Artigo de Opinião | Revisitar o papel da ONU no conflito russo-ucraniano: quais são os limites de atuação das Nações Unidas? - Novum Canal
O Secretário-Geral da ONU, António Guterres, teve uma semana de agenda complexa. Começou em Ancara, onde se encontrou com o presidente Erdogan, passou por Moscovo, para reunir com Putin e Lavrov, e terminou nas cidades ucranianas de Kiev, Irpin e Bucha, onde conversou e partilhou preocupações com Volodymyr Zelensky. Que alterações poderão surgir destas visitas?
As Nações Unidas, ao longo dos seus quase 80 anos de história, estão marcadas por acusações de ineficiência diplomática e até de alguma desadequação nas suas ações face a certas crises mundiais. Mas é importante não esquecermos que a ONU vai muito para além do seu papel diplomático e de mediação, mantendo uma influência significativa na governação mundial.
Entender a visita de Guterres ao solo russo e ucraniano implica conhecer a organização que o mesmo representa: as Nações Unidas. A Organização das Nações Unidas (ONU), composta pelos seguintes órgãos: Assembleia Geral, Conselho de Segurança, Conselho Económico e Social, Conselho de Tutela, Tribunal Internacional de Justiça e Secretariado das Nações Unidas, tem estado sobre fogo constante perante o seu papel na guerra da Ucrânia.
Existem dois grandes capítulos de atuação onde a ONU pode intervir nesta fase do conflito: o diplomático e o humanitário. Existe ainda um terceiro, que já está em execução, mas cujos resultados práticos demorarão a chegar: o capítulo legal.
Ora, é importante mencionar que há dois grandes órgãos de atuação para o capítulo diplomático: a Assembleia Geral e o Conselho de Segurança da ONU. E para os dois as notas de atuação são bem diferentes, e as condicionantes também o são.
O Conselho de Segurança, responsável pelos esforços diplomáticos no capítulo da segurança e manutenção da paz, tem tido uma atuação marcadamente negativa face a este conflito. E parte disso provém da sua estrutura organizacional: dos seus 15 membros e, em particular, dos 5 permanentes que têm direito de veto, encontra-se a Rússia. Ora, a margem de manobra de um órgão para agir sobre uma guerra na qual o país invasor tem direito de veto é irrisória. O sistema de direito de veto nunca foi consensual dentro da organização, com as acusações de instrumentalização por parte de nações com interesses tão diferentes na geopolítica mundial a impedirem o Conselho de efetivamente atuar, pondo até em causa a sua própria existência.
António Guterres criticou abertamente o Conselho de Segurança, que, segundo ele, falhou o seu principal objetivo: assegurar a paz mundial e impedir o conflito numa situação limite como esta que vivemos. Guterres mencionou ainda a sua incapacidade para reformar o Conselho, com base na Carta das Nações Unidas, mas assegurou que irá trilhar o caminho para que haja condições para a sua reforma num futuro próximo.
Um pequeno passo foi dado na semana passada, com a Assembleia Geral a aprovar a necessidade de justificar a utilização do direito de veto. Na prática, os efeitos podem ser diminutos, mas é um passo certo na orientação reformista que Guterres mencionou, e demonstra o descontentamento dentro da organização perante a instrumentalização do Conselho de Segurança por alguns membros.
Seria uma surpresa, se esta inoperância mudasse de face nos próximos tempos. O veto da Rússia será suficiente para impedir qualquer tipo de medida mais drástica que vá a votação e assegura que as Nações Unidas estejam de mãos atadas no capítulo do apoio estratégico à Ucrânia.
A Assembleia Geral tem atuado, no capítulo diplomático, sob três grandes premissas: condenar a Rússia pela invasão à Ucrânia; exigir o cessar imediato dos confrontos no terreno; e assegurar a reafirmação da soberania e integridade do território ucraniano. Tem sido maioritariamente através de sessões de emergência que a Assembleia Geral tem deliberado sobre o conflito russo-ucraniano. Paradoxalmente, o encontro da Assembleia Geral que deu origem à sessão de emergência do início de março foi aprovada através do Conselho de Segurança da ONU, numa das raras ocasiões onde uma resolução em discussão não pode ser vetada por nenhum dos membros permanentes. É importante referir que as resoluções aprovadas nestas sessões de emergência carregam unicamente um peso simbólico, e é aí que está uma das grandes barreiras ao poder da Assembleia Geral na crise na Ucrânia.
A Assembleia Geral da ONU, em particular as sessões de emergência da mesma, carregam um peso simbólico maior do que aquele que as sessões normais carregam, e permitem ainda ver, no microcosmos que é a Assembleia, qual é o grau de animosidade de diferentes nações e regiões face ao conflito. Tal deu grande visibilidade à questão, pressionando nações com um papel mais efetivo em termos de decisão a assumirem posições claras.
A grande força da Assembleia Geral não está na força das suas decisões, mas sim na pressão que pode e deve criar para colocar a Rússia numa situação de quase isolamento diplomático. Poderemos dizer, com isto, que será a ONU a colocar um fim à guerra na Ucrânia? Não, não podemos. Nem me parece que essa ilusão exista nos membros da Assembleia.
A Assembleia Geral pode, sobretudo, apoiar no capítulo do encorajamento e apoio às ações diplomáticas de António Guterres no terreno, no apoio à imposição de sanções por parte dos países membros, em assegurar que existe um enviado sénior da organização que se dedique especificamente à crise humanitária na Ucrânia e ao apoio a essa mesma crise, e, não menos importante, assegurar que existe uma Comissão de Inquérito do Tribunal Internacional de Justiça que averigue e recolha provas no terreno para a eventualidade da existência de crimes de guerra e infrações à lei internacional na sequência da guerra entre Rússia e Ucrânia.
No capítulo humanitário, as Nações Unidas têm dado um apoio importante, mas muito longe das necessidades do terreno. As Nações Unidas estimam que cerca de 25 milhões de pessoas precisarão de algum tipo de apoio humanitário. António Guterres mencionou que, só dentro da Ucrânia, a ONU já apoiou 3.7 milhões de refugiados, esperando que esse número alcance quase os 9 milhões até ao fim de Agosto. O apoio humanitário é uma questão complexa em cenários de guerra, particularmente pela exigência do transporte dos mantimentos e material a enviar para o terreno, terreno esse onde o conflito eclode e que pode nem sempre (ou quase nunca) reunir as condições para um transporte seguro por parte das forças das Nações Unidas.
Ainda neste capítulo, as Nações Unidas esperam conseguir angariar 1.7 biliões de dólares, dos quais cerca de 1.1 biliões serão dedicados a apoiar 6 milhões de pessoas afetadas pela crise humanitária nos próximos três meses, dedicando-se o restante valor ao apoio dos refugiados fora da Ucrânia, nomeadamente daqueles que se refugiaram na Polónia, Hungria, Roménia e Moldávia.
Não podemos também tirar da equação a parte legal, que, apesar de não tão visível nos seus efeitos práticos agora, pode vir a ser importante no pós-guerra. As Nações Unidas já têm enviados no terreno a recolher provas que possam indiciar a Rússia, o presidente Vladimir Putin e o exército russo de crimes de guerra, uma parte da atuação da organização de extrema importância para assegurar que existe uma base legal para a indiciação dos acusados, de forma a que possa haver uma responsabilização, ainda que tardia, dos responsáveis por esses mesmos crimes.
E onde fica Guterres e os seus esforços diplomáticos no meio da complexidade da ONU? Ficam-se pelo esforço do apelo à paz e pela exigência de assegurar que, dentro do que a ONU consiga fazer, será o seu Secretário-Geral a liderar uma longa caminhada de apoio na procura da paz.
Os cenários de paz que se podiam avizinhar com a visita bilateral de Guterres não eram nada mais que pura ficção: não seria Guterres a convencer Vladimir Putin a parar a sua "operação militar", por duas grandes razões: a primeira é que Vladimir Putin não aparenta ter qualquer tipo de respeito pela autoridade do Secretário-Geral da ONU; a segunda é o impacto que uma retirada do território ucraniano teria numa Rússia cada vez mais polarizada a favor do conflito, com a opinião pública a ser bombardeada com "factos" que a imprensa russa utiliza para garantir que o apoio à invasão existe e está bem de saúde. A prova deste desrespeito pela autoridade de Guterres e pela continuidade do conflito está no ataque a Kiev poucas horas depois do Secretário-Geral da ONU abandonar a capital.
O que poderia Zelensky esperar? Palavras de conforto, visibilidade internacional e garantias de mais apoio por parte da ONU, nomeadamente humanitário. Seria nestas expetativas que a conversa se realizaria, sendo que as visitas a Irpin e Bucha, locais onde as maiores atrocidades parecem ter sido cometidas, são também simbólicas do esforço do Tribunal Internacional de Justiça em recolher provas para acusações formais aos intervenientes russos.
Em suma, não será a ONU a travar o conflito, mas o seu papel não pode ser descurado. Seja no capítulo humanitário (mais tangível e palpável), seja no capítulo legal ou no capítulo da visibilidade mediática, o esforço das Nações Unidas tem de continuar a ser forte e consistente, senão existe o risco de o mundo fechar gradualmente os olhos a uma guerra que está para durar.