Desenvolvimento do setor energético e nacionalização da política estatal no segundo governo Vargas – Contemporartes
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Desenvolvimento do setor energético e nacionalização da política estatal no segundo governo Vargas
by Márcia Carneiro 19/07/2019
Maria Fernanda Dias Sucupira
mf_dias@id.uff.br
Bacharel em História pela Universidade Federal Fluminense e graduanda de licenciatura em História pela mesma instituição.
Pesquisa a História das Mulheres e a teoria política feminista, compõe o Grupo de Estudos sobre a História das Mulheres e as Relações de Gênero da UFF Campos, integrava o Laboratório de História do Poder e das Ideologias (LAHISPI) pesquisando sobre a ditadura militar no Brasil e Brasil contemporâneo.
O presente artigo faz uma breve dissertação sobre a formação e estruturação do setor elétrico no Brasil perpassando pela "estatização" dos setores elétricos nacionais, até a criação dos projetos do Plano Nacional de Eletrificação e da empresa mista Eletrobrás no segundo governo Vargas bem como as disputas políticas na época da reestruturação institucional e deste setor.
Palavras chave: Getúlio Vargas; Eletrobrás; setor energético;
This article is a brief dissertation on the formation and structure of the electricity sector in Brazil permeating the " nationalization " of the national electrical sector to the creation of projects of the National Electrification Plan and the mixed company Eletrobrás in the second Vargas government and political disputes at the time of the institutional restructuring and this sector .
Keywords: Getulio Vargas ; Eletrobrás; energy sector ;
RESUMENEste artículo es una breve disertación sobre la formación y la estructura del sector eléctrico en Brasil que impregna la "nacionalización " del sector eléctrico nacional para la creación de proyectos del Plan Nacional de Electrificación y la empresa mixta Eletrobrás en el segundo gobierno de Vargas y las disputas políticas en el momento de la reestructuración institucional y este sector .Palabras clave : Getulio Vargas ; Eletrobrás ; sector de la energía ;
Um breve histórico sobre setor elétrico brasileiro
O papel exercido pela energia elétrica desenvolve-se, desde o século XIX, no processo de modernização brasileira, atendendo as demandas de projetos estatais de industrialização, a princípio de setores industriais de bens de consumo não-duráveis, condição que Sônia Regina Mendonça considerou como de "industrialização restringida" (MENDONÇA, 2006). A historiadora aponta que a industrialização neste período, voltava-se para a manutenção do mercado interno, utilizando compra de equipamentos de segunda mão.
Diferentes atores contribuíram para a formação deste setor desde os primórdios do uso da energia elétrica no país, em 1880, paralelamente ao início do seu uso nos países em que a Revolução Industrial foi pioneira. Ainda no período monárquico, a utilização da energia elétrica no Brasil, inicialmente, estava restrita a alguns serviços públicos e atividades fabris, fornecidas por empresas locais e independentes.
Em 1889, com a queda do Império e ascensão da República, fora estabelecida a nova Constituição Federal (1891) que delimitava novas leis quanto à administração nacional. A nova Constituição determinava que os Estados e municípios brasileiros tivessem ampla autonomia administrativa, resultando em amplos poderes para que gerissem os recursos naturais e as concessionárias que prestariam os serviços locais.
Ao final da República Velha já havia duas grandes empresas estrangeiras atuando na prestação de serviços no ramo elétrico no Brasil: os grupos Light, no eixo RJ-SP, e AMFORP, a American & Foreign Power, com atuação no interior do Estado de São Paulo, em Estados do Nordeste e do Sul do país. O grupo Light adquiriu rapidamente outras empresas nacionais do ramo que não tinham capital suficiente para investir em suas expansões, o que acabou provocando um intenso processo de fusão de empresas. Nesta etapa pode-se observar a relação entre municípios/Estados, com o poder de consentir a prestação deste serviço a determinadas empresas, e as organizações empresariais.
Com a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque e a crise do liberalismo clássico, o papel do Estado na economia fora rediscutido e Vargas, em seu primeiro governo, realocou a função do Estado a partir dos interesses nacionalistas em seu projeto de um país mais desenvolvido. A partir de 1930, com a instalação de Getúlio Vargas no poder, com a chamada "Revolução de 30", Mendonça considera que o processo de industrialização seria ampliado.
No setor elétrico, determinou-se que todas as operações com quedas d'águas fossem suspensas e foram embargadas todas as outras que utilizassem de patrimônios e recursos naturais. Vargas retirou a competência dos Estados e municípios na exploração de recursos hídricos a transferiu para a União, bem como promulgou o Código de Águas[1], o primeiro marco regulatório do setor de energia elétrica do país. O Código de Águas determinava ao poder público algum controle sobre as concessionárias de energia elétrica estipulando o regime de concessões e autorizações, ambas concedidas pelo Estado. Determinava a fiscalização técnica, financeira e contábil das empresas do setor. Reforçando a questão da regulamentação dos serviços de energia, em 1939, foi criado o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), o principal órgão da União de controle setorial até a criação do Ministério das Minas e Energia em 1960 e a Eletrobrás (1961).
Projetos nacionais desenvolvimentistas e economia em Vargas
A análise da "Era Vargas" divide muitos historiadores e outros pesquisadores acerca da sua abordagem. Neste artigo, considera-se a perspectiva historiográfica que aponta Vargas como o construtor do Estado Moderno brasileiro, assim como principal político a provocar as primeiras modernizações que visavam mudanças estruturais da economia brasileira, da agro exportação para um projeto de industrialização voltado para a indústria de base. Segundo Mendonça, até meados da década de 1950 proceder-se-ia a industrialização voltada para a "substituição de importações". A indústria brasileira ganharia maior importância econômica frente à produção agrícola no projeto Varguista.
Os discursos de Vargas sempre procuravam relacionar o desenvolvimento econômico com a superação da miséria e a consolidação de um Estado Nacional forte e unido. Essa unidade só poderia vir do Estado através de uma política integradora e não mais uma política centrada nos municípios dos quais colocavam seus interesses acima dos nacionais, como ocorria na República Velha. É interessante observar estes discursos como "preventivos" à revolução. Vargas não era um revolucionário, quanto à negação do papel burguês do Estado. Seu projeto acompanhava as perspectivas das "modernizações conservadoras" que pretenderam provocar a industrialização em países europeus "atrasados" em relação ao processo de Revolução Industrial desencadeado desde o século XIX, através de intervenções políticas e econômicas estatais (um Estado "burguês" , mas não liberal). O projeto de Vargas voltava-se para a organização e estruturação de um capitalismo brasileiro, nacionalista, com suporte legal, em que a "proteção social" se anteciparia preventivamente ao radicalismo político das massas, no intuito de evitar manifestações reivindicatórias e mesmo a revolução, que o período logo posterior à Revolução bolchevique tinha acenado como possibilidade e diante da organização do Partido Comunista no Brasil, desde 1922. Mas com poucos investimentos do capital externo, a solução seria financiar o desenvolvimento nacional através do próprio capital nacional estimulando o crédito pelo Banco do Brasil. É importante destacar aqui que Getúlio não era "xenófobo" com relação a investimentos estrangeiros tampouco "entreguista", era apenas flexível, pragmático e muitas vezes oportunista, em sua política econômica. Como afirma Bastos (2012, p. 362) "(…) o objetivo de Vargas não era rejeitar a associação externa, mas lutar por termos de associação que atendessem a finalidades nacional-desenvolvimentistas, em barganhas que maximizassem interesses nacionais".
Para alguns historiadores e pesquisadores como Fernando Henrique Cardoso e Carlos Lessa, os investimentos realizados nos ramos da energia elétrica e os demais eram apenas planejamentos realizados sobre pontos de estrangulamento setorial que surgiram a partir do processo de industrialização. Esta análise se apresenta insuficiente quando percebemos que esses projetos que visavam o desenvolvimento em grande escala não poderiam ser apresentados de forma isolada, pois exigiam um planejamento de forma integrada nos setores como explica Bastos (2012, p. 363):
"[…]nos quais deveria estimar-se uma ampliação da oferta além do ritmo de crescimento da demanda prévia, para acomodar as novas demandas geradas pela própria criação dos novos empreendimentos. Isso exigia criar novas instituições de controle e assessorias para formulação e acompanhamento de projetos, novos fundos fiscais e financeiros, e mesmo novas empresas estatais em ramos tradicionalmente explorados por concessionárias estrangeiras."
No momento posterior ao final da Segunda Guerra, surgiram inúmeros posicionamentos que marcariam os confrontos entre os segmentos dominantes brasileiros, o que revela claramente a ideologia das classes envolvidas. O papel e participação do Estado na economia e no desenvolvimento industrial era o principal debate que percorria este contexto histórico na economia brasileira como explica melhor Hildete Araújo (1979, p.104):
"(…) o diagnóstico que a Assessoria Econômica [segundo governo do] Presidente Vargas havia feito do setor apontava para intervenção maciça do setor como solução para o impasse. O maior impasse que sofria a indústria de energia elétrica era o problema do seu financiamento. Desde a 2ª Guerra Mundial a maioria dos países tinha apelado para capitais públicos como forma de expandir essa indústria. O impasse ocorria porque os capitais investidos no setor não obtinham taxas de lucros compatíveis com a sua magnitude e as pequenas sociedades não tinham acesso ao mercado financeiro. Diante desta tendência mundial só restava ao Estado brasileiro escolher entre: ajudar as empresas privadas a obter capitais necessários à sua expansão, mobilizar ele mesmo os recursos em favor das empresas ou investir diretamente criando as empresas públicas para realizar estes projetos."
Os liberais defendiam a "vocação natural brasileira", que a economia se baseasse na agricultura, nas leis de mercado e assim, a participação do capital estrangeiro. Já os desenvolvimentistas defendiam a indústria como pilar no desenvolvimento do país e que o Estado deveria planejar e investir diretamente em setores onde o capital privado não era insuficiente. No entanto, no que diz respeito aos investimentos na industrialização, ambos os campos apresentavam nenhum interesse pelo investimento estatal: o Estado devia intervir exclusivamente nos espaços em que o capital privado (um lado estrangeiro e para o outro, nacional) fosse insuficiente. Fica claro assim, o papel que o Estado devia exercer no desenvolvimento nacional para ambas as correntes: estimulador da atividade privada. O que não havia consenso era sobre a possibilidade e o tamanho da intervenção estatal, regular ou impedir a concorrência entre capital nacional e estrangeiro.
O projeto nacional-desenvolvimentista varguista fora baseado na conciliação de classe como explica Bastos (2012, p.376):
"[…] cabe frisar que a ideologia trabalhista do ex-presidente sempre procurou enfatizar (a) a existência de interesses convergentes entre trabalhadores e empresários, em uma espécie de neutralização dos comunistas; e (b) que essa convergência se faria garantindo direitos trabalhistas regulados por lei, mas tendo como condição a expansão dos frutos do progresso econômico a serem divididos entre as classes."
Para Vargas, o desenvolvimento econômico era sinônimo de garantia da coesão social interna. Somente uma estrutura econômica que não fosse decadente poderia evitar o radicalismo político das massas, pois manteria os trabalhadores dentro do mercado de trabalho e permitiria aumento real do valor do salário.
O Plano Nacional de Eletrificação (PNE) e a Eletrobrás
Após o primeiro governo de Vargas, no governo de Dutra, não foram encontrados registros significativos acerca da regulamentação do campo elétrico, mas logo no primeiro ano do segundo governo varguista, em 1951, temos a criação da Comissão Mista Brasil-EUA (CMBEU) onde eram analisadas as possibilidades de investimentos e quais seriam os recursos a serem utilizados através de bancos estrangeiros (Bird e Eximbank) associados a recursos do capital nacional.
A CMBEU abriu bastante espaço para as discussões acerca dos investimentos nos setores elétricos e a possibilidade de futura escassez energética no país, porém teve seus trabalhos encerrados por causa da pressão externa. Setores dos Estados Unidos e o governo norte americano discordavam veementemente da legislação brasileira do segundo governo varguista e decidiram não mais apoiar os financiamentos de projetos governamentais; Vargas restringiu as remessas de lucro ao exterior em 1952[2].
Sem caminhos alternativos para obter os recursos financeiros que seriam direcionados ao setor elétrico brasileiro, Getúlio seguiu um viés mais autônomo para a crise que rondava o campo da energia elétrica no país. Reorganizando institucionalmente as estruturas produtivas, criou o projeto do Plano Nacional de Eletrificação (PNE) e como conseqüência surgiu o projeto de criação das Centrais Elétricas Brasileiras S.A, a ELETROBRAS. É evidente que estes projetos foram resultado dos interesses da burguesia brasileira com o apoio de Vargas contrariando o imperialismo norte americano, despertando a raiva da oposição e das concessionárias internacionais que atuavam no ramo assim como outras forças imperialistas que atuavam no país.
A atuação estatal no caso da energia elétrica foi bastante expressiva no segundo governo Vargas. Foram elaborados e enviados para aprovação – e aprovados em diferentes períodos – do Congresso Nacional quatro projetos importantes no que diz respeito à reorganização do modelo de fornecimento de energia e a exploração de recursos naturais: em 1953 fora criado o Imposto Único sobre Energia Elétrica que destinava 40% da sua arrecadação para o Fundo Federal de Eletrificação (FFE) criado no ano seguinte, 1954. O objetivo era administrar os recursos obtidos através do Imposto Único, reunir capital para as empresas do setor, também previu mudanças para o imposto de consumo fazendo com que este também contribuísse para o FFE. Os recursos seriam geridos pelo BNDE e a quantia destinada aos estados e municípios seria distribuída por uma empresa pública criada para esta finalidade. É importante ressaltar este fundo como a primeira iniciativa de constituir uma fonte de recursos de caráter fiscal, de alcance nacional, direcionado ao setor. Cabe neste momento destacar a importância da criação do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico) em 1952, pois foi a instituição que veio a assumir dentre tantas outras responsabilidades, a atribuição de captar e canalizar recursos financeiros para a expansão da indústria da energia. Em 1953, o governo apresentou um projeto que regulava a distribuição e a aplicação do capital obtido pelo Imposto Único que iriam para os municípios, Estados e o Distrito Federal. Este projeto só veio a ser aprovado já no governo de JK em face aos conflitos de interesses envolvidos nesta distribuição.
Em 1954, fora apresentado o já mencionado Plano Nacional de Eletrificação, o mais ousado projeto que dentre outros objetivos, reorganizaria principalmente a distribuição do capital a ser investido. Entretanto, anteriormente a apresentação do PNE frente ao Congresso, fora encaminhada a Memória Justificativa do Plano Nacional de Eletrificação. Em seu conteúdo eram apontadas problemáticas que envolviam o cenário energético do país como a inexistência de reservas de carvão mineral de boa qualidade e a inibida produção de petróleo apontando a necessidade de organizar a produção e o
suprimento maciço de eletricidade de origem hidráulica, reservando os demais
recursos energéticos, oriundos do próprio país ou importados para aplicações onde as
necessidades não possam ser atendidas por aquela fonte4[3]. A Memória Justificativa, em outras palavras, ressaltou a necessidade de planejamento no que diz respeito tanto ao desenvolvimento e organização da indústria de material elétrico pesado, necessidade latente para desenvolver as bases modernas do país, quanto à geração e conexão entre o sistema distribuidor como explica a pesquisadora Maria Corrêa (2003, p.262):
"[…] relacionava-se às medidas ligadas diretamente à produção de energia, através das quais o Estado, em especial o governo federal, viria a se transformar em grande produtor de energia. O plano de eletrificação era estruturado segundo a área correspondente às grandes centrais elétricas, servidas até então pelas concessionárias mais importantes, abarcando a quase totalidade das obras previstas, com previsões sobre expansão, instalações preferenciais previstas e estimativas de despesas."
A Memória Justificativa foi apresentada ao Congresso Nacional em abril de 1954, dando origem ao projeto de lei 4.277 do mesmo ano. Na mesma data, foi encaminhado o projeto de lei número 4.280 criando a empresa de capital misto Eletrobrás sendo este, o outro projeto importante apresentado e que ficou praticamente parado no Congresso. O longo intervalo de tempo entre o envio do projeto da Eletrobrás e sua aprovação no Congresso é explicado pelo acirramento político e ideológico entre os segmentos envolvidos.
É interessante observar que se torna atraente a criação de empresas de capital misto, pois mesmo o Estado sendo o controlador, é possível associá-las a inúmeras possibilidades de negócios para o empresariado privado, na qualidade de sócios. As empresas de capital misto assim gerariam lucros a serem distribuídos entre os sócios, acabando por sanar a deficiência do investimento privado. Desta forma, a constituição das empresas de capital misto supre a ineficácia da iniciativa privada ao invés da iniciativa privada assistir ao Estado na resolução das demandas sociais. Sendo assim, a estrutura monopolista da produção energética foi rompida, ao passo que as concessionárias ficariam com os lucros da distribuição, fortalecendo o monopólio da distribuição enquanto o Estado arcaria com os custos pesados da instalação de capacidade geradora.
A atribuição principal da empresa seria executar as iniciativas federais do Plano Nacional de Eletrificação sob a supervisão do governo federal diretamente ou através de intermediárias. A ELETROBRAS funcionaria como holding das empresas prestadoras de serviços. De acordo com o projeto de lei, a empresa poderia também se associar a outras empresas públicas e privadas, neste caso com autorização do presidente da república, e atuar na fabricação de material elétrico ou criar subsidiárias com essa finalidade. A criação da Eletrobrás nos moldes propostos inicialmente representa a tentativa do governo varguista de centralizar as políticas públicas que estavam sendo montadas e colocadas em prática desde 1940. É evidente que este projeto enfrentaria grande oposição no Congresso protagonizada por representantes das concessionárias estrangeiras e outros segmentos da burguesia nacional. Assim, os projetos tanto do PNE e da ELETROBRAS tramitaram lentamente no Congresso apesar da apresentação de ementas votadas na Câmara dos Deputados ainda em 1954, sendo aprovada a criação da ELETROBRAS somente no governo de Jânio Quadros em 1961 com o projeto original bastante modificado.
Com a instituição do Código de Águas em 1934, as principais iniciativas do governo federal no que diz respeito às matrizes energéticas surgiram no Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), órgão criado no Estado Novo no momento de centralização do governo federal.
A partir de 1946, com o restabelecimento das atividades do Congresso Nacional, o CNAEE não tinha mais funcionalidade legislativa. Podemos observar neste período que existe nenhum registro de iniciativas relevantes no setor de energia, mesmo com o Congresso funcionando, até meados 1950.
No segundo governo Vargas, podemos demarcar limites quanto ao seu projeto nacionalista, pois naquele momento tratava-se de articular os diversos interesses apresentados pelas empresas privadas e públicas nas atividades de regulamentação da administração pública. Neste momento de fato destaca-se um interesse na reorganização institucional do setor energético brasileiro onde podemos verificar uma intervenção factual do governo federal na geração do pólo energético. Trata-se da nacionalização da política estatal para o setor, acima dos poderes regionais, fixando a política do Estado Nacional frente às empresas estrangeiras, o que nos mostra certa prioridade frente este quadro de conflitos de interesses neste cenário que foi marcado pelo forte desenvolvimento da estrutura institucional nacional.
ARAÚJO, Hildete Pereira. O setor de energia elétrica e a evolução recente do capitalismo no Brasil. Rio de Janeiro: COPPE/UFRJ, 1979
BASTOS, Pedro Paulo. Ascensão e crise do projeto nacional-desenvolvimentista de Getulio Vargas. In: BASTOS, Pedro Paulo;
FONSECA, Pedro Cezar (org). Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. São Paulo: Editora Unesp, 2012
CORRÊA, Maria Letícia. O setor da energia elétrica e a constituição do Estado no Brasil: o conselho nacional de águas e a energia elétrica. História Social,Universidade Federal Fluminense. Niterói, 2003, 324 f.
LESSA, Carlos; FIORI, José Luis: E houve uma política econômica nacional-populista? Anpec. XII encontro nacional de economia, 5 a 7 dez/1984. Anais, vol. 1, pp. 572-598.
MENDONÇA, Sônia Regina. Estado e Economia no Brasil: Opções de Desenvolvimento. Niterói: EDUFF, 2006.
SILVA, Marcelo Squinca. A Estatização da energia elétrica: embates entre entreguistas e tupiniquins no centro diretivo do segundo governo Vargas IN Mediações – Revista de Ciências Sociais, v. 10, n. 1, p. 157-164, 2005, Londrina, ISSN 1414-0543
[1] Disponível no endereço eletrônico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d24643.htm
[2] Em 1952, Vargas instituiu um limite de repatriação de 10% sobre os lucros do capital estrangeiro.
[3] Presidência da República. Plano Nacional de Eletrificação e Centrais Elétricas Brasileiras S.A.. Rio de Janeiro: DIP, 1954. p. 46