Uso e Ocupaçao do Solo Urbano
Publicado por Juliana Fernandino Costa
O processo de urbanização das cidades vem da necessidade e não somente da vontade do ser humano. Desde sempre o ser humano foi impulsionado a escolher o lugar onde viveria pelas oportunidades que este local poderia lhe ofertar. Água, alimento, proteção contra a força da natureza e contra inimigos naturais e necessidade de reprodução, foram os primeiros impulsos das escolhas humanas. Já não é de agora que o ser humano valoriza a aglomeração da raça para a economia de escala e de escopo na saciedade de suas necessidades.
É claro que, com o tempo, as necessidades humanas foram se aprimorando. Este processo gradativo de "preferências" do ser humano é marcado hoje pela evasão do homem do campo para a cidade. Foi em 2007 que, segundo a ONU, a equação mudou, e constatou-se, pela primeira vez no mundo, mais pessoas vivendo no meio urbano do que no meio rural. Hoje, 54 por cento da população mundial vive em áreas urbanas, e, estima a ONU, que em 2050 este número será de 66 por cento[1]. As explicações não são intangíveis. Acesso à educação, saúde, emprego, lazer, convivência com os seus semelhantes explicam tranquilamente a razão desta "nova" preferência/necessidade humana. No Brasil, segundo o censo do IBGE de 2010, 84,6% das pessoas vivem nas cidades[2].
A movimentação das pessoas para o acesso e fixação nas cidades é um processo natural, inerente a necessidades, que se transformam, na intimidade de cada um, em vontades. Barrar a fixação e a aglomeração dos seres humanos é algo impossível. É tentar barrar a força da natureza humana. Mas há como controlar e é este o principal desafio hoje dos municípios brasileiros.
Esse processo de fixação é tão inerente à condição humana que não raras vezes deparamos com casas, barracos, casebres, erguidos em um final de semana. Bater laje é uma das festas mais comemoradas nas periferias da cidade. Churrasco, feijoada e toda sorte de bebidas brindam aquela nova moradia; sim, aquela nova residência. Muitos se unem para garantir a uma família um teto para morar. Se tem escritura ou não, esgoto, água, energia elétrica, asfaltamento, etc, esta é uma história pra Prefeitura resolver quando estas necessidades baterem a porta destas famílias.
Morar, residir, conviver, enfim, ser parte de uma cidade, para grande parte dos indivíduos é em primeiro lugar uma convenção social e, só mais tarde, de direito. Ter ou não ter escritura, estar fixado em loteamento legalizado ou não, erguer casa em área de proteção ambiental ou em terrenos públicos ou em áreas não edificáveis. Estes são problemas que, em grande parte, quando são considerados pelos indivíduos, só o são depois que já estão fixados, já ergueram as paredes e telhados de suas casas. Neste momento, estes mesmos indivíduos lembram-se da Prefeitura e os problemas, não interessa quem os criou, são da administração pública.
É claro que o fato destas pessoas estarem, num primeiro momento, manifestadamente distantes das convenções legais, seja por desinformação, desídia ou até por má fé, gera malefícios patentes, que podem ser facilmente detectados numa volta pelos centros urbanos, de grandes, médias e pequenas cidades. Problemas antigos ou atuais, mas todos advindos de um processo de urbanização que, no Brasil, aconteceu de forma aleatória ao direito e distante do controle estatal. Imóveis sem escritura, loteamentos clandestinos e irregulares, imóveis erguidos em área de preservação permanente, em áreas não edificáveis ou públicas, pessoas vivendo sem esgoto, água, energia elétrica, são alguns exemplos corriqueiros e encontrados, sem medo de errar, em TODOS os municípios brasileiros.
Na região central de cada cidade, onde há mais de 80, 100 e até 150 anos ocorreu o início da aglomeração urbana, é comum encontrar pessoas que não tem a escritura de seus imóveis, neste caso, remontamos à época onde o direito registral e os próprios cartórios de registro eram precários. Muitas vezes desconhecia-se a origem daquelas terras ou, quando se conhecia, estas terras eram da Igreja (uma das entidades mais organizadas naquela época) ou do Município ou de coronéis. Nestes casos e naquela época, invariavelmente, havia uma autorização, quase sempre verbal ou tácita, das autoridades máximas destes centros, quais sejam o padre, o prefeito ou o coronel, para que a urbanização acontecesse.
Hoje, o problema deslocou-se dos centros das cidades para as periferias e muitas pessoas continuam na marginalidade da lei quando o assunto é escritura ou titulação de seus imóveis. No entanto, nas periferias das cidades o problema é mais atual, de causa diferente e data de 30 anos para cá. Podemos aqui lembrar de alguns exemplos clássicos atuais:
I - Loteamentos clandestinos, abertos apenas de fato, com lotes postos a venda, mas sem nenhuma obrigação cumprida no que tange a infraestrutura urbana. Loteamentos estes não aprovados pelo município e não registrados em cartório, mas que o loteador vende todos os lotes, com a promessa, num contrato particular de compra e venda nunca cumprido, de que colocará água, energia elétrica, esgotamento sanitário, etc.
II - Loteamentos irregulares, que mesmo aprovados pelo município não são finalizados.
III – Invasão de terrenos públicos, áreas não edificáveis, áreas de preservação permanente. Invasão de áreas de risco.
Dito tudo isto, é fácil perceber qual a realidade fática da (des) organização do solo urbano das cidades brasileiras. Já há muito tempo que temos leis que poderiam revelar-se eficientes no controle de urbanização das polis, no entanto, mais uma vez, o problema não está no arcabouço jurídico à disposição do Estado, mas, tão somente, na ineficiência prática que o Estado brasileiro revela no uso dos mecanismos legais a sua disposição. Em outras palavras, os municípios tem, desde há muito tempo, mecanismos para proporcionar aos governados uma urbanização controlada do solo, mas não o fizeram por pura incompetência. Cabe somente ao Estado barrar o ímpeto dos jurisdicionados e para tanto, neste caso da urbanização, os instrumentos já há muito tempo existem, mas manifestadamente não foram usados.
Há cerca de 15 anos, como mais uma forma de maquiar a disfunção organizacional do Estado Brasileiro, iniciou-se uma política desenfreada de construção de novas leis (inclusive, necessárias), como, por exemplo, o Estatuto das Cidades, Lei 10.257/2001 e a Lei Federal que trata da Regularização Fundiária, qual seja, Lei 11.977/2009, só para citar dois importantíssimos exemplos.
Estes dois diplomas legais trazem avanços incontroversos para a busca de solução dos problemas de urbanização e para o planejamento de um projeto de desenvolvimento para cada município, sobre os quais falaremos em breve. No entanto, elaborar leis, definir a obrigação de legislar, legislar e legislar, como, por exemplo, obrigar que cada município de até 20 mil habitantes elabore um Plano Diretor ou que as cidades mobilizem os setores sociais e os chamem para o bojo destas definições legais, como foi feito no Brasil, definitivamente não é, isoladamente, a solução.
Enquanto os municípios, especialmente os pequenos e médios, debruçam sobre suas obrigações de legislar, buscam recursos em todas as esferas de Poder para tentar fazer um mísero estudo georreferenciado de sua área urbana, para, a partir daí, tentar elaborar ou atualizar seu plano diretor ou mesmo uma lei de uso e ocupação do solo; paralelamente, loteadores clandestinos continuam a vender glebas ilegais, pessoas continuam a invadir e construir em áreas de risco, de preservação permanente ou públicas. E aí, quando o Plano Diretor é finalmente votado ele já está obsoleto, pois a situação na época da elaboração da lei já foi modificada.
Os municípios precisam legislar e cumprir com sua obrigação de elaborar seus Planos Diretores e suas leis de uso e ocupação do solo. Claro, sem dúvida alguma. O município deve implantar programas de Regularização Fundiária. Claro. Por óbvio. Mas estas ações devem acontecer aliadas a uma prática efetiva de controle real da ocupação do solo urbano, introduzindo ações fiscais que evitem o crescimento do problema.
Além de garantir direitos basilares aos cidadãos, introduzir práticas de organização das cidades é uma questão de sobrevivência para os pequenos e médios municípios brasileiros. Isto porque a organização significará, a curto prazo, um controle fiscal mais efetivo, a médio prazo, a eficiência das posturas municipais e a longo prazo, o conhecimento das necessidades de políticas públicas setorizadas.
Esta introdução de práticas de organização das cidades, em pequenos e médios municípios, deve percorrer seis importantes passos, necessariamente nesta ordem:
1 – Formação de um corpo fiscal de posturas e tributos;
2 – Definição de padrão claro e coeso para o processo administrativo de aprovação de novos loteamentos;
3 – Garantia de pleno funcionamento do Conselho Municipal de Desenvolvimento do Meio Ambiente – CODEMA;
4 – Realização de estudo georreferenciado da malha do município que conste no mínimo: Mapa geral do município, georreferenciado, com delimitação geopolitica, com indicação dos municípios limitrófes, hidrografia, rede viária, zonas urbanas e aglomerados rurais, contendo delimitação do perímetro externo, estrutura e organização dos bairros, bem como a delimitação das quadras. Mapa de cada quadra, contendo as delimitações do perímetro externo, cadastro de cada lote e edificação construída; Mapa contendo áreas de proteção ambiental, parques etc; Mapa de áreas de interesse cultural, ambiental e social; Mapa de áreas sujeitas à inundação.
5 – Elaboração do Plano Diretor e atualização paralela do cadastro imobiliário do município e da Planta Genérica de Valores.
6 – Implantação de Programa de Regularização Fundiária;
Como já dito, morar, residir, conviver, enfim, ser parte de uma cidade, para grande parte dos indivíduos é em primeiro lugar uma convenção social e, só mais tarde, de direito. O Estado quando convencionado e criado, foi necessário para direcionar os cidadãos no sentido da lei posta. O sentir, o querer, a vontade pessoal dos seres humanos pode não convergir na vontade legal da sociedade, e este foi o único motivo legitimador do Estado. Ser controlado para a efetivação do direito é uma vontade implícita na sociedade que admite o Estado para seu bem estar. A sociedade quer e espera ser controlada no sentido de usar e ocupar o solo de forma legal. O Estado precisa se mostrar não como um ente adoentado por papéis e burocracia, mas sim como um ente proativo que consegue garantir para os governados direitos tutelados pela nossa Constituição.
[1] http://www.unric.org/pt/actualidade/31537-relatorio-da-onu-mostra-populacao-mundial-cada-vez-mais-urbanizada-mais-de-metade-vive-em-zonas-urbanizadas-ao-que-se-podem-juntar-25-mil-milhoes-em-2050.
[2] http://7a12.ibge.gov.br/vamos-conhecerobrasil/nosso-povo/caracteristicas-da-populacao.html
Direito Urbanístico e Tributário
Disponível em: https://julianafernandino.jusbrasil.com.br/artigos/339104040/a-falta-de-resposta-estatal-na-des-organizacao-do-solo-urbano