ConJur - Mulher de ministro das Comunicações é denunciada pelo MP
Mulher de ministro das Comunicações é denunciada pelo MP
10 de maio de 2004, 16h17
O procurador da República Luiz Francisco Fernandes de Souza ajuizou, nesta segunda-feira (10/5), ação contra a mulher do ministro das Comunicações, Eunício Oliveira. Mônica Paes de Andrade Lopes de Oliveira, que é tesoureira do PMDB, é acusada de improbidade administrativa junto a três ex-secretários da saúde do Distrito Federal, e do atual secretário -- respectivamente Paulo Afonso Kalume Reis, Jofran Frejat, Aloísio Toscano França e Arnaldo Bernardino.
Luiz Francisco, na semana passada, chegou a anunciar que a ação seria contra o ministro das Comunicações, que detém 95% da propriedade da empresa Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda. "Mas a ação acabou sobrando mesmo para a esposa dele, a sra. Mônica, que detém 5% da Confederal", diz Luiz Francisco. "Mas continuamos investigando o ministro e teremos novidades disso mais à frente", adianta o procurador.
Leia a íntegra da ação:
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL através do membro infra-firmado, vêm, à presença de Vossa Excelência., com arrimo no disposto nos artigos 127 e 129, II e III da Magna Carta, bem como nas Leis nº 7.347/85 e 8.429/92, propor
AÇÃO CIVIL PÚBLICA c/c IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
PAULO AFONSO KALUME REIS, ex-Secretário de Saúde no ano de 1994, e novamente, Secretário de Saúde de abril de 2002 a 24 de julho de 2002 com residência na SHIS QI 15, conjunto 4, casa 18, Brasília- DF
JOFRAN FREJAT, ex-Secretário de Saúde de 1º de janeiro de 1999 a abril de 2002; com residência na SQS 208 Bloco G, apartamento n º 504; - Brasília, DF
3) ALOÍSIO TOSCANO FRANÇA, ex-Secretário de Saúde de 24 de julho de 2002 a 25 de novembro de 2002; com residência na SQS 114, Bloco A, apto. 305 – Brasília
ARNALDO BERNARDINO, atual Secretário de Saúde, ocupando o cargo em 25 de novembro de 2002 até a presente data. Endereço profissional SIA Trecho I Lote 1.730 a 1760- Brasília, DF;
CONFEDERAL VIGILÂNCIA E TRANSPORTE DE VALORES LTDA – Endereço: SAAN – Setor de Abastecimento e Armazenagem Norte - Quadra 03 nº 320 e 360 –Brasília DF – CNPJ: 31.546.484/0001-00
MONICA PAES DE ANDRADE LOPES DE OLIVEIRA, RG n.º 03.560 OAB/DF, CPF n.º 185.532.731-72, sócia gerente da Empresa Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda, podendo ser citada no endereço residencial sito à SHIS – QL 08, Conjunto 04, Casa 20 – Brasília
Devem integrar o feito, na condição de litisconsortes necessários, o Distrito Federal e a União Federal, eis que a presente ação gira em torno de contratos celebrados na área da saúde, desenvolvidos pelo GDF com recursos próprios, e da fonte 138, o que torna imprescindível o seu chamamento, sob pena de nulidade da sentença que vier a ser proferida nestes autos (art. 47 do CPC).
Além disso, cuidando-se de ação de improbidade administrativa manejada pelo Parquet, determina o art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92 que deve ser aplicado o disposto no art. 6º, § 3o da Lei de Ação Popular, com o que a aludida pessoa de direito público interno deve necessariamente ser citada para integrar a presente lide, seja para contestar o pedido ou para assumir a condição de litisconsorte ativo, atuando ao lado dos autores, conforme autoriza o permissivo legal. O correto é que a União assuma o pólo ativo desta lide.
DO DEVER DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE PROPOR AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Registre-se que, segundo a melhor doutrina, o Ministério Público tem o dever de ajuizar as ações a seu encargo:
"(...) em relação ao Ministério Público temos pela indeclinável obrigatoriedade de ele promover as ações de que fala a Lei 8.429, de 1992, pelo menos no que tange à jurisdição civil. Vez que em presença de um dever, não há como tergiversar ... Trata-se de uma obrigação de agir... haverá de propor a ação civil" (Adriano Perácio de Paula, "Sobre a Lei 8.429, de 1992, e a atuação do Ministério Público nas Ações de Improbidade Administrativa, in Improbidade Administrativa: questões polêmicas e atuais, p. 47).
"(...) efetivamente, os membros do Ministério Público gozam da prerrogativa de atuação funcional independente. Assim, motivando suas intervenções, não se sujeitam a teses estabelecidas pela chefia política da Instituição. Porque defendem os interesses da sociedade, não detém um interesse específico para tutelar (quero dizer, com isso: não raro, até mesmo os interesses das pessoas jurídicas de direito público interno podem ser contrariados pela sua atuação). Assim, podem e devem atuar sempre que uma hipótese legal se mostrar necessária, pelos acontecimentos de eventos legitimadores previsto em lei, que determinem sua atuação" (José Marcelo Menezes Vigliar, "Pode o Ministério Público combater a improbidade?", in Improbidade Administrativa: questões polêmicas e atuais, p. 238).
No mesmo sentido, o autor acima, José M. M. Vigliar, cita que omissões e procrastinações devem ser reprimidas, inclusive com a inclusão do agente omisso ou faltoso no rol dos réus da ação que vier a ser ajuizada pelo Ministério Público para o combate à improbidade. Com inteira razão, pois o art. 11, II da Lei 8.429/92 previu como modalidade de ato de improbidade administrativa a omissão que tenda a retardar ou se abster de praticar ato de ofício. Da mesma forma, o artigo 3º da mesma lei.
Pois bem, vista a questão desta forma, o Ministério Público não pode deixar de atuar, sob pena até mesmo de incorrer, com sua omissão, em atitude repreensível aos olhos da mesma Lei 8429/92.
A jurisprudência também reconhece o dever do parquet:
"Diante de ato caracterizado como de improbidade administrativa, inadmissível que o Ministério Público não tome providências... A provocação do Judiciário para apuração de irregularidades constatadas é não apenas um poder, mas um dever do Parquet no exercício de suas funções institucionais" (RESP 472399)
DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL
A vultosa quantia de recursos públicos federais destinada ao Fundo Constitucional do Distrito Federal- FCDF, que, dentre outras funções, destina-se à área da saúde pública distrital, faz atrair, incontestavelmente, a competência da Justiça Federal, consoante jurisprudência do colendo STJ, verbis:
"CRIMINAL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. FRAUDE EM DETRIMENTO DOS RECURSOS QUE INTEGRAM O SUS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LESÃO AO INTERESSE DA UNIÃO. I – Compete à Justiça Federal o processo e julgamento de possível fraude em detrimento dos recursos que integram o Sistema Único de Saúde- SUS. II – O cerne da controvérsia não diz respeito à origem dos recursos financeiros, nem de se perquirir sobre se teria havido, ou não, a incorporação da verba ao patrimônio do Município, solucionando-se a questão pela definição do ente fiscalizar dos recursos, cuja incumbência é da União Federal, através do Ministério da Saúde e seu sistema de Auditoria, ex vi do art. 33, § 4o, da Lei nº 8.080/90. Precedentes. III. Conflito conhecido para declarar a competência do Juízo Federal da 1a Vara de Niterói – SJRJ, o Suscitado.
(CC 19.548, Rel. Min. Gilson Dipp, DJ de 14/12/2000)
De fato. Reza o art. 21, XIV da Constituição Federal com a redação da EC 19/98 que "Compete à União (...) organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal, para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio."
Por conseguinte, foi editada a Lei federal no. 10.633/2002, remarcando que o mencionado Fundo tem a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção não só das polícias civil, militar e corpo de bombeiros, mas também para prestar assistência financeira para a execução de serviços públicos de saúde e educação (art. 1º).
De acordo com a citada lei, art. 2º, o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao FCDF (Fundo Constitucional do Distrito Federal) será de R$ 2.900.000.000,00, a partir de 2003. Em 2004, segundo a Lei Orçamentária Anual da União, para o presente exercício, esses valores chegaram aos R$ 3.755.715.900, ou seja, quase quatro bilhões de reais!
Não fosse isso, verifica-se, por meio da leitura dos Relatórios e Pareceres Prévios das Contas do Governo do Distrito Federal, emitidos pelo Tribunal de Contas do DF, exercícios de 1999, 2000 e 2001, páginas 34, 162/164 e 120/122 que os valores destinados pela União Federal ao DF na função saúde, são, em média, cerca de setecentos milhões de reais.
Isso quer dizer que a União Federal concorreu, por exemplo, em 2000, com 70,5% da despesa realizada no DF na função saúde. Em 2001, 70,3% dos gastos totais em saúde, no DF, foram feitos exclusivamente com recursos da União. Em relação ao exercício de 2002, cerca de 60% desses recursos foram mantidos pela esfera federal. Não houve a votação, ainda, do Relatório e Parecer Prévio alusivo ao exercício de 2003.
De resto, cuidando-se de ação civil proposta pelo Ministério Público Federal, a jurisprudência de nossos Tribunais, capitaneada pelo STF (1), firmou-se no sentido da competência da Justiça Federal, consoante sintetiza o seguinte arresto, verbis:
"PROCESSUAL CIVIL – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL – LEI 7.347/85, ART. 2O E C.F., ART. 109, I E § 3O – CONTRADIÇÃO EXISTENTE – ACOLHIMENTO.
Consoante entendimento pacífico desta eg. Corte e do STF as ações civis públicas propostas pelo Ministério Público Federal devem tramitar pela Justiça Federal do local do fato que deu origem à demanda.
Estando o Município de Nova Prata abrangido pela circunscrição judiciária federal de porto Alegre, impõe-se reconhecer a competência do Juízo federal da 4a Vara Federal para processar e julgar a presente ação.
Embargos de declaração acolhidos com efeito modificativo."
(STJ, EDRESp 206757/RS, Rel. Peçanha Martins, j. em 17/12/2002).
Em anexo, encontra–se Nota Técnica, na qual vem especificado o aporte de recursos públicos dirigidos à empresa CONFEDERAL, constando registros da Fonte 138.
Por outro lado, a competência da Justiça Federal de 1a Instância, em casos que tais, já foi reconhecida pelo STJ:
"Inquérito Civil Público instaurado pelo Ministério Público para apurar atos de improbidade administrativa cuja prática é atribuída a agentes políticos que, em instância penal e em sede de mandado de segurança, são jurisdicionados originariamente do Superior Tribunal de Justiça.
A competência originária do STJ está arrolada no art. 105, I, da Constituição Federal, não comportando extravasamento que ultrapasse os rígidos limites nele fixados. Inexistência de usurpação da competência." (Recl 580-GO).
Não obstante, a Lei nº 10.628/02, alterando o CPP (art. 84), determinou que a ação de improbidade administrativa será proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente a autoridade na hipótese de prerrogativa de foro em razão do exercício de função pública, o que levaria ao ajuizamento desta ação perante o STJ. Em que pese a óbvia inconstitucionalidade desse dispositivo, o STF não concedeu a medida liminar requerida nos autos da Adin 2797.
Ocorre, todavia, que a, a citada Lei 10.628, de 26.12.2002, foi considerada por muitos tribunais como inconstitucional, razão pela qual o MP requer a declaração incidenter tantum da inconstitucionalidade da mesma. Em idêntico sentido manifestou-se o TJSP, por meio da 9a Câmara de Direito Público, em agravo de instrumento.
Esses motivos animam o MP autor a ajuizar a presente ação de improbidade administrativa perante a Justiça Federal de 1a Instância no DF, em coerência com a inicial proposta pela CONAMP – Confederação Nacional dos Membros do Ministério Público.
DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA combinada com IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A jurisprudência a esse respeito é farta, a exemplo do AGA 1999.01.00.100609-2, TRF da 1ª Região, e RESP nº 319009, abaixo ementado:
"Inexiste nulidade do processo que, encaminhando cumulativamente ação civil pública e ação civil por ato de improbidade, seguiu o rito ordinário".
Esse também é o entendimento majoritário da doutrina:
"Se a ação civil pública se presta à tutela jurisdicional de qualquer direito e interesse difuso e coletivo (Lei nº 7.4347/85, art. 10., IV), a ação fundada na Lei nº 8.429/92 é também ação civil pública, na medida em que os atos de improbidade administrativa definidos nessa lei atingem bens de natureza difusa: o erário público e a moralidade administrativa, considerados, respectivamente, patrimônio público e social de todos.
Dentro desta linha de raciocínio, não há impropriedade técnica em se considerar a ação de improbidade administrativa modalidade de ação civil pública, mas com regras processuais e procedimentais próprias traçadas pela Lei nº 8.429/93, aplicando-se subsidiariamente o sistema integrado da Lei nº7.347/85 (art. 21) com o Título III da Lei nº 8.078/90 (art. 90), e o Código de Processo Civil, nessa ordem.
Com a aplicação subsidiária da legislação mencionado é possível, numa mesma ação, postular-se, com base na Lei nº 8.429/92, a aplicação das cominações previstas no art. 12, de caráter nitidamente repressivo dos atos de improbidade praticados, mas também postular-se, com base na Lei nº 7.347/85, por exemplo, a reparação por danos morais a ser destinada ao Fundo previsto no art. 13 desta Lei, e a condenação e a execução específica de obrigações de fazer e de não fazer, visando corrigir e obstar a continuidade da prática dos atos de improbidade. A conveniência de cumulação dos pedidos numa ação há de ser aferida em caso concreto." (YOSHIDA, Consuelo Y Moromizato. Ação Civil e Ação de Improbidade Administrativa, disponível em http://www.anpr.org.br. Acesso em 17/03/04).
Firmados estes pontos, passo a expor os fatos e os fundamentos da lide em testilha.
Tendo em vista as incontáveis denúncias de irregularidade no sistema público de saúde do DF, o Ministério da Saúde constituiu Grupo de Trabalho (Portaria no. 145), contando com integrantes de todos os Ministérios Públicos, a saber: Ministério Público Federal, Ministério Público do Distrito Federal e Territórios e Ministérios Públicos junto aos Tribunais de Contas da União e do Distrito Federal. Além desses, compõem o Grupo o Denasus, o Fundo Nacional de Saúde, a Controladoria Geral da União e o Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos em Saúde - SIOPS.
Encontrando-se os trabalhos já em fase de conclusão, o Grupo-Tarefa deparou-se com um lamentável quadro de desrespeito aos ditames constitucionais insertos na Lei Magna.
De fato, constatou-se que o Distrito Federal não aplica percentuais mínimos exigidos em ações e serviços de saúde como exige a EC 29/00, além de haver desviado recursos do combalido Fundo de Saúde do DF para construção da 3ª Ponte e promoção de ações assistencialistas-eleitoreiras, como pão e leite da solidariedade, construção de restaurantes comunitários, etc. Tais fatos motivaram o MPF e o MPDFT ao ajuizamento da ação cautelar preparatória de improbidade nº 2002.34.00.024861-1 e da ação de improbidade nº 2003.34.00.040926-9.
De igual modo, também ficou demonstrado que o Distrito Federal desrespeita os direitos do cidadão à saúde e à dignidade da pessoa humana.
A falta generalizada de medicamentos, que inicialmente parecia ser o principal problema, mostrou-se, ao final e ao cabo, como apenas um dos muitos aspectos degradantes a que estão submetidos os pacientes-cidadãos.
Pacientes convivem com ratos e baratas; equipamentos com mais de 38 anos de uso e totalmente impróprios; o ambiente é de total calamidade; os pacientes não têm direito ao mínimo de privacidade em sua higiene pessoal; a caldeira não funciona; os pacientes não tomam banho nem trocam roupas diariamente como deveriam; não há separação por sexos em muitos casos; não sequer mesas de apoio para que os pacientes possam alimentar-se; os índices de infecção hospitalar sobem desenfreadamente; banheiros expõem suas tubulações com odores fétidos à luz do dia; o hospital não cura, antes produz mais doença; pacientes aguardam inermes em longas filas a prescrição que não chega e, quando chega, já não mais os encontra ali, vitimados, dizimados, vencidos por uma lógica irracional e imune à dor alheia.
Relatórios do DENASUS e da ANVISA confirmam todas essas irregularidades e acrescentam outras ainda mais graves: o sistema elétrico e de pára-raios do Hospital de Base está danificado oferecendo risco aos pacientes; falta tudo; a sujidade e desorganização são lastimáveis.
Concomitantemente, o Denasus concluiu auditorias nos Hospitais de Taguatinga e Ceilândia, e o quadro consegue ser ainda mais atentatório à dignidade da pessoa humana. Chama a atenção a falta de respeito no trato com os pacientes, principalmente as crianças.
Óbitos em conseqüência da falta de atendimento, medicamentos, uns até simples como antibióticos, ou até de equipamentos, como respiradores, começam a ser divulgados.
Enquanto isso, o Programa Saúde da Família foi utilizado para empregar apadrinhados, tendo sido encontrada farta mão de obra ociosa, despreparada e inadequada aos fins do programa, já que muitos desses empregados, alguns até aposentados e em idade avançada (havia um médico com aproximadamente 84 anos de idade), permanecem por longos períodos de licença e não conseguem cumprir às exigências do Programa, que deveria ser pró-ativo e dinâmico, exigindo grandes deslocamentos e visitas constantes.
Detectou-se, também, o descumprimento de quase todas as cláusulas do Contrato de Gestão, celebrado com o objetivo de implantar e implementar o PSF no DF, bem assim a inexistência de vários profissionais nas equipes, não obstante declarações emitidas em sentido diverso.
Em razão de todos esses fatos, o MPF e o MPDFT além de requisitarem, junto à Polícia Federal, a instauração de Inquérito Policial, ajuizaram Ação Civil e de Improbidade no. 2003.34.00.018359-7 contra os agentes públicos responsáveis direta ou indiretamente por todas as falhas no controle e execução do Programa Saúde da Família no Distrito Federal.
No TCU e no TCDF, os Procuradores do Ministério Público que lá atuam e que integram o Grupo-Tarefa solicitaram a suspensão de qualquer repasse de recursos públicos para o Programa até que todas as falhas sejam sanadas.
De conseguinte, a própria SES/DF denunciou o contrato celebrado com o ICS e já celebrou novo ajuste, agora com a Fundação ZERBINI, cujas denúncias de irregularidades, lamentavelmente, já obrigaram o Ministério Público, inclusive o MPT, a ajuizar novas ações, para fazer valer o princípio da moralidade.
A situação não é diversa no setor de compras de medicamentos e insumos. Verificou-se excessivo número de aquisições com base em dispensa e inexigibilidade infundadas. Além disso, pagamentos são feitos sem qualquer obediência aos princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade e da licitação pública. Muitos são formalizados sem prévio empenho, mediante a expedição de vales, recibos, antecipações, consignações e outros.
Tais fatos levaram o MPF, por meio da Subprocuradoria-Geral da República, a oferecer denúncia perante o Superior Tribunal de Justiça notadamente em face da infringência à gestão fiscal responsável (APN 245/DF).
Os mesmos fatos são objeto de apuração rigorosa e exaustiva do MPDFT, por meio da PROSUS, há pelo menos um ano, tendo gerado o ajuizamento de mais um inquérito civil.
Enquanto isso, o Grupo-Tarefa continua analisando a questão das aquisições de medicamentos e insumos para a rede pública de saúde distrital.
Em face dessas apurações, causou espécie a celebração de inúmeros contratos com prazo de validade expirados, mas que continuavam sendo executados sem cobertura contratual, sendo essa justamente a hipótese dos serviços de vigilância armada e desarmada nos hospitais públicos.
Registre-se que tais contratos, juntamente com outros celebrados na área de limpeza e conservação e alimentação preparada, segundo o Corpo Técnico do TCDF, foram responsáveis por um odioso esquema de superfaturamento: "a diferença a maior entre os preços praticados pela FHDF em relação àqueles do mercado monta a, aproximadamente, R$ 44 milhões." (Relatório 18/99).
É a própria Secretaria de Saúde que em comunicação formal ao MPDFT qualifica os fatos como irregulares.
"Nesses quinze primeiros dias da nossa gestão, tomamos conhecimento das seguintes irregularidades (...)
existência de um volume considerável de despesas efetuadas sem procedimentos licitatórios e sem prévio empenho (...) Estas despesas contrariam os Art 40 e 42, do Decreto no. 16.098/94 do GDF, que disciplina as Normas de Execução Orçamentária, Financeira e Contábil do Distrito Federal;
existência de 78 (setenta e oito) contratos vencidos e não prorrogados, conforme levantamento efetuado pela Subsecretaria de Planejamento e Políticas de Saúde (Anexo B), sendo que os objetos de vários desses contratos continuam sendo executados e pagos normalmente, contrariando o parágrafo 2º, do Art. 57, da Lei no. 8.666/93, que aprova as Normas para Licitações e Contratos da Administração Pública, onde estabelece que "toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato";
acentuado número de aquisições emergenciais de medicamentos e insumos, por meio de dispensa de licitação, decorrentes do desabastecimento da rede própria e para atender mandatos judiciais;
indícios de descontrole na execução orçamentária e financeira dos recursos próprios da Secretaria (Fonte 138), com a centralização dos recursos dos diversos Programas do Ministério da Saúde financiadores da SES-DF em uma única conta corrente, no Banco de Brasília, e utilização indiscriminada desses recursos;
indícios de descontrole na distribuição de medicamentos nos hospitais, postos e centros de saúde, com prováveis desvios e desperdícios; e
rotinas e métodos de trabalho, ineficientes, não racionais e totalmente ultrapassados, contrariando as boas práticas de administração e causando o emperramento da máquina administrativa.
Em virtude das irregularidades expostas, participamos a V. Exa. que adotamos as seguintes medidas:
. proibição da realização de qualquer tipo de despesa sem que tenha sido precedida de processo licitatório e empenho...
. suspensão dos pagamentos de despesas relativas a contratos vencidos e não prorrogados;"
As alíneas "b" e "d" acima são as que mais interessam a essa ação, valendo acrescentar que a última é a constatação da temerária gestão dos recursos federais, já que a fonte 138 representa justamente tais recursos, originários do SUS.
Registre-se, por oportuno, que em que pese o alerta da Subsecretaria de Apoio Operacional nenhuma providência foi concretamente tomada para coibir as falhas acima apontadas, já que a Secretaria de Saúde continuou comprando sem licitação e por meio de vales, e, também, perdurou na situação irregular, pagando, normalmente, por serviços às empresas que estavam sem cobertura contratual.
De conseguinte, o Grupo-Tarefa solicitou à Secretaria de Saúde os contratos celebrados com as empresas citadas e os processos que deram origem aos contratos em questão.
Inicialmente, a Secretaria negou-se, em um primeiro momento, a permitir a retirada dos autos, e bem assim dificultou o quanto pôde a extração de cópias em seu recinto, não obstante houvesse ofício formal do Senhor Procurador-Geral de Justiça fazendo a apresentação da equipe, constituída, também, oficialmente, por Portaria do Senhor Ministro da Saúde.
Diante dessas dificuldades, o Grupo solicitou informações que, de tão singelas, dispensam comentários. Em resposta, o Senhor Subsecretário arguiu a necessidade de um prazo de 30 (trinta) dias para localização dos processos e retirada de cópias, o que demonstra a um só tempo desinteresse e desorganização. Em seguida, novo prazo foi solicitado. A resposta só chegou em outubro de 2003. Mas não seria dessa vez que a SES/DF colaboraria com as apurações. O Relatório por ela apresentado continha um número elevado de imperfeições, inclusive de simples somas, o que levou novamente o MPDFT a instar o responsável pela confecção do documento. Nesse momento, desculpas frívolas foram apresentadas. Ao telefone, o servidor alega que "só sabe ligar e desligar o computador" e que teria sido o seu filho que havia digitado o documento. Por fim, disse que "está doente" e entrará de licença médica, sendo impossível responder aos questionamentos do Grupo-Tarefa. Nova Nota Técnica foi apresentada.
Nesse ínterim, o MPDFT requisitou informações que igualmente chegaram com atraso. Interessante observar que o Subsecretário afirma textualmente que as empresas que hoje prestam serviços de vigilância à SES/DF o fazem sem cobertura contratual. Apenas com relação a um novo Hospital, houve a celebração de contrato, mas ainda assim, a título emergencial, com o Poder Público. Vejamos:
"Quais as empresas que prestaram serviços e vigilância armada e desarmada à SES/DF no exercício de 2003?
R - Lema Segurança Ltda.
Brasília Empresa de Segurança Ltda.
Ipanema Segurança Ltda.
Confederal Vigilância e Transportes de Valores Ltda.
Quais os contratos (anexar cópia) que embasaram a prestação dos referidos serviços?
R - Estas Empresas estão prestando serviços sem contrato, por força de liminares concedidas pela Justiça. Exceto o Hospital de Samambaia (cópia anexa), considerando que esse hospital foi adquirido em 31.12.2002, e em razão deste fato, foi providenciado o Contrato Emergencial para prestação dos serviços de vigilância para o hospital, até a conclusão do procedimento licitatório atualmente em curso."
A resposta é exatamente a mesma com relação ao exercício de 2004.
Conforme constatou o Grupo-Tarefa em análise dos CONTRATOS SOCIAIS fornecidos pela Junta Comercial do DF, as referidas empresas contam, ainda, com sócios ilustres, como é o caso da recém eleita deputada ELIANA MARIA PASSOS PEDROSA, sócia proprietária da empresa ESPARTA SEGURANÇA LTDA, empresa esta associada a LEMA SEGURANÇA LTDA por Contrato de cisão parcial, que tem grau de parentesco com (ALBA LUCIS PASSOS PEDROSA) que é sócia também de outra empresa beneficiada pela SES/DF que é a empresa BRASÍLIA – EMPRESA DE SEGURANÇA LTDA.
Ressalte-se que a empresa BRASÍLIA – Empresa de Segurança Ltda também tem uma sócia em comum com outra empresa também beneficiada com as contratações irregulares com a SES/DF que é a empresa CONFEDERAL – VIGILÂNCIA E TRANSPORTE DE VALORES LTDA, sendo esta sócia a senhora Mônica Paes de Andrade Lopes de Oliveira, que é esposa do também deputado EUNÌCIO LOPES DE OLIVEIRA, dono da empresa CONFEDERAL. EUNÍCIO tem cerca de 95% das quotas, enquanto sua esposa, MONICA, tem 5%, sendo sócia-gerente.
A análise dos fatos, a seguir, requer uma necessária retrospectiva que deve começar ainda em setembro de 1994. Nesta data, foi encerrado o procedimento licitatório fruto da Concorrência no. 015/94 e celebrados contratos com a empresa em questão, a partir de então. Vejamos a situação específica da empresa abaixo:
CONFEDERAL VIGILÂNCIA E TRANSPORTE DE VALORES LTDA, Contrato no. 096/94 (vigência de 03.09.94 a 31.12.94), fruto da Concorrência no 15/94 e, posteriormente aditado pelo Termo Aditivo 97/94, com vigência de 01.01.95 a 30.04.95; Contrato 21/95, com dispensa de licitação, cuja vigência era de 01.05.95 a 27.10.95, aditado pelos Termos 96/94 e 97/94 e, após, Contrato 121/95, de igual modo com dispensa de licitação, cuja vigência foi de 29.12.95 a 22.03.96.
Registre-se que daquela Concorrência nº 15/94 foram celebrados outros contratos com as empresas Ipanema Segurança Ltda., Argus Ltda., Brasília Segurança Ltda e Planalto Ltda.
Pois bem, a situação aqui evidenciada é semelhante e se aplica em relação a todas às empresas prestadoras dos serviços de vigilância à Secretaria de Saúde no DF, pois vêm de longa data se locupletando dos recursos públicos, normalmente sem licitação ou com procedimentos viciados.
De fato, logo após o fim da vigência dos contratos celebrados mediante licitação em 1994, e tendo em vista a declarada urgência, celebraram-se contratos emergenciais, assinados em 28.04.95, por cento e oitenta dias, com vigência até 27.10.95. Em 29.12.95, foram firmados novos contratos com vigência até 23.03.96, igualmente por emergência, com as mesmas empresas. O período de 28.10.95 a 28.12.95 ficou sem cobertura contratual, o mesmo ocorrendo a partir de 23.03.96 até o presente.
Necessário mencionar que a Jurisdicionada levou a efeito a Concorrência 009/95, tratada no Processo no. 061.007.891/95, tendo sido interrompida por várias impugnações ao edital, e, afinal, anulada. Em 26.03.96, iniciou-se novo procedimento com vistas ao certame licitatório, mas que, afinal, não se concretizou.
Atualmente, como se viu, os serviços continuam sendo prestados sem cobertura contratual. Em resposta à requisição do MPDFT, a SES/DF garante esse incorreto e ilegal estado de coisas, não obstante tenha sido instaurado o Processo no. 060.001.169/2003, para a contratação desses serviços, sem êxito.
DA AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO POR PARTE DO TCDF
A fim de verificar se o TCDF apurou tais irregularidades, os autores solicitaram cópia de todos os pareceres e representações do MPjTCDF, além de haverem obtido vista de vários processos, acerca dos fatos, deparando-se, lamentavelmente, com nova prática de omissão por parte daquela Corte.
Impende informar que os autores propuseram a Ação Civil e de Improbidade 2003.34.00.018359-7 em trâmite na Justiça Federal, pois apuraram que o TCDF sobrestou todos os processos relativos ao Instituto Candango de Solidariedade, notadamente o Programa Saúde da Família, no aguardo de decisão futura a ser proferida pelo STF em Ação Direta de Inconstitucionalidade envolvendo uma lei federal, diversa, em seu conteúdo, da lei local a respeito das organizações sociais. Ou seja, desde 1998, deixou o TCDF de apreciar as prestações de contas a que estava obrigado, e, com isso, permitiu que irregularidades graves se perpetuassem.
A situação do PSF não diverge do caso em exame, como adiante se verificará.
Correram perante o TCDF alguns processos que analisaram os contratos celebrados, sendo que, em todos eles, os pactos foram considerados regulares. Contudo, em alguns processos, houve questionamentos acerca da majoração dos valores contratuais. Nessa ocasião, a Corte pronunciou-se pelo arquivamento dos autos, vez que o Tribunal estaria tomando as providências cabíveis em outro processo, o 3663/96, cuja abordagem será vista também.
Como se não bastasse tudo isso, o Corpo Técnico do TCDF no processo 1741/97, deixa claro que o certame licitatório original, objeto da Concorrência no. 15/94, apresenta indícios de vícios, tendo em vista a forma como foi desencadeado:
"Também é questionável a divisão das unidades hospitalares em apenas cinco grupos e o fato de as empresas concorrentes apresentarem propostas para apenas um grupo, diferente do grupo demandado pela outra EMPRESA. Dá idéia de acerto antecipado entre os proponentes... Entende-se que esse procedimento restringe muito a concorrência e acaba por incidir no que estabelece o art. 3º, § 1º, inciso I da Lei 8.666/93. Também pode gerar campo próprio para acertos antecipados com vistas a contemplar todos os proponentes, de modo que a concorrência seja apenas virtual, pois o que na verdade pode ocorrer é a distribuição dos grupos entre os proponentes. Então, uma licitação para hospital abrirá espaço para mais empresas de menor porte concorrer, facilitará a incidência de várias propostas de preços para um mesmo hospital e assim o resultado com certeza será mais positivo...Possível desinteresse por hospital que ficasse em local inóspito poderá ser compensado no preço com outra licitação apenas para ele. Por certo, a resultante desse procedimento é positiva, tanto no aspecto legal, moral e econômico." (Informação no. 048/98)
O Relator dos autos, Conselheiro Maurílio Silva, e réu na ação de improbidade antes referida, não tomou qualquer decisão a respeito.
E, novamente, nos autos no. 2422/99, os técnicos do TCDF ressaltaram:
"VIGILÂNCIA
Em 11.08.94 foi homologada pelo então Secretário de Saúde a Concorrência no. 15/94, visando à manutenção de vigilância nas dependências da FHDF, sendo o objeto da licitação dividido em cinco grupos.
Participaram do procedimento licitatório as mesmas empresas que prestavam serviços anteriormente à Fundação. Em decorrência de essas empresas terem apresentado propostas para grupos distintos, não teve a FHDF como escolher aquela que fosse a mais vantajosa, por absoluta falta de competitividade.
O objeto da Concorrência no. 15/94, de acordo com a divisão dos grupos, foi adjudicado para as seguintes empresas:
. Grupo I - Ipanema Segurança Ltda.;
. Grupo II - Planalto Empresa de Segurança Ltda.;
. Grupo III - Brasília Empresa de Segurança Ltda.;
. Grupo IV - Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda, e
. Grupo V - Argus Segurança Ltda."
Da mesma forma, aqui, o TCDF não se manifestou a respeito.
É lamentável, assim, que tão grave constatação só tenha sido detectada pelo TCDF cinco anos após. Além do mais, vê-se que a citada Concorrência no. 15/94 fora planejada em fim de governo e em pleno período eleitoral. Não é por outro motivo que o Governo seguinte renegociou os valores e diminuiu sensivelmente os preços. É o que afirma o Corpo Técnico do TCDF nos autos no. 2422/99:
"Conforme se observa, os preços praticados pela FHDF chegaram a ser reduzidos em relação aos propostos na Concorrência no. 15/94 devido à negociação realizada entre a Entidade e as empresas no mês de abril de 1995, que resultou em desconto de 12% no valor pago nesse mês. Em seguida, maio de 1995, houve reajuste nos preços, por corresponder à data base de aumento salarial dos vigilantes, porém com outro desconto de 15%.
Posteriormente, os preços caíram ainda mais, visto ter a direção da FHDF arbitrado valor para a prestação do serviço relativo a vigilância a partir de novembro de 1994.
Cabe salientar que, mesmo após os reajustes concedidos nos meses de julho de 1997 e de maio de 1998, os preços para a prestação de serviço de vigilância praticados pela FHDF em julho de 1999 (cinco anos depois) foram menores que os propostos pelas empresas na licitação em 1999. Os montantes do quadro em 1999 superiores a 1994 foram por conta do acréscimo de postos.
Por oportuno, informa-se que tanto o reajustamento de preços nos índices apresentados como a imposição de preços pela FHDF fizeram com que as empresas ajuizassem ações visando à obtenção do resgate do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, mediante reajustes com base nos índices relativos à data base de aumentos salarial da categoria.
Observa-se que - independente dos reajustes e da imposição dos preços havidos, a FHDF praticou preços, em média, superiores aos contratados pela esfera federal... se as empresas proponentes das ações judiciais obtiverem êxito, a Entidade deverá arcar com preços ainda mais distantes dos praticados no mercado."
Mas é por meio da análise da tramitação do processo no. 3663/96, anteriormente citado, que se visualiza facilmente o modo de agir daquele Tribunal. Referido processo versa sobre relatório de auditoria programada realizada na área de licitações da então Fundação Hospitalar do DF.
Em novembro de 1996, o TCDF decidiu determinar à FHDF que promovesse a abertura de novas licitações para a contratação dos serviços de limpeza e conservação e de vigilância, bem como para o fornecimento de alimentação no âmbito das unidades hospitalares (Decisão no. 10369/1996).
Um ano após, determinou a citação dos responsáveis para que apresentassem defesa, notadamente a respeito da ausência de cobertura contratual para a prestação dos referidos serviços, bem assim para que fosse justificado o fato de a Fundação não haver promovido a regularização dessa situação, mediante a realização de licitação e celebração dos respectivos contratos, pena de ser-lhe aplicada multa (Decisão no. 4562/1997).
Meses após, nova decisão negou conhecimento aos expedientes das empresas Ipanema, Juiz de Fora e Sanoli, mas decidiu "informar à Fundação Hospitalar que, à vista do ajuizamento das ações postulando o reconhecimento da relação contratual e a formalização dos respectivos instrumentos, com a concessão de liminares impeditivas da realização de licitações, a entidade fica desobrigada do cumprimento da literalidade da alínea "e" item 4 da decisão no. 10.369/96, devendo, no entanto, diligenciar com vista à regularização da prestação dos serviços de que tratam os autos." (Decisão no. 4562/1997, relator Conselheiro José Milton Ferreira).
A alínea referida tinha a seguinte redação:
"e) promova a abertura de novas licitações para a contratação dos serviços de limpeza e conservação e de vigilância, bem como para o fornecimento de alimentação no âmbito das unidades hospitalares."
De igual modo, em dezembro de 1997, o TCDF renovou o mesmo entendimento, a saber:
"informar à Fundação Hospitalar que, à vista do ajuizamento das ações postulando o reconhecimento da relação contratual e a formalização dos respectivos instrumentos, com a concessão de liminares impeditivas da realização de licitações, a entidade fica desobrigada do cumprimento da literalidade da alínea "e" item 4 da Decisão no. 10.369/96, devendo, no entanto, diligenciar com vista à regularização da prestação dos serviços de que tratam os autos." (Decisão no. 8862/1997).
Em maio de 1999, o TCDF decidiu determinar a formação de autos apartados para que fosse promovido um estudo pormenorizado dos contratos firmados nos últimos cinco anos pela FHDF nas áreas de alimentação, limpeza, conservação e vigilância, com destaque para a evolução dos preços praticados, abrangendo igualmente os procedimentos licitatórios, ou sua dispensa, quando for o caso. (Decisão no. 2887/1999).
Em dezembro de 1999, o TCDF decidiu "recomendar à Fundação Hospitalar do Distrito Federal que, tão logo resolvidas as pendências judiciais, reabra o procedimento licitatório para a contratação de empresas nas áreas de limpeza e conservação, vigilância e alimentação, conforme previsto na Lei no. 8.666/93 e alterações" (Decisão no. 10113/1999).
Em setembro de 2000, o TCDF pediu esclarecimentos à FHDF a respeito da delonga na publicação dos editais de licitação nas áreas de vigilância, limpeza e conservação e fornecimento de alimentação, destacando o tema nas prestações de contas anuais (Decisão no. 6927/2000).
Em seguida, o TCDF reiterou as providências (Decisão no. 8942/2000) e, por fim, quando a resposta chegou, o Auditor Paiva Martins, relator dos autos, limitou-se a mandar apensar o processo ao 2422/99, para "tramitação" conjunta, retardando, ainda mais, o julgamento (Decisão no.5269/2001). Esta é a última decisão ocorrida neste processo.
Registre-se, por oportuna, então, a existência do processo 2422/99, considerado, inicialmente, sigiloso e urgente, e que representa, justamente, os autos que foram processados em apartado para fornecer estudo pormenorizado a respeito do tema. Referido processo só seria julgado em junho de 2003.
No entanto, segundo verificam os autores, o TCDF já poderia ter decidido a questão há vários anos atrás.
De fato, é de muito antes a tentativa do Corpo Técnico para demonstrar à Corte a ilegalidade dos contratos celebrados a esse título. Basta verificar que, desde o primeiro Relatório nº 18/99, proferido nos idos de 1999, nos referidos autos 2422/99, a situação já estava perfeitamente delineada. No citado documento, os analistas do Tribunal ofereceram quadro comparativo de valores pagos pela FHDF em relação àqueles despendidos pelo Ministério da Cultura e pelo extinto Ministério do Planejamento e Orçamento, nos meses em que foram efetivados de 1994 a 1999, constatando a ocorrência de superfaturamento, notadamente fruto da licitação havida em 1994 e, também, em relação ao exercício de 1999. É preciso transcrever esses preciosos estudos:
"31. Desse quadro, verifica-se que os preços, em média, praticados pela FHDF foram superiores àqueles praticados pelos Ministérios da Cultura e do Planejamento e Orçamento, durante o período de 1994 a 1999. Em 1994 e 1995, observou-se maior discrepância entre os valores pagos, chegando a FHDF ter despendido mais de 30% em relação ao Ministério da Cultura. A partir de 1996, os valores pagos pela FHDF em relação aos referidos Ministérios diminuíram consideravelmente, devido à imposição de redução de preços pela FHDF a partir de novembro de 1995.
32. A prática diferenciada de preços por parte da FHDF em relação ao mercado, nesse caso, especialmente, o Ministério da Cultura, fez com que aquela Entidade efetuasse um gasto a maior aproximado de R$ 14 milhões no pagamento dos serviços de vigilância, no período sob exame.
33. A forma como se chegou a esse valor foi pelo total despendido anualmente pela FHDF, constante do quadro - evolução dos preços, dividido pelo valor correspondente a média anual do posto unitário de 24 h. praticado pela FHDF, sendo este resultado multiplicado pelo valor da média anual do posto de 24 h. contratado pelo Ministério da Cultura...
34. Acrescenta-se que, na contratação feita em 1994, proveniente da Concorrência no. 15/94, os preços encontravam-se em torno de 30% superiores aos do mercado. Contribuíram para a adjudicação e a homologação da licitação na FHDF com valores superiores aos praticados no mercado as seguintes impropriedades:
inexistência de planilhas de orçamento detalhado, correspondentes à composição de todos os custos unitários;
ausência de pesquisa de preços anteriores ao lançamento da licitação, bem como quando do julgamento das propostas;
indícios de conluio entre as empresas participantes da Concorrência no. 15/94.
36. A ausência das planilhas colaborou para que a Comissão de Licitação considerasse justificável o aumento de 32,70% nos preços apresentados na Concorrência no. 15/94 em comparação com os praticados nos contratos vencidos da FHDF, por conta da reposição salarial de 31% concedida para a categoria em sua data base.
37. Ora, se o procedimento licitatório tivesse cumprido o citado dispositivo legal, a Comissão provavelmente verificaria que o reajuste dos salários da categoria incidiria sobre as parcelas relativa a salários e às obrigações deles decorrentes (montante A), excluindo desse reajuste as parcelas relativas a outros custos (montante B), tais como: uniforme, responsabilidade civil, transporte, recrutamento e seleção, etc.
38. No que concerne à impropriedade "b", caberia à Comissão de Licitação, durante o julgamento das propostas, de acordo com o art. 43 da Lei 8.666/93...o procedimento relacionado com pesquisa de preços no mercado dos itens a serem contratados, tendo em vista a inexistência de valores fixados por órgãos do DF ou constante do sistema de registro de preços...
39. A única forma de pesquisa no tocante a preços de mercado feita pela Fundação foi a verificação dos preços praticados nos contratos vencidos naquela Entidade. Como agravante desse errôneo procedimento, as empresas que participaram da licitação eram as mesmas que prestavam serviço à FHDF. Apesar de tal fato ser do conhecimento da Comissão de Licitação, ele não foi considerado.
40. Observou-se, também, a ausência da necessária pesquisa de preços quando a FHDF, em nova contratação com as mesmas empresas que prestavam os serviços de vigilância, para o período de maio a outubro de 1995, negociou, em abril de 1995, uma redução dos valores pactuados na Concorrência no. 15/94, comprometendo-se, ainda, a lançar sobre essa base de cálculo o reajuste concedido para a categoria no mês de maio de 1995.
41. Nessa contratação, desta vez com dispensa de licitação, por caráter emergencial, a FHDF, ao reajustar os preços, aumentou ainda mais a defasagem entre os preços por ela praticados em relação aos de mercado.
42. Dessa forma, tal procedimento feriu não só o interesse público como também o dispositivo contido no inciso III do parágrafo único do art. 26 da Lei 8.666/93, que determina que o processo de dispensa ou inexigibilidade de licitação seja devidamente instruído com justificativa do preço a ser contratado.
43. Quanto ao item "c", nota-se que as propostas das empresas Confederal Vigilância de Transportes e Valores Ltda. e Planalto Empresa de Segurança Ltda. , que resultaram nos Contratos nos. 21/95 e 23/95, celebrados para o período de maio a outubro de 1995, forma elaboradas de forma idêntica e impressas com iguais erros... o que indica que foram produzidas em conjunto.
44. Esse procedimento e os a seguir listados induzem ao raciocínio de que, também, na licitação, houve combinação entre as empresas com intuito de lesar os cofres públicos, a saber:
somente as empresas que prestavam serviços anteriormente à FHDF compareceram à licitação;
cada empresa cotou parte distinta do objeto, impedindo qualquer competição entre elas;
todas as empresas apresentaram preços parecidos e superiores ao de mercado.
45. Confirmados esses indícios por meio de investigação, estaria o procedimento das empresas Ipanema Segurança Ltda., Planalto Empresa de Segurança Ltda., Brasília Empresa de Segurança Ltda., Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda. e Argus Segurança Ltda., tipificado no crime estabelecido no art. 90 da Lei 8.66693...
46. Finalizando o exame da vigilância, destacam-se a seguir, fatores que corroboram a prática de preços superiores aos de mercado pela FHDF.
47. Estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas -FGV, com apoio do Sindicato das Empresas de Vigilância no Estado do Rio de Janeiro, estabelecendo os custos relativos a postos de vigilância, confirma o disparate dos valores propostos pelas empresas à FHDF.
48. Outro fator, extremamente importante, que também corrobora a prática de preços elevados pela FHDF na contratação das empresas de segurança, foi a licitação realizada no MINC, no mesmo dia (05.07.94) que na FHDF, para igual tipo de serviço, apenas com diferença de horário, em que a firma Ipanema Segurança Ltda. Ofertou ao Ministério preços 35,87% inferiores àqueles propostos à FHDF.
49. O extinto MARE, mediante a Portaria no. 3.194/96, impôs limite de R$ 6.880,00 para postos de vigilância de 24 horas, para contratação pelos Órgãos Federais. Dois anos antes, a FHDF havia contratado esses mesmos serviços pelo exorbitante valor de R$ 7.705.93.
50. O MPOG considerou, em 1995, excessivos os valores pelos serviços de vigilância do Órgão, deixando de efetivá-los às empresas contratadas. Ressalte-se que os valores contratados eram inferiores aos praticados pela FHDF no mesmo período.
51. Aliado a todo o exposto, verificou-se, ainda, ter havido inversão de valores entre a vigilância armada e desarmada, constante das propostas das empresas Confederal Vigilância de Transportes e Valores Ltda. E Planalto Empresa de Segurança Ltda., vez que a rubrica responsabilidade civil, principal componente do aumento de custos na vigilância armada, estava maior nas planilhas de preço unitário da vigilância desarmada, na contratação para o período de maio a outubro de 1995. Tal procedimento fez com que o custo referente à vigilância armada ficasse inferior à desarmada, contrariando os termos da negociação relatada no par. 23 e os valores constantes das propostas apresentadas na licitação.
52. A inversão acima, não observada pela FHDF, causou prejuízo de R$ 134.979,84 ao erário distrital, visto que a Fundação possui maior quantidade de postos de vigilância desarmada."
A conclusão não poderia ser outra que não a imediata remessa de cópias ao MPDFT para instauração de ações penais cabíveis, além de ser feito o relevantíssimo alerta a seguir, que, repita-se, é de 1999, e que se tivesse sido acatado, certamente, poderia ter evitado tamanha lesão aos cofres públicos.
"Não obstante elevado aquele montante, ele aumentará caso as prestadoras de serviços (vigilância e limpeza e conservação) e de fornecimento de alimentação à FHDF obtenham êxito em ações ajuizadas com vistas a novos reajustamentos de preços." (item 95 do Relatório no. 18/99)
O relator mandou ouvir o MP, que por meio do parecer no. 3P.0032/00, proferido em 03 de abril de 2000, concordou com o Corpo Técnico, acrescentando a necessidade de serem citados imediatamente os envolvidos, além de ressaltar o fato de que "as irregularidades apontadas vêm de longa data, sendo apuradas apenas no período de um governo", e que, quanto mais longo o decurso de tempo, mas difícil o cumprimento do ônus da prova. Por fim, sugeriu:
"c) devem ser remetidas cópias dos autos ao Poder Judiciário, onde são debatidas questões pertinentes aos valores de contrato com o objetivo de esclarecer a realidade dos preços praticados;"
Mas que fez o Relator, Auditor Paiva Martins, funcionando, nesta oportunidade, como Conselheiro-Substituto?
"Data venia do Ministério Público, entendo que não há necessidade, pelo menos até o momento, de se acionar o Poder Judiciário."
E decidiu apenas ouvir a jurisdicionada.
Novamente, o processo voltou à análise dos técnicos do Tribunal, que ofereceram, então, a Informação no. 22/00, analisando uma a uma as justificativas apresentadas pela extinta FHDF. Vale a pena transcrever integralmente esse trabalho:
FHDF:
"4.2 Como a própria 2ª Inspetoria de Controle Externo registra no Relatório em questão, esses contratos foram alvos de fiscalização por esse Tribunal de Contas por intermédio de diversos processos (1419/94, 739/96, 1418/94, 712/96, 3346/96, 1413/94, 670/96, 1414/94, 1416/94, 3663/96 e 1741/97).
4.3 A 2ª Inspetoria de Controle Externo, ao fazer menção à matéria tratada no processo nº 1741/97, também reconhece, quanto aos serviços de vigilância, que os preços praticados nos respectivos contratos encontravam-se dentro da normalidade (ver § 16 do Relatório.)
4.4 Essa constatação se renova , vez que a 2ª Inspetoria de Controle Externo, agora fazendo referência específica à execução dos contratos resultantes da Concorrência nº 15/94, admite que os preços na execução dos ajustes mostraram-se vantajosos para esta FHDF, que não poupou esforços no sentido de conseguir das empresas contratadas descontos, no sentido de otimizar os recursos financeiros postos à disposição desta FHDF (ver §§ 23 a 25 do Relatório)."
De igual forma ao registrado quando da análise das justificativas acerca da contratação de serviços de limpeza e conservação, os processos examinados por este TCDF não tiveram como objetivo a comparação dos preços propostos pela FHDF em relação ao mercado, assim como, a justificativa aqui apresentada somente corrobora a conclusão da equipe de auditoria, de que os preços estavam superfaturados na licitação e somente chegaram aos patamares praticados por outros órgãos quando a jurisdicionada conseguiu os descontos e não concedeu os reajustes a que as empresas faziam juz pelo instrumento contratual.
"4.5. Embora textualmente reconheça que esta entidade agiu de forma expedita, a 2ª Inspetoria de Controle Externo infere que a FHDF praticou preços, em média, superiores aos contratados pela esfera federal (ver § 27 do Relatório).
4.6. Para sustentar essa conclusão, a 2ª Inspetoria de Controle Externo elabora um quadro comparativo, no qual apresenta valores pagos por esta FHDF, pelo Ministério da Cultura e pelo extinto Ministério do Planejamento e Orçamento, no período de 1994 a 1999 (ver Quadro 5 do Relatório). E esclarece que os "os valores constantes desse quadro foram obtidos pela média dos postos de 14 horas de vigilância armada e desarmada", acrescentando que o cálculo da média do valor do posto unitário de 24 horas teve como parâmetros as propostas das 05 (cinco) empresas contratadas (ver § 29 do Relatório).
4.7 Em primeiro lugar, cabe ponderar que a comparação que a digna 2ª Inspetoria de Controle Externo faz entre a FHDF e os Ministérios da Cultura e do Planejamento e Orçamento, não é adequada, porquanto as características da FHDF, quanto às dimensões, à localização e à particularidade de seus próprios, que guardam em muitos deles material radioativo e acolhem sem números de pessoas diariamente, em nada se assemelham aos edifícios que abrigam referidos órgãos federais. Deve-se ter em conta que as empresas que prestam serviços de vigilância a esta Fundação obrigam-se também pela guarda dos carros estacionados nos pátios das unidades desta entidade fundacional, responsabilizando por quaisquer danos provocados contra patrimônio de terceiros; o mesmo não ocorre nos contratos firmados com os Ministérios, como é o caso da Cultura e do Planejamento e Orçamento. Esses dados, entre outros, que influenciam na cotação dos preços, não podem ser desprezados em análises como as constantes do Relatório de auditoria enviado a esta Fundação."
Mesmo reconhecendo a presteza dos trabalhos realizados pela FHDF no que tange aos descontos conseguidos junto às prestadoras dos serviços, esses descontos somente reduziram a diferença entre os preços realizados pela FHDF e os pesquisados pela equipe de auditoria.
Quanto a diferença no tipo de prestação dos serviços, entende‑se que os contratados pelos Ministérios da Cultura e do Planejamento e Orçamento são os mesmos contratados pela FHDF. O fato de existirem muitas pessoas transitando diariamente nas dependências da Fundação não justifica a diferença de preços, porque o serviço executado pelo vigilante é o mesmo em termos de custo, pois ele é pago para trabalhar em determinado posto durante um período certo e não por produtividade. O que vale, a exemplo do afirmado no tópico referente à limpeza e conservação, é o valor do salário base da categoria. Quanto a exposição a elementos radioativos, além de toda segurança que a empresa é obrigada a fornecer a seus empregados, existe na legislação um percentual sobre o salário como parcela de remuneração acerca dos riscos incorridos pelo vigilante. Contudo, esse percentual limita-se a 10% do valor da remuneração, acrescentando muito pouco na média dos salários dos vigilantes, uma vez, também, que ele não incide linearmente sobre todos os custos e que poucos se encontram nessa situação.
Essa composição de custos está demonstrada no relatório de auditoria, tendo como base estudo da Fundação Getúlio Vargas, solicitado pelas empresas de vigilância, que, entre outros dados, subsidiou a análise constante do Relatório nº 18/2000.
Quanto à cobertura contra eventuais danos ocorridos a veículos no pátio da FHDF, essa exigência encontra-se igualmente presente na alínea "a" da Cláusula Sexta do Contrato nº 010/94, firmado entre o Ministério da Cultura e a Empresa Ipanema Segurança Ltda.
"Para se ter idéia da importância dessas informações, a FHDF possui 465 (quatrocentos e sessenta e cinco) postos de vigilância armada e desarmada de 12 e 24 horas, em seus variados prédios espalhados pelo Distrito Federal, conforme dados constantes dos anexos do edital da Concorrência nº 15/94. Apenas considerando os dados numéricos insertos nos demonstrativos do Relatório da 2ª Inspetoria de Controle Externo, o custo mensal de cada posto alcançou o valor de R$ 3.968,17 no exercício de 1995. Inferior, portanto, àqueles dos Ministérios da Cultura e do Planejamento e Orçamento."
O valor citado na justificativa da entidade não foi encontrado para análise, até porque a jurisdicionada não faz menção se se trata de posto de 12 ou 24 horas, e mesmo, porque conforme o relatório de auditoria, em nenhum momento o valor pago pelo Ministério da Cultura para esses serviços foi maior que o pago pela Fundação.
"4.7.2 Mas ainda que se tenha por correta a metodologia empregada na elaboração dos demonstrativos insertos no aludido Relatório, se compararmos a média da FHDF e a do Ministério do Planejamento e Orçamento, considerando a estrutura física de cada órgão, o trânsito de pessoas em suas dependências, a localidade em que se situam, etc., constatar-se-á que esta FHDF, no exercício de 1995, gastou apenas 10% a mais do que aquele órgão federal (ver Quadro 6 do Relatório).
4.7.3 Um exame acurado da série histórica revelará que essa diferença de 10%, também verificada no exercício de 1994, diminuiu para 5% em 1999. Ao longo do período analisado (1994/1999), os preços da FHDF, com todas as particularidades que a caracterizam, permaneceram coerentes com os do Ministério do Planejamento e Orçamento. Esta coerência torna-se ainda mais evidente se se tomar a média de pagamento dos anos de 1994 a 1996 destes dois órgãos (6.654,74 no caso da FHDF e 6.584,05 no caso do MPO – ver Quadro 6 do Relatório). Ainda atentando para os preços destes dois órgãos, percebe-se que, além de permanecerem relativamente constantes durante a série histórica, sofreram uma gradativa redução, tomando-se os dados de 1994 a 1999 para efeito deste cálculo. No caso da FHDF, a redução foi de 6,28% e no do Ministério do Planejamento e Orçamento, de 1,77% (ver Quadro 6 do Relatório). Então, a realidade contratual apresentada por esta Fundação, no período examinado, mostra-se melhor ajustada ao cenário de estabilidade econômica inaugurada com o Plano Real, a partir de 1994."
Os valores contratados pelo extinto Ministério do Planejamento e Orçamento foram considerados excessivos por aquele órgão em 1995, mesmo estando inferior aos praticados pela FHDF, conforme § 51 do relatório de auditoria. A redução durante o período foi maior ou menor, haja vista os valores praticados no contrato inicial. Contudo, cabe esclarecer, que os reajustes não concedidos às empresas pela FHDF estão sendo questionados judicialmente, visando o resgate do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, mediante reajuste com base nos índices relativos à data base de aumento salarial da categoria (§ 26 do relatório), retornando a FHDF praticamente aos valores adjudicados na licitação, invalidando, dessa forma, todo o esforço da entidade nas negociações implementadas nos anos de 1995 e 1996.
"4.7.4. De forma açodada, poder-se-ia dizer que tal não é o caso do Ministério da Cultura, pelo menos na metodologia sugerida pela digna 2ª Inspetoria de Controle Externo. É que a curva dos preços praticados por aquele órgão federal é ascendente, o que significou um aumento de 29,86% de 1994 a 1999. No rigor técnico, apenas com este dado, não se pode tirar conclusões seguras, mas tão somente ilações, tais como: os preços praticados pelo Ministério da Cultura estavam defasados do mercado; por força contratual permaneceram inalterados no período de 1994 a 1996; no período de 1997 a 1999, tais preços voltaram aos patamares de mercado, etc. São ilações que se podem tirar dos dados contidos no Quadro 6 do Relatório, sem contudo serem dados que autorizem a concluir que esta Fundação praticou preços acima de mercado."
Conforme informado pela equipe de auditoria, uma das participantes da Licitação nº 15/94 na FHDF, participou no mesmo dia, à tarde, de Concorrência para igual objeto no Ministério da Cultura, apresentando proposta inferior em 30% da apresentada na Fundação. Dessa forma, não há que se falar em defasagem.
A curva de preços praticada pelo Ministério foi ascendente e superior ao da FHDF, porque foram concedidos reajustes contratuais, decorrentes do transcurso do tempo, o que não significa que a proposta inicial já tenha sido apresentada com defasagem.
"5.2 Referente à inexistência de planilhas de orçamento detalhado, correspondentes à composição de custos unitários, e à ausência de pesquisa de preços, que constituem falhas de natureza formal, cabe assinalar, inicialmente, que esta Fundação já prestou as informações nos respectivos processos de fiscalização, conforme processos citados no Relatório, tendo adotado as medidas administrativas cabíveis para que tal fato não se repita, não se afigurando, pois, razoável que por isto seja a Fundação de novo penalizada pelo mesmo ato.
5.3 A respeito do liame que se estabelece entre estas impropriedades e a "prática de preços superiores aos de mercado", cumpre argumentar que, uma vez refutada a ocorrência desta prática (como de fato restou demonstrado), sofisma que sustenta as conclusões da 2ª Inspetoria de Controle Externo, não subsiste a relação estabelecida entre uma e outra. Mas, apenas para efeito de argumentação, ainda que se vem a observação feita pelos auditores desse Tribunal de Contas de que esta entidade realizou o devido certame licitatório, na modalidade de Concorrência, com ampla divulgação, tendo comparecido as empresas interessadas."
Por lei, o processo licitatório é dividido em diversas fases, que culminam com a contratação de determinado objeto. A primeira fase é o conhecimento do que se vai adquirir. No caso em questão, começa-se pelo projeto básico contendo todas as especificações do serviço que se pretende contratar.
Com base nessas especificações, elabora-se uma planilha contendo todos os custos inerentes a prestação desse serviço. Posteriormente, o edital é colocado à disposição dos interessados, com a devida publicidade que cada modalidade licitatória exige. Encerra-se então a fase de habilitação e passa-se para o julgamento das propostas. Nessa fase, compara-se o preço ofertado na licitação com o estimado em seu orçamento e com os preços unitários com os praticados pelo mercado. Somente após essas providências, a Comissão pode concluir o julgamento das propostas das empresas participantes da licitação.
Contudo, o valor estimado pela Fundação para a contratação teve como base o praticado à época pelas empresas que prestavam serviços à entidade, sem nenhuma menção acerca da composição dos custos do objeto da licitação. Ao proceder o julgamento das propostas, a Comissão observou que os preços ali apresentados estavam 32,70% superiores a sua estimativa (aproximadamente a diferença encontrada pela equipe de auditoria no mercado). Foram, então, anexados ao processo documentos acerca de reposição salarial de 31% concedida a categoria na sua data base, aceita pela comissão como justificativa para o aumento dos preços. Não foram levadas em consideração que as mesmas empresas que participaram da licitação foram as que subsidiaram a estimativa de preços e nem que o reajuste sobre a mão-de-obra não correspondente a um aumento linear na proposta. Para ilustrar esse raciocínio, apresenta-se, a seguir, planilha de custos apresentada pela empresa Ipanema Segurança Ltda. à FHDF em 28/4/95, mostrando o impacto de reajuste de salário no valor total do posto.
POSTO DE 12 HORAS DIURNAS - VIGILÂNCIA DESARMADA
Pode-se observar que o impacto causado sobre o total do posto foi menor que a metade do reajuste concedido sobre os salários, não justificando, dessa forma, qualquer tipo de reajuste linear sobre os custos dos serviços.
Entende-se, ainda, que, o descumprimento da exigência de constar o orçamento detalhado e a pesquisa de preços mesmo sendo falhas de natureza formal, a impropriedade acarretou prejuízos à FHDF, os quais devem ser ressarcidos pelos responsáveis.
CONSIDERAÇÕES GERAIS - LIMPEZA E CONSERVAÇÃO, E VIGILÂNCIA
Nas considerações gerais constantes da justificativa da jurisdicionada a respeito dos dois assuntos, os mesmos argumentos são de novo colocados pela FHDF, procurando demonstrar possíveis diferenças entre os serviços prestados pela Fundação e os órgãos que serviram para pesquisa de mercado utilizada pela equipe de auditoria.
Foram acrescentadas as considerações a seguir:
"6.4 Isto posto e, após consulta aos autos dos processos originários das contratações em referência, se nos afigura que o critério de auditoria utilizado para comparação dos preços relativos às áreas de vigilância, alimentação hospitalar e limpeza e conservação, não leva a comprovação da prática de preço mais elevado por esta Fundação no período de 1994 a 1999, porquanto não considerados na auditoria realizada, determinados aspectos e situações que levam por influenciar na elevação de preços, dentre os quais reconhecemos os seguintes,
as contratações analisadas são originárias de procedimentos licitatórios instruídos e instaurados em período altamente inflacionado, às portas da implantação do Plano Real, passando a moeda a ter no período de 01.03 a 30.06.94, novo indexador de conversão, que foi a U.R.V;
os atrasos praticados pela F.H.D.F. na efetivação dos pagamentos a seus fornecedores e prestadores de serviços;
a inexistência de órgão no Distrito Federal responsável por fixar preços-base de serviços e materiais:
As propostas foram feitas dentro do período de utilização da URV, portanto, devidamente indexadas. Ademais, a equipe de auditoria conseguiu trazer aos autos cópia da proposta feita pela Ipanema Segurança Ltda. em outra licitação para serviços de vigilância, no mesmo dia em que ocorreu a licitação da FHDF, mostrando o disparate dos preços praticados na Concorrência nº 15/94.
Quanto a inexistência de órgãos dentro da esfera distrital que fixassem os preços-base de serviços e de materiais, cumpre salientar que a esfera federal também não
possuía à época esse tipo de informação. As pesquisas eram feitas, conforme determina a lei, em outros órgãos que contratassem serviços semelhantes.
Também, não se vislumbra diferenças na prestação dos serviços que possam justificar a discrepância entre os valores praticados na FHDF e no Ministério da Cultura. A equipe de auditoria procurou comparar os preços de acordo com os estabelecimentos e serviços prestados. Portanto, serviços de limpeza e conservação variam de acordo com o lugar onde as atividades são executadas. Por exemplo: não se pode comparar o valor do homem/mês, incluindo todos os materiais, que presta serviços em um Ministério qualquer com o que presta serviço em uma unidade hospitalar. As áreas a serem limpas e desinfetadas apresentam maiores riscos aos serventes, além da diferença no material empregado. Para isso, procurou-se comparar esses custos os de um estabelecimento que presta os mesmos tipos de serviço. Os dois lugares recebem pessoas doentes e possuem laboratório, isolamento, etc.
Já quanto à vigilância, os serviços prestados são extremamente semelhantes, uma vez que o vigilante em exercício na FHDF não se expõe a mais riscos do que em exercício nos órgão da Administração Federal e local e quando expostos a algum risco, eles têm direito ao percentual de insalubridade, incorporado na análise desta justificativa, como visto no § 13.
"6.8 Faz-se preciso, finalmente situar as observações e considerações oferecidas pelos auditores da 2ª ICE do TCDF, consignados no mencionado Relatório de Auditoria, que apontam a redução nos preços praticados por esta Fundação no período de 1995/1997, em relação ao proposto na Concorrência nº 16/94, devido a negociações realizadas entre a F.H.D.F. e as empresas prestadoras dos serviços de limpeza e conservação e os descontos concedidos da ordem de 12% e 15% nos meses de abril de maio de 1995, para aduzir nesta oportunidade, que os argumentos por eles apresentados, não alcançaram o fato que realmente foi o gerador da redução do custo da prestação dos serviços de limpeza e conservação no período de 1995/1997, posto que em momento algum ocorreu redução de preço na prestação de tais serviços, mas sim do custo, que se justifica pelo decréscimo de áreas físicas a serem limpas e conservadas, conforme registra os contratos de nºs 119/95, 125/95, 127/95 e 124/95 - PJ-FHDF, celebrados em 29.12.95, entre esta Fundação e as firmas Apecê Serviços Gerais LTDA; Dinâmica Empresa de Serviços Gerais de Brasília LTDA; Ipanema Empresa de Serviços Gerais e Transportes LTDA e Juiz de Fora de Serviços Gerais LTDA, que comparados aos de nºs 15/95, 16/95, 17/95 e 18/95-PJ-FHDF, celebrados em 28.04.95, nos termos e condições da Concorrência nº 16/94 e fundamentados no inciso IV do artigo 24 da Lei 8.666/93, estampam com clareza não só as diferenças na metragem da mostra no quadro anexo, como também a alteração total da classificação das áreas, ou seja, de Áreas Críticas - AC; Áreas Semi-Críticas - SC; Áreas Não Críticas - ANC e Área Externa - AE (nos contratos celebrados em 28.04.95), para Área útil Interna - AUI e Área Externa - AE (nos contratos celebrados em 29.12.95) e das especificações e periodicidade dos serviços a serem executados, consoante disposições constantes no parágrafo primeiro da cláusula segunda dos contratos em referência.
Do exposto, fácil é convir que o fato gerador da redução de custo no período sob exame (1995/1997), que não poderia deixar de ocorreur, reside nas alterações consubstanciadas nos contratos firmados em 29.12.1995 e, que se encontram elencados no parágrafo que a este antecede, uma vez que guardam relação direita com o quantitativo de serventes, materiais e equipamentos necessários para a execução de tais serviços, ou sejam a redução de áreas a serem limpas e conservadas, impõe obrigatoriamente no quantitativo menor de pessoal, material e equipamentos, posto que são fatores determinantes na composição do preço da limpeza e conservação.
Conforme se observa a forma como se chegou a redução de custo dos serviços de limpeza e conservação contratados por esta Fundação no período de 1995/1997, foi por intermédio da exclusão de áreas físicas, fator esse que serviu de base às negociações dos descontos de 12% e 15%, concedidos pelas prestadoras dos serviços de vigilância (CONFEDERAL VIGILÂNCIA e TRANSPORTES DE VALORES LTDA e PLANALTO EMPRESA DE SEGURANÇA LTDA, IPANEMA SEGURANÇA LTDA, ARGUS SEGURANÇA E BRASÍLIA SEGURANÇA LTDA), posto que injustificável seria a manutenção da contrapartida pecuniária às contratadas, nos moldes dos contratos firmados em 28.04.1995, que tiveram por base os princípios da Concorrência nº 15/94, quando já se afigurava real a nova dimensão da área patrimonial da F.H.D.F., a ser guarnecida de vigilância, ou seja, o entendimento apreendido, após consulta às contratações formalizadas no período de 1995/1997, apontam como conseqüência, em razão da exclusão de áreas, já que não se verificou nenhum decréscimo no quantitativo do efetivo de postos de vigilância, a concessão de desconto (12% e 15%), que levaram por ilustrar a redução no custo e não no preço da prestação dos serviços de vigilância, considerando que preço é a quantidade de dinheiro necessária para comprar uma unidade de mercadoria ou serviço e custo, é o que deve ser despendido em dinheiro, tempo, esforço, etc., para se obter algo."
Não obstante a alteração das áreas, que redundou num decréscimo do valor do contrato, os descontos tratados no relatório da auditoria referem-se a um desconto financeiro de 12% concedido por todas as empresas contratadas para a prestação de serviços de limpeza e conservação, e de vigilância à FHDF no mês de abril sobre os valores do mês de março.
Outro desconto tratado na auditoria, de 15%, não aparece de forma clara na análise da variação de preços. Deve-se observar que ele foi concedido sobre o valor praticado em abril, servindo de base para a formação dos preços que vigoraram a partir de maio de 1995, quando então as empresas apresentaram planilha de preços para análise do valor a ser pactuado, haja vista o reajuste concedido a categoria na sua data base, 42,86%. Nessa ocasião, verificou-se que o reajuste não foi linear sobre os componentes da planilha, ficando bem abaixo do citado índice."
Em conclusão, tendo em vista o fato de que os argumentos apresentados pela Fundação Hospitalar do DF não justificaram a diferença de preços verificadas, o Corpo Técnico do TCDF opinou a favor da realização de Tomada de Contas Especial.
O MP de Contas do DF falou novamente nos autos por meio do Parecer no. 0280-3P/MP, concordando com a sugestão e asseverando que as justificativas apresentadas pela Fundação deveriam ser rejeitadas.
Infelizmente, o Relator, Auditor Paiva Martins, deixou de acolher a proposta de realização de Tomada de Contas Especial, típico processo que nas Cortes de Contas existe para quantificar prejuízos e definir responsabilidades, ofertando a seguinte justificativa:
"São ponderáveis os argumentos colocados pelo Corpo Técnico. Contudo, o que, em princípio, não se pode admitir é a instauração de Tomada de Contas Especial (que geraria um novo e longo procedimento) para apurar os fatos que já estão sendo discutidos nestes autos com a devida profundidade, desde meados de 1999."
No seu voto, Paiva Martins entendeu que as informações remetidas pela extinta Fundação estavam incompletas e careciam de complementação. Além disso, entendeu que "Para melhor visualização da matéria" , tornava-se imperioso o conhecimento do objeto e do estágio das várias ações judiciais impetradas em desfavor da extinta FHDF.
E mais uma vez o Auditor impede a remessa de cópias do Relatório 18/99 ao parquet:
"Já com relação ao envio de cópias do Relatório no. 18/99 ao MPDFT, penso que melhor será transmitir ao referido Parquet que a Corte determinou a realização de auditoria complementar com vistas à devida instrução das questões versadas nestes autos facultando àquele órgão solicitar exames e análises que julgue importantes à instrução dos procedimentos próprios que intente promover."
No entanto, é o mesmo Relator que cita a existência de solicitação do MPDFT/ PROSUS, emitida no ano 2000, ao TCDF, a fim de ser realizada auditoria, com a finalidade de averiguar a regularidade das contratações com dispensa de licitação, relativas às várias firmas que menciona.
Assim sendo, votou o Relator, Auditor Paiva Martins, por determinar à Inspetoria competente que promovesse, em 30 dias, auditoria junto à SES para obter informações complementares, levantando o sigilo da denúncia apensada aos autos e dando conhecimento ao MPDFT apenas do Relatório e voto que proferia "e de que a Corte determinou a realização de auditoria junto à Secretaria de Saúde do DF."
Finalmente, em dezembro de 2001, o Corpo Técnico viria a concluir o seu trabalho, sugerindo aplicação de multa, representação ao Governador e determinação de providências com vistas à publicação de edital de licitação, além de cópia à PROSUS-MPDFT, reiterando o seu anterior posicionamento, além de acrescentar que houve modificação na razão social da empresa Argus Segurança, que passou a se chamar Esparta., que, por seu turno, teve a denominação alterada para Lema Segurança Ltda. De outra parte, a Planalto Empresa de Segurança Ltda. deixou de prestar serviços à FHDF em novembro de 2000, tendo as empresas Ipanema Segurança Ltda e Confederal Vigilância e Transportes de Valores Ltda. assumido os referidos serviços sem licitação.
Segundo o Corpo Técnico, então, em 2001 eram as seguintes as empresas que prestavam serviços de vigilância na SES DF: Ipanema, Confederal, Brasília e Lema.
O relator mandou ouvir o MP, que proferiu o parecer 0351/2002-MF, em 09 de abril de 2002.
Os autos seguiram imediatamente ao Gabinete do Relator e lá ficaram parados, durante todo o ano de 2002, (ano eleitoral, frise-se).
Em face das graves denúncias a respeito, o MPjTCDF oficiou à Corte (Ofício no. 135/2003).
Ocorre que, somente no dia 12 de junho de 2003, o TCDF, por meio do Relator, Auditor Paiva Martins, levou o processo a julgamento, quando se decidiu representar ao Governador do DF sobre as irregularidades identificadas na prestação de serviços de vigilância, conservação e limpeza e fornecimento de alimentação, realizados sem cobertura contratual, bem como a respeito do possível excesso nos preços, alertando Sua Excelência que a ausência de licitação e do respectivo contrato na prestação de serviços, por acarretar a nulidade das despesas, poderia levar ao julgamento pela irregularidade de suas contas anuais, com todas as conseqüentes implicações constitucionais e legais.
O TCDF decidiu, ainda, recomendar ao Chefe do Executivo a obediência ao cumprimento da lei no tocante à licitação e à contratação dos serviços referidos, comunicando à CLDF as irregularidades, além de mandar encaminhar cópia de tudo ao MPDFT- PROSUS, autorizando o levantamento do sigilo dos autos.
Na mesma data, o TCDF determinou ao Corpo Técnico que também procedesse ampla análise dos autos e dos demais processos apensos, em especial o processo no. 273/01, que versa sobre denúncia envolvendo a Sanoli, na área de fornecimento de alimentação preparada.
É lamentável verificar, então, que, em 1996, sete anos atrás, o TCDF já havia determinado a realização de Auditoria Programada, na área de licitações, envolvendo os exercícios de 1995 e 1996, portanto no período do Governador Cristóvam Buarque (Processo 3663/96).
Posteriormente, em 1999, o TCDF decidira nos autos da Auditoria realizada mandar formar novo processo para promover estudos pormenorizados dos contratos firmados nos últimos cinco anos pela FHDF, ou seja, novamente no período de abrangência do Governo Cristóvam Buarque. Daí a autuação do processo no. 2422/99, que só veio a ser julgado no ano 2003, como se viu.
E se perguntarmos, por fim, se o TCDF faz o controle dos contratos em questão, a resposta será negativa. Não há controle de como é feito o pagamento; de como e se os contratos são executados ou se a prestação dos serviços ocorre de fato e nas condições esperadas.
Uma coisa seria saber se deve ou não haver licitação, outra coisa é controlar o dinheiro público; verificar a execução do ajuste. Afinal, não é possível alegar que não havia interesse a respeito.
Nada há que justifique tal omissão.
É preciso evidenciar tão triste "coincidência". Comparando-se o julgamento desses processos, pelo TCDF, com os que se relacionaram com o ICS, e mais especificamente com o Programa Saúde da Família, vêem-se semelhanças chocantes. Em ambos os casos, o TCDF opta por autuar outro processo para ver nele proferidos estudos. Em ambos os casos, esses estudos tardam demasiadamente, e, ao final, ocorrem apensamentos que só demora causam ao julgamento.
Vale a pena transcrever parte do recurso apresentado pelo ex-Presidente da FHDF àquela época (nomeado em 01/01/95, exonerado em 23/09/96, quando, após, foi sucedido no cargo pela atual Deputada Federal Maria José da Conceição - Maninha), Sr. João de Abreu Branco Júnior, com relação à multa que lhe foi aplicada nos autos no.3663/96:
"Procurarei demonstrar, a seguir, que a referida DECISÃO reveste-se de um caráter profundamente injusto e extemporâneo, conduzindo-me a manifestação de um só sentimento: o da INDIGNAÇÃO.
No dia 02/01/95, começou a descortinar-se, para a recém empossada administrador, o quadro desalentador e crítico em que se encontrava o setor saúde no DF. A situação era assustadoramente calamitosa.
O setor saúde, no Distrito Federal, encontrava-se lamentavelmente destroçado.
Os débitos com os fornecedores alcançavam a soma de 13 (treze) milhões de reais...
Faltava tudo: fraldas, absorventes higiênicos, esparadrapo, algodão gessado, seringas, agulhas, equipos de soro, fios de sutura, antibióticos, analgésicos, antitérmicos, filmes de Raio X, etc, etc, etc...
Descobriu-se, então, que a FHDF não havia recolhido determinados tributos fiscais aos cofres da União; em conseqüência, não dispunha de certidão Negativa emitida pelo Receita Federal. Isso impossibilitava a realização de qualquer tipo de importação de produtos.
Como enfrentarmos tal situação de descalabro gerada pela irresponsabilidade e pela incompetência das administrações anteriores?
Realizou-se uma programação...
Definiu-se um critério...
TODOS OS DÉBITOS FORAM SALDADOS OS NOVOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS FORAM, DURANTE TODO O PERÍODO DE NOSSA ADMINISRAÇÃO, RIGOROSAMENTE CUMPRIDOS.
Foram expurgados do fornecimento de materiais de consumo e medicamentos, os atravessadores, os intermediários, os inescrupulosos que, há anos, gozavam das benesses das antigas administrações do setor (Ex: o lote de um determinado antibiótico de larga utilização na rede de serviços era comprado por R$ 42,00; passou-se a comprar o mesmo medicamento por R$ 14,00).
Como se percebe, face ao exposto acima, a alegação do digníssimo Sr. Diretor da Divisão de Auditoria...é incomensuravelmente pífia.
O digníssimo Sr. Diretor, ao afirmar "que situações de mudança de governo ou de dirigentes,..., não devem comprometer o bom andamento do serviço público...
Essa afirmativa não se consubstancia no quadro real apresentado à época...
...o digníssimo Sr. Diretor, em verdade, revelou um profundo e preocupante desconhecimento em relação ao quadro situacional e à dinâmica do setor saúde."
E, especificamente a respeito dos contratos em questão, manifestou-se o defendente:
"Nas outras áreas (vigilância e limpeza), há o reconhecimento de que não se coonestou com a prática de preços e conseguiu-se reduzir substancialmente os gastos com as mesmas.
As planilhas de custo apresentadas pela vigilância, por exemplo, eram verdadeiras peças de ficção; não resistiam a mais superficial análise. Era cristalina a superestimação de valores tanto para a vigilância armada (uma verdadeira excrescência na rede) quando desarmada.
Há de se convir: a própria redução de preços, aceita pelas empresas, representa o reconhecimento tácito de que os preços, até então, por elas praticados estavam superestimados e tinham muita "gordura" para queimar."
Em fase de defesa, o mesmo recorrente havia ressaltado falhas gravíssimas que passaram ao largo de qualquer apreciação do TCDF, inclusive de ocorrência de superfaturamento em 1994:
"Paralelamente às negociações que visavam baixar os preços/custos dos contratos em apreço, os setores técnicos da Fundação Hospitalar trabalhavam no sentido de ajustarem os objetos ...
Ora, como mencionado, o contrato prorrogado inicialmente pelo então Secretário de Saúde e Presidente da FHDF, Dr. Paulo Afonso Kalume, expirou-se em 30.04.95, sem que as Comissões Especiais de Trabalho tivessem concluído o levantamento da situação, o que veio a ensejar a assinatura dos contratos emergenciais, com base no artigo 24, inciso IV, da Lei no. 8.666/93, cuja renegociação se deu com a intermediação e acompanhamento do Secretário de Fazenda e Planejamento daquela pasta, onde se obteve como resultado a redução dos preços dos contratos, bem como a não inserção do período inflacionário.
Com efeito, a instrução do novo processo licitatório passou a considerar as reais necessidades do serviço, os seus aspectos operacionais, a nova metodologia e concepção relativas aos contratos de limpeza e conservação, os preços operados no mercado do Distrito Federal e outras praças do país, além de garantir uma maior amplitude na participação das empresas do ramo, face a divisão de um maior número de grupos/itens, passando de 03 (três) para 13 (treze) grupos, distribuídos pelas Diretorias e Coordenações Regionais de Saúde o que viria possibilitar uma maior competitividade...
Diante das dificuldades retromencionadas, a bem da verdade, não se poderia a título estritamente da observância da legalidade, fazer 'vistas grossas' à descabida e irresponsável sangria do dinheiro público que vinha sendo perpetrada...
Todos os termos aditivos tiveram duração de apenas 120 (cento e vinte) dias, em meio às dificuldades da transição de governo...aliados a outras dificuldades relativas aos objetos dos contratos, a impossibilidade de prorrogação dos contratos nos termos do art. 57, inciso II da Lei no. 8.666/93 e decisão desse Egrégio Tribunal de Contas, levaram a administração desta FHDF, após exaustiva negociação com as empresas contratadas, à assinatura de novos instrumentos contratuais com duração de 06 (seis) meses, a contar de 01.05.95, exceto o ajustado com a firma SANOLI Indústria e Comércio e Alimentação Ltda que foi de 90 (noventa) dias...
Ao mesmo passo, da vigência dos contratos acima, a Administração promoveu a instrução da Concorrência no. 009/95...referente à vigilância; Concorrência no. 008/95...referente a limpeza e conservação e Concorrência 005/95 ... referente a alimentação.
Como se vê, não houve negligência nem tampouco omissão da administração no sentido de viabilizar as licitações concernentes aos objetos retro mencionados. O que houve, na verdade, foram inúmeros recursos e impugnações aos editais na órbita administrativa, os quais, em via de regra, contestavam a abertura de processos licitatórios...
Da mesma forma, inúmeros foram os Mandados de Segurança interpostos...
Na área de vigilância, foram os seguintes os Mandados de Segurança:
M.S. No. 53.919/95- 7ª Vara da Fazenda Pública do DF, impetrado por REMAN VIGILÂNCIA Ltda., tendo sido concedida a liminar em 29.11.95, sendo, ao final, denegada a segurança face a inexistência de direito líquido e certo;
M.S. No. 53.331/95 - 6ª Vara da Fazenda Pública do DF, impetrado por Ativa Segurança e Vigilância Ltda, tendo sido concedida a liminar em 27.11.95;
M.S. No. 53.288/95 - 5ª Vara da Fazenda Pública do DF, impetrado por Master Vigilância Ltda., tendo sido concedida a liminar em 28.11.95;
MS No. 49.535/95 - 8ª Vara da Fazenda Pública do DF, imperado por Brasília Empresa de Segurança Ltda., tendo sido concedida a liminar no sentido de suspensão da convocação pública em 08.11.95, sendo ao final julgado improcedente o mandado e denegada a segurança."
O relator dos autos, no TCDF, nessa ocasião, era o Conselheiro José Milton, que, posteriormente, ao aposentar-se, foi investido no cargo de Consultor-Jurídico do GDF, pelo atual Governador. O citado ex-Conselheiro também é réu na ação de improbidade já citada e oferecida pelos MPF e MPDFT. Pois bem, naquela oportunidade, o Relator votou:
"O que está ocorrendo é o mais absoluto desrespeito à legislação e aos princípios que regem a Administração Pública, considerando-se que, desde 1995, são prestados serviços de marcada importância e elevado custo àquela entidade, sem a devida formalização de instrumento contratual.
Em razão de tais irregularidades, grosseiras e inadmissíveis, esta Corte houve por bem determinar à Fundação Hospitalar que, entre outras providências, agilizasse a realização de procedimento licitatório com vista à contratação daqueles serviços, já que este seria o caminho natural.
No momento em que a entidade, já tardiamente, procurou adotar as medidas tendentes à regularização da inusitada situação criada por seus dirigentes, as empresas prestadores de serviços intentaram ações judiciais em que postulam a declaração da existência dos contratos, com a conseqüente formalização do instrumento ou o correspondente suprimento por sentença, obtendo, em vários casos, a antecipação da tutela.
Por último, a própria titular da Fundação Hospitalar vem de endereçar expediente à Corte, no qual faz referência às dificuldades que encontra para realizar as licitações determinadas, à vista das medidas judiciais já referidas, aduzindo que o que lhe ocorre no momento, força do impasse que se estabeleceu, é a formalização de contratos com esteio no artigo 24, IV, da Lei no. 8666/93.
O que, em tudo, resulta absolutamente claro é que, à vista do ajuizamento das ações e das liminares concedidas, não pode esta Corte impor à Fundação Hospitalar o imediato cumprimento do que lhe foi ordenado...
Estando a matéria sub judice, a prudência recomenda, e essa é a tradição da Corte, dever ser aguardada a decisão judicial..."
Desse modo, o TCDF manteve, de forma irresoluta, a aplicação da multa ao Senhor João de Abreu Branco Júnior (Decisões no.8862/1997 e 2887/1999), desconsiderando os argumentos alinhados pelo administrador.
Era de se esperar, então, que idêntica posição adotasse aquela Corte em relação aos atuais administradores.
Mas não foi isso que ocorreu, como veremos a seguir.
Não obstante aos peremptórios termos do voto supra citado e também da defesa contra a apontada aplicação de multa (cujo recurso é de 28 de agosto de 1998), o TCDF, nos autos do processo no. 2422/99, por meio novamente do Relator, Auditor Paiva Martins, recusa-se a determinar a aplicação, ao menos, de multa aos responsáveis Jofran Frejat e Aloísio Toscano, não obstante o MP e o Corpo Instrutivo opinem a favor da responsabilização.
Vejamos os pareceres do Corpo Técnico:
"24. Quase vinte e um meses se passaram desde que o então Presidente da FHDF, Deputado Jofran Frejat, informou que estavam sendo envidados esforços para a agilização dos processos licitatórios...Nada foi concluído. As informações disponíveis demonstram descaso com que a Secretaria conduz processo eivado de indícios de crime contra o patrimônio público, na prática de preços abusivos.
25. Assim, concordando parcialmente com a Informação no. 002/2001 (fls. 274/278), faz-se necessária a aplicação de multa ao Secretário de Saúde, Deputado Jofran Frejat, em face da demora na publicação dos editais de licitação referentes às áreas...de vigilância..." (fls. 256 do processo 2422/99).
Em semelhante sentido, posicionou-se o MPjTCDF:
"b.1) considere insuficientes as justificativas apresentadas, por meio do Ofício no. 1.182/2000-GAB/SES, pela FHDF em processo de extinção...e autorize a audiência dos Srs. Jofran Frejat e Carlos Fonseca Torquato para que apresentem defesa pela demora na publicação dos editais de licitação referentes às áreas...de vigilância, tendo em conta a multa prevista..." (Parecer no. 0351/2002)
É necessário aqui frisar que a oitiva dos responsáveis a que se refere tais passagens diz com os administradores da Pasta da Saúde, após o ano de 1999, autorizada que foi, pelo TCDF, no ano 2000, nos autos 3663/96 (Decisão no. 6927/00). Ao retorno da resposta, como já se relatou, o TCDF nada decidira, mandando apensar os autos ao 2422/99. A análise das justificativas então apresentadas só iria ser feita três anos após!
Com efeito, surge uma primeira e necessária indagação: como esse mesmo Tribunal multou os ex-dirigentes da FHDF nos idos de 1995 e achou por bem não multar os atuais dirigentes? E naquele caso deixa claro que o ex-dirigente multado diligenciou para a redução dos valores contratados.
Como, em relação aos administradores em 1995, o TCDF entendera que a não realização de licitação e inexistência de cobertura contratual era irregularidade grosseira e inadmissível, em suma, o "mais absoluto desrespeito à legislação e aos princípios que regem a Administração Pública", e, em 2003, não vê qualquer possibilidade de multar os administradores responsáveis pela não celebração contratual e não realização de procedimento licitatório?
Registre-se que o Corpo Técnico evidencia que os processos licitatórios, autuados no exercício de 1999, encontravam-se "tramitando lentamente no âmbito da FHDF" (Informação no. 011/2000). E na Informação no. 002/2001 (também proferida no processo no. 3663/96), enfatiza mais uma vez:
"É singular a falta de empenho da FHDF na regularização das contratações dos Serviços de vigilância..., haja vista a morosidade com que as medidas vem sendo adotadas, pois, processos autuados em 1999, para realizar a licitação ainda se arrastam em procedimentos internos no âmbito da Diretoria de Apoio Logístico e Material da FHDF. O que permite inferir que não há vontade de mudar a situação estabelecida."
É realmente difícil responder a essas indagações, mormente quando se lê o voto do Relator, primeiramente nos autos no. 3663/96:
"Nesse passo, temos que as justificativas apresentadas...como bem registram a instrução e o Ministério Público, são insatisfatórias, sobressaindo dos argumentos transcritos no relatório que ditas justificativas representaram apenas manobra protelatória, o que ensejaria a adoção das medidas alvitradas pelos pareceres.
Contudo, deve-se ter presente que as questões aqui tratadas estão diretamente ligadas àquelas no Processo no. 2422/99...
Em face do exposto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a seguinte Decisão:
II determine que estes autos sejam apensados ao Processo no. 2422/99 para que tramitem conjuntamente."
Mais incompreensível, ainda, se torna a formulação de qualquer justificativa para entender tais proposições, se passarmos a ler, logo após, as principais passagens do voto do mesmo Auditor-Relator, agora em 2003, nos autos 2422/99:
"15...Excesso de demanda pelos serviços de saúde por parte da população (não só do Distrito Federal como de cidades do entorno). Instalações físicas em alto grau de deterioração por falta de manutenção adequada. Equipamentos antigos e obsoletos...principalmente por "falta de verba". A vigilância (terceirizada), a limpeza e o asseio (também terceirizados) são praticamente ineficientes em função do trânsito excessivo e incontrolável de pacientes, parentes e curiosos pelos corredores dos hospitais e postos de saúde.
16. O problema de saúde pública, que não é exclusivo do Distrito Federal, é eminentemente gerencial...Demais disso, uma estrutura econômica que a cada dia mais e mais aumenta o contingente dos pobres e excluídos, (justamente os que mais precisam dos serviços públicos de saúde), só contribui para o inchaço dos hospitais e postos de saúde.
36. Há que se reconhecer, no entanto, que os serviços de limpeza e asseio, vigilância (armada e desarmada) e alimentação são essenciais ao funcionamento da rede pública de saúde, e não poderiam sofrer interrupção.
38. Resulta claro que apesar do tempo decorrido (desde 1995) e das inúmeras intervenções deste Tribunal, continuam sendo prestados ao Sistema de Saúde do Distrito Federal, sem respaldo em licitação válida e sem contrato formal, serviços de elevada monta nas áreas essenciais de vigilância, fornecimento de alimentação, asseio e limpeza.
39. Tendo como suporte o item III da Decisão nº 10.113/99 desta Corte, originária de minha Proposta de Decisão no Processo nº 3663/96, a FHDF, ante a ausência de contrato e a efetiva prestação dos serviços, passou a "reconhecer as dívidas" e a pagá-las. Diz a Decisão referida, in verbis:
"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator, tendo em conta o parecer do Ministério Público, decidiu: I - tomar conhecimento dos documentos de fls. 587 a 655, considerando a diligência cumprida; II - determinar à Fundação Hospitalar do Distrito Federal que, nos termos do inciso I do art. 29 da Lei Complementar nº 1/94 c/c inciso II do art. 177 do RI/TCDF, proceda o desconto integral ou parcelado de R$ 977,00 (novecentos e setenta e sete reais), devidamente atualizados, nos vencimentos ou proventos do responsável, observados os limites previstos na legislação pertinente; III - recomendar à Fundação Hospitalar do Distrito Federal que, tão logo resolvidas as pendências judiciais, reabra o procedimento licitatório para a contratação de empresas nas áreas de limpeza e conservação, vigilância e alimentação, conforme previsto na Lei nº 8.666/93 e alterações. " (grifei)
40. Ora, o item III, suso transcrito, é mera recomendação com vistas ao exato cumprimento da Lei de Licitações. Ou a (extinta) FHDF, hoje Secretaria de Saúde não conseguiu êxito na solução das "pendências judiciais" relatadas ou acomodou-se à situação, tomando, equivocadamente, aquela recomendação como um atestado liberatório para manter o status quo legal e moralmente insustentáveis. As inúmeras decisões judiciais favoráveis às contratadas apenas reconheceram direito líquido e certo a receber pelos serviços prestados. No tocante às liminares que teriam impedido o procedimento licitatório, se foram concedidas é porque os editais impugnados não estavam de acordo com a lei. O direito subjetivo dos contratados, acaso existente, no tocante à prorrogação de contratos firmados em 1994 teria expirado em, no máximo, 1999/2000 a teor do art. 57,II e seu § 2º, da Lei nº 8666/93.
41. Ao final do exercício de 2002, logo após as eleições, o comando político da Secretaria de Saúde foi totalmente mudado e com a Lei nº 3.105, de 30 de dezembro de 2002 foi criada a Corregedoria-Geral do Distrito Federal com amplos poderes de correição e de auditoria em geral (controle interno). Em visita oficial a este Tribunal, o novo Sr. Secretário de Saúde, ante o volume de diligências (com prazos relativamente curtos e sujeitos a cominação de multa no caso de não atendimento) geradas pelas dezenas de processos referentes à sua Pasta (2) pediu uma "trégua" à Corte para que pudesse, com mais tranqüilidade, tentar solucionar os problemas da saúde. A Corregedoria-Geral, no caso específico das atividades de saúde pública no Distrito Federal, promoveu um amplo estudo de tudo quanto se estava fazendo no sentido de equacionar os graves problemas ali detectados tanto pelo controle interno quanto pelo controle externo aí compreendidos o Sistema Unificado de Saúde-SUS, Ministério Público do DF e Territórios e este Tribunal, (v.g., a Decisão nº 28/2003, no Processo nº 2948/99, Relatora, a Conselheira MARLI VINHADELI). O resultado desse levantamento, suas conclusões e sugestões, foi publicado no DODF nº 70, de 10 de abril de 2003. Na área das instalações físicas dos hospitais e postos de saúde da rede pública foi deflagrada ação específica com vistas a corrigir falhas estruturais reputadas urgentes e emergenciais, de sorte a dar o mínimo de condições de atendimento a tais centros operacionais. Foram alocados cerca de R$ 2.500.000,00 (dois milhões e quinhentos mil reais) para tais serviços, conforme noticiado no Processo nº 145/2003, que tramita neste Tribunal, no qual foi proferida a Decisão nº 1870/2003-PM de 23 de abril de 2003..
42. Diz o art. 60, parágrafo único da Lei nº 8.666/93 que " é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento ..." Segundo o magistério de Marçal Justen Filho "a ausência de forma escrita acarreta a nulidade do contrato, que não produzirá efeito algum... O terceiro não poderá argüir boa fé ou ignorância acerca da regra legal". No entanto, conforme se depreende do que tentei relatar, a ineficácia administrativa por um lado, a essencialidade dos serviços por outro e a atuação da Justiça que ante a comprovada prestação dos serviços, independentemente do contrato formal, determinou que os mesmos fossem pagos sob pena de locupletamento por parte da Administração, nos levam a concluir que este ciclo vicioso só será quebrado com a intervenção pessoal e oficial da autoridade política máxima do Distrito Federal: o SENHOR GOVERNADOR. O problema só será equacionado com a intervenção direta de Sua Excelência, que dispõe de uma Procuradoria-Geral altamente especializada e eficiente, de uma Corregedoria-Geral com amplos poderes de apuração e credenciada a apurar com fidelidade e justiça possíveis desvios de conduta, quer funcional, quer empresarial das partes envolvidas. A promoção de novas, necessárias e urgentes licitações deverá ficar a cargo, evidentemente, da Central de Compras e Licitações do Distrito Federal (Lei nº 2.568/2000), cabendo à Secretaria de Saúde dimensionar técnica e racionalmente as reais necessidades de cada setor no tocante aos quantitativos dos postos de vigilância (armada e desarmada) e de limpeza, conservação e asseio.
45. Os indícios de irregularidades são flagrantes, mas em obediência aos princípios constitucionais do devido processo legal e do juiz natural não cabe a esta Corte o exercício e a prática, em nome próprio, de atividades que a outros órgãos são reservadas, sob pena de, em a eles se substituindo tornar inválido seu pronunciamento. Deve, pois, este Tribunal acionar e instrumentalizar quem deva, por competência constitucional e legal, adotar as providências que a lei determina, as quais levarão em conta o contraditório e a ampla defesa.
46. Pelo exposto e com as vênias de estilo à primorosa instrução e ao Parecer do douto Ministério Público, descarto, por enquanto, a sugestão que na instrução tem o número II.a in verbis:
"... considere insuficientes as justificativas apresentadas pela FHDF em processo em extinção e aplique multa ao Sr. Jofran Frejat, pela demora na publicação dos editais de licitação referente às áreas de prestação de serviços de vigilância, conservação e limpeza e fornecimento de alimentação, tendo em conta as recomendações do Ofício nº 003/2000-PJ/FHDF e o não cumprimento do item 5 da Decisão nº 8.862/97, visando à aplicação da multa prevista nos incisos II e IV do art. 57 da LC nº 01/94"
e no Parecer do Ministério Público o número b.1, in verbis:
" considere insuficientes as justificativas apresentadas, por meio do Ofício nº 1.182/2000-GAB/SES pela FHDF em processo de extinção, em atendimento ao item II da Decisão nº 6927/00, de 05/09/2000 (fls. 705) e autorize a audiência dos Srs. Jofran Frejat e Carlos Fonseca Torquato para que apresentem defesa pela demora na publicação dos editais de licitação referentes às áreas de prestação de serviços de vigilância, conservação e limpeza e fornecimento de alimentação, tendo em conta a multa prevista nos incisos II e IV do art. 57 da LC nº 01/94.
47. Explico. O item 5 da Decisão nº 8.862/97-JMF, referido pela instrução, e transcrito no parágrafo 4º deste Relatório diz textualmente:
"5) informar à Fundação Hospitalar que, à vista do ajuizamento das ações postulando o reconhecimento da relação contratual e a formalização dos respectivos instrumentos, com a concessão de liminares impeditivas da realização de licitações, a entidade fica desobrigada do cumprimento da literalidade da alínea "e" item 4 da Decisão n.º 10.369/96, devendo, no entanto, diligenciar com vista à regularização da prestação dos serviços de que tratam os autos."
48. Já o item II da Decisão nº 6927/00-PM citado pelo douto Ministério Público, diz, in verbis:
"II) assinar o prazo de trinta (30) dias, para que a Fundação Hospitalar do Distrito Federal apresente circunstanciados esclarecimentos a respeito da delonga na publicação dos editais de licitação nas áreas de vigilância, limpeza e conservação e fornecimento de alimentação, objetos dos processos nºs 061.009.144/99, 061.009.145/99 e 061.008.912/99, respectivamente, tendo em vista as sanções previstas nos incisos II e VII do art. 57 da Lei Complementar nº 01/94;"
49. Não posso em sã consciência penalizar o então agente político da SES, o Sr. Secretário (como propõe a instrução) ou este solidariamente com o agente administrativo Diretor de Apoio Logístico e Material da SES (no entender do douto Ministério Público) por não terem realizado as licitações, quando está provado nos autos que todas as tentativas de promovê-las para as áreas em exame (limpeza e conservação, vigilância e alimentação preparada) foram contestadas, com êxito, perante o Poder Judiciário. Algumas ainda aguardam decisão na 2ª instância. Demais disso, pelo mesmo motivo já fora penalizado com multa o Sr. JOÃO DE ABREU BRANCO SOARES, ex-Presidente da FHDF: Decisão nº 8.862/97 - JMF mantida pela Decisão nº 2887/99-PM. Como não recolhera a multa, com a Decisão nº 10.113/99-PM o Tribunal determinou que a mesma fosse descontada de seus vencimentos. Indignado e sentindo-se injustiçado o referido servidor, com o arrazoado de fls. 680 a 681 (do Processo nº 3663/96) desautorizou tal desconto. Ao que consta dos autos, tudo indica não houve o recolhimento da referida multa. A aplicação de multa, no estágio em que se encontram as análises, é totalmente injusta para quem quer que seja apenado e não resolve o problema... QUE É ESTRUTURAL. O setor de Saúde no Distrito Federal no que tange à parte administrativa e burocrática está totalmente desorganizado, sem os mínimos requisitos de eficácia e eficiência. Apesar das vultosas despesas realizadas anualmente pelo Poder Executivo com a informatização dos procedimentos administrativos como um todo, na área da saúde ele é incipiente e ineficaz. Daí por que a necessidade de se envolver diretamente o Sr. Governador e os órgãos de cúpula do controle interno, do assessoramento jurídico e do processamento de licitações sob pena de se eternizar o impasse que se instalou.
50. Quanto ao mais concordo com os Pareceres e PROPONHO que o Tribunal:
I - tome conhecimento do Relatório de Auditoria nº 2.0027.01 e da Inspeção de n.º 2.0037.01, realizadas na Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal - SES e na Secretaria de Fazenda e Planejamento - SEFP por força da Decisão n.º 87/2001, considerando-a cumprida;
II - represente ao Senhor Chefe do Poder Executivo local, com base no inciso XII, artigo 78 da Lei Orgânica do Distrito Federal, sobre as irregularidades identificadas na prestação dos serviços de vigilância, conservação e limpeza e fornecimento de alimentação à rede hospitalar realizados sem cobertura contratual, bem como a respeito do possível excesso nos preços indicados neste Processo e no de n.º 273/01; alertando S. Exa. que a ausência de licitação e do respectivo contrato na prestação de serviços, por acarretar a nulidade das despesas, pode levar ao julgamento pela irregularidade de suas contas anuais, com todas as conseqüentes implicações constitucionais e legais.
III - recomende ao Senhor Chefe do Poder Executivo local que a vista do contido no inciso anterior e nos itens 41 e 42 deste Relatório, acione imediatamente, se ainda não o fez, a Procuradoria-Geral do Distrito Federal, a Corregedoria-Geral, a Secretaria de Estado da Saúde e a Central de Compras e Licitações do Distrito Federal com vistas "ao exato cumprimento da lei" no tocante à licitação e à contratação de serviços de asseio, conservação e limpeza, vigilância armada e desarmada, e fornecimento de refeição preparada (em todas as suas variações dietéticas) consideradas essenciais ao funcionamento da rede pública de saúde, disso dando conhecimento à Corte no prazo de sessenta (60) dias;
IV - comunique à Câmara Legislativa, com base no inciso XIII, artigo 78 da Lei Orgânica do Distrito Federal, observado o disposto nos itens 41 e 42 deste Relatório, sobre as irregularidades identificadas na prestação dos serviços de vigilância, conservação e limpeza e fornecimento de alimentação à rede hospitalar realizados sem cobertura contratual, bem como a respeito do possível excesso de preços indicado neste Processo e no de n.º 273/01, enviando, para tanto, cópias das folhas 724/728 e 731/740 do Processo n.º 3.663/96, das folhas 174/207 do Processo n.º 273/01 e da íntegra deste Processo;
V - com base no § 2º do artigo 125 do RI/TCDF, comunique ao Senhor Secretário de Fazenda e Planejamento que, apesar da tentativa envidada pela Equipe de Inspeção formalmente designada, conforme Ofício n.º 330/2001 - 2ª ICE, de 22/10/2001, recebido na mesma data pela Assessoria da SUREC/SEFP, a pretexto de se resguardar o sigilo fiscal, nenhum documento, referente à Auditoria realizada em 1995 por aquela Secretaria junto à Sanoli Indústria e Comércio de Alimentação Ltda., foi disponibilizado, razão pela qual assina-se prazo de 30 (trinta) dias, para apresentação dos elementos requeridos, na forma do art. 77 e seu parágrafo único c/c o art. 78, inciso V alíneas a e b, da Lei Orgânica do Distrito Federal;
VI - autorize a Inspetoria competente a proceder ampla análise destes autos e dos demais processos apensos, em especial do Processo n.º 273/01, opinando pela viabilidade de seu encaminhamento a Corregedoria-Geral como subsídio às apurações necessárias a cargo do controle interno;
VII - encaminhe cópia do Relatório de Auditoria n.º 2.0027.01 e dos demais documentos obtidos nesta Auditoria à Promotoria de Justiça de Defesa da Saúde - PROSUS, conforme solicitação proferida por meio do Ofício n.º 462/2001 – PROSUS."
VIII - autorize o levantamento do sigilo dos autos e a publicação integral deste Relatório/Proposta de Decisão, do Parecer do Ministério Público e da r. Decisão que venha a ser adotada;
IX - autorize o retorno dos autos à 2ª ICE para fins de acompanhamento.
Sala das Sessões, 12 junho de 2003.(JOSÉ ROBERTO DE PAIVA MARTINS AUDITOR-RELATOR)"
"Data venia", a argumentação do Relator é inaceitável. A questão dos contratos de vigilância nada tem a ver com o alegado problema "gerencial" da saúde pública. Por outro lado, as decisões judiciais que transcreve em seu voto não aproveitam aos réus.
"M.S. No. 53.919/95- 7ª Vara da Fazenda Pública do DF, impetrado por REMAN VIGILÂNCIA Ltda., tendo sido concedida a liminar em 29.11.95, sendo, ao final, denegada a segurança face a inexistência de direito líquido e certo;
Todos esses Mandados de Segurança encontram-se, contudo, arquivados, respectivamente (os três primeiros) em, 25/05/1998; 02/02/98 e 02/05/97, portanto há mais de cinco anos.
Por outro lado, se o Relator tivesse consultado a jurisprudência que cita teria visto que são todos eles mandados de segurança articulados contra a Concorrência 009/95, impugnando itens do edital ao argumento de restrição do caráter competitivo, em razão da exigência de atestados de capacidade técnica. O Magistrado, contudo, e o MPDFT, consideraram perfeito o edital, e a segurança foi denegada. No segundo caso, o que se impugnou foi a antecipação da data da abertura da concorrência, que, por ter sido anulada, redundou na extinção do processo sem julgamento de mérito. O mesmo se deu com o terceiro mandamus citado. O quarto e último deve conter numeração incorreta, já que a jurisprudência catalogada a esse respeito nada tem a ver com os fatos aqui discutidos.
Além do mais, o Relator citou algumas Ações Ordinárias.
Processo no. 43.742/97, ajuizado pela Planalto, já em fase de execução, quando o Distrito Federal foi derrotado, ao oferecer apelação, muito porque sequer indicou perito para alterar o quantum apurado pelo expert
Processo no. 43.330/97, ajuizado pela Ipanema, cujo andamento é o mesmo acima. O MM. Juiz de 1º grau reconheceu a relação contratual ocorrida, ressalvando expressamente que isso não implica em assinatura de novo contrato e imposição de novo prazo.
É de ressaltar que recentemente, a PGDF conseguiu reduzir sensivelmente o valor cobrado pela referida empresa, vez que prevaleceu a tese no sentido de afastar a repercussão do reajuste ao qual tinha sido condenado o DF sobre período posterior ao delimitado na sentença que decidiu a liquidação (apelação cível nº 2001.01.5.003016-7).
Processo 43.329/97, ajuizado pela empresa Brasília . A situação é a mesma antes descrita.
Processo 43.325/97, ajuizado pela Esparta (antes Argus, agora, Lema). Aqui, o MM. Juiz entendeu de autorizar nova perícia para confecção dos cálculos, diante da dúvida quanto à quantidade de empregados e a comprovação do percentual concedido no dissídio coletivo em 1996. (em 04/03/02).
Processo no. 1999.01.1.034525-4, ajuizado pela Confederal. O MM. Juiz processante, de maneira semelhante, declarou a existência de contrato de prestação de serviços de "vigilância armada" e o direito ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Nesse caso, houve até mesmo recurso especial, manejado junto ao STJ.
Como se vê, nenhuma dessas ações pode servir para exonerar de responsabilidade os administradores, a partir de 1999, data em que findou o período possível de prorrogação contratual, pela deflagração dos competentes e morais procedimentos licitatórios.
O que a Justiça do DF reconheceu foi tão somente o direito aos efeitos da relação existente sem cobertura contratual, bem como o pagamento do percentual dos aumentos havidos na folha de salário decorrente da data-base de seus funcionários. Mas em momento algum o Judiciário autorizou que a Administração persistisse com o pacto ou estivesse obrigada a manter a contratada e não realizar licitação!
Com efeito, é incompreensível o voto do Relator, e, além do mais, o seu próprio arrazoado deixa transparecer a responsabilidade da jurisdicionada:
"40...Ou a (extinta) FHDF, hoje Secretaria de Saúde não conseguiu êxito na solução das "pendências judiciais" relatadas ou acomodou-se à situação, tomando, equivocamente, aquela recomendação como um atestado liberatório para manter o status quo legal e moralmente insustentáveis. As inúmeras decisões judiciais favoráveis às contratadas apenas reconheceram direito líquido e certo a receber pelos serviços prestados. No tocante às liminares que foram concedidas é porque os editais impugnados não estavam de acordo com a lei. O direito subjetivo dos contratados, acaso existente, no tocante à prorrogação de contratos firmados em 1994 teria expirado em, no máximo, 1999/2000 a teor do art. 57, II, e seu par. 2º, da Lei no. 8666/93".
Ora, como diante dessa argumentação, o Relator pode "descartar" o parecer do Ministério Público e a "primorosa Instrução", no sentido de, ao menos, aplicar multa aos responsáveis?
A explicação aposta no item 47 do voto do relator contradiz inteiramente a transcrita acima (item 40) e é lamentável. Ora, se o TCDF decidiu desobrigar a entidade de realizar licitação, sem poderes para tanto, não pode pretender que os responsáveis não sejam punidos.
Que justificaria "em sã consciência", para utilizar a mesma expressão do Auditor Paiva Martins, a não-realização do certame após 1999?
Não é verdadeira também a conclusão do item 49 do voto no sentido de que não é possível punir o agente por não ter realizado as licitações, quando "está provado nos autos que todas as tentativas de promovê-las para as áreas em exame (limpeza e conservação, vigilância e alimentação preparada) foram contestadas, com êxito, perante o Poder Judiciário".
Ora, é o próprio Relator que refuta esse argumento no item 40 já transcrito e aqui multireferido.
Dizer que a aplicação de multa é injusta e que não resolve o problema, que é estrutural, é um lamentável equívoco, uma incoerência, com a máxima vênia.
Mais adiante o mesmo Relator reconhece:
"O setor de Saúde no Distrito Federal no que tange à parte administrativa e burocrática está totalmente desorganizado, sem os mínimos requisitos de eficácia e eficiência. Apesar das vultosas despesas realizadas anualmente pelo poder Executivo com a informatização dos procedimentos administrativos, como um todo, na área da saúde, ele é incipiente e ineficaz."
É também a própria Secretaria de Saúde que admite a falha aqui ressaltada, quando, por meio do Memo 500/2002, transcrito no início desta ação, textualmente afirma que a existência de contratos vencidos e não prorrogados, que continuam sendo executados e pagos normalmente, contraria o parágrafo 2º do Art. 57 da Lei de Licitações, que aprova as Normas para Licitações e Contratos da Administração Pública, onde estabelece que "toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato".
Desditosamente, o que emerge dos fatos é que as falhas são intencionais. O problema não é estrutural e gerencial simplesmente. Uma hora fala-se em falta de verbas, noutra, em vultosas quantias, mas, na verdade, o que se verifica aqui é improbidade administrativa, e nada mais.
DA FIXAÇÃO DE RESPONSABILIDADES
Desta feita, é preciso remarcar, nos termos como definido na inicial, que são dois os fatos e fundamentos que ensejaram o ajuizamento da presente ação de improbidade.
O primeiro refere-se à inexistência de procedimento licitatório e a ocorrência de prestação de serviços sem cobertura contratual.
O segundo refere-se à ocorrência de superfaturamento.
Vejamos cada um deles, em correlação com seus responsáveis.
DA INEXISTÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO E AUSÊNCIA DE COBERTURA CONTRATUAL
O minuncioso relato dos fatos na inicial revelou que o último contrato celebrado com a empresa citada em virtude de licitação foi ainda no ano de 1994, há quase uma década. Após essa data, foram celebrados contratos emergenciais no ano de 1995, cuja vigência era até 1996. Ao seu término, a prestação dos serviços continuou sendo remunerada sem qualquer cobertura contratual.
Ocorre que, a essa época, surgira a expectativa de prorrogação contratual, mais tarde autorizada por meio da Medida Provisória 1500, para um período de até sessenta meses.
De fato, sobre a prorrogação de contratos de prestação de serviços continuados, o Tribunal de Contas do DF, na Sessão Ordinária no. 3214/96, ao apreciar o processo no. 4.981/96, alterou o seu posicionamento anterior, consubstanciado no OF GP-Circular no. 009/94, firmando o entendimento no sentido de que os referidos contratos, em virtude da nova redação conferida ao inciso II do art. 57 da Lei no. 8666/934 pela Medida Provisória no. 1.500, de 07 de junho de 1996, admitem que seu prazo de vigência seja prorrogado por iguais e sucessivos períodos, limitados a 60 meses (Decisão no. 10.299/96).
Naquela oportunidade, ainda, o Plenário decidiu que estas prorrogações de contratos deveriam ser instruídas e julgadas com base na MP no. 1.500/96, de modo a evitar a penalização do administrador que, em razão de interpretação diversa, tenha prorrogado o seu contrato, embora divergindo do entendimento do TCDF à época, porém obedecendo a prática que veio a ser estabelecida pela citada Medida Provisória.
Por causa disso, o Relator dos autos 2422/99, no TCDF, defendeu que após os exercícios de 1999/2000 nenhum motivo suficiente autorizaria a perpetuação da contratação sem a ocorrência do certame licitatório.
Vejamos, mais uma vez, textualmente o voto do Auditor Relator:
"40... O direito subjetivo dos contratados, acaso existente, no tocante à prorrogação de contratos firmados em 1994 teria expirado em, no máximo, 1999/2000 a teor do art. 57, II, e seu par. 2º, da Lei no. 8666/93".
Em face disso, o autores entendem, também, que a partir de 1999/2000 não havia qualquer motivo que justificasse a permanência da relação contratual sem licitação.
No mesmo sentido, vale repetir, posicionaram-se, respectivamente, o Corpo Técnico do TCDF e do Ministério Público que lá atua:
Assim, concordando parcialmente com a Informação no. 002/2001 (fls. 274/278), faz-se necessária a aplicação de multa ao Secretário de Saúde, Deputado Jofran Frejat, em face da demora na publicação dos editais de licitação referentes às áreas...de fornecimento de alimentação preparada..." (fls. 256 do processo 2422/99).
"b.1) considere insuficientes as justificativas apresentadas, por meio do Ofício no. 1.182/2000-GAB/SES, pela FHDF em processo de extinção...e autorize a audiência dos Srs. Jofran Frejat e Carlos Fonseca Torquato para que apresentem defesa pela demora na publicação dos editais de licitação referentes às áreas...de fornecimento, tendo em conta a multa prevista..." (Parecer no. 0351/2002)
Em outra oportunidade, os analistas daquele Tribunal evidenciaram que os processos licitatórios, autuados no exercício de 1999, encontravam-se "tramitando lentamente no âmbito da FHDF" (Informação no. 011/2000). E na Informação no. 002/2001 (também proferida no processo no. 3663/96), enfatiza mais uma vez:
"É singular a falta de empenho da FHDF na regularização das contratações dos Serviços de ... Fornecimento de Alimentação, haja vista a morosidade com que as medidas vem sendo adotadas, pois, processos autuados em 1999, para realizar a licitação ainda se arrastam em procedimentos internos no âmbito da Diretoria de Apoio Logístico e Material da FHDF. O que permite inferir que não há vontade de mudar a situação estabelecida."
É patente, portanto, a omissão da Secretaria de Saúde.
Por outro lado, os autores lograram demonstrar, com a análise de todos os processos judiciais que tramitaram a respeito, na área de vigilância para a rede pública de saúde, que nenhum deles poderia servir de justificativa para que os administradores não providenciassem a ocorrência do correto procedimento licitatório.
Desta forma, os autores acreditam haver provado, cabalmente, que os Secretários de Saúde, a partir de 1999 até 2004, devem ser os responsáveis pela permanência da prestação de serviços de vigilância armada e desarmada sem qualquer cobertura contratual.
Paulo Afonso Kalume Reis, ex-Secretário de Saúde no ano de 1994, e novamente, Secretário de Saúde de abril de 2002 a 24 de julho de 2002com residência na SHIS QI 15, conjunto 4, casa 18, Brasília- DF
Aloísio Toscano França, ex-Secretário de Saúde de 24 de julho de 2002 a 25 de novembro de 2002; com residência na SQS 114, Bloco A, apto. 305 - Brasília
4) Arnaldo Bernardino, atual Secretário de Saúde, ocupando o cargo em 25 de novembro de 2002 até a presente data. Endereço profissional SAI Trecho I Lote 1.730 a 1760.
A Constituição Federal a esse respeito é clara:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações."
De outra banda, reza a Lei de Licitações:
"Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Público, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta lei.
Parágrafo único. Para os fins desta lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Público e particulares, em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual a denominação utilizado.
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Art. 7º . As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, a seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
Par. 2º . As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, II, a desta Lei, feitas em regime de adiantamento."
Nada disso foi observado, devendo, repita-se, os administradores, a partir de 1999 ser responsabilizados por haverem permitido o pagamento em relação a serviços celebrados sem cobertura contratual e sem licitação a favor da empresa Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda.
Cite-se em reforço, mais uma vez, o entendimento do próprio TCDF nos autos 3663/96:
Em razão de tais irregularidades, grosseiras e inadmissíveis, esta Corte houve por bem determinar à Fundação Hospitalar que, entre outras providências, agilizasse a realização de procedimento licitatório com vista à contratação daqueles serviços, já que este seria o caminho natural." (Relator, Conselheiro José Milton)
Como é consabido o agente público tem o dever de agir, de modo que, ao omitir-se da prática de ato de sua competência, fica sujeito à responsabilidade nas esferas penal, cível e administrativa.
Na bem lançada página de Diógenes Gasparini, verbis:
"(...) As competências do cargo, função ou emprego público devem ser exercidas na sua plenitude e no momento legal. Não se compreende que o agente público pratique intempestivamente atos de sua competência, desde que ocorra a oportunidade para agir, como não se entende que só se desincumba de parte de sua obrigação ou se abstenha em relação a essa obrigação." (in Direito Administrativo, 4ª ed. Ver. e ampl. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 49).
Saliente-se, ainda, que tal omissão, sendo "dolosa, vale dizer, intencional, premeditada, ou culposa, ou seja, a que o agente deu causa por imprudência, imperícia ou negligência, fica ele obrigado ao ressarcimento integral do dano causado", conforme ensina Paulo Mascarenhas em sua obra Improbidade Administrativa e Crime de Responsabilidade de Prefeito - São Paulo: LED, 1999, p. 21.
Cai, à propósito, a lição de Marino Pazzaglini Filho:
"Agente público imprudente é o que age sem calcular as conseqüências, previsíveis para o erário, do ato que pratica. Negligente é o que se omite no dever de acautelar o patrimônio público. Tanto um como outro descumprem dever elementar imposto a todo e qualquer agente público, qual seja, o de zelar pela integridade patrimonial do ente ao qual presta serviços, à medida que trata-se de que, não sendo seu, a todos interessa e pertence.
De modo que o "deixar passar" esta ou aquela irregularidade, o "não examinar" determinado documento, ou "não cuidar" de uma outra providência jamais poderiam justificar a falta de diligência, a imprevisão do previsível, enfim, o desdouro no trato da coisa pública." (in Improbidade Administrativa: Aspectos Jurídicos da Defesa do Patrimônio Público - São Paulo: Atlas, 1996, p.70).
Com efeito, o mero compulsar da documentação anexada a esta inicial revela a inércia e o desinteresse em relação ao dinheiro público.
A responsabilidade a respeito dos fatos é indeclinável do Secretário de Saúde, que, na expressa dicção do próprio Estatuto da Secretaria de Saúde, à disposição na internet, é órgão de administração superior.
Relembre-se que a teor do mesmo Estatuto da Secretaria de Saúde, ao Secretário compete formular a política de saúde pública para o Distrito Federal e ordenar a realização da despesa, movimentando os recursos financeiros respectivos.
O retardamento inexplicável para a realização do competente procedimento licitatório colaborou para que a firmas contratadas experimentassem sozinhas a prestação desses serviços e se enriquecessem indevidamente à custa do patrimônio público. Daí porque trata-se de prática injustificável, desarrazoada e que fere os princípios constitucionais da administração pública, notadamente os da moralidade administrativa, igualdade, impessoalidade, finalidade pública e licitação obrigatória.
Praticaram, assim, os réus com suas ações e omissões improbidade administrativa, nos exatos termos da Lei 8429/92, artigos:
"Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
II permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
V permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
VIII frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
IX ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;"
"Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade , e lealdade às instituições, e notadamente: (...)
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;"
Registre-se que a ausência de procedimento licitatório e a realização de despesas sem cobertura contratual é ato de improbidade administrativa, o que torna os referidos réus passíveis das sanções dos artigos transcritos.
Digno de nota, enfim, que o MPDFT foi, recentemente, levado a ajuizar ação civil pública, em anexo, contra o atual edital de licitação lançado, para a prestação de serviços de vigilância à SES/DF, em virtude do completo direcionamento e da ocorrência de falhas na abertura das propostas, as quais configuram, em tese, crime. Isso quer dizer que de nada adiantou a Secretaria, já não sem tempo, a pugnar pela realização de licitação tão desejada, pois o fez de maneira absolutamente iilegal.
DA OCORRÊNCIA DE SUPERFATURAMENTO
O Ministério Públicos autor, após minuncioso relato dos fatos, demonstra, a seguir, que a empresa em questão beneficiou-se se de pagamentos superfaturados há muito tempo no Distrito Federal.
Existem a respeito vários processos no TCDF e lá, desde 1994, o Corpo Técnico daquela Casa logrou demonstrar o lesivo superfaturamento ocorrido. Superfaturamento esse que deixou de ocorrer em 1995 em diante, voltando novamente a acontecer em 1999. Tudo isso vem relatado pelos técnicos daquela Corte, cujos trabalhos foram transcritos nesta inicial, como elemento de prova e esclarecimento da Justiça.
Acontece que os autores deixam claro que os períodos acobertados pela ocorrência de prescrição quinquenal não podem mais ser reclamados via ação de improbidade, mas não devem deixar de ser mencionados, porque relevantíssimos, podendo ser cobrados em ação autônoma, pois, como se sabe, o ressarcimento é imprescritível.
De fato, foi o primeiro réu, que celebrou o pacto abjeto em 1994, o responsável nesse período pela ocorrência de imoral e lesivo superfaturamento. Essa relação contratual foi tolerada pelo TCDF. Com isso, ficou difícil ou quase impossível aos administradores seguintes qualquer poder de repactuação, mormente quando, por tudo que aqui se falou, surgia a idéia da prorrogação contratual como direito subjetivo
Está comprovado, insista-se, o superfaturamento ocorrido em 1994, pelo competente trabalho do corpo técnico do TCDF, e, também, em 1999:
"31. Desse quadro, verifica-se que os preços, em média, praticados pela FHDF foram superiores àqueles praticados pelos Ministérios da Cultura e do Planejamento e Orçamento, durante o período de 1994 a 1999. Em 1994 e 1995, observou-se maior discrepância entre os valores pagos, chegando a FHDF Ter despendido mais de 30% em relação ao Ministério da Cultura. A partir de 1996, os valores pagos pela FHDF em relação aos referidos Ministérios diminuíram consideravelemente, devido à imposição de redução de preços pela FHDF a partir de novembro de 1995.
A prática diferenciada de preços por parte da FHDF em relação ao mercado, nesse caso, especialmente, o Ministério da Cultura, fez com que aquela Entidade efetuasse um gasto a maior aproximado de R$ 14 milhões no pagamento dos serviços de vigilância, no período sob exame.
A forma como se chegou a esse valor foi pelo total despendido anualmente pela FHDF, constante do quadro-evolução dos preços, dividido pelo valor correspondente a média anual do posto unitário de 24 h. praticado pela FHDF, sendo este resultado multiplicado pelo valor da média anual do posto de 24 h. contratado pelo Ministério da Cultura...
Acrescenta-se que, na contratação feita em 1994, proveniente da Concorrência no. 15/94, os preços encontravam-se em torno de 30% superiores aos do mercado. Contribuíram para a adjudicação e a homologação da licitação na FHDF com valores superiores aos praticados no mercado as seguintes impropriedades:
A ausência das planilhas colaborou para que a Comissão de Licitação considerasse justificável o aumento de 32,70% nos preços apresentados na Concorrência no. 15/94 em comparação com os praticados nos contratos vencidos da FHDF, por conta da reposição salarial de 31% concedida para a categoria em sua data base.
Ora, se o procedimento licitatório tivesse cumprido o citado dispositivo legal, a Comissão provavelmente verificaria que o reajuste dos salários da categoria incidiria sobre as parcelas relativa a salários e às obrigações deles decorrentes (montante A), excluindo desse reajuste as parcelas relativas a outros custos (montante B), tais como: uniforme, responsabilidade civil, transporte, recrutamento e seleção, etc.
No que concerne à impropriedade "b", caberia à Comissão de Licitação, durante o julgamento das propostas, de acordo com o art. 43 da Lei 8.666/93...o procedimento relacionado com pesquisa de preços no mercado dos itens a serem contratados, tendo em vista a inexistência de valores fixados por órgãos do DF ou constante do sistema de registro de preços...
A única forma de pesquisa no tocante a preços de mercado feita pela Fundação foi a verificação dos preços praticados nos contratos vencidos naquela Entidade. Como agravante desse errôneo procedimento, as empresas que participaram da licitação eram as mesmas que prestavam serviço à FHDF. Apesar de tal fato ser do conhecimento da Comissão de Licitação, ele não foi considerado.
Observou-se, também, a ausência da necessária pesquisa de preços quando a FHDF, em nova contratação com as mesmas empresas que prestavam os serviços de vigilância, para o período de maio a outubro de 1995, negociou, em abril de 1995, uma redução dos valores pactuados na Concorrência no. 15/94, comprometendo-se, ainda, a lançar sobre essa base de cálculo o reajuste concedido para a categoria no mês de maio de 1995.
Nessa contratação, desta vez com dispensa de licitação, por caráter emergencial, a FHDF, ao reajustar os preços, aumentou ainda mais a defasagem entre os preços por ela praticados em relação aos de mercado.
Dessa forma, tal procedimento feriu não só o interesse público como também o dispositivo contido no inciso III do parágrafo único do art. 26 da Lei 8.666/93, que determina que o processo de dispensa ou inexigibilidade de licitação seja devidamente instruído com justificativa do preço a ser contratado.
Quanto ao item "c", nota-se que as propostas das empresas Confederal Vigilância de Transportes e Valores Ltda. e Planalto Empresa de Segurança Ltda., que resultaram nos Contratos nos. 21/95 e 23/95, celebrados para o período de maio a outubro de 1995, forma elaboradas de forma idêntica e impressas com iguais erros.. o que indica que foram produzidas em conjunto.
Esse procedimento e os a seguir listados induzem ao raciocínio de que, também, na licitação, houve combinação entre as empresas com intuito de lesar os cofres públicos, a saber:
Confirmados esses indícios por meio de investigação, estria o procedimento das empresas Ipanema Segurança Ltda., Planalto Empresa de Segurança Ltda., Brasília Empresa de Segurança Ltda., Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda. e Argus Segurança Ltda., tipificado no crime estabelecido no art. 90 da Lei 8.66693...
Finalizando o s]exame da vigilância, destacam-se a seguir, fatores que corroboram a prática de preços superiores aos de mercado pela FHDF.
Estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas -FGV, com apoio do Sindicato das Empresas de Vigilância no Estado do Rio de Janeiro, estabelecendo os custos relativos a postos de vigilância, confirma o disparate dos valores propostos pelas empresas à FHDF.
Outro fator, extremamente importante, que também corrobora a prática de preços elevados pela FHDF na contratação das empresas de segurança, foi a licitação realizada no MINC, no mesmo dia (05.07.94) que na FHDF, para igual tipo de serviço, apenas com diferença de horário, em que a firma Ipanema Segurança Ltda. Ofertou ao Ministério preços 35,87% inferiores àqueles propostos à FHDF.
O extinto MARE, mediante a Portaria no. 3.194/96, impôs limite de R$ 6.880,00 para postos de vigilância de 24 horas, para contratação pelos Órgãos Federais. Dois anos antes, a FHDF havia contratado esses mesmos serviços pelo exorbitante valor de R$ 7.705.93.
O MPOG considerou, em 1995, excessivos os valores pelos serviços de vigilância do Órgão, deixando de efetivá-los às empresas contratadas. Ressalte-se que os valores contratados eram inferiores aos praticados pela FHDF no mesmo período.
Aliado a todo o exposto, verificou-se, ainda, ter havido inversão de valores entre a vigilância armada e desarmada, constante das propostas das empresas Confederal Vigilância de Transportes e Valores Ltda. E Planalto Empresa de Segurança Ltda., vez que a rubrica responsabilidade civil, principal componente do aumento de custos na vigilância armada, estava maior nas planilhas de preço unitário da vigilância desarmada, na contratação para o período de maio a outubro de 1995. Tal procedimento fez com que o custo referente à vigilância armada ficasse inferior à desarmada, contrariando os termos da negociação relatada no par. 23 e os valores constantes das propostas apresentadas na licitação.
A inversão acima, não observada pela FHDF, causou prejuízo de R$ 134.979,84 ao erário distrital, visto que a Fundação possui maior quantidade de postos de vigilância desarmada."
Dito superfaturamento foi afastado, ainda, expressamente, no exercício de 1997 pelo TCDF:
"Os preços praticados caminharam nos trilhos da normalidade até 27.10.95. As alterações sofridas foram por conta de dissídios coletivos da categoria dos vigilantes. A partir desta data houve redução de até 27,21%, de modo que todos os contratos passaram a ter preço unitário único de R$ 2.850,00 para posto de 12 h diurno e noturno, armado e desarmado, e de R$ 5.700,00 para posto de 24 h. O preço praticado pela PLANALTO EMPRESA DE SEGURANÇA LTDA para a Presidência da República e para o Ministério da Agricultura e do Abastecimento, até abril de 1997, para posto 24 h, foi, respectivamente, R$ 6.880,00 e R$ 6.815,00, para fazer face aos mesmos serviços tratados nos autos." (29.5, processo 1741/97-TCDF).
Da mesma forma, o Grupo-Tarefa, por meio da NT 100/03 confeccionou demonstrativo, concluindo que a repactuação ocorrida em 1995 ocasionou uma economia para o Tesouro da ordem de R$ 534.418,84 (quinhentos e trinta e quatro mil, quatrocentos e dezoito reais e oitenta e quatro centavos) mensais!
Assim sendo, os autores estarão, nesta ação, apenas cobrando dos réus o superfaturamento evidenciado a partir de 1999.
Para tanto, foi calculado o valor da média dos postos da referida empresa e comparados com a média do valor dos postos admitidos pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, já que a SES/DF não encaminhou, em nenhum momento, o valor pago por posto para a referida empresa, a partir de 1999, como cumpriria.
O resultado desta operação apontou para um valor superfaturado de R$3.313.808,35 (três milhões, trezentos e treze mil, oitocentos e oito reais e trinta e cinco centavos) conforme abaixo demonstrado e constante na Nota Técnica DC EQT 006/2004, de 31/03/2004 (Doc.01):
Obs 01: diferença por posto (DM) – R$ 689,13 (referente a dez/99)
Obs 02: índice 1.m.a = 1,48798573 (referente a dez/99)
Obs. 01: diferença por posto (dm) R$ 730,29, referente a fev./2001.
Obs. 02: índice fev/2001 = 1,39236357
Durante esse período os Secretários de Saúde foram os quatro primeiro réus.
Nessas condições, os réus já nominados são responsáveis por improbidade administrativa, já que é inequívoco que superfaturamento trata-se de ato de improbidade administrativa.
É necessário que a Justiça saiba que, apesar de alertado para os fatos, o TCDF não tomou nenhuma providência, só restando acreditar que o Poder Judiciário o fará, repelindo tamanha lesão aos cofres públicos.
Desta forma, entendem os autores que são responsáveis pela ocorrência de superfaturamento todos os Secretários de Saúde nos períodos de 1999 a 2004, pois, deveriam, nesse período, ter impedido a ocorrência de atos tão imorais.
DA RESPONSABILIDADE DA EMPRESA CONTRATADA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Por outro lado, a responsabilidade da empresa Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda. é evidente, pois foi ela a principal beneficiária de todas essas ilicitudes: prestação de serviços sem cobertura contratual; superfaturamentos, etc.
É inequívoco neste caso que a contratada induziu e concorreu para a prática de tamanhas irregularidades, em setor tão sensível e essencial, como é a saúde pública dos cidadãos que se utilizam da rede pública, no DF.
O artigo 1o da Lei 8429 não deixa qualquer margem para discussão, ao afirmar que os atos de improbidade, praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração pública de qualquer dos Poderes, inclusive do Distrito Federal, serão punidos na forma desta lei. Por outro lado, o art. 3o arremata que as disposições da referida lei são aplicáveis até mesmo àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática de ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
A esse respeito, a responsabilidade recai em relação às condutas perfeitamente identificadas no artigo 10º, caput da Lei 8429/92:
"Art. 10º Constitui ato de improbidade administrativa, que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei e, notadamente:"
Vejamos a doutrina a respeito:
"A idéia segundo a qual a execução de um contrato provocaria uma espécie de fato consumado, contra o qual nada se poderia fazer, vem sendo gradativamente substituída pela posição segundo a qual a legalidade deve ser protegida sob qualquer circunstância - o que seria feito (nos casos em que se mostre impossível a convalidação) com a declaração de nulidade de contrato ilícito, mesmo que este já tenha sido parcial ou totalmente executado.
Quando a conduta do particular (ex-contratado) for caracterizada como ímproba não se pode vislumbrar pagamento de indenização pelo que já fora executado.
Es conclusão em parte pode ser extraída da simples leitura de uma das sanções aplicáveis a particulares em virtude de ato de improbidade. Confira-se: "Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações; (...) II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (...).
Em virtude do previsto no dispositivo acima transcrito, é de se entender que o recebimento de contraprestação por ex-contratado ímprobo não é admitido, devendo este devolver o que tenha eventualmente recebido em função da execução do contrato inválido. Caso não tenha recebido qualquer valor, por óbvio, não terá direito de reclamá-lo a título indenizatório.
Não é possível aplicar o princípio da proibição do enriquecimento sem causa em favor de quem agiu com má-fé comprovada. Mesmo admitindo-se que o ex-contratado tem direito a indenização nos casos de contratos inválidos até nos casos em que tenha agido culposamente (circunstância em que teria cabimento a aplicação do princípio da proibição do enriquecimento sem causa), não se pode conceber que a culpa qualificada pela má-fé mereça abrigo nesse princípio geral do Direito." (Câmara, Jacintho de Arruda, A Lei de Improbidade Administrativa e os Contratos Inválidos já Executados, in Improbidade Administrativa: questões polêmicas e atuais. São Paulo: Editora Malheiros, p. 201-212).
De conseguinte, não há como ignorar as várias denúncias que tornam clara a participação da empresa e de seus sócios nos atos de improbidade aqui tão claramente demonstrados (superfaturamento; prestação de serviços sem licitação e sem cobertura contratual; e reajustamentos indevidos).
Como se não bastasse tudo isso, os serviços prestados pelas contratadas são lastimáveis. Relatório da ANVISA e do DENASUS dão conta da péssima vigilância que é prestada. Segundo os auditores, "entra quem quer, a hora que quer"; vários pertences de pacientes e de servidores somem do hospital; é comum ver o vigilante "cochilando".
Isto posto, o Ministério Público Federal pede a citação do DF e da União Federal, para que optem pelo pólo processual que irão ocupar.
Requer, o autor, também, a citação dos réus nos endereços já referidos na presente inicial para que integrem o processo e, se for do interesse, ofereçam contestação.
Requer, ainda, seja julgada procedente a presente ação para condenar os réus nos seguintes termos da legislação de regência:
Os primeiros réus, ex-Secretários de Saúde e o atual Secretário, bem assim o representante e a firma citada (CONFEDERAL), nas sanções do artigo 12, II da Lei 8429/92, a saber: ressarcimento integral do dano, no valor inicial de R$3.313.808,35 (três milhões, trezentos e treze mil, oitocentos e oito reais e trinta e cinco centavos); perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer essa circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por 8 anos, pagamento de multa civil de duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o poder público e receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos.
Requer, por último, os autores a condenação de todos os réus ao pagamento das custas processuais, diligências, perícias e verba honorária, tudo a ser oportunamente revertido aos cofres públicos.
Ressalte-se que o MP expediu Recomendação ao Senhor Governador para que fosse corrigida a prática nefasta de admitir despesas sem cobertura contratual. Lamentavelmente dita recomendação não foi atendida.
Esgotada esta via sem que as autoridades responsáveis buscassem corrigir as graves irregularidades, nenhuma outra saída restou ao parquet senão a de buscar junto ao Poder Judiciário a proteção indispensável ao Direito Público Subjetivo da população do DF à Saúde.
Considerando que a Lei nº 10.629, de 26.12.2002, foi entendida por muitos tribunais como inconstitucional, requer o autor a declaração incidenter tantum da inconstitucionalidade dos dispositivos desta lei que concedem prerrogativa de foro sem base constitucional.
Protesta o autor por todos os meios de prova em Direito admitidos, que serão especificados em momento oportuno.
Dá-se à causa o valor de R$3.313.808,35 (três milhões, trezentos e treze mil, oitocentos e oito reais e trinta e cinco centavos) que corresponde ao valor do superfaturamento encontrado em pesquisa preliminar do Grupo-Tarefa, em anexo.
Brasília, 6 de maio de 2004.
Luiz Francisco F. de Souza
1) RE 228955-RS
2) No Processo nº 1126/02 são relacionados pelo menos treze (13) processos relacionados a fiscalizações no setor de Saúde, ao qual já se somaram alguns outros em 2003.