A Ação Civil Pública do Carvão (III) – Blog do Marcelo Cardozo da Silva
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Histórico da Ação Civil Pública: o processo de conhecimento.
Visando a enfrentar o passivo ambiental decorrente da mineração do carvão, em 1993 o Ministério Público Federal propôs uma ação civil pública (processo 93.8000533-4), perante a Justiça Federal, em Criciúma/SC, em desfavor das empresas carboníferas, de seus diretores e de sócios majoritários, do Estado de Santa Catarina e da União. Ao todo, a demanda foi ajuizada em face de 24 réus.
Após complexa instrução, sobreveio sentença em 05/01/2000, na qual, em linhas gerais, foram condenados os réus, solidariamente, a apresentarem "um projeto de recuperação da região que compõe a Bacia Carbonífera do Sul do Estado" contemplando "as áreas de depósitos de rejeitos, áreas mineradas a céu aberto e minas abandonadas, bem como o desassoreamento, fixação de barrancas, descontaminação e retificação dos cursos d'água, além de outras obras que visem amenizar os danos sofridos principalmente pela população dos municípios-sede da extração e do beneficiamento…". Também se deferiu, juntamente com a sentença, tutela antecipada, determinando-se às rés a apresentação, no prazo de 06 meses, de projeto de recuperação da Bacia Carbonífera do Sul de Santa Catarina, firmando-se, também, o prazo de 03 anos para a conclusão das obras de recuperação. A antecipação de tutela passou a ser objeto do processo de execução provisória 2000.72.04.002543-9, então formado. A íntegra da sentença pode ser lida no aqui.
A sentença foi objeto de apelações perante o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (Apelação Cível 2001.04.01.016215-3), que parcialmente foram providas pela sua 3ª Turma, em 22/10/2002; foram promovidas, primordialmente, as seguintes alterações pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região: a) deu-se a exclusão de uma das carboníferas e do Estado de Santa Catarina da lide; b) operou-se, também, a exclusão dos sócios das carboníferas da lide; c) houve a ampliação do prazo para cumprimento do dever de recuperação das áreas degradadas, que passou a ser de 10 (dez) anos, a contar da antecipação da tutela, para a recuperação dos recursos hídricos, mantendo-se, contudo, o prazo de 3 (três) anos no que concerne à recuperação das áreas terrestres. Tal julgamento pode ser conferido aqui.
Houve, após, a interposição de recursos especiais perante o Superior Tribunal de Justiça (que assumiram o número 647.493/SC), que, em 22/09/2007, foram parcialmente providos. O Superior Tribunal de Justiça trouxe importantes definições nesse julgamento, inclusive tendo a oportunidade de firmar entendimento (utilizado em julgamentos posteriores) no sentido de que, "em se tratando de pretensão que visa à recuperação de meio ambiente degradado, é imprescritível a ação coletiva" diante da natureza continuada do dano ambiental. Também definiu, com exatidão, como se daria o regime de responsabilização dos réus. No que concerne à responsabilização da União, da própria ementa desse julgamento já se colhe:
A responsabilidade civil do Estado por omissão é subjetiva, mesmo em se tratando de responsabilidade por dano ao meio ambiente, uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo é aferida sob a perspectiva de que deveria o Estado ter agido conforme estabelece a lei.
A União tem o dever de fiscalizar as atividades concernentes à extração mineral, de forma que elas sejam equalizadas à conservação ambiental. Esta obrigatoriedade foi alçada à categoria constitucional, encontrando-se inscrita no artigo 225, §§ 1º, 2º e 3º da Carta Magna.
Condenada a União a reparação de danos ambientais, é certo que a sociedade mediatamente estará arcando com os custos de tal reparação, como se fora auto-indenização. Esse desiderato apresenta-se consentâneo com o princípio da eqüidade, uma vez que a atividade industrial responsável pela degradação ambiental – por gerar divisas para o país e contribuir com percentual significativo de geração de energia, como ocorre com a atividade extrativa mineral – a toda a sociedade beneficia….
Foi, assim, reconhecida a responsabilidade da União pela recuperação ambiental do passivo ambiental. Como expressou o Ministro Relator:
A União também buscou defender que não tem responsabilidade solidária com as empresas mineradoras à cominação imposta de recuperação do meio ambiente e indenizações conseqüentes. Aduz, principalmente, que a responsabilidade deve ser infligida apenas aos entes poluidores, ante o que estabelece o princípio do "poluidor-pagador". Sustentou, ainda que, se obrigada à reparação, na verdade estar-se-á compelindo a sociedade à auto-indenização.
A primeira questão que se coloca é afeta ao campo da responsabilidade civil do Estado por omissão, e, em casos tais, entendo, assim como grande parte da doutrina e jurisprudência, que a responsabilidade é subjetiva, uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo é aferido sob a perspectiva de que deveria o Estado ter agido por imposição legal.
Com relação a esse fato (omissão ou não do ente público), encontra-se no acórdão recorrido a conclusão de que a União foi omissa no dever de fiscalização, permitindo às mineradoras o exercício de suas atividades extrativas sem nenhum controle ambiental…
Assim, irrefutável o acórdão quanto à condenação da União. Todavia, há outro fator levantado pela União que merece análise mais detida, consubstanciado no argumento de que, sendo ela condenada à reparação de danos e uma vez compelida ao cumprimento da obrigação, na verdade, quem estará arcando com os custos da indenização será, em última análise, a população.
Em breve prefácio, observo que hodiernamente tem se falado em "Governança ambiental", mediante a qual o Poder Público passa a figurar como gestor dos bens ambientais, a fim de assegurar a existência e/ou manutenção de um meio-ambiente ecologicamente equilibrado. Para permitir ao Poder Público a desincumbência desse dever, a lei (art. 14, I a IV, da Lei n. 6.938/81 e art. 63 do Decreto n. 227/67) assegura a intervenção estatal, manifestada por diversos mecanismos que vão desde a prevenção, por meio de licenciamento e Estudo Prévio de Impacto Ambiental, até a suspensão das atividades, ou, em se tratando de atividade extrativa mineral, até a caducidade da concessão da lavra. Daí a previsão relativa à responsabilidade civil estatal. Nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado:
"Para compelir, contudo, o Poder Público a ser prudente e cuidadoso no vigiar, orientar e ordenar a saúde ambiental nos casos em que haja prejuízo para as pessoas, para a propriedade ou para os recursos naturais mesmo com a observância dos padrões oficiais, o Poder Público deve responder solidariamente com o particular" (Direito Ambiental Brasileiro, 12ª edição, pág. 332).
Portanto, sendo dever da União a fiscalização, preservação e restauração do "processo ecológico", nos termos do art. 225 da Constituição Federal, omitindo-se nesse mister, aqui consubstanciado no poder-dever-de-polícia ambiental, exsurge, de fato, a obrigação de indenizar.
Mais um ponto de análise se impõe antes de voltar à questão proposta pela União. O princípio poluidor-pagador – o qual enuncia que responde pelos custos da prevenção ou restauração aquele que pode causar ou efetivamente causa o dano ambiental – impõe também ao "utilizador do recurso" que suporte os custos da preservação ambiental, de forma a imputá-los não apenas ao sujeito que diretamente ocasionou a degradação ou se utilizou dos recursos naturais, mas também aos que por ela foram beneficiados (Paulo Affonso Leme Machado, obra citada, pág. 53).
Essa não é a hipótese ideal, mas ocorre quando a empresa chamada à reparação ambiental dilui os custos de tal atividade nos preços de seus produtos, de forma que também o consumidor – que, em última análise, acaba por beneficiar-se do esgotamento dos recursos naturais – arque com os custos da degradação ambiental, mesmo que desconheça tal fato.
Após essa linha de raciocínio, volto à questão abordada pela União sobre a diluição dos custos da reparação com a sociedade, no caso de ver-se obrigada a suportar a referida reparação. Num primeiro momento, há de se pensar ter razão a União, pois o dano ambiental está localizado no sul do Estado de Santa Catarina, não havendo o restante da sociedade que arcar com a reparação.
Todavia, a poluição de que ora se cuida foi causada pela extração de carvão mineral, cujo destino econômico beneficiou a sociedade como um todo.
Assim, a diluição dos custos da reparação com a sociedade em geral, que se beneficiou com a produção das empresas poluidoras, apresenta-se consentânea com o princípio da eqüidade, até porque se trata de diluição indireta, efetivada via arrecadação tributária (o que já ocorre).
Portanto, nenhum reparo há de se feito no acórdão quanto à questão.
Antes de encerrar este tópico, proponho uma consideração, baseada em uma das matizes de preocupação manifestadas pela União: se unicamente convocada ao cumprimento da obrigação, como ficam as sociedades empresárias, verdadeiramente poluidoras, em face do princípio de direito ambiental "poluidor-pagador"?
Nada obstante a solidariedade do Poder Público, o certo é que as sociedades mineradoras, responsáveis diretas pela degradação ambiental, devem, até por questão de justiça, arcar integralmente com os custos da recuperação ambiental. E O FAZENDO O ESTADO, EM RAZÃO DA CLÁUSULA DE SOLIDARIEDADE, A ELE HÁ DE SER PERMITIDO O RESSARCIMENTO TOTAL DAS QUANTIAS DESPENDIDAS, UMA VEZ QUE, EMBORA TENHA SIDO OMISSO, NÃO LOGROU NENHUM PROVEITO COM O EVENTO DANOSO, ESTE APENAS BENEFICIOU AS EMPRESAS MINERADORAS.
Em face do dispositivo acima, entendo que a União não tem a faculdade de exigir dos outros devedores que solvam as quantias eventualmente por ela despendidas, mas sim, o dever, pois há interesse público reclamando que o prejuízo ambiental seja ressarcido primeiro por aqueles que, exercendo atividade poluidora, devem responder pelo risco de sua ação, mormente quando auferiram lucro no negócio explorado.
Portanto, em apertada síntese, reconheceu-se a responsabilidade da União pela recuperação ambiental, que apresenta caráter solidário; imputou-se à União, ainda, o concomitantemente dever de, por meio de ações de regresso, procurar e obter, em face dos poluidores, os devidos ressarcimentos referentes aos gastos que tiver de arcar, se convocada para o cumprimento da obrigação.
Já com relação às mineradoras, o STJ decidiu que:
a) cada mineradora será responsável pela reparação ambiental da extensão de terras que houver efetivamente poluído, direta ou indiretamente;
b) permanece a responsabilidade solidária entre as mineradoras que houverem poluído, ainda que de forma indireta, uma mesma extensão de terra, independentemente de qual foi sua contribuição para a degradação dessa área. Não importa que uma empresa tenha poluído mais que outra, pois, se de alguma forma contribuiu para o dano numa mesma localidade, serão ambas solidariamente responsáveis pela reparação; c
c) aplica-se o mesmo critério para a recuperação do subsolo;
d) essas modificações devem ser realizadas na fase de liquidação de sentença e apenas com relação ao dano verificado no solo e vegetação, pois a poluição das bacias hidrográficas não foi objeto do recurso, permanecendo o que foi decidido no acórdão recorrido. (grifos no original)
Assim, independentemente do quantum de contribuição para a degradação de determinada área, e mesmo que tal tenha se dado de forma indireta, todas as mineradoras que degradaram determinada área seriam solidariamente responsáveis pela recuperação ambiental devida.
Destaque-se, ainda, que o STJ fez importante ressalva no que concerne aos recursos hídricos: a degradação ambiental padecida pelos recursos hídricos, por ser una e indivisível, gera a responsabilidade solidária de todos. Confira-se:
Havendo mais de um causador de um mesmo dano, devem responder solidariamente pela reparação ambiental. Todavia, se diversos forem os poluidores, mesmo que a poluição seja idêntica, mas perpetrada em lugares distintos e independentes, não há como atribuir-se a responsabilidade solidária, ante a falta de nexo causal entre o dano verificado em um determinado local e o poluidor de outro local, ressalvadas, por óbvio, as hipóteses de dano uno e indivisível, como se dá, v.g. na poluição dos recursos hídricos, subterrâneos e do ar. (grifei)
Por fim, com relação aos sócios das mineradoras, o STJ decidiu que:
Segundo o que dispõe o art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, os sócios/administradores respondem pelo cumprimento da obrigação de reparação ambiental na qualidade de responsáveis em nome próprio. A responsabilidade será solidária com os entes administrados, na modalidade subsidiária.
O STJ reconheceu, portanto, que a responsabilidade dos sócios apresentava caráter subsidiário em relação à responsabilidade das mineradoras, reformando, no ponto, o julgamento proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Tal julgamento pode ser conferido aqui. Sua preclusão deu-se, no Superior Tribunal de Justiça, em 24.03.2010.
Houvera, ainda, a interposição de recurso extraordinário (RE 612.592), que não foi conhecido pela 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, operando-se, finalmente, o trânsito em julgado da demanda em 18.08.2014, ou seja, 21 anos, 4 meses e 03 dias após o seu ajuizamento.
Nos próximos posts, trataremos das medidas adotadas visando a transformar em realidade os comandos judiciais que determinavam a recuperação/reabilitação ambiental das áreas degradadas pela mineração do carvão.
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