Emenda constitucional: quando não pode ser feita? - Politize!
Se você costuma acompanhar os noticiários com certeza já está acostumado com o termo Emenda Constitucional ou sua sigla "PEC". Em 2018 muito se falou sobre a PEC do Teto dos Gastos, e em 2019 o debate sobre a PEC da Reforma da Previdência é protagonista nos jornais e nas discussões políticas.
Mas, afinal, quais são os limites para uma Emenda Constitucional? O que pode e não pode ser feito por meio de Emenda? Isso é o que Politize! explica neste texto.
Sugestão: confira também nosso post sobre O que é uma PEC!
A Constituição Federal de 1988, quanto à sua estabilidade (alteração), é classificada como rígida, ou seja, para sofrer alteração deverá passar por um processo legislativo mais difícil do que aqueles pelos quais se modificam as demais leis, conforme previsto em seu art. 60, §2º. Aí entram as emendas constitucionais. Emendar a Constituição é alterar o texto constitucional original, acrescentando, modificando ou suspendendo normas. Exemplo recente foi a emenda do "Teto de Gastos" 95/2016, a qual limita por 20 anos os gastos públicos.
Mas a qualquer tempo a Constituição poderá ser emendada? Não! Está previsto no texto constitucional em seu art. 60, § 1 que durante a vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio, a Constituição não poderá ser emendada, por exemplo. É o que chamamos de "limitações circunstanciais".
Percebeu algum termo comum tratado pelos principais meios de comunicação nos últimos dias? Isso mesmo: intervenção federal! Com o decreto de intervenção federal nº 9.288/2018 assinado em 16 de fevereiro, pelo Presidente Michel Temer, a Constituição não poderá sofrer nenhuma emenda. Isso suspende todas as propostas de emenda constitucional, incluindo, inclusive, a proposta de Reforma da Previdência. A seguir, vamos tratar das limitações em que o texto constitucional não poderá ser alterado. Vamos lá?
Emenda constitucional e as limitações circunstanciais
Como citado anteriormente, umas das limitações quanto à alteração do texto constitucional, é a limitação circunstancial. Isso quer dizer que em determinadas situações anormais e excepcionais, a Constituição não poderá ser alterada. Neste caso, tal alteração não poderá ocorrer na vigência de estados de exceção (art. 60, § 1). A seguir, vamos fazer um breve resumo dos três casos de limitações circunstanciais.
A Intervenção Federal ocorre quando a União, de forma excepcional, intervém nos Estados, Distrito Federal (art. 34 da Constituição) e nos Municípios localizados em Territórios Federais (art. 35 da Constituição), visando o interesse maior de preservação da própria unidade da Federação (o caso do estado do Rio de Janeiro em 2018, por exemplo).
Os casos de intervenção federal estão previstos, taxativamente, na Constituição (art. 34), são eles: manter a integridade nacional, repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra, pôr termo grave comprometimento a ordem pública (caso do estado do Rio de Janeiro), garantir o livre exercício de qualquer um dos Poderes nas unidades da Federação, reorganizar as finanças da unidade da Federação, prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial e, por fim, assegurar a observância de certos princípios constitucionais. Vale lembrar que o ato de intervenção federal cabe, exclusivamente, ao Presidente da República.
Quanto ao Estado de Defesa, a Constituição (art. 136, caput) também traz de modo taxativo, as hipóteses em que o Presidente da República poderá tomar tal medida, são elas: para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
E por fim o Estado de Sítio. Este é mais um ato de competência do Presidente da República, o qual deverá ser acionado nos seguintes casos (art. 137, caput): comoção grave de representação nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa ou declaração de estado de guerra ou resposta a agressão estrangeira.
Saiba mais: prazos e procedimentos para cada estado de exceção.
Limitações formais à Emenda Constitucional
Você deve imaginar que o processo de emenda à Constituição não é algo simples, devendo para isso, seguir vários procedimentos. Caso contrário, o processo não terá efeito, ou até mesmo, início. É o que tratam as limitações formais. Estas dizem respeito aos procedimentos especiais que deverão ser seguidos para o início e trâmite do processo de emenda da Constituição, diferente do que ocorre na elaboração das leis.
Nesse caso, as limitações formais são agrupadas nos seguintes grupos: relativas à iniciativa de apresentação de uma proposta de emenda à Constituição (art. 60, I, II e III), relativas à deliberação para aprovação da proposta (art. 60, § 2º), relativas à promulgação da emenda (art. 60, § 3º) e, por fim, relativas à vedação de reapreciação de proposta rejeitada ou havida por prejudicada (art. 60, § 5º). Vamos entender um pouco mais sobre cada caso?
As limitações formais relativas à iniciativa de apresentação de emenda à Constituição, refere-se às pessoas que poderão apresentar proposta de alteração do texto constitucional. No caso do Brasil, a Constituição Federal somente poderá ser emendada mediante proposta: de no mínimo um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, do Presidente da República ou de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Para seu melhor entendimento, confira o infográfico abaixo.
As limitações formais relativas à deliberação para aprovação da proposta nos mostra, mais uma vez, o quão rigoroso é o procedimento legislativo de aprovação de uma emenda à Constituição. Em seu art. 60, 2º a Constituição prevê que "a proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros." Percebeu como não é simples ter uma proposta de emenda à Constituição aprovada?
As limitações formais ligadas à promulgação da emenda referem-se a quem deve publicar uma eventual emenda aprovada à Constituição. De acordo com o art. 60, § 3º da Constituição, a emenda deverá ser promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ou seja, aquelas emendas as quais resultaram do procedimento do art. 60 da Constituição, não se submetem ao Chefe do Executivo.
As limitações formais pertinentes à vedação de emenda rejeitada ou havida por prejudicada dizem respeito aos casos em que a proposta de emenda constitucional não é aprovada. Neste caso, o art. 60, § 5º da Constituição Federal prevê que "a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa." A Sessão Legislativa refere-se ao período em que o Congresso Nacional se reúne anualmente (de 02 de fevereiro a 22 de dezembro). Ou seja, uma vez rejeita a proposta de emenda, esta só poderá ser apreciada a partir do ano seguinte à sua rejeição.
Leia mais: você sabe o que é uma PEC?
E por fim, chegamos às limitações materiais. O nome já é um tanto sugestivo e nos faz lembrar…? Isso: conteúdo. As limitações materiais de emenda constitucional diz respeito a certas matérias que não poderão ser alteradas, estando elas previstas explícita ou implicitamente no texto constitucional. Percebeu que nós temos dois tipos de limitações materiais?
As limitações explícitas são aqueles conteúdos que não poderão ser abolidas do texto da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, o art. 60, § 4º prevê expressamente que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes, os direitos e garantias individuais. Ou seja, caso uma proposta de emenda à Constituição seja apresentada com o fim de abolir o voto secreto, por exemplo, esta irá "esbarrar" na limitação quanto à matéria.
Por outro lado, as limitações também podem ser implícitas. Apesar de não estarem expressamente previstas na Constituição, as limitações implícitas também tratam de matérias que estão fora do alcance de alteração. São elas: a titularidade do poder constituinte originário, a titularidade do poder constituinte derivado e o processo de modificação da Constituição. Termos estranhos ao nosso dia a dia, não é? Mas nós explicamos.
Poder constituinte originário é o poder de elaborar uma nova Constituição quando o Estado é novo, ou de substituí-la por outra quando o Estado já existe (a formulação da Constituição Federal de 1988, por exemplo). A limitação quanto à titularidade do poder constituinte originário refere-se a impossibilidade, por meio de uma reforma, de mudar o titular deste poder, ou seja, de quem pode elaborar uma nova Constituição.
Poder constituinte derivado, criado por meio do poder constituinte originário, é o poder que poderá modificar o texto constitucional por meio de emendas, de acordo com o que está previsto no art. 60 da Constituição Federal. Neste caso, o titular do poder constituinte derivado não poderá delegar ou renunciar de suas atribuições em favor de qualquer outro órgão constituído. Seria como se um membro do Congresso Nacional delegasse sua atribuição de modificar as normas constitucionais (poder constituinte derivado) ao Ministério do Planejamento, por exemplo.
Processo de modificação da Constituição estabelece os limites impostos pelo constituinte originário ao poder constituinte derivado, pois, caso contrário, o derivado poderia ampliar sua esfera de atuação, de maneira indefinida. Por exemplo: imaginem que um Deputado Federal ou Senador (titulares do poder derivado), pudesse alterar o procedimento para emenda da Constituição. Desse modo, o Congresso Nacional, através da aprovação de uma emenda, daria nova redação ao art. 60, § 2º, alterando assim todo o trâmite processual para aprovação de futuras emendas. Fazendo uma analogia com o futebol, seria como se os jogadores pudessem alterar as regras do jogo de forma deliberada: mudando as regras de impedimento, extinguindo o cartão vermelho, reduzindo o tempo da partida, entre outros.
Finalizando: quando pode ou não alterar a Constituição?
Muita informação em um só texto, não é verdade? Nossa proposta foi trazer, de modo breve, todas as limitações que estão por trás de uma alteração na Constituição Federal de 1988.
Naturalmente, alterá-la não é tarefa fácil, até porque uma alteração em seu texto acarreta consequências práticas em nosso dia a dia, como foi recentemente o caso da emenda 99/2017, que alterou o regime de precatórios, estendendo de 2020 para 2024 o prazo de quitação para estados e municípios.
Agora, ao final da leitura, você já tem conhecimento de que existem momentos em que a Constituição não poderá ser alterada (limitações circunstanciais), quais procedimentos devem ser seguidos (limitações formais) e quais matérias/conteúdos não poderão ser modificadas (limitações materiais).
Ficou mais fácil entender o que é uma emenda constitucional e quando aprovar ou não PEC's em andamento?
Decreto da intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro (2018); Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; Emenda do novo regime fiscal (2016); Direito Net – Poder constituinte; Emenda do novo regime especial de pagamento de precatórios (2017); Planalto – "Temer autoriza intervenção no Rio de Janeiro; confira o ponto a ponto do discurso."
Paulo, Vicente. Direito Constitucional descomplicado / Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino. – 15. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo : MÉTODO: 2016.