Prestação de contas, lei de responsabilidade fiscal, lei de licitações e motivação dos atos administrativos - Conselho Nacional do Ministério Público
O ordenador de despesas deve demonstrar a regularidade de seus atos, pois é o responsável pela aplicação orçamentária (Constituição Federal, art. 70, parágrafo único).
Cabe destacar a distinção entre ordenador de despesa, autoridade responsável e gestor fiscal.
Concerna à autoridade ou responsável por bens públicos um universo de funções muito mais amplo que o do ordenador de despesas. Com efeito, o responsável por bens públicos tem competência de deferir a realização de despesas, além de ser responsável pela administração dos haveres públicos. As autoridades responsáveis também se submetem à fiscalização orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional. Então, as funções desempenhadas pela autoridade responsável abarcam aquelas desempenhadas pelo ordenador de despesas.
O gestor fiscal é o dirigente máximo do poder e é responsável pelo cumprimento das regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O ordenador de despesas é a autoridade administrativa detentora de competência de ordenar a execução de despesas orçamentárias como a emissão de notas de empenho e autorização para liquidação de despesas.
O ordenador de despesa originário ou principal é a autoridade administrativa detentora de competência para ordenar a realização de despesa determinada por lei, como o Procurador-Geral do MP.
Usando de seu poder discricionário, o ordenador primário pode delegar este poder a um agente administrativo por meio de ato formal. Este delegado é caracterizado como ordenador de despesas secundário revestido de autoridade para realizar despesas orçamentárias. Se o ordenador derivado ultrapassar os limites das ordens recebidas, praticar desvio ou qualquer irregularidade causadora de prejuízo ao erário será diretamente responsabilizado pelo ato praticado. Seja quem for o ordenador de despesas (originário ou derivado), sempre haverá a obrigação de prestar contas ao Tribunal de Contas específico.
Ressalte-se que o ordenador secundário deve representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder da autoridade superior ou ordenador primário.
Os diversos textos legais analisados tratam o responsável pelo órgão ora como "ordenador", ora como "autoridade". Afinal, dentro da autoridade investida, encontra-se a responsabilidade de ordenar a despesa. Portanto, devido ao caráter abrangente deste Manual, ambas as denominações serão consideradas.
Conforme o art. 80 do Decreto-Lei nº 200/1967, os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas.
Art. 81. Todo ordenador de despesa ficará sujeito à tomada de contas realizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria interna, antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas
(…).Art. 83. Cabe aos detentores de suprimentos de fundos fornecer indicação precisa dos saldos em seu poder em 31 de dezembro, para efeito de contabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade pela sua aplicação em data posterior, observados os prazos assinalados pelo ordenador da despesa.
(…) Art. 90. Responderão pelos prejuízos que causarem à Fazenda Pública o ordenador de despesas e o responsável pela guarda de dinheiros, valores e bens.
A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) trata das responsabilidades do Ordenador nos artigos 15 a 17. Segundo a norma, é irregular e lesivo o aumento de despesa sem declaração do ordenador de que existe dotação específica e suficiente na Lei Orçamentária Anual e de que o aumento está previsto dentro dos objetivos, prioridades e metas do PPA e da LDO (art. 15 e 16). Ressalte-se que a prorrogação de despesa também é considerada como "aumento de despesa" (art. 17, §7º). Além disso:
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 o Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) também aborda algumas das responsabilidades afetas ao Ordenador de Despesas:
Em relação aos contratos com a administração pública, existe a necessidade do gestor autuar processos administrativos contra as empresas que praticarem atos ilegais tipificados no art. 7º da Lei nº 10.520/2002. A não autuação sem justificativa dos referidos processos poderá ensejar a aplicação de sanções a seus gestores, conforme previsão do art. 82 da Lei nº 8.666/1993, bem como representação por parte do Tribunal de Contas da União, com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 1º, inciso VIII, da Lei nº 8.443/1992.
A Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações) aborda as seguintes atribuições à autoridade do órgão:
O pagamento das obrigações deverá obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada (art. 5º).
As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços terão suas etapas obrigatoriamente precedidas da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração. Além disso, as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório (art. 7º, §§ 1º e 2º).
Ressalte-se que o agente público poderá ser responsabilizado por aprovação de projetos básicos ou executivos insuficientes, imprecisos ou desatualizados que tenham causado aumento dos custos das obras públicas a cargo do órgão, em desacordo com os arts. 6, IX e X; 7º, §§4º e 6º; 8º; 12, todos da Lei nº 8.666/93 e arts. 1º e 2º, §2º, Acórdão TCU – Plenário nº 2006/2006 e art. 3º da Resolução CONFEA nº 361/91.
É proibido o retardamento imotivado da execução de obra ou serviço, ou de suas parcelas, se existente previsão orçamentária para sua execução total, salvo insuficiência financeira ou comprovado motivo de ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da autoridade (art. 8º, parágrafo único).
Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente […] (art. 19).
As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º da Lei nº 8.666/93 deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos (art. 26).
Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea "c", desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar todos os interessados (art. 39).
O original do edital deverá ser datado, rubricado em todas as folhas e assinado pela autoridade que o expedir, permanecendo no processo de licitação, e dele extraindo-se cópias integrais ou resumidas, para sua divulgação e fornecimento aos interessados (art. 40, §1º).
A licitação será processada e julgada com deliberação da autoridade competente quanto à homologação e adjudicação do objeto da licitação. Mesmo assim, é facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta (art. 43, VI, §3º).
Excepcionalmente, os tipos de licitação previstos neste artigo poderão ser adotados, por autorização expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administração promotora constante do ato convocatório, para fornecimento de bens e execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação, nos casos em que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e variações de execução, com repercussões significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensuráveis, e estas puderem ser adotadas à escolha dos licitantes, na conformidade dos critérios objetivamente fixados no ato convocatório (art. 46, § 3º).
A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrentes de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado (art. 49).
No caso de convite, a Comissão de licitação, excepcionalmente, nas pequenas unidades administrativas e em face da exiguidade de pessoal disponível, poderá ser substituída por servidor formalmente designado pela autoridade competente (art. 51, §1º).
A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações. Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do contrato (art. 56, "caput" e §3º).
Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato (art. 57, §2º).
Constitui motivo para rescisão do contrato o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores, bem como razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato (art. 78, VII e XII).
A rescisão administrativa ou amigável deverá ser precedida de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente (art. 79, §1º).
A declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior (art. 87, IV).
O recurso sobre a habilitação, inabilitação ou julgamento de licitação terá efeito suspensivo, podendo a autoridade competente, motivadamente e presentes razões de interesse público, atribuir ao recurso interposto eficácia suspensiva aos demais recursos. O recurso será dirigido à autoridade superior, por intermédio da que praticou o ato recorrido, a qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, ou, nesse mesmo prazo, fazê-lo subir, devidamente informado, devendo, neste caso, a decisão ser proferida dentro do prazo de 5 (cinco) dias úteis, contado do recebimento do recurso, sob pena de responsabilidade (art. 109, §§2º e 4º).
A adoção do procedimento de pré-qualificação será feita mediante proposta da autoridade competente, aprovada pela imediatamente superior (Art. 114, §1º).
Os órgãos da Administração, após aprovação da autoridade competente, poderão expedir normas relativas aos procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua competência, observadas as disposições desta Lei (art. 115, "caput").
Os atos administrativos devem ser formalizados. Além disso, levando-se em consideração o princípio da publicidade como requisito de eficácia e a moralidade dos atos administrativos, é obrigatória a publicação de diversos tipos de atos como, por exemplo, resoluções, portarias, provimentos, vacâncias e outros exigidos por leis ou pelas normas exaradas pelo Poder Executivo e diário oficial locais.
Como referência, cita-se o Diário Oficinal da União como meio oficial de publicação, determinado pelo Decreto 4.520 de 2002:
Art. 4o Os atos relativos ao pessoal civil e militar do Poder Executivo, de suas autarquias e das fundações públicas, bem assim dos servidores do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, cuja publicação decorrer de disposição legal, são publicados no Diário Oficial da União.
Art. 5o Os atos oficiais que não requeiram publicação integral obrigatória devem ser publicados em resumo, restringindo-se aos elementos necessários à sua identificação.
Art. 6o As publicações decorrentes de iniciativa particular, em virtude de disposições legais, deverão ser resumidas, com texto restrito aos seus elementos essenciais.
Art. 7o Têm vedada a sua publicação no Diário Oficial da União:
III - os atos relativos a pessoal, salvo os previstos nos arts. 4o e 5o;
§ 1o Podem ser reproduzidos os documentos, formulários e requerimentos, baixados em caráter normativo e de interesse geral.
Além do Diário Oficial da União, no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público, os atos administrativos são publicados por meio de Diário Eletrônico do CNMP, conforme exige a Resolução CNMP nº 124/2015.
A Corregedoria entende que se deve garantir uma distribuição equilibrada das responsabilidades de gestão de contratos administrativos. Caso não haja servidores suficientes no Setor de Contratos, as atividades de acompanhamento contratual podem ser cominadas a servidores dos setores que apresentam contratos afetos às suas áreas de atribuição (patrimônio, veículos, tecnologia da informação, serviços gerais), cabendo ao Setor de Contratos supervisionar e centralizar o resultado das atividades de acompanhamento. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/RN)
Devem ser publicados em Diário Oficial os atos administrativos em forma de portaria, os provimentos ou resoluções do ordenador de despesas que declarem hóspedes oficiais do Ministério Público em visita de interesse institucional. Tal publicação deve explicitar os motivos das visitas, o valor arcado pelo Ministério Público para pagamento de transporte, hospedagem e alimentação, bem como a conta da dotação orçamentária que suporta o dispêndio. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/AM)
Cabe ao Procurador-Geral de Justiça promover a adequação dos procedimentos administrativos do órgão para garantir o planejamento adequado das despesas com a devida avaliação do impacto financeiro e observância da ordem cronológica de pagamentos. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/PE)