Gestão Pública: diretrizes para um modelo funcional - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
Resumo: A Administração Pública necessita alinhar-se a um modelo descentralizado para garantir sua sustentabilidade. O princípio da eficiência exige que os gestores públicos pautem-se por resultados concretos e efetivos.
Palavras-chave: Administração Pública, Princípio da Eficiência, Descentralização, saúde, educação, assistência social.
Abstract: Public Administration needs to keep in mind a decentralized model to guarantee its sustainability. Efficiency demands effective and real results from the public managers.
Sumário: Introdução; 1. A solução da descentralização; 2. Saúde, Educação e Assistência Social: foco local e especializado; 3. As vantagens de um sistema descentralizado; 4. A descentralização por meio de autarquia e fundação pública.
Não se mostra plausível que o Brasil, inserido em um mercado mundializado e pautado pela eficiência econômica, continue malfadado à centralização e burocratização de sua infraestrutura. Não se admite que setores como saúde, educação e assistência social continuem precários e insubsistentes, especialmente em um país que almeja tornar-se a quinta maior economia mundial[1].
Destaca-se que desde 1997, em análise do Relatório do Banco Mundial, já se concluía que "o grande problema dos países em desenvolvimento é exatamente a precariedade de suas máquinas burocráticas, com baixo nível de profissionalização, incompetentes e pouco confiáveis, incapazes, sequer, de realizar as tarefas fundamentais requeridas em um Estado que se pretende moderno"[2]. Mudar esse cenário, ao contrário do que alguns profanam, não envolve profundas alterações legislativas ou reformas no modelo econômico, mas tão somente vontade política.
Isso porque no Brasil, ainda em 1967 com o Decreto-Lei nº. 200/1967, já se previa a possibilidade de utilização de instrumentos de segmentação e autonomia administrativa para o gerenciamento das atividades estatais pela via da desburocratização e descentralização. Na década de 90 essa noção ganha importante reforço na medida em que o Estado começou a se pautar por um modelo gerencial, que encontrou sustentação em uma economia neoliberal mas regulatória.
Ocorre que, mais de 15 anos depois desta evolução napolítica administrativa, os Gestores Públicos sequer têm conhecimento destas mudanças estruturais. Diante disso, passa-se a tecer algumas considerações acerca de alternativas destinadas a fomentar a eficiência da Administração Pública.
1. A solução da descentralização
Tornar efetivo é assegurar, por meio de políticas de incentivo, que determinado segmento seja capaz de otimizar a exploração do recurso escasso. Desta forma, planejamento, especialização, profissionalização e autonomia surgem como elementos necessários a uma gestão de resultados[3].
2. Saúde, Educação e Assistência Social: foco local e especializado
Ainda que a Administração Direta detenha plenos poderes de cautela[4], permitir que o profissional dedicado ao segmento gerencie os projetos aumenta sensivelmente o nível de satisfatoriedade do programa. Isso se aplica, em caráter de perfeição, às áreas da saúde, educação e assistência social, que são atividades locais de dever inalienável do Estado.
Saúde, educação e assistência social são objetivos fundamentais do Estado (art. 3º da Constituição) e se relacionam com o próprio bem-estar, o que exige a observância das especificidades culturais de cada localidade. Neste sentido que Osmir Antonio Globeneker[5] afirma que "o sentido de saúde a ser permanentemente construído e reconstruído só pode ser encontrado pelas próprias comunidades interessadas".
3. As vantagens de um sistema descentralizado
– existência de patrimônio próprio (ocorre transferência de bens móveis e imóveis da entidade matriz, os quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica, e que podem ser utilizados, onerados e alienados, para os fins da instituição, na forma regulamentar ou estatutária, independentemente de autorização legislativa especial);
– existência de receita própria;
– criação por lei específica;
– personalidade jurídica própria;
– investidura dos dirigentes – na forma da lei específica da criação;
– cargos criados na forma e por lei específica;
– meios próprios de controle da atividade;
– prescrição quinquenal das dívidas passivas;
– presunção de legalidade;
– ação regressiva;
– administração própria;
– órgãos próprios;
– ausência de subordinação hierárquica à Administração Pública que a criou, embora se coloque, naturalmente, sob seu planejamento geral (art. 4º, único, Decreto-Lei federal nº. 200/67);
– privilégios administrativos (não políticos) da entidade estatal que a institui, auferindo também as vantagens tributárias e as prerrogativas processuais da Fazenda Pública, além dos que lhe forem outorgados por lei especial, como necessários ao bom desempenho das atribuições da instituição;
– impenhorabilidade de bens e rendas;
– impossibilidade de usucapião de bens imóveis;
– não sujeição a concurso de credores ou a habilitação de crédito em falência ou recuperação judicial ou extrajudicial, para cobrança de seus créditos.
4. A descentralização por meio de autarquia e fundação pública
Por tais razões, o processo de descentralização deve ser aprimorado, a fim de serem otimizados os resultados em matéria de saúde, educação e assistência social, especialmente no âmbito municipal. As vias eleitas, consagradas e que auxiliam neste caminho é a instituição de Autarquias especializadas ou Fundações Públicas de Direito Público.
Quanto à fundação, o Poder Público tem duas opções constitucionais ao criá-la, como bem ressalta Gilson Carvalho[6]:
"Pode constituir fundações públicas administradas sob o direito público (autarquias) ou fundações públicas administradas sob direito privado. Estas denominadas, informalmente, de fundações estatais cujos detalhes de regulamentação se encontram em discussão. Fundação Pública Estatal, administrada sob o direito privado não é um ente privado, mas sim um ENTE PÚBLICO. Constituir Fundações Públicas Estatais jamais poderia ser categorizado como um ato de privatizar o público. Fundação Pública Estatal sob direito privado só pode ser criada pelo público. É pública, com objetivos públicos, financiada pelo público, executando ações públicas, controlado pelo público, o que vale dizer, pelos cidadãos". (sem grifos no original)
Como disciplina Di Pietro[7], as fundações públicas, embora definidas como pessoas de direito privado, passaram a ter, na esfera federal, a partir da Lei nº. 7.596/87, a natureza jurídica predominantemente pública.
O fato de estas entidades serem pessoas de Direito Público culmina na possibilidade de serem titulares de interesses públicos. Portanto, a Administração Pública Direta pode transferir competências de com acordo com a natureza das atribuições impostas a elas, acompanhada dos meios humanos, recursos financeiros e do patrimônio adequados, para o normal desenvolvimento das atividades.
Sabe-se que as entidades públicas são criadas para o estabelecimento de regimes diferentes, técnicos, administrativos e jurídicos, adaptados às exigências de cada órgão, para assim realizarem suas próprias tarefas. E isso, nas palavras de Thereza Lobo[8], demonstra o conjunto de flexibilidade e gradualismo que faz com que a descentralização seja entendida como um processo, num continuum de tempo e espaço, de evolução do próprio Estado.
[1] Não é a toa que, em junho de 2013, milhões de pessoas em todo o território nacional saíram às ruas para exigir uma postura pró-ativas das autoridades executivas e legislativas.
[2] Cita-se como exemplo a crítica de Valeriano Mendes Ferreira Costa (in O Novo Enfoque do Banco Mundial sobre o Estado. Revista Lua Nova no. 44. São Paulo: 1998, p.25).
[3] De acordo com Binotto et al. Descentralização Político-Administrativa: o caso de uma Secretaria de Estado. Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento Regional. v. 6, n. 3, p. 186-213, set-dez/2010, Taubaté, SP, Brasil; citando-se MEDICI, A. C. Economia e Financiamento do Setor Saúde no Brasil. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública – USP, 1994.
[4] Nas lições de Rojas (in Los Propósitos da La Desconcentracion Administrativa. Desconcentracion Administrativa. Secretaria de La Presidência. Dirección General de Estúdios Administrativos. nº 01, Coleccion Seminarios, 1974), a tutela é definida como defina como um controle administrativo limitado, outorgado por lei para uma autoridade superior aos agentes descentralizados e sobre seus atos, com o objetivo de proteger os interesses gerais.
[5] A Saúde entre o Público e o Privado. Curitiba: Juruá, 2011, p. 34.
[6] CARVALHO, G. Fundações Públicas Estatais administradas sob direito privado: entre a desinformação e má-fé. Revista Radis/FIOCRUZ, volume 67, setembro de 2007, p. 32.
[7] DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 324.
[8] Descentralização: conceitos, princípios, práticas governamentais. Caderno de Pesquisa. São Paulo: Autores Associados, 1994.