Tong University e Université Paris – Est Créteil. Graduada em Direito pelo Centro Universitário Salesiano de São Paulo – U. E. de Lorena/SP. Advogada tributarista, preventiva e contenciosa, até março de 2018. Professora de Direito Tributário nos Cursos de Graduação e Pós-graduação (lato sensu e stricto sensu) do Centro Universitário Salesiano de São Paulo – U. E. de Lorena/SP. Professora de Direito Tributário e Prática Tributária nos Cursos de Graduação, Pós-graduação (lato sensu) e Preparatórios para Concursos do Curso Damásio. Tabeliã e Oficiala no Estado de Minas Gerais.