Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70080725708 RS
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70080725708 RS - Inteiro Teor
TJ-RS_ADI_70080725708_c6731.doc
Nº 70080725708 (Nº CNJ: 0044479-10.2019.8.21.7000)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 3.901/2019 DO MUNICÍPIO DE sapucaia DO SUL. NORMA QUE REGULAMENTA o pagamento de honorários de sucumbência aos procuradores e advogados públicos do Município. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO PREFEITO. EMENDAS LEGISLATIVAS. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA ORIGINAL. INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO E NO FUNCIONAMENTO de órgão do executivo municipal. VIOLAÇÃO DOs PRINCÍPIOs DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, da impessoalidade e da moralidade. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO FORMAL. EXAME DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE PRÉVIA ANÁLISE DE ATOS NORMATIVOS INFRACONSTITUCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE.
1. Projeto de lei apresentado pelo Prefeito Municipal destinado a regulamentar o pagamento de honorários sucumbenciais a procuradores do Município de Sapucaia do Sul.
2. O Prefeito, a partir de um juízo político que lhe cabe, entendeu que devem ser contemplados no rateio desses valores os servidores que, com amparo em lei formal, efetivamente atuam no exercício da atribuição de representar, em juízo, o Município: ou seja, os procuradores municipais efetivos, que se encontram na atividade, e os servidores comissionados com poderes de representação judicial e que estiverem devidamente inseridos no instrumento procuratório que lhes tenha sido outorgado.
3. No momento em que o legislador apresenta emenda à proposição original, para o fim de incluir no rateio da verba honorária procuradores públicos inativos, e excluir os servidores comissionados, deturpando, de modo evidente, a disciplina originalmente prevista, há clara e sensível incursão sobre o próprio mérito da decisão política tomada pelo Prefeito, que se materializou no texto do projeto de lei por ele apresentado.
4. Caracterizada, assim, ofensa aos arts. 8º, 10, 60, II, alíneas 'a', 'b' e art. 82, III, todos da CE/89, na medida em que as emendas apresentadas pelo Legislativo em projeto de lei de iniciativa privativa não podem desfigurar o objeto da proposição original, modificando substancialmente o seu conteúdo, sob pena de tornar letra morta a norma constitucional que atribui ao Prefeito a iniciativa legislativa acerca da matéria em questão. Precedentes do STF e desta E. Corte.
5. A emenda parlamentar também representou indevida ingerência da Casa Legislativa em relação a atribuições eminentemente executivas, relacionadas à organização e funcionamento da administração do Poder Executivo municipal, ao designar a Secretaria Municipal da Fazenda para os fins operacionais e específicos de rateio, distribuição e pagamento dos honorários de sucumbência – o que não havia sido previsto no projeto original. Violação do art. 8º, 10, 60, inc. II, d e art. 82, inc. VII, ambos da CE/89. Precedentes.
6. Padece de inconstitucionalidade material, por manifesta afronta aos princípios da impessoalidade e da moralidade, previstos no art. 19 da Carta Estadual, norma que, com efeito retroativo, estabelece que o rateio recairá, também, sobre os honorários sucumbenciais já depositados na conta do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM a partir da entrada em vigor do CPC/2015.
7. O legislador, no aspecto, emprestou eficácia retroativa à Lei 3.901/2019, ao interferir na destinação de verba que já havia sido revertida em favor do Município de Sapucaia do Sul a título de receita pública, por força do revogado art. 3º da Lei nº 3.473/2013. Ou seja, dinheiro público já alocado para uma finalidade específica, qual seja, o aperfeiçoamento da atividade administrativa desempenhada pela procuradoria municipal, foi redirecionado, por força de lei posterior, para um grupo de servidores públicos, em seu exclusivo benefício pessoal, e em evidente prejuízo aos cofres públicos.
8. O exame da tramitação legislativa de projetos de lei se restringe, exclusivamente, à observância das regras constitucionais que disciplinam o processo legislativo, não cabendo ao Tribunal, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, emitir juízo sobre a aplicação de regras infraconstitucionais, a saber, a Lei Orgânica Municipal e o Regimento Interno da Câmara de Vereadores
Nº 70080725708 (Nº CNJ: 0044479-10.2019.8.21.7000) Comarca de Porto Alegre
PREFEITO MUNICIPAL DE DE SAPUCAIA DO SUL PROPONENTE
CÂMARA DE VEREADORES DE SAPUCAIA DO SUL REQUERIDO
Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro (Presidente), Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa, Des. Marcelo Bandeira Pereira, Des. Rui Portanova, Des. Jorge Luís Dall'Agnol, Des. Francisco José Moesch, Des. Nelson Antonio Monteiro Pacheco, Des.ª Maria Isabel de Azevedo Souza, Des. Irineu Mariani, Des. Marco Aurélio Heinz, Des. Guinther Spode, Des.ª Liselena Schifino Robles Ribeiro, Des.ª Matilde Chabar Maia, Des. André Luiz Planella Villarinho, Des.ª Angela Terezinha de Oliveira Brito, Des. Glênio José Wasserstein Hekman, Des. Tasso Caubi Soares Delabary, Des.ª Denise Oliveira Cezar, Des. Almir Porto da Rocha Filho, Des. Mário Crespo Brum, Des. Eduardo Uhlein, Des. Ricardo Torres Hermann e Des. Pedro Luiz Pozza.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SAPUCACIA DO SUL, com pedido de medida liminar, objetivando o reconhecimento da inconstitucionalidade in totum da Lei Municipal nº 3.901/2019, que tem por desiderato regulamentar o pagamento de honorários de sucumbência aos procuradores e advogados públicos daquela Municipalidade.
Sustenta o proponente, em síntese, que: (1) a Lei Municipal nº 3.901/2019 padece de vício formal de inconstitucionalidade, pois, versando sobre matéria cuja iniciativa é privativa do prefeito municipal (remuneração de agentes do Poder Executivo municipal) não poderia o Poder Legislativo ter apresentado projeto de lei substitutivo (Emenda Parlamentar Individual nº 031/2018) para modificar substancialmente o conteúdo da proposição original apresentada pelo Prefeito, o que implicou ofensa aos arts. 8º 10, 60, inc. II, a, b e d, e art. 82, VII, todos da CE/89; (2) o projeto substitutivo foi apreciado e votado, em primeiro turno, no mesmo dia em que fora protocolado pelo vereador Marco Antônio da Rosa, razão pela qual a matéria deixou de constar da respectiva Ordem do Dia, importando afronta aos art. 64 e 65 da Lei Orgânica do Município de Sapucaia do Sul (LOM), ao art. 25, § 1º, do Regimento Interno da Câmara de Vereadores de Sapucaia do Sul (RICVSS), aos arts. 62 e 63, da CE/89, bem como aos princípios da legalidade, da publicidade e da razoabilidade, consagrados na Carta Estadual; (3) o projeto de lei substitutivo, para figurar na ordem do dia, deveria ter sido protocolado na secretaria do Legislativo local com antecedência mínima de 48 horas antes da sessão ordinária, a fim de viabilizar sua publicação nos moldes do art. 65 da LOM c/c art. 25, § 1º, do RICVMSS; (4) o Prefeito deixou de ser notificado para apresentar reclamação à emenda substitutiva, nos termos do art. 123 do RICVMSS; (5) a proposição legislativa não foi examinada pela Comissão de Finanças e Orçamento para emissão de parecer técnico, ofendendo-se, assim, os arts. 50; 67; 127 e 128, todos do RICVMSS, art. 46, "caput", parágrafo único, inc. V, da LOM e art. 56, § 2º, VI, da CE/89; (6) assevera que, acaso houvessem sido observadas as disposições contidas no RICVMSS e na LOM, o projeto de lei substitutivo não teria sido levado a Plenário, para discussão e votação em primeiro turno, antes de transcorridos no mínimo 30 dias de seu protocolo na secretaria do Órgão Legislativo; (7) o texto da Lei 3.901/2019 apresenta obscuridades e imprecisões que dificultam e até mesmo impossibilitam a sua compreensão, o que afronta o art. 103, do RICVMSS; (8) a emenda legislativa implicou aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, considerando que a execução das medidas impostas pela lei exige disponibilização de servidores e maior estrutura administrativa da Secretaria Municipal da Fazenda; (9) há equívoco na redação do parágrafo 3º do artigo 2º da lei municipal impugnada, no qual constou que não entrariam no rateio dos honorários os procuradores ou advogados públicos cedidos ou requisitados por entidade ou órgão estranho à administração federal direta, autárquica ou fundacional, quando deveria constar a administração direta municipal; (10) a Lei nº 3.901/2019 também viola os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade previstos no art. 37, caput, da CF/88, ao estabelecer que o rateio recairá, também, sobre os honorários sucumbenciais já depositados na conta do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM a partir da entrada em vigor do CPC/2015, em detrimento do que dispunha a Lei nº 3.4712013 – a qual determinava que os honorários advocatícios de sucumbência seriam destinados, em sua integralidade, ao Fundo de Aparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município de Sapucaia do Sul (FAMPGM); por fim (11) noticia que o projeto de lei substitutivo foi vetado na integralidade, em razão do vício de iniciativa e por inconstitucionalidade material, porém, a Câmara Municipal não acatou as razões do veto e promulgou a Lei Municipal nº 3.901/2019. Requereu, em sede de liminar, a suspenção da eficácia da Lei Municipal nº 3.901/2019, e, ao final, a declaração de sua inconstitucionalidade (fls. 05-80 e documentos das fls. 82-446).
Foi deferido o pleito liminar (fls. 453-480).
O Procurador-Geral do Estado, em sua manifestação, em sede de preliminar, apontou irregularidade da representação processual, em virtude de a procuração anexada não conferir poderes específicos para a propositura da presente ação. No mérito, pugnou pela manutenção da Lei atacada (fls. 503-515).
O proponente acostou aos autos nova procuração (fls. 518-521).
A Câmara de Vereadores de Sapucaia do Sul, notificada, prestou informações. Em sua manifestação, defendeu a constitucionalidade da emenda parlamentar substitutiva, noticiando que a proposição foi aprovada por unanimidade pelo plenário da Casa Legislativa, em duas sessões. Ponderou que os honorários de sucumbência não têm natureza de recursos públicos, o que dispensa parecer da Comissão de Finanças e Orçamento. Negou que a emenda parlamentar em exame tenha alterado substancialmente o projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Referiu que que os honorários sucumbenciais não consubstanciam remuneração dos procuradores públicos, razão por que a iniciativa de lei referente à matéria em questão não é da competência exclusiva do Prefeito Municipal. Discorreu sobre a inconstitucionalidade da inclusão de advogados detentores de cargos comissionados como beneficiários de honorários de sucumbência, como constou no projeto inicial. Argumentou que o texto legal do projeto apresentado pelo prefeito não observou os ditames do art. 7º, II, da Lei Complementar Federal n.º 95/19981. Afirmou que a Lei Municipal n.º 3.901/19 não implica aumento de despesa pública, em virtude da natureza privada dos honorários sucumbenciais. Ademais, asseverou que a Secretaria Municipal da Fazenda já era responsável pela gestão financeira e contábil do Fundo Próprio de Reaparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município, motivo pelo qual sua designação para os fins operacionais e específicos de rateio, distribuição e pagamento dos honorários de sucumbência, por força de norma incluída pela emenda parlamentar, não resulta em ofensa ao art. 60, inc. II, d, da CF/88. Afinal, requereu a manutenção integral da lei municipal impugnada no ordenamento jurídico ou, subsidiariamente, o reconhecimento de sua inconstitucionalidade parcial (fls. 524-542 e documentos das fls. 543-657).
Em parecer, o Ministério Público opina pela parcial procedência (fls. 662-690).
Estou em julgar procedente o pedido formulado nesta ação direta de inconstitucionalidade.
Com efeito, razão assiste ao proponente no que concerne à tese de inconstitucionalidade formal da Lei nº 3.901/2019 por vício de iniciativa.
A Lei impugnada tem por desiderato regulamentar o pagamento de honorários de sucumbência aos procuradores e advogados públicos do Município de Sapucaia do Sul.
É bem verdade que os honorários não constituem, diretamente, verba paga com recursos públicos. Porém, trata-se de montante destinado a remunerar a atuação dos servidores públicos vinculados ao Poder Executivo municipal, cujas atribuições, dentre outras, compreendem a de representar judicialmente a Municipalidade.
Se a edição de lei regulamentar é condição para plena eficácia do art. 85, § 19, CPC/20152, sem o que não poderão os honorários de sucumbência ser vertidos em prol dos procuradores públicos, conforme tem decidido esta E. Corte3, tenho que essa lei está reservada à iniciativa do Prefeito Municipal.
É o que se depreende dos arts. 10, 60, II, alíneas 'a', 'b' e art. 82, III, todos da CE/89, aplicáveis simetricamente aos Municípios, por força do art. 8º, caput, in verbis:
Quanto a esse ponto, converge o parecer de lavra do em. Procurador-Geral de Justiça, em exercício, MARCELO LEMOS DORNELLES.
No caso, com o objetivo de regulamentar o previsto no art. 85, § 19, CPC/2015, o Prefeito Municipal apresentou à Casa Legislativa projeto (PL nº 031/2018) com a seguinte redação:
Art. 1º. Nas ações judiciais de qualquer natureza em que for parte o Município de Sapucaia do Sul, os honorários advocatícios de sucumbência fixados por arbitramento e/ou acordos pertencem integralmente aos Procuradores e Advogados do Município ocupantes de cargo de provimento efetivo, nos moldes do art. 22 da Lei nº. 8.906/94 c/c o art. 85, § 19 da Lei nº 13.105/2015.
§ 1º. O disposto no caput tem validade para todas as ações ajuizadas.
§ 2º. Os honorários constituem verba variável, não incorporável e não computável para cálculo de qualquer vantagem remuneratória.
§ 3º. Os honorários serão partilhados em partes iguais entre os Procuradores e Advogados do Município ocupantes de cargo efetivo.
§ 4º. Os honorários previstos no caput deste artigo são verbas de natureza privada e de caráter alimentar, não constituindo encargos ao Tesouro Municipal, ainda que depositados em contas de titularidade do Município, sendo pagos exclusivamente pela parte sucumbente ou devedora.
§ 5º. Fazem jus aos honorários que aludem o "caput" do artigo 1º desta Lei os servidores que exerçam função de Procurador e Advogado Públicos de provimento efetivo, nos termos do "caput" do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
Art. 2º. Os termos do artigo 1º desta Lei serão estendidos aos ocupantes de cargos comissionados lotados na PGM com poderes de representação judicial e que estiverem devidamente inseridos no instrumento procuratório outorgado pelo Prefeito Municipal.
§ 1º. Os cargos comissionados mencionados no caput deste artigo farão jus aos honorários sucumbenciais, que serão contabilizados sobre todos os processos ajuizados a partir de seus respectivos atos de nomeação.
§ 2º. A perda do cargo comissionado por meio de aposentadoria, demissão ou exoneração, impede a continuidade da percepção dos honorários de sucumbência pelo servidor.
Art. 3º. Considera-se em exercício para fins de recebimento dos honorários de sucumbência o Procurador ou Advogado Público do Município que estiver em gozo das licenças previstas no artigo 114, inc. I, II, IV, IX e XIII da Lei Municipal 2.028/1997.
Parágrafo único. Será excluído da distribuição de honorários o titular do direito que perder o cargo por exoneração, demissão, aposentadoria ou falecimento.
Art. 4º. Os valores referentes aos honorários de sucumbência serão recolhidos ao fundo de honorários, em conta bancária do Tesouro Municipal aberta exclusivamente para depósitos e posteriores rateios.
Art. 5º. Fica criada a Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência composta por três Procuradores ou Advogados Públicos estáveis, que será responsável pela fiscalização da arrecadação dos honorários, bem como sua distribuição nos termos desta Lei.
§ 1º. A Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência será eleita para mandato de 02 (dois) anos, permitida sua recondução, sendo assegurado o direito a voto a todos os Procuradores e Advogados públicos lotados na Procuradoria Geral do Município.
§ 2º. Competirá a Secretaria Municipal da Fazenda informar mensalmente a Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência quanto ao montante dos honorários de sucumbência recebidos e depositados, através de Boletim Informativo Contábil.
Art. 6º. A parcela de honorários de sucumbência será incluída na folha de pagamento do mês subsequente ao de seu recebimento.
Parágrafo único. Sobre a parcela dos honorários advocatícios de sucumbência referidos neste artigo somente incidirá desconto relativo ao imposto de renda de pessoa física.
Art. 7º. É dever da Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência a prestação de contas mensal dos recebimentos e rateio das verbas honorárias, registrando e conferindo publicidade de todos os seus atos decisórios.
Parágrafo único. Qualquer controvérsia sobre os valores e rateio dos honorários será dirimida pela Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência.
Art. 8º. É nula qualquer disposição, cláusula, regulamentação ou ato administrativo que retire do Procurador ou Advogado do Município de Sapucaia do Sul o direito ao recebimento e rateio dos honorários advocatícios de que trata essa Lei.
Sucedeu que foi apresentada emenda parlamentar individual ao PL nº 031/2018 por meio da qual foi modificado substancialmente o seu conteúdo original.
Com efeito, a Lei nº 3.901/2019, resultante da emenda parlamentar substitutiva, acabou promulgada com a seguinte redação:
Art. 1º. Nas ações judiciais de qualquer natureza em que for parte o Município de Sapucaia do Sul, os honorários advocatícios de sucumbência fixados por arbitramento e/ou acordos pertencem integralmente aos Procuradores e Advogados do Município ocupantes de cargo de provimento efetivo ou estabilizados pelo art. 19, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal, nos termos do art. 22 da Lei nº. 8.906/94 c/c o art. 85, § 19 da Lei nº 13.105/2015.
§ 1º. O disposto no caput deste artigo tem validade para todas as ações ajuizadas.
§ 3º. Os honorários serão partilhados em partes iguais entre os Procuradores e Advogados Públicos ativos e inativos do Município.
Art. 2º. Fazem jus aos honorários advocatícios a que se refere o caput do artigo 1º desta Lei:
I- Os servidores públicos ativos detentores dos cargos de Procurador e Advogado Público do Município de Sapucaia do Sul, ambos, após três (três) anos de efetivo exercício na função, com efeitos financeiros a contar da publicação desta Lei, obtidos pelo rateio na proporção de 50% (cinquenta por cento), de uma cota-parte após três (três) anos de efetivo exercício no cargo, crescente na proporção de 25 (vinte e cinco) pontos percentuais após completar cada um dos dois (dois) anos seguintes;
II- os inativos.
§ 1º. O rateio será feito sem distinção de cargo, carreira e órgão ou entidade de lotação.
§ 2º. Para fins deste artigo, o tempo de exercício efetivo será contado como tempo decorrido em qualquer um dos cargos de que trata este Capítulo, desde que não haja quebra de continuidade com a mudança de cargo.
§ 3º. Não entrarão no rateio dos honorários:
I- pensionistas;
II- aqueles em licença para tratar de interesses particulares;
III- aqueles em licença para acompanhar cônjuge ou companheiro;
IV- aqueles em licença para atividade política, classista ou sindical;
V- aqueles em afastamento para exercer mandato eletivo;
VI- aqueles cedidos ou requisitados para entidade ou órgão estranho à administração pública federal direta, autárquica ou fundacional.
Art. 3º. A verba correspondente aos honorários advocatícios de que trata esta Lei será depositada em conta especial, aberta pela Secretaria Municipal da Fazenda exclusivamente para este fim, sendo a quantia apurada mensalmente, rateada em partes iguais entre todos os seus titulares, no mês subsequente à data em que se consumar o recolhimento, e paga até o 5º (quinto) dia útil de cada mês.
Art. 4º. Os valores depositados na conta do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM referentes a honorários de sucumbência, a contar da vigência do Novo Código de Processo Civil, deverão ser repassados para a conta bancária a que se refere o caput.
Art. 5º. Com a finalidade de acompanhar e fiscalizar a aferição e rateio da verba honorária entre os procuradores e advogados municipais, estes elegerão, entre si, três representantes para formarem uma comissão denominada Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência, com mandato de dois (dois) anos, permitida a recondução, mediante novo processo de escolha.
§ 1º. É dever da Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência a prestação de contas trimestral dos recebimentos, rateio das verbas honorárias, registrando e conferindo publicidade a todos os demais membros dos seus atos.
§ 2º. Qualquer controvérsia sobre valores a rateio dos honorários será dirimida pela Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência.
Art. 6º. Fica designada a Secretaria Municipal da Fazenda para os fins operacionais e específicos de rateio, distribuição e pagamento dos honorários de sucumbência.
Art. 7º. A Secretaria Municipal da Fazenda fornecerá diretamente à Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência planilha e relatório de distribuição mensal dos honorários de sucumbência, com extrato e saldos da conta.
Art. 8º. Nos processos em que o alvará for expedido de forma automatizada na conta do Município, assim como nos casos em que houver pagamento na via administrativa, a Secretaria Municipal da Fazenda deverá proceder à imediata transferência dos valores relativos aos honorários advocatícios para a conta referida no caput deste artigo.
Art. 9º. É nula qualquer disposição, cláusula, regulamentação ou ato administrativo que retire do Procurador ou Advogado do Município de Sapucaia do Sul o direito ao recebimento e rateio dos honorários advocatícios de que trata essa Lei.
Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, cessando os depósitos relativos aos honorários advocatícios destinados ao Fundo de Aparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município e revogando o art. 3º e inc. I do art. 4º ambos previstas na Lei Municipal nº 3.473/2013.
De logo se vê que a emenda resultou em verdadeira substituição à disciplina constante da proposição original, nos seguintes pontos:
Estendeu o direito à verba honorária sucumbencial aos procuradores e advogados públicos inativos do Município;
Excluiu dos honorários sucumbenciais os servidores ocupantes de cargos comissionados lotados na PGM com poderes de representação judicial – contemplados na proposição original;
Os valores depositados na conta do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM referentes a honorários de sucumbência, a contar da vigência do Novo Código de Processo Civil, deverão ser repassados para a conta bancária aberta exclusivamente para depósitos e posteriores rateios da verba honorária.
É fora de dúvida que, nas hipóteses em que a iniciativa é privativa do Poder Executivo, as Constituições Federal e Estadual não rechaçam a participação do Legislativo, o qual, além de aprovar ou rejeitar o texto legal, também pode apresentar emendas, desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República, (1) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (2) não importem aumento da despesa prevista no projeto de lei (art. 63, I, da CF/884 e art. 61, I, da CE/895, aplicáveis aos Municípios por força do art. 8º da CE/896), como já decidiu o Pretório Excelso7.
Porém, as emendas apresentadas pelo legislativo obviamente não podem desfigurar o objeto da proposição original de iniciativa privativa, modificando substancialmente o seu conteúdo, sob pena de tornar letra a morta a norma constitucional que defere ao Prefeito a iniciativa legislativa sobre a matéria em questão.
Ilustra o seguinte precedente desta Corte:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA ADITIVA. ACRÉSCIMO DAS ALÍNEAS R,S,T,U,V,X,Y,Z AO ART. 4º DA LEI Nº 03/2010 DO MUNICÍPIO DE SÃO JERÔNIMO/RS. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL NO PROJETO DE LEI. INTERFERÊNCIA NO JUÍZO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. PROCEDIMENTOS E REGRAS QUE INVIABILIZAM A LICITAÇÃO E A CONCESSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. Padece de vício formal de iniciativa a Emenda Parlamentar que altera substancialmente o projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, interferindo no juízo de conveniência e oportunidade da Administração. AÇÃO PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70042509505, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Genaro José Baroni Borges, Julgado em 12/11/2012)
Não é diferente a jurisprudência do Pretório Excelso:
PROJETO - INICIATIVA - EMENDAS - MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL. Surge a relevância da matéria veiculada e o risco de manter-se com plena eficácia o ato normativo questionado quando encerre alteração substancial, mediante emenda parlamentar, de projeto reservado a certa iniciativa. PROJETO - MINISTÉRIO PÚBLICO - EMENDA. Mostra-se relevante pedido de suspensão de eficácia de diploma legal quando notada modificação substancial do projeto inicialmente encaminhado pelo Procurador-Geral de Justiça, a implicar, até mesmo, aumento de despesa". (STF. ADI 3946 MC, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 12/09/2007, Dje-165 DIVULG 18- 12-2007 PUBLIC 19-12-2007 DJ 19-12-2007 PP-00014 EMENT VOL-02304-01 PP- 00064)
Veja-se que a questão de mérito relacionada ao rateio diz respeito a quais categorias de servidores públicos dele participarão.
Essa questão consubstancia matéria nitidamente afeta ao Poder Executivo.
Nesse cenário, o Prefeito, a partir de um juízo político que lhe cabe, entendeu que deveriam ser contemplados no rateio desses valores os servidores que efetivamente atuam no exercício da atribuição de representar, em juízo, o Município: ou seja, os procuradores municipais efetivos, que se encontram na atividade, e os servidores comissionados com poderes de representação judicial e que estiverem devidamente inseridos no instrumento procuratório outorgado pelo Prefeito Municipal.
Se é assim, no momento em que o legislador apresenta emenda à proposição original para o fim de incluir e, também, excluir determinadas categorias de servidores do rateio, deturpando, de modo evidente, a disciplina originalmente prevista, há clara e sensível incursão sobre o próprio mérito da decisão política tomada pelo Prefeito, que se refletiu no texto do projeto de lei por ele apresentado.
À luz do princípio da harmonia e independência dos Poderes, cristalizado no art. 10 da Carta Estadual, não encontro fundamento razoável que possa justificar tamanha incursão do Legislativo municipal em matéria que diz com próprio núcleo do projeto de lei apresentado pelo Prefeito.
Se o Prefeito entende que os honorários devem ser distribuídos a essa ou àquela categoria de servidores do Executivo municipal, por que razão deve o Legislativo se imiscuir nesse assunto?
Atento, aqui, para a circunstância de que, na hipótese em tela, nem sequer está em jogo a destinação de verbas de caráter público! A lei, convém insistir, não tem repercussão direta sobre os cofres públicos.
Sem embargo de a matéria estar submetida à reserva legal, vejo que o rateio da verba honorária sucumbencial – não proveniente dos cofres públicos, portanto – exclusivamente entre servidores do Poder Executivo consubstancia questão com um certo caráter interna corporis.
Com o que, eventual ingerência do Legislativo quanto a essa matéria – embora admitida – não poderia resultar numa redefinição do próprio critério de rateio inicialmente concebido pelo Prefeito Municipal.
Tivesse atuado o legislador para remediar eventual inconstitucionalidade no texto do projeto original, a conclusão seria outra.
Mas tampouco é esse caso dos autos.
Digo isso porque este Órgão Especial, efetivamente, tem decidido pela inconstitucionalidade de leis que criam cargos em comissão com atribuição de representação judicial do município, ao fundamento de que essa atribuição, por ser eminentemente técnica, não demanda extraordinário vínculo de fidúcia com a autoridade nomeante, de modo a justificar o recrutamento de pessoas estranhas aos quadros da administração8.
Porém, se existe norma no Município de Sapucaia do Sul que prevê a criação de cargos em comissão com atribuição de representar o município em juízo, e se essa lei ainda não foi extirpada do ordenamento jurídico pela via judicial própria, estando, pois, em pleno vigor e ao abrigo do princípio da presunção de constitucionalidade das leis, nada impede o Prefeito de apresentar projeto de lei que inclui os servidores comissionados no rateio dos honorários.
Trata-se, a meu ver, de uma questão de coerência por parte do Poder Público e, também, de imprimir tratamento isonômico aos servidores públicos – efetivos ou comissionados – que, ao fim e ao cabo, e com amparo em lei formal, exercem a mesma atuação profissional que justifica o pagamento dos honorários de sucumbência.
Por óbvio que eventual declaração de inconstitucionalidade da norma específica criadora de tais cargos reverberará na eventual lei que disponha sobre honorários sucumbenciais aos servidores comissionados – é o que a jurisprudência tem denominado de inconstitucionalidade por arrastamento ou consequencial.
Ainda nesse passo, e embora não caiba, aqui, empreender análise sobre o conteúdo da norma impugnada, permito-me dizer que soa até mesmo desarrazoado que os honorários sejam distribuídos em partes iguais entre os procuradores ativos e inativos do Município, como prevê a redação do art. 1º, § 3º, da Lei nº 3.901/2019, pela singela razão de que estes últimos não mais atuam na advocacia pública.
Como não empregam mais sua força de trabalho em prol dos interesses da Municipalidade, parece não haver sentido algum em que eles continuem a receber – indefinidamente – honorários de sucumbência referentes às causas do ente público, especialmente nos termos delineados pelo texto final aprovado pelo Legislativo ("em partes iguais").
E o pior: a inclusão dos servidores inativos deu-se em detrimento de servidores comissionados – arbitrariamente excluídos da percepção dos honorários – que efetivamente atuam na representação judicial da Municipalidade, e com amparo legal, frise-se.
De mais a mais, tem-se que o substitutivo ainda outorgou atribuições absolutamente novas a órgão da administração direta do Poder Executivo municipal: o art. 6º da Lei Lei nº 3.901/2019, resultante da emenda parlamentar substitutiva, designou a Secretaria Municipal da Fazenda para os fins operacionais e específicos de rateio, distribuição e pagamento dos honorários de sucumbência.
Distintamente, rezava o art. 5º do projeto original que a Comissão Gestora dos Honorários de Sucumbência, composta por três Procuradores ou Advogados Públicos estáveis, seria a responsável pela fiscalização da arrecadação dos honorários, bem como por sua distribuição.
Certo, portanto, que as atribuições previstas no texto legal promulgado não estavam previstas na proposição legislativa inicialmente encaminhada pelo Prefeito. Nem sequer havia previsão, no projeto original, de atribuições correlatas ou semelhantes àquelas criadas pelo legislador municipal.
Mais, ao contrário do que asseverou a Câmara Municipal nas informações prestadas, a gestão financeira e contábil do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município, até então a cargo da Secretaria Municipal da Fazenda, constitui atividade que não tem nada a ver com as atribuições de rateio, distribuição e pagamento dos honorários de sucumbência.
Houve, assim, excessiva incursão do Legislativo municipal em matéria essencialmente administrativa, dado que a norma incluída pela emenda parlamentar interfere diretamente na organização e no funcionamento da Secretaria Municipal da Fazenda, a implicar ofensa ao art. 60, inc. II, d e art. 82, inc. VII, ambos da CE/89, aplicáveis aos municípios por força do art. 8º da CE/89, cuja redação destaco:
Seja lícito atentar, nesse sentido, para o recente entendimento sedimentado por este C. Órgão Especial em caso bastante similar, no qual se discutiu a constitucionalidade de emenda parlamentar que, sensivelmente, dispôs sobre atribuições de órgão do Executivo municipal:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 8.343/2018 DO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL. NORMA QUE REGULAMENTA O FINANCIAMENTO DE PROJETOS CULTURAIS E ARTÍSTICOS (FINANCIARTE). PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO PREFEITO. EMENDAS LEGISLATIVAS. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA ORIGINAL. INGERÊNCIA NA ORGANIZAÇÃO E NO FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUMENTO DE DESPESAS SEM PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. AUTONOMIA FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL VERIFICADAS. 1. Projeto de lei de iniciativa do prefeito que resultou na promulgação da Lei Municipal nº 8.343/2018, a qual regulamenta o financiamento de projetos culturais e artísticos (FINANCIARTE) no Município de Caxias do Sul e dá outras providências. 2. Hipótese em que as emendas parlamentares modificaram substancialmente o conteúdo da proposição legislativa apresentada pelo prefeito, por retirarem desse agente político a atribuição de deliberar a respeito das áreas que receberão apoio do FINANCIARTE, além de suprimirem a atribuição da Comissão de Avaliação, Seleção e Fiscalização (CASF) de apontar eventual superfaturamento nos valores dos projetos que receberão apoio financeiro do governo municipal. 3. As emendas modificativas, além de contrariarem o princípio da economicidade previsto no art. 19 da Carta Estadual, implicaram indevida ingerência do Órgão Legislativo em relação a atribuições eminentemente executivas, relacionadas à organização e funcionamento da administração do Poder Executivo municipal. Violação do princípio da separação dos poderes, cristalizado no art. 10, e dos arts. 60, II, alínea d , e 82, III e VII, todos da CE/89. (...) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70080165731, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Angela Terezinha de Oliveira Brito, Julgado em 15/04/2019)
Não ignoro que a matéria deduzida nesta ação direta é delicada, notadamente porque envolve relação entre os Poderes e, também, o poder de iniciativa e o poder de emenda que estão alçados no plano constitucional.
Apesar disso, o poder de emenda deve encontrar limites na hipótese em que se presta a interferir, sem justificativa razoável, na organização e no funcionamento da Secretária Municipal da Fazenda, além de constituir sensível ingerência no mérito de uma decisão política do Prefeito acerca de quem participará do rateio, materializada em projeto de lei de sua autoria.
Por isso, reputo caracterizada a violação do princípio da separação dos poderes, consubstanciada, aqui, na usurpação da iniciativa do Chefe do Poder Executivo para apresentar projeto de lei que disponha sobre os servidores públicos do Poder Executivo Municipal e atribuições de suas secretarias.
De outro lado, também considero inconstitucional o art. 4º da Lei nº 3.901/2019, cuja redação convém relembrar:
Apesar da falta de clareza do texto normativo, o preceito – também não previsto no projeto original – determina que os valores depositados na conta do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM referentes a honorários de sucumbência, a contar da vigência do Novo Código de Processo Civil, deverão ser repassados para a conta bancária aberta exclusivamente para depósitos e posteriores rateios da verba honorária entre os advogados públicos.
Aqui, então, vale atentar para o que consignei na decisão liminar:
"De acordo com a jurisprudência pacificada no âmbito desta E. Corte, o art. 85, § 19, do CPC/2015 "não gerou aos advogados públicos, de imediato, o direito à percepção de honorários sucumbenciais, sendo necessária a sua regulação por lei de iniciativa da categoria do ente público a que vinculados"9. Por outros termos, "a condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em favor dos procuradores públicos é condicionada à regulação por lei de iniciativa do respectivo ente público ao qual se vinculam os procuradores"10.
O próprio Código de Processo, claramente, dispõe que os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei.
A aplicação do art. 4º da Lei nº 3.901/2019, por contrastar com a interpretação conferida ao art. 85, § 19, do CPC/2015, também implicará prejuízo aos cofres públicos.
Como já se viu, a norma municipal – não prevista no projeto original – determina que os valores depositados na conta do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM referentes a honorários de sucumbência, a contar da vigência do Novo Código de Processo Civil, deverão ser repassados para a conta bancária aberta exclusivamente para depósitos e posteriores rateios da verba honorária entre os advogados públicos.
Ora, a Lei nº 3.901/2019, naturalmente, deve ter eficácia prospectiva. Por questão de segurança jurídica, não pode ela regular uma realidade fática anterior à sua entrada em vigor, indo, inclusive, de encontro à disciplina contida na legislação anterior (no caso, o citado art. 3º da Lei nº 3.473/2013). Essa assertiva é reforçada pelo fato de o art. 85, § 19, do CP/2015 não ter gerado aos advogados públicos, de imediato, o direito à percepção de honorários sucumbenciais.
Vale dizer que os honorários sucumbenciais que já haviam sido alocados a uma finalidade legal específica não podem sofrer o influxo de ato normativo posterior. As verbas já depositadas especificamente em prol do Fundo de Reaparelhamento e Modernização da PGM, ao tempo em que vigia a Lei nº 3.473/2013, deverão ficar imunes ao regramento superveniente, atendendo-se, assim, ao interesse público quanto ao aperfeiçoamento da atividade administrativa desempenhada pela procuradoria municipal.
Trocando em miúdos, tem de permanecer hígida a destinação que foi dada àqueles valores pelo art. 3º da Lei nº 3.473/2013, norma que, enquanto vigente, produziu plenos efeitos.
Daí por que a medida cautelar também se mostra cabível para impedir que os honorários que já haviam sido destinados ao Reaparelhamento e Modernização da PGM revertam – por força de lei, em tese, inconstitucional – para os advogados do Município de Sapucaia do Sul.
E não é exagero supor, neste juízo de cognição superficial, que o legislador, no ponto, tenha atuado em descompasso com os princípios da moralidade e da impessoalidade previstos no art. 19 da CE/89 (...)".
Como se vê, o legislador, desabridamente, editou norma para interferir na destinação de verba que já havia sido revertida em favor do Município de Sapucaia a título de receita pública, por força do revogado art. 3º da Lei nº 3.473/2013, que apresentava a seguinte redação:
Art. 3º. Os honorários advocatícios de sucumbência ou derivados de arbitramento judicial nas ações em que o Município for representado pela Procuradoria Geral serão destinados, em sua integralidade, ao Fundo de Aparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município de Sapucaia do Sul (FAMPGM)".
Ou seja, dinheiro público já alocado para uma finalidade específica, qual seja, o aperfeiçoamento da atividade administrativa desempenhada pela procuradoria municipal, foi redirecionado, por força de lei posterior, para um grupo de servidores públicos, em seu exclusivo benefício pessoal e em detrimento dos cofres públicos.
Válido, aqui, relembrar que o Constituinte estadual dispôs que a administração deve atuar com vistas a promover o bem público, devendo, para tanto, observar os princípios basilares que regem a administração pública (art. 19, CE/89).
No aspecto, é absolutamente fora de dúvida, inclusive para o legislador municipal, que a Lei nº 3.901/2019 só poderia ter eficácia prospectiva, não podendo regular uma realidade fática que lhe é preexistente, a ponto de entrar em rota de colisão com a letra do art. 3º da Lei nº 3.473/2013.
No plano pragmático, pois, houve utilização do aparato estatal, notadamente da função legislativa, em prol de interesses exclusivamente privados de servidores que irão receber verbas públicas, e isso por força de lei à qual, surpreendentemente, se emprestou eficácia retroativa.
A norma estampada no art. 4º da Lei nº 3.901/2019 claramente contraria a ideia de que deve haver correção e responsabilidade no uso e gestão das verbas públicas.
Manifesto, assim, o prejuízo ao erário municipal, bem como a ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade previstos no art. 19 da Carta Estadual, razão por que inobscurecível o vício de inconstitucionalidade material do art. 4º da Lei nº 3.901/2019.
Noutro giro, noto que há clara impropriedade legislativa na redação do art. 3º, inc. V, da Lei nº 3.901/2019, segundo o qual não entrarão no rateio dos honorários os servidores cedidos ou requisitados para entidade ou órgão estranho à administração pública federal direta, autárquica ou fundacional.
Na esteira do parecer ministerial, é evidente que o legislador pretendeu se referir aos servidores cedidos ou requisitados por entidades ou órgãos estranhos à administração pública direta municipal, autárquica ou fundacional.
Equívoco que possivelmente resultou da utilização de "modelo de lei" na elaboração da emenda parlamentar (o famigerado "copiar/colar", tão utilizado nos dias que correm).
Ultimando o enfrentamento da matéria, consigno não verificar violação direta de dispositivo da Constituição Estadual na tramitação do PL nº 031/2018.
Segundo o proponente, o projeto substitutivo foi apreciado e votado, em primeiro turno, no mesmo dia em que fora protocolado pelo vereador Marco Antônio da Rosa, o que impediu que se desse a devida publicidade à apreciação da referida emenda parlamentar pelo plenário, mediante a sua inclusão na ordem do dia.
Tal proceder teria implicado violação das seguintes disposições normativas constantes da Carta Estadual, da Lei Orgânica do Município de Sapucaia do Sul e do Regimento Interno da Câmara Municipal, in verbis:
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul de 1989:
Art. 62. Nos projetos de sua iniciativa o Governador poderá solicitar à Assembleia Legislativa que os aprecie em regime de urgência.
§ 1º. Recebida a solicitação do Governador, a Assembleia Legislativa terá trinta dias para apreciação do projeto de que trata o pedido.
§ 2º. Não havendo deliberação sobre o projeto no prazo previsto, será ele incluído na ordem do dia, sobrestando-se a deliberação de qualquer outro assunto até que se ultime a votação".
"Art. 63. Transcorridos trinta dias do recebimento de qualquer proposição em tramitação na Assembleia Legislativa, seu Presidente, a requerimento de qualquer dos Deputados, mandará incluí-la na ordem do dia, para ser discutida e votada, desde que com parecer da Comissão de Constituição e Justiça.
Lei Orgânica do Município de Sapucaia do Sul:
"Art. 64. A Mesa Diretiva da Câmara fará expedir, com vinte e quatro horas de antecedência ao início das sessões ordinárias, pauta contendo resumo das matérias em tramitação".
"Art. 65. As matérias, para figurarem na ordem do dia, deverão ser protocolizadas na Secretaria da Câmara com antecedência mínima de quarenta e oito horas antes do início da sessão".
Regimento Interno da Câmara Municipal de Sapucaia do Sul:
"Art. 25. A Câmara Municipal reúne-se em sessões ordinárias, extraordinárias, solenes e especiais.
§ 1º- Para assegurar-se a publicidade às Sessões da Câmara, publicar-se-á Ordem do Dia, com antecedência mínima de vinte e quatro horas, que será dividida em Pequeno Expediente, Grande Expediente e Considerações Finais".
Como se não bastasse, tampouco teria se oportunizado ao Prefeito Municipal a apresentação de reclamação para impugnar a emenda substitutiva, restando violado, dessa vez, o disposto no art. 123 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Sapucaia do Sul, cuja redação destaco:
Art. 123. O autor do Projeto que receber substitutivo ou emenda estranha ao seu objeto poderá reclamar contra a sua admissão, competindo ao Presidente decidir sobre a reclamação e de sua decisão caberá Recurso ao Plenário, pelo autor do projeto ou da emenda, conforme o caso".
Ainda nessa linha, o texto da Lei 3.901/2019 apresentaria obscuridades e imprecisões que dificultam a sua compreensão, restando, por isso, caracterizada violação do art. 103 do RICVMSS, que assim dispõe:
Art. 103. As proposições deverão ser redigidas em termos claros, objetivos e concisos, em língua nacional, na ortografia oficial e assinada pelo seu autor ou autores, observada legislação federal que trata sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis".
Para o proponente, a inobservância dessa legislação resultou em afronta aos princípios da legalidade, da razoabilidade e da publicidade, os quais se encontram cristalizados no art. 19 da CE/89.
É sabido que o exame da tramitação legislativa se restringe à observância das regras constitucionais que disciplinam o processo legislativo, não cabendo ao Tribunal emitir juízo sobre a aplicação dos regimentos internos das casas legislativas.
O controle de constitucionalidade, seja lícito relembrar, exige que o exame "in abstracto" do ato normativo estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional, sem a necessidade de análise de normas infraconstitucionais que regulam a matéria. Não é por outra razão que o Supremo Tribunal Federal sedimentou jurisprudência no sentido de que "situações de litigiosidade constitucional reflexa não se qualificam, por absoluta ausência de possibilidade jurídica, como objeto válido e adequado à fiscalização normativa abstrata"11.
Outro não é o entendimento deste Órgão Especial:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CACHOEIRINHA. LEI MUNICIPAL N. 4.242/2017, QUE ALTEROU MATÉRIA ENVOLVENDO O VALE-ALIMENTAÇÃO. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO FORMAL. JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDENTE DE PRÉVIA ANÁLISE DE ATOS NORMATIVOS INFRACONSTITUCIONAIS. Inexistindo relação imediata de incompatibilidade entre o vício formal indicado pelo autor e a Constituição Estadual, mas sim a chamada inconstitucionalidade indireta ou reflexa, resta desautorizado o controle pela via concentrada. Precedentes do STF e TJRS. Ação direta de inconstitucionalidade julgada extinta. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70077309086, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente Barroco de Vasconcellos, Julgado em 18/05/2018)
Nesse decisum, o em. Des. Vicente Barroco de Vasconcellos, assim fundamentou:
Portanto, entendo ser inadmissível a presente ação direta de inconstitucionalidade, porquanto o vício formal de procedimento apontado impõe que se examine, previamente, o Regimento Interno da Câmara Municipal, e, após, suposta violação da Lei Orgânica do Município de Cachoeirinha, normas de caráter infraconstitucional. Inexiste a possibilidade de se examinar a regularidade formal da lei em face da Constituição Estadual, sem antes analisar os dispositivos apontados na inicial (art. 56 da Lei Orgânica Municipal e art. 116, § 2, do Regimento Interno).
O proponente discorre longamente sobre inúmeras disposições normativas da Lei Orgânica municipal e do Regimento Interno da Câmara de Vereadores que teriam sido inobservadas durante a tramitação da emenda substitutiva que culminou na Lei nº 3.901/2019.
Nesse contexto, concluo ser impossível avaliar a regularidade formal do processamento da emenda parlamentar à luz da Carta Farroupilha, sem que sejam examinadas, previamente, as normas da Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno da Câmara Municipal invocadas na inicial.
Em tal hipótese, a inconstitucionalidade, se existente, será meramente oblíqua, indireta ou reflexa, que não desafia controle de constitucionalidade pela via concentrada, como se viu.
Não bastasse, extrai-se das informações prestadas nestes autos que a proposição foi aprovada à unanimidade em duas sessões pela Casa Legislativa, circunstância que, de certo modo, dificulta o acolhimento da tese de inconstitucionalidade por vício no processo legislativo.
No aspecto, pertinentes as ponderações lançadas pelo em. Procurador-Geral de Justiça, em exercício, MARCELO LEMOS DORNELLES, que aqui transcrevo para agregar às razões de decidir:
Lado outro, sustenta o proponente que o processo legislativo da lei municipal em exame ocorreu de forma açodada, desrespeitando dispositivos do Regimento Interno da Câmara de Vereadores e da Lei Orgânica do Município, assim como os princípios da legalidade, da publicidade e da razoabilidade, mormente porque o projeto foi aprovado em primeiro turno, na sessão plenária em que apresentado, discutido e votado.
Especialmente em relação à alegada ofensa aos princípios constitucionais, registra-se que as máculas apontadas pelo proponente referem-se tão somente à primeira votação do projeto na Casa Legislativa, cabendo relembrar que aludido projeto foi aprovado por unanimidade pelo Plenário da Câmara de Vereadores, em duas sessões, o que evidencia que o princípio da publicidade restou suficientemente atendido.
No mais, em relação às demais falhas apontadas – ausência de notificação do Prefeito Municipal acerca da emenda, antecedência mínima para protocolo das alterações legislativas e submissão do projeto de lei à Comissão de Finanças e Orçamento –, apresenta-se, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, inviável a análise de eventual antinomia entre a lei apontada como viciada e outras normas infraconstitucionais, como o Regimento Interno da Câmara Municipal e a Lei Orgânica Municipal. Na hipótese, ter-se-ia situação de ilegalidade, não de inconstitucionalidade.
Portanto, os fundamentos esgrimidos na petição inicial quanto ao trâmite do processo legislativo, inclusive supressão de prazos da tramitação da proposição e eventual descumprimento das disciplinas previstas no Regimento Interno da Câmara Municipal e na Lei Orgânica do Município, não podem servir de paradigma para que se faça o cotejo necessário na via do controle concentrado de constitucionalidade, restando aos interessados, se for o caso, outras vias processuais para enfrentar referidas antinomias.
Consoante já assentado pelo Supremo Tribunal Federal, a pertinência, assim como as formalidades das sessões, trata-se de questão interna corporis da Casa Legislativa, não cabendo ao Poder Judiciário interferir, sob pena de afronta ao princípio da separação de poderes:
De qualquer sorte, ainda que houvesse máculas durante o processo legislativo no que refere à votação e discussão do projeto de lei, não se mostrariam suficientes para eivar de inconstitucionalidade a lei municipal em comento.
Essa mesma percepção da matéria é revelada por José Afonso da Silva12, para quem a disciplina das discussões e votações é matéria regimental, que, mesmo que seja desrespeitada, não reflete na validade da lei consequente.
Em outras palavras, a eventual violação aos princípios da publicidade, da legalidade e da razoabilidade haveria de ser aferida, como questão de constitucionalidade, à luz do processo legislativo como um todo, e não tendo por orientação normas regimentais pontuais. E, nesse sentido, pode-se asseverar que a inovação normativa contou com debate e deliberação regular, resultando em aprovação unânime, razão pela qual se afigura legítima a lei decorrente.
O que, contudo, não afasta a conclusão de que a norma impugnada padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.
Por tais razões, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei 3.901/2019 do Município de Sapucaia do Sul, por ofensa aos arts. 8º, 10, 60, II, alíneas 'a', 'b', e 'd', art. 82, III e VII, todos da CE/89.
De acordo com o eminente relator, permitindo-me fazer algumas considerações, tendo em conta a sensibilidade do tema.
O voto de Sua Excelência é pela integral inconstitucionalidade da LM 3.901, de Sapucaia do Sul, por ofensa ao art. 8º, ao art. 10, ao art. 60, II, alíneas a, b e d, e ao art. 82, III e VII, todos da CE-RS.
Em suma: o Município está jungido aos princípios da Constituição Estadual, que por sua vez está jungida à Constituição Federal.
No caso, não há dúvida de que o Legislativo Municipal, ao admitir e votar um substitutivo apresentado por um Vereador, usurpou competência do Prefeito; e, por ser substitutivo, nada do projeto do Prefeito foi votado, embora os pontos coincidentes.
Portanto, caso de integral inconstitucionalidade por vício de origem. Vale, como exemplo, o efeito retroativo à data da entrada em vigor do CPC/2015, mandando em última análise estornar e partilhar honorários judiciais já integrados ao erário, na forma da legislação vigente, ao Fundo de Reaparelhamento e Modernização da Procuradoria-Geral do Município.
Pois, a esse entendimento, vinculado à questão formal, acrescento a questão substancial.
Com efeito, há duas interpretações possíveis ao § 19 do art. 85 do CPC: uma que lhe preserva a constitucionalidade, e outra que não.
Quando isso ocorre, doutrina especializada ensina que se deve optar pela compreensão que preserva a constitucionalidade, visto que não se presume tenha o legislador querido ferir a Carta Magna (Carlos Maximiliano, em HERMENÊUTICA E APLICAÇÃO DO DIREITO, 9ª ed. p. 307, nº 366, Forense, 1981),
Com efeito, diz o dispositivo mencionado que "Os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, na forma da lei".
Entendo que não se refere aos advogados integrantes das procuradorias e consultorias jurídicas organizadas como carreira nas entidades públicas, tampouco aos demais advogados que são, de qualquer modo, remunerados pelo erário, por exemplo, os detentores de cargos em comissão.
Na realidade, esse questionamento surgiu com a CF-88, e também com o atual Estatuto da OAB ao dizer que os honorários sucumbenciais pertencem ao advogado, porém, nele há norma específica a respeito desses profissionais, e nesse sentido peço vênia para transcrever, no quanto interessa, o voto que proferi na Ap 70 057 366 346:
Havia anos que esse tema não vinha à mesa de julgamento: honorários advocatícios às procuradorias e consultorias jurídicas organizadas como carreira nas entidades públicas.
1. Âmbito geral. Sustentou-se a exclusão dos honorários como verba autônoma porque já embutidos na multa, discussão que durou até meados da década de 1960 e, com algum resquício de doutrina exótica, até o CPC/1973. À época do anterior Estatuto da OAB (Lei 4.215, de 1963), havia dúvida quanto à autonomia dos honorários advocatícios, a qual foi inumada pelo CPC/1973 (art. 20), evoluindo atualmente para direito próprio do advogado (Lei 8.906/94, art. 23).
2. Âmbito específico das procuradorias e consultorias jurídicas organizadas como carreira nas entidades públicas. Com o advento da CF/1988, o tema surgiu pelo prisma do veto ao recebimento de qualquer vantagem que não aquelas típicas do cargo.
Efetivamente, pelos diversos parágrafos do art. 37, ao servidor público, salvo as expressas exceções (alíneas do inciso XVI), é vedado receber vantagens extras, como seriam os honorários de sucumbência aos funcionários detentores cargos de provimento efetivo, que atuam nos processos como advogados.
A solução foi dada pelo atual Estatuto da OAB (Lei 8.906/94), cujo § 1º do art. 3º diz: "Exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem, os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional."
Como se vê, os integrantes das procuradorias e consultorias jurídicas organizadas como carreira nas entidades públicas, não estão sujeitos apenas ao Estatuto da OAB, mas também aos estatutos próprios; logo, não se beneficiam do art. 23 da Lei 8.906/94, salvo previsão nos respectivos estatutos, e se houver previsão em tal sentido será inconstitucional, motivo por que os honorários de sucumbência judicial são sempre destinados aos fundos de reaparelhamento das próprias carreiras, com o que beneficiadas são as entidades públicas.
Assim, entendo que só há um modo de preservar a constitucionalidade do § 19. É dar-lhe interpretação restritiva, qual seja de que, ao mencionar advogados públicos, refere-se exclusivamente aos não remunerados, de qualquer modo, pelo Poder Público.
Observe-se que essa compreensão cumpre inclusive o princípio básico de que os honorários judicial pertencem ao advogado, mas não a qualquer advogado, formando-se uma espécie de "bolão" ou sociedade de fato, em que todos participam, e sim ao advogado que efetivamente trabalhou, haja vista a natureza alimentar e o veto à compensação.
Finalmente, entendo que expressão "nos termos da lei", no final do § 19, refere-se a lei federal, seja pela necessidade de a regulação uniforme em todo o território nacional, seja por envolver matéria processual, competência privativa da União (CF, art. 22, I), uma vez que envolve distribuição dos ônus processuais e de crédito decorrente da sucumbência. Não pode a legislação municipal dispor a respeito do conteúdo da decisão judicial.
Com isso, estou dizendo que, no caso, mesmo que não fosse o substitutivo do projeto, e sim o projeto encaminhado pelo Executivo, meu voto seria no sentido de reconhecer também a inconstitucionalidade material no quanto distribui honorários judiciais a causídicos já remunerados pelo erário, não podendo a atividade ficar com o melhor dos dois mundos: remuneração fixa pelo erário, sem prejuízo dos honorários judiciais. Guardadas as proporções, equivale ao médico que recebe do erário e ainda cobra dos pacientes.
Com essas considerações, também voto pela integral procedência do pedido.
DES. CARLOS EDUARDO ZIETLOW DURO - Presidente - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70080725708, Comarca de Porto Alegre: "À UNANIMIDADE, JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE."
1 "Art. 7º O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios: (...) II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão.
2 Art. 85, § 19. § 19. Os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei.
3 APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. SAÚDE PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. EXTINÇÃO DA AÇÃO POR DESÍDIA DO DEMANDANTE. HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS EM FAVOR DOS ADVOGADOS PÚBLICOS. 1. Conforme disciplina o § 19, do artigo 85, do Código de Processo Civil de 2015, os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei. Contudo, tal autorização não é incondicionada e de efeito imediato. A condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em favor dos procuradores públicos é condicionada à regulação por lei de iniciativa do respectivo ente público ao qual se vinculam os procuradores. 2. Havendo norma legal autorizativa, o recebimento dos honorários sucumbenciais pelos advogados públicos se torna possível o que não ocorre no caso dos autos, eis que não há notícia de existência de dispositivo legal que discipline a percepção de honorários sucumbenciais pelos procuradores públicos do Estado do Rio Grande do Sul. APELO DESPROVIDO. (Apelação Cível Nº 70078871910, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ricardo Torres Hermann, Julgado em 14/11/2018)
4 Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
5 Art. 61. Não será admitido aumento na despesa prevista:
6 Art. 8.º O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
7 ADI 1050, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 27-08-2018 PUBLIC 28-08-2018.
8Incidente de Inconstitucionalidade Nº 70079588414, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em 04/02/2019
9 Apelação Cível Nº 70071444541, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alexandre Mussoi Moreira, Julgado em 28/06/2017.
10 Apelação Cível Nº 70078871910, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ricardo Torres Hermann, Julgado em 14/11/2018.
11 ADI 1419, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 24/04/1996, DJ 07-12-2006 PP-00034 EMENT VOL-02259-01 PP-00087 RT v. 96, n. 859, 2007, p. 155-162)
12 SUBJUR N.º 289/2019
Disponível em: https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/719062535/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-70080725708-rs/inteiro-teor-719062537