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RicardoFRAlves
2. O Combate à Corrupção nas prefeituras do brasil Antoninho Marmo Trevisan Antonio Chizzotti João Alberto Ianhez José Chizzotti Josmar VerilloEDIÇÃO PRELIMINAR: Henrique OstronoffORGANIZAÇÃO DO PROJETO: Claudio Weber AbramoGESTÃO DE APOIOS: Fernanda Lanna Verillo e Lizete VerilloDESIGN E PRODUÇÃO: Negrito Design Editorial
3. Copyright © 2003 by autoresª edição: 2.000 exemplares2ª edição ampliada: 80.000 exemplares3ª edição: 30.000 exemplaresISBN 85-7480-73-9PROJETO GRÁFICO E CAPA: Negrito Design EditorialA MI G O S A S S O C I A D O S D E R I BE I R Ã O B O N I TO ( A M A R R I B O)Antoninho Marmo Trevisan – Presidente fundadorJosmar Verillo – Presidente do ConselhoRua Padre Guedes, 5673580-000 – Ribeirão Bonito – SPTelefone: 6 3344-3807amarribo@ig.com.bramarribo@cgmnet.com.brwww.amarribo.com.brI N STI T U TO E TH O S D E E MPR E SA S E R E SP O N SA BI L I DA D E S O C I A LRicardo Young Silva – Presidente do ConselhoRua Francisco Leitão, 469, cj. 4070544-020 – São Paulo – SPethos@ethos.org.br Dedicamos essa cartilha ao povo corajoso de Ribeirãowww.ethos.org.br Bonito, que enfrentou a praga da corrupção na administraçãoTR A N SPA R Ê N C I A BR A SI L municipal e continua atento na sua luta contra a mesma. QueEduardo Ribeiro Capobianco – Presidente o exemplo desta pequena cidade frutifique em todo o BrasilNeissan Monadjem – Vice-presidenteClaudio Weber Abramo – Secretário geral para que as gerações futuras prosperem libertas desse mal queRua Francisco Leitão 339, cj. 22 corrói a sociedade, cientes de que a luta contra a corrupção é0544-025 – São Paulo – SPTelefone:  3062 3436 uma luta diuturna, sem tréguas.transp@transparencia.org.brwww.transparencia.org.brDireitos reservados aATE L I Ê E D I TO R I A LRua Manoel Pereira Leite 506709-280 – Granja Viana – Cotia – SPTelefone:  462 9666atelie_editorial@uol.com.brwww.atelie.com.brPrinted in Brazil 2004Foi feito depósito legal
4. Sumário Prefácio da Terceira Edição. . . . . . . . . . . . . . . . .  Prefácio à Segunda Edição . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Por Que Esta Cartilha Foi Escrita . . . . . . . . . . . . . . 5 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Amigos Associados de Ribeirão Bonito (AMARRIBO). . . . . . 2 O Padrão Típico de Corrupção . . . . . . . . . . . . . . . 23 Sinais de Irregularidades na Administração Municipal . . . . . 29 Os Bastidores das Fraudes . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Investigações, Provas e Confronto. . . . . . . . . . . . . . 59 O Exemplo de Ribeirão Bonito . . . . . . . . . . . . . . . 7 As ONGs e o Combate à Corrupção . . . . . . . . . . . . . 77 O Recurso a Leis e Órgãos . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Sugestões para Mudanças . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Compromisso de Candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . 938 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 9
5. Prefácio da Terceira Edição Locais onde Denunciar ou Obter Informações . . . . . . . . 98 A Legislação Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 Juntas Comerciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 02 E sta terceira edição da cartilha é uma demonstração do anseio do povo brasileiro para participar na luta contra a corrupção. Os autores, Conselheiros, Diretores e colaboradores da AMARRI- BO têm constatado, ao percorrerem o Brasil relatando o exemplo vivido em Ribeirão Bonito, que a vontade de mobilização e ação dos cidadãos contra os corruptos está se tornando um caminho sem volta. Esta cartilha está fazendo muito mais do que dela se esperava. Está reacendendo, em cada cidadão, a chama do compartilhamento da responsabilidade na condução da comunidade em conjunto com as autoridades constituídas. Apelamos a todos que se unam para o combate à corrupção em sua comunidade. Isto é importante, não apenas para o bem estar e melhoria da qualidade de vida da cidade em que vivemos, mas para o futuro do nosso país.10 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 11
6. Prefácio à Segunda Edição Todos têm o direito de desfrutar de forma eqüitativa das contri- buições que fazem aos cofres públicos. Os recursos públicos devem ser utilizados para o desenvolvimento das comunidades, e não para o enriquecimento de uns poucos. Os autores e a AMARRIBO agradecem às empresas e às entidades que apoiaram a publicação e se dispuseram a disseminá-la mais am- plamente. Agradecem à Transparência Brasil na pessoa de Claudio Weber Abramo pela sua contribuição para que essa cartilha deixasse de ser apenas um projeto, e agradecem por fim à AVINA pelo grande apoio dado à AMARRIBO na formação da rede de combate à corrup- ção e na edição desta cartilha. A primeira edição da cartilha provocou inesperado impacto na sociedade brasileira. Muitos leitores relataram fatos idênticos e semelhantes encontrados em seus respectivos municípios e solicitaram informações, orientações e exemplares da cartilha. O espantoso volume de acessos ao site da AMARRIBO, da Trans- parência Brasil e do Instituto Ethos e a quantidade de pedidos do texto da cartilha atestam a atualidade da questão, a dimensão nacio- nal do problema, e a urgência de se promover o desenvolvimento de uma cidadania ativa que acompanhe o uso adequado dos recursos públicos. O apoio dispensado pelos meios de comunicação – TVs, rádio, e imprensa escrita – pelos órgãos públicos e pela sociedade civil de- monstram a forte disposição da sociedade em transformar a atual administração pública brasileira.12 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 13
7. Por Que Esta Cartilha Foi Escrita Atendendo ao grande número de pedidos e sugestões, os autores estão elaborando um guia tipo passo a passo para se exigir as infor- mações dos órgãos públicos, e se necessário, promover a investigação e a responsabilização dos corruptos. Esse texto estará disponível no síte da AMARRIBO. Nesta edição está sendo apresentada uma sugestão de declaração pública a ser submetida a candidatos a cargos públicos municipais na qual esses candidatos assumem o compromisso de uma conduta ética e transparente na gestão dos recursos públicos. A idéia é regis- trar esses compromissos, de tal forma que eles possam ser cobrados dos eleitos, tornando mais transparente a sua administração e mais dif ícil os desvios de conduta. E ste texto tem como objetivo indicar caminhos que se podem trilhar no combate à corrupção. Ele é resultado da experiência bem-sucedida da comunidade paulista de Ribeirão Bonito, da qual os autores participaram. O testemunho sistemático de operações e atos suspeitos por par- te de autoridades de Ribeirão Bonito, encabeçadas pelo então prefei- to, levaram a organização não governamental AMARRIBO (Amigos Associados de Ribeirão Bonito) a liderar um movimento para o mo- nitoramento, a cobrança e a contestação de atos das autoridades mu- nicipais, buscando ao final o afastamento dos envolvidos. Para isso contou com o apoio indispensável da comunidade. O prefeito da cidade renunciou alguns dias antes da votação e fugiu da cidade, sendo mais tarde preso. Hoje responde a diversos processos judiciais. Novas revelações indicam que associada ao pre-14 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 15
8. Introdução feito estava uma grande organização criminosa com atividades es- palhadas pelo Estado. Ao longo dessa empreitada, os autores acumularam conhecimen- tos a respeito dos mecanismos empregados em fraudes municipais e dos instrumentos que podem ser utilizados para combatê-las. A percepção pública é de que casos como o de Ribeirão Bonito não constituem exceção no Brasil. O acompanhamento e supervisão permanentes da conduta dos administradores públicos é uma forma essencial de controlar a corrupção. Para isso, é necessário informa- ção e daí a razão dessa cartilha ser escrita. Na primeira parte, descrevem-se os sinais típicos da presença de corrupção numa administração municipal, como identificá-los e quais as ações possíveis para combatê-las. Na segunda parte relata a O experiência de Ribeirão Bonito. Na parte final reúne informações so- bre instituições que podem ser acionadas para se contrapor à fraude, exercício da cidadania pressupõe indivíduos que partici- dispositivos legais pertinentes e outros dados. pem da vida comunitária. Organizados para alcançar o de- senvolvimento da comunidade onde vivem, devem exigir Os autores comportamento ético dos poderes constituídos e eficiência nos ser- viços públicos. Um dos direitos mais importantes do cidadão é o de não ser vítima da corrupção. De qualquer modo que se apresente, a corrupção é um dos gran- des males que afetam o poder público, principalmente o municipal. Ela também pode ser apontada como uma das causas decisivas da carência e da pobreza das cidades, dos estados e do país. A corrupção corrói a dignidade do cidadão, contamina os indiví- duos, deteriora o convívio social, arruína os serviços públicos e com- promete a vida das gerações atuais e futuras. O desvio de recursos públicos não só prejudica os serviços urbanos, como leva ao aban-16 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 17
9. dono obras indispensáveis às cidades e ao país. Ao mesmo tempo, corrupção, ativa ou passivamente, e os que dela tiram algum tipo de atrai a ganância e estimula a formação de quadrilhas que evoluem proveito, devem ser responsabilizados. Não só em termos civis e cri- para o crime organizado, o tráfico de drogas, e de armas, provocam minais, mas também eticamente, pois eles procuram fazer com que a a violência em todos os setores da sociedade. Um tipo de delito atrai corrupção seja aceita como fato natural no dia-a-dia da vida pública o outro, que quase sempre estão associados. Além disso, investidores e admitida como algo normal no cotidiano da sociedade. sérios afastam-se de cidades e regiões onde vigoram práticas de cor- É inaceitável que a corrupção possa ter espaço na cultura nacio- rupção e descontrole administrativo. nal. O combate às numerosas modalidades de desvio de recursos Os efeitos da corrupção são perceptíveis na carência de verbas públicos deve, portanto, constituir-se em compromisso de todos os para obras públicas e para a manutenção dos serviços da cidade, o cidadãos e grupos organizados que queiram construir uma sociedade que dificulta a circulação de recursos e a geração de novos empregos justa e equilibrada. Devemos isso aos nossos filhos. e novas riquezas. Os corruptos drenam os recursos da comunidade, Em ambiente em que a corrupção predomina dificilmente pros- uma vez que tendem a aplicar o grosso do dinheiro desviado longe pera um projeto para beneficiar os cidadãos, pois suas ações se per- dos locais dos delitos para se esconderem da fiscalização e da Justiça dem e se diluem na desesperança. De nada adianta uma sociedade e dos olhos da população. organizada ajudar na canalização de esforços e recursos para pro- A corrupção afeta a qualidade da educação e da assistência aos jetos sociais, culturais ou de desenvolvimento de uma cidade, se as estudantes, pois os desvios subtraem recursos da merenda e do ma- autoridades municipais, responsáveis por esses projetos, se dedicam terial escolar, desmotivam os professores, prejudicam o desenvolvi- ao desvio do dinheiro público. mento intelectual e cultural das crianças e as condenam a uma vida com menos perspectivas de futuro. A corrupção também subtrai verbas da saúde, comprometen- do diretamente o bem estar dos cidadãos. Impede as pessoas de ter acesso ao tratamento de doenças que poderiam ser facilmente cura- das, encurtando as suas vidas. O desvio de recursos públicos condena a nação ao subdesenvol- vimento econômico crônico. Por isso, o combate à corrupção nas ad- ministrações públicas deve estar constantemente na pauta das pes- soas que se preocupam com o desenvolvimento social e sonham com um país melhor para seus filhos e netos. Os que compartilham da18 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 19
10. amarribo (Amigos Associados de Ribeirão Bonito) A organização não governamental AMARRIBO foi criada para promover o desenvolvimento social e humano da cidade de Ribeirão Bonito, no interior do Estado de São Paulo. Ao procurar colocar seus planos em prática, deparou-se com a necessi- dade de combater uma administração municipal corrupta, que mi- nava o progresso das iniciativas voltadas para o desenvolvimento da cidade. Tal atuação demandou meses de muito trabalho e gerou alto grau de tensão. Numerosas reuniões se realizaram para discutir caminhos, orientações jurídicas e investigações. Milhares de e-mails e telefo- nemas foram trocados. Além de todo esse trabalho, os membros da entidade tiveram de conviver com ameaças, cartas anônimas, acusa- ções falsas e todo tipo de golpe baixo que se pode esperar de quem desvia recursos da alimentação de crianças.20 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 21
11. O Padrão Típico de Corrupção As ações anticorrupção são complexas, pois envolvem diferentes aspectos que se entrecruzam – políticos, jurídicos, legais, formais, estratégicos, de motivação e mobilização popular. Uma falha ou erro em qualquer desses procedimentos poderia beneficiar e fortalecer os corruptos. Além disso, os corruptos nunca desistem, estão sempre buscando oportunidades para colocar em prática novas maneiras de desviar recursos. Por essa razão os cidadãos devem estar sempre atentos e nunca devem esmorecer no combate a corrupção. O padrão de corrupção identificado em Ribeirão Bonito é tí- pico de muitas cidades do Brasil. Em vez de procurar cum- prir suas promessas eleitorais em benef ício da população, quando um corrupto é eleito, usa essas mesmas promessas para em- pregar amigos e parentes, para favorecer aqueles que colaboraram com suas campanhas ou para privilegiar alguns comerciantes "ami- gos" em detrimento de outros. Grande parte do orçamento do muni- cípio é orientada em proveito do restrito grupo que assume o poder e passa a se beneficiar do orçamento da cidade. Uma estratégia utilizada habitualmente em desvios de recursos públicos se dá por meio de notas fiscais fictícias ou "frias", que são aquelas nas quais os serviços declarados não são prestados ou os pro- dutos discriminados não são entregues. A burla pode ser feita com as chamadas empresas-fantasma, ou22 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 23
12. seja, que inexistem f ísica ou juridicamente. Como a nota fiscal pas- tinuada ou então, quando o esquema de corrupção está consolidado, sou a ser a base de toda transação comercial no Brasil, foi criada uma de quantias significativas sem nenhuma parcimônia. indústria de venda de "notas frias" desse tipo de empresa. Existem Uma forma de fraudar a prefeitura é por meio de notas superfa- organizações criminosas com atuação a nível estadual e até nacional. turadas. Para serviço que foi realmente prestado e teria um determi- Mas a fraude também utiliza empresas legalmente constituídas e nado custo, registra-se na nota fiscal um valor maior. Nas licitações, com funcionamento normal. Com o conluio dos administradores pú- o processo de superfaturamento se dá com cotações de preços dos blicos cúmplices do "esquema", tais empresas vendem ao município produtos em valores muito superiores aos de mercado. Nos dois ca- produtos e serviços superfaturados, ou recebem contra a apresenta- sos, a diferença entre o preço real e o valor superfaturado é dividida ção de notas que discriminam serviços não executados e produtos entre os fraudadores. não entregues. Notas preenchidas com uma quantidade de produtos muito supe- Tais fornecedoras ou prestadoras de serviço agem mediante acor- rior àquela realmente entregue é outra maneira de fraudar a prefeitu- do preestabelecido com o prefeito e/ou seus assessores. As empresas ra. Nessa modalidade, os valores cobrados a mais e que constam da emitem notas fiscais e a prefeitura segue todos os trâmites adminis- nota emitida são divididos entre os "sócios". Diferentemente do super- trativos de uma compra normal. Quando necessário uma licitação, faturamento de preços, que exige uma combinação entre fornecedo- monta todo o procedimento de forma a dirigir o certame para uma res, o superfaturamento de quantidades só depende do conluio de um empresa "amiga", dificultando ou impedindo a participação de ou- fornecedor com o pessoal da prefeitura que atesta o recebimento. tras. Depois, dá recibo de entrada da mercadoria, empenha a despe- Esses tipos de fraude requerem, invariavelmente, a conivência de sa, e emite o cheque para o pagamento. Posteriormente, o montante funcionários da prefeitura – o responsável pelo almoxarifado deve é dividido entre o fornecedor e os membros da administração com- sempre dar quitação do serviço realizado ou da mercadoria entregue prometidos com o esquema de corrupção. e a área contábil tem de empenhar a despesa e pagar as notas, emitin- Em geral, os recursos obtidos dessa maneira chegam ao prefeito do o cheque correspondente. Quando se trata de serviços técnicos, e aos que participam do esquema na forma de dinheiro vivo, a fim de como por exemplo os de eletricidade, construção civil e hidráulica, a não se deixar vestígio da falcatrua. Os corruptos evitam que tais re- execução deve ser certificada por funcionários capacitados, normal- cursos transitem pelas suas contas bancárias, pois seriam facilmente mente um engenheiro ou técnico. Assim, quando há irregularidade, rastreados por meio de uma eventual quebra de sigilo bancário. todos são coniventes, mesmo que por omissão. É praticamente im- As quadrilhas que se formam para dilapidar o patrimônio público possível para o prefeito fraudar a prefeitura sozinho. têm se especializado e vêm sofisticando seus estratagemas. O modo Quando há necessidade de licitação, mesmo nas formas mais de proceder varia: apoderam-se de pequenas quantias de forma con- simples de tomada de preços e convite, a Comissão de Licitações24 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 25
13. da prefeitura é obrigada a habilitar as empresas. Segundo a lei no to licitatório foi montado e conduzido adequadamente ou não. O 8.666/93, estas devem estar "devidamente cadastradas na prefeitura Tribunal só examina tais questões quando estimulado especifica- ou atenderem todas as condições exigidas para cadastramento". Para mente. Contudo, mesmo que os aspectos formais examinados sejam se cadastrarem, há uma série de pré-requisitos que as empresas de- irrelevantes diante da grosseira falsificação de documentos verificada vem preencher e documentos que precisam apresentar. Dessa forma, em muitas prefeituras do país, os Tribunais de Contas mantêm os no caso de empresas-fantasmas, é impossível que saiam vencedoras seus procedimentos. de uma licitação sem a participação ou conivência da Comissão de Como, na maioria das vezes, os aspectos formais são observados Licitações da prefeitura. E é muito fácil verificar se uma empresa cuidadosamente pelos fraudadores, o Tribunal, ao aprovar as contas existe ou não. Por isso, não há justificativa para que essas empresas do Município, passa atestado de idoneidade a um grande número de fantasmas sejam habilitadas a participar de concorrências. corruptos e exime publicamente de culpa quem desvia dinheiro pú- Existem quadrilhas especializadas em fraudar prefeituras com a blico no país. Na forma como atuam hoje, os Tribunais de Contas não participação do poder público municipal. Esses grupos e seus espe- contribuem para o fim da corrupção. É preciso haver uma mudança cialistas são formados localmente, ou trazidos de fora, já com expe- significativa em sua forma de ação para que se tornem uma força riência em gestão fraudulenta. O objetivo é implantar ou administrar contra a corrupção. Os tribunais mais atuantes contra os desvios o procedimentos ilícitos, montar concorrências viciadas e acobertar fazem por força das qualidades pessoais de seus integrantes, e não ilegalidades. pelos requerimentos institucionais. Todos sabemos que o critério de O método mais usual consiste em forjar a participação de três indicação dos conselheiros é político, e os favores são pagos com a concorrentes, usando documentos falsos de empresas legalmente aprovação das contas dos correligionários. constituídas. Outra maneira é incluir na licitação, apenas formal- Um sinal que pode indicar ato criminoso é o que acontece com o mente, algumas empresas que apresentam preços superiores, combi- fornecimento de alimentos para a merenda das escolas em algumas nados de antemão, para que uma delas saia vencedora. regiões do país. Muitas vezes, os produtos que chegam não seguem As quadrilhas têm aperfeiçoado as suas formas de atuar. Por isso, nenhuma programação e muito menos qualquer lógica nutricional. é preciso que os controles por parte da sociedade também se apri- Nem as merendeiras sabem, em alguns casos, o que será servido aos morem. Como foi observado no caso de Ribeirão Bonito, o Tribunal alunos. A escolha dos produtos que serão entregues às escolas é, na de Contas do Estado tende a verificar somente os aspectos formais realidade, feita pelos fornecedores, e não pelos funcionários. Não ra- das despesas. O órgão fiscalizador não entra no mérito se a nota fis- ramente, os fraudadores estão ligados a quadrilhas de roubo de car- cal contabilizada é "fria" ou não, se a empresa é "fantasma" ou não, gas, e entregam nas creches os produtos disponíveis, fruto do roubo se o valor é compatível com o serviço ou não, e se o procedimen- de cargas, daí a grande variação no cardápio.26 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 27
14. Sinais de Irregularidades na Administração Municipal A pesar de não determinarem necessariamente a existência de corrupção, a presença de alguns fatos deve estimular uma atenção especial. Entre eles estão: " histórico comprometedor da autoridade eleita e de seus auxiliares; " falta de transparência nos atos administrativos do governante; " ausência de controles administrativos e financeiros; " apoio de grupos suspeitos de práticas de crimes e irregularidades; " subserviência do Legislativo e dos Conselhos Municipais; " baixo nível de capacitação técnica dos colaboradores e ausência de trei- namento de funcionários públicos; " alheamento da comunidade quanto ao processo orçamentário.28 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 29
15. Algumas atitudes tomadas pelas administrações e certos compor- priação de recursos públicos é associada a um desejo incontrolável tamentos das autoridades municipais se autodenunciam como fatos de ascender socialmente e de exibir essa ascensão. Como não encon- que podem estar relacionados à corrupção. Esses comportamentos tra maneiras de enriquecer honestamente, recorre a atos ilícitos. são facilmente detectados, não demandando investigações mais pro- Já o fraudador discreto tem formas de agir que tornam mais dif í- fundas. Basta apenas uma observação mais atenta. A simples obser- cil a descoberta do ilícito. O dinheiro é subtraído discretamente, por vação é um meio eficaz de detectar indícios típicos da existência de meio de esquemas bem articulados com os fornecedores, o que torna fraude na administração pública. a sua descoberta mais dif ícil. O resultado dos golpes é aplicado longe do domicílio. Em geral, utilizam-se de "laranjas" (pessoas que, volun-Sinais Exteriores de Riqueza Lembre-se de que é praticamente impossível o prefeito fraudar SINAIS EXTERIORES DE RIQUEZA são as evidências mais fáceis de se- a prefeitura sozinho. Prestem atenção às ações dos responsáveis rem percebidas e as que deixam mais claro que algo de errado ocorre por: a) compras b) almoxarifado c) recebimento dos serviços na administração pública. São perceptíveis quando o grupo de ami- prestados à prefeitura d) contabilidade e) tesouraria. gos e parentes das autoridades municipais exibe bens de alto valor, adquiridos de uma hora para a outra, como carros e imóveis, e tam- bém na ostentação por meio de gastos pessoais incompatíveis com tária ou involuntariamente, emprestam suas identidades para enco- suas rendas, como viagens, festas, patrocínios, dentre outras coisas. brir os autores das fraudes), adquirem bens móveis ou semoventes: Alguns passam a ter uma vida social intensa, freqüentando locais de dólar, ouro, papéis do mercado de capitais, gado, commodities etc. lazer que antes não freqüentavam, como bares e restaurantes, onde Entretanto, mesmo quando a corrupção é bem planejada, dei- realizam grandes despesas. xa vestígios. Às vezes, os que se sentem traídos na partilha acabam Os corruptos assumem feições diversas. Há o do tipo grosseiro e por denunciar o esquema. Além disso, a necessidade de manter os despudorado, que se compraz em fazer demonstrações ostensivas de atos ilegais ocultos torna dif ícil para o próprio corrupto, e até mesmo poder e riqueza, exibindo publicamente acesso a recursos extrava- para os seus familiares usufruírem da riqueza. Quando essa situação gantes. Geralmente, não se preocupa em ser discreto, pois necessita não gera um conflito entre os participantes da quadrilha, os compar- alardear o seu sucesso econômico e sua nova condição, mesmo quan- sas acabam por ficar com a maior parte dos bens adquiridos. Os cor- do os que estão à sua volta possam perceber que o dinheiro exibido ruptos ficam normalmente à mercê daqueles que operam o sistema, não tem procedência legítima. Com esse tipo de corrupto, a apro- o caixa da quadrilha, e os laranjas.30 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 31
16. Independente dos tipos de corrupção praticados, os cidadãos que salutar ao equilíbrio financeiro das prefeituras: não se pode gastar desejarem um governo eficiente e transparente devem ficar atentos mais do que se arrecada. Também, por defender a transparência ab- aos sinais que o governo emite. Um administrador sério e bem in- soluta das contas públicas, essa lei se tornou um entrave à corrupção. tencionado escolhe como assessores pessoas representativas e que Mesmo assim, em governos em que se praticam atos ilegais na admi- tenham boa reputação e capacidade administrativa. Deve-se descon- nistração, existe uma grande resistência à liberação de informações fiar de grupos fechados que gravitam em torno do poder. A nomea- sobre os gastos públicos. ção de parentes de autoridades (prefeito, secretários, vereadores etc.) Qualquer cidadão tem o direito de saber, e os políticos têm o de- é também indício de corrupção. ver de demonstrar, como o dinheiro público está sendo empregado. Para que isso se transforme em prática usual, é necessário que os municípios brasileiros aperfeiçoem suas leis orgânicas, para tornar Resistência das Autoridades a Prestar Contas mais transparentes as ações das administrações municipais. As orga- nizações instituídas na cidade têm um papel fundamental nisso, pois, CORRUPTOS OPÕEM-SE VEEMENTEMENTE A qualquer forma de trans- quando bem estruturadas e com enraizamento na sociedade, têm a parência. Evitam que a Câmara Municipal fiscalize os gastos da prefeitura capacidade de mobilizar as pessoas. e buscam comprometer os vereadores com esquemas fraudulentos. Ao mesmo tempo, não admitem que dados contábeis e outras informações da administração pública sejam entregues a organizações independentes e Falta Crônica de Verba aos cidadãos, nem que estes tenham acesso ao que se passa no Executivo. A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe um princípio altamente OS ORÇAMENTOS DAS PREFEITURAS são, normalmente, previstos para custear os serviços básicos da cidade, como manutenção e lim- peza das ruas e praças, coleta de lixo e provimento de água e de es-Todo cidadão tem o direito à informação. Os prefeitos goto, serviços sociais, educação, saúde e até algumas obras públicas.corruptos tentam driblar esse direito dificultando o O Brasil é um dos países que mais arrecada impostos no mundo, e osacesso à informação. Vereadores honestos tentam obter recursos são mais que suficientes para os poderes públicos prestaremas informações via requerimentos à Câmara Municipal. um bom serviço à sociedade.Rejeições a esses pedidos de informação pelos vereadores A negligência em relação a esses serviços básicos, observada peloligados ao prefeito são sintomas de fraudes. aspecto de abandono que as cidades adquirem, pode ser um indício não só de incompetência administrativa, como de desvio de recur- 32 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 33
17. sos públicos. Esses sinais ficam mais claros quando se constata que Falta de Publicidade dos Pagamentos Efetuados a prefeitura mantém um quadro de funcionários em número muito superior ao necessário para a realização dos serviços e gasta recursos NORMALMENTE, A LEI ORGÂNICA do Município obriga o prefeito a com despesas não prioritárias para os cidadãos. afixar diariamente na sede da prefeitura o movimento de caixa do dia anterior (o chamado boletim de caixa), no qual devem estar discri- minados todos os pagamentos efetuados. A mesma lei exige tambémParentes e Amigos Aprovados em Concursos que, mensalmente, seja tornado público o balancete resumido com as receitas e despesas do município. A ausência desses procedimentos CONCURSOS PÚBLICOS MUITAS VEZES são abertos pelas autoridades faz com que os cidadãos fiquem impedidos de acompanhar e veri- recém-empossadas para pagar promessas de campanha e dar empre- ficar a movimentação financeira da municipalidade, e isso pode ser gos para correligionários, amigos e parentes e não por necessidade indicação de acobertamento de fatos ilícitos. do serviço público. Isso acontece mesmo quando a prefeitura se en- contra em situação de déficit orçamentário e impedida de contratar funcionários por força da Lei de Responsabilidade Fiscal, que impede Transferências de Verbas Orçamentárias a administração pública de gastar mais do que arrecada e impõe à folha salarial um limite de 60% dos gastos totais. QUANDO APROVADO PELA CÂMARA Municipal, o orçamento deve ser Esses concursos públicos arranjados, normalmente incluem pro- rigorosamente cumprido, pois é uma Lei. O orçamento de uma prefei- vas com avaliações subjetivas que permitem à banca examinadora tura, ou de qualquer orgão público é uma peça de planejamento e de habilitar os candidatos segundo os interesses das autoridades mu- priorização no dispêndio de recursos. Ele apresenta valores por rubri- nicipais. Uma das artimanhas é incluir uma "entrevista" classifica- ca, e deve refletir o desejo e as prioridades estabelecidas pela popu- tória, realizada com critérios que retiram a objetividade da escolha. lação. Qualquer alteração posterior deve ser novamente submetida ao Concursos com essas características têm sido anulados, quando Legislativo local e tornada pública, para que as razões do remaneja- examinados pelo Judiciário, pois há uma reiterada jurisprudência mento possam ser entendidas pelos cidadãos. Algumas leis municipais determinada pelos tribunais sobre o assunto, inclusive por parte do orçamentárias são verdadeiras peças de ficção. O Prefeito introduz na Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Lei, e o Legislativo aprova artigo que autoriza o Prefeito a remanejar Fora isso, os custos dos concursos públicos são expressivos para 00% das verbas do orçamento. Isso na prática tira toda a prioriza- os cofres das prefeituras devendo ser realizados, quando absoluta- ção, e dá autoridade ao Prefeito para gastar onde ele desejar pois tudo mente necessária a contratação de novos funcionários. pode ser remanejado. Remanejamentos de verbas superiores a 5% do34 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 35
18. Os Bastidores das Fraudes orçamento são inaceitáveis. Qualquer coisa acima desse limite deveria ser novamente submetida à Câmara Municipal, pois está modificando as prioridades estabelecidas pelo orçamento original. Alguns prefeitos burlam até o princípio da publicidade no caso das transferências, publicando as mesmas de forma ininteligível, por meio de códigos, procurando esconder quais contas estão sendo ma- nipuladas e quais os elementos orçamentários remanejados. Esse es- quema visa a dificultar a fiscalização dos gastos públicos. Alguns vereadores não tomam conhecimento do orçamento mu- nicipal. Alguns não sabem nem do que se trata, e votam completa- mente no escuro, obedecendo a orientações de seus mentores e in- teressados. Deve haver maior participação popular na elaboração do orçamento, inclusive com audiências públicas para estabelecimento A de prioridades. engenharia do desvio de recursos públicos cria instrumen- tos para dar à corrupção aspectos de legitimidade. Criaram-Perseguição a Vereadores Honestos se métodos mais ou menos padronizados e utilizados com uma certa regularidade nas prefeituras dirigidas por administradores EXISTEM VEREADORES HONESTOS E incorruptíveis que exercem seus corruptos. No cotidiano da administração, mesmo um olhar externo mandatos com dignidade e responsabilidade. Esses, em geral, são mar- mais atento pode ter dificuldade em perceber irregularidades conti- ginalizados ou perseguidos pelo esquema do prefeito corrupto, o qual das em coisas aparentemente banais, como o preenchimento de uma se utiliza de qualquer meio para dificultar a atuação desses legítimos nota fiscal ou um pagamento com cheque emitido pela prefeitura. representantes do povo, e tentam até mesmo afastá-los da Câmara No entanto, a investigação mais aprofundada pode revelar como Municipal para abrir caminho ao desvio de recursos. No cumprimen- funciona, nos bastidores, o esquema desonesto. to de suas funções, os vereadores que se baseiam na ética encontram obstáculos ao seu desempenho, pois normalmente não são atendidos pelas autoridades municipais em seus pedidos, tampouco solicitações de informações, principalmente as relacionados a despesas públicas.36 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 37
19. Empresas Constituídas em tidos através de documentos roubados ou perdidos. Os grupos orga- Início e Fim de Mandato nizados de fraudadores costumam manter um estoque de empresas- fantasmas prontas para serem utilizadas. NOS PERÍODOS PRÓXIMOS À mudança de governo nas prefeituras, as Nesses casos, os Tribunais de Contas de cada estado poderiam quadrilhas começam a agir no sentido de implantar os sistemas de exercer um importante papel. Ao detectar que uma empresa é "fan- corrupção nas administrações futuras. Assim que o prefeito eleito é tasma", esses órgãos poderiam checar se em outras prefeituras do conhecido, os fraudadores dão início à montagem dos esquemas que mesmo estado ocorreram pagamentos para essas empresas. Com serão introduzidos após a posse. Uma das primeiras e mais comuns isso, se estaria criando um mecanismo muito poderoso de combate à providências é a criação de empresas de papel, ou empresas-fantasma corrupção, pois o cruzamento de dados dificultaria muito a atuação que passarão a ser "fornecedoras" de produtos e serviços à Prefeitura. de quadrilhas. Na verdade quase todas as prefeituras já atuam com Para descobrir se alguma firma foi constituída com esse intuito, algum grau de informatização, principalmente na questão dos paga- deve-se fazer uma pesquisa na Junta Comercial do estado em que ela mentos. Essas informações enviadas a um banco de dados centraliza- estiver localizada, levantando os protocolos e as datas de criação des- do permitiria identificar as fraudes e as quadrilhas. sas empresas. É preciso estar atento para a possibilidade de os sócios Notar que algumas empresas individuais de prestação de servi- serem meros "laranjas", que emprestaram seus nomes para servirem ços podem estar registradas em cartórios de registros de títulos e do- de testas-de-ferro no esquema de corrupção, ou então de nomes ob- cumentos da comarca. Em sociedades mais simples, esse mecanismo é utilizado, e o registro é feito apenas na prefeitura. Esse é um pro- cedimento ilegal, pois a Lei exige que mesmo empresas individuaisOs tribunais de contas poderiam prestar um grande devem ter o registro no CNPJ, e esse número deve obrigatoriamenteserviço á nação se dentre as suas atribuições estivesse a constar da nota fiscal.responsabilidade de centralizar um cadastro de todos ospagamentos feitos pelas prefeituras, com cnpj, cpf, nome eendereço das empresas, valores, a natureza do pagamento, Licitações Dirigidasnúmero das notas fiscais. Esse cadastro poderia ainda sercompartilhado com as receitas estaduais e federal para UM DOS MECANISMOS MAIS comuns para se devolver "favores" acerta-verificar se os impostos sobre essas vendas á prefeitura dos durante a campanha eleitoral, bem como de canalizar recursos pú-estão sendo recolhidos. blicos para os bolsos dos cúmplices, é o direcionamento de licitações públicas. Devido ao valor relativamente baixo das licitações que se re- 38 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 39
20. alizam nas prefeituras de porte pequeno, a modalidade mais comum Na investigação sobre possíveis embustes em licitações, uma de licitação é a carta-convite. O administrador mal intencionado dirige importante pista pode estar nos termos empregados e mesmo nos essas licitações a fornecedores "amigos" por meio da especificação de , caracteres gráficos das propostas entregues pelas empresas. Muitas condições impeditivas da livre concorrência, incluindo exigências que prefeituras ainda se utilizam de formulários que precisam ser preen- os demais fornecedores em potencial não têm condições de atender. chidos a máquina. Um exame minucioso permite constatar se uma Um indício da possibilidade de problemas em licitações é a cons- tância de compras junto aos mesmos fornecedores, sem que haja um certo rodízio. Caso haja esse indício, vale uma investigação mais aten- Alguns orçamentos municipais são verdadeiras peças de ficção. ta. Sendo comprovado que está havendo direcionamento de compras O prefeito introduz na Lei Orçamentária, e a Câmara aprova, um a fornecedores privilegiados, o fato configura formação de quadrilha, dispositivo que permite ao mesmo remanejar 100% das verbas ou crime organizado. do orçamento. Isso na prática acaba com o orçamento, pois o Outro mecanismo, às vezes empregado, é realizar compras junto prefeito pode gastar as verbas como ele quiser, sem dar satisfação a empresas de outras localidades, tornando mais dif ícil aos integran- à Câmara. O orçamento é uma Lei, e qualquer alteração tes da comunidade avaliar a sua reputação e idoneidade. significativa, deverá voltar à Câmara para ser aprovado.Fraudes em Licitações mesma máquina de datilografia foi usada no preenchimento de pro- postas apresentadas por diferentes participantes do processo. O exa- UM DOS SISTEMAS UTILIZADOS para justificar a aquisição fraudulenta me estilístico dos textos, em busca de termos, frases e parágrafos que de materiais e serviços é a montagem de concorrências públicas fictícias. se repetem em diferentes propostas, também fornece indícios. Mesmo que haja vício na escolha, ou seja, mesmo que o prefeito corrup- Se na lista de participantes de licitações aparecem os nomes de fir- to saiba com antecedência qual firma vencerá a concorrência, é preciso mas idôneas ou conhecidas, é essencial que, por meio de um contato dar ares legais à disputa. A simulação começa pela nomeação de uma direto, se confirme a sua participação no processo. Isso porque alguns Comissão de Licitação formada por funcionários envolvidos no esque- empresários se surpreenderam ao serem informados de que haviam to- ma. Depois, a Comissão monta o processo de licitação, no qual condi- mado parte em concorrências sobre as quais não tinham conhecimento. ções restritivas são definidas. Não raro, participam do certame empresas Suas empresas foram incluídas pelos fraudadores, que, para isso, empre- acertadas com o esquema, que apresentam propostas de antemão per- garam documentos falsificados. Essa operação de inserir empresas com dedoras, apenas para dar aparência de legitimidade ao processo. boa reputação tem o objetivo de "branquear" o processo licitatório.40 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 41
21. Fornecedores "Profissionais" versas prefeituras de uma região, indicando a existência de quadri- de Notas Fiscais "Frias" lhas especializadas nessa modalidade de fraude. O mais espantoso é que toda a sociedade sabe disso, as autoridades do país sabem disso, COMO A NOTA FISCAL se tornou no Brasil a base de toda transação e não se coloca um ponto final a esse estado de coisas. comercial, e base para aplicação de impostos, para a realização de paga- mentos, para a prestação de contas, a utilização desse documento fiscal se tornou também a base de todas as fraudes praticadas contra orgãos Tecnologia da Fraude – Notas Fiscais públicos. A produção de notas fiscais "frias" se tornou uma profissão, praticada por alguns que se aprofundaram nas técnicas de obtenção O LEVANTAMENTO DA DOCUMENTAÇÃO relativa às despesas realiza- desses documentos, e nas técnicas de abrir e fechar empresas de fa- das pela prefeitura pode revelar muitos indícios de desvio de dinheiro chada com a utilização de laranjas e documentos falsos. Uma pequena público. De posse de notas fiscais relativas aos pagamentos efetuados, história ocorrida no aeroporto de Congonhas, em São Paulo, testemu- é importante a verificação de alguns detalhes, como os seguintes: nhada por um dos autores desta cartilha, ilustra bem o que vem a ser a Valores Redondos ou Próximos de R$ 8 mil"Eu agora estou no ramo de notas fiscais frias. De agulha A PREFEITURA PODE ADQUIRIR bens e serviços por meio do proce-a avião, forneço notas de qualquer coisa a um preço muito dimento de carta-convite, quando se trata de gastos de até R$ 80 milcompetitivo de 4% sobre o valor da nota fiscal." reais ao ano. A partir desse valor, é obrigatória a abertura de licitação em uma modalidade mais complexa e exigente, a tomada de preços. Porém, serviços e compras (desde que não sejam para obras e servi- indústria de notas fiscais "frias" Perguntado sobre suas atividades, um . ços de engenharia) com valor de até 0% do limite de R$ 80 mil, isto é, conhecido falsário do interior do Estado de São Paulo, sem o menor R$ 8 mil, estão desobrigados de licitação (desde que essa quantia não constrangimento, respondeu: "Eu agora estou no ramo de fornecimen- se refira a parcelas de um mesmo serviço ou compra de maior vulto) to de notas fiscais 'frias' De agulha a avião, forneço nota de qualquer . e podem ser realizados de uma só vez. coisa, a um custo muito competitivo de 4% sobre o valor da nota" . Há indícios de atos ilegais quando se verifica que há muitas notas Freqüentemente, como no caso de Ribeirão Bonito, notas de em- fiscais próximas do limite de R$ 8 mil. Isso pode significar que, para presas diferentes, mas evidentemente impressas com o mesmo layout maximizar a subtração de recursos, os autores procurem emitir notas e características e defeitos gráficos, aparecem na contabilidade de di- com valores próximos do limite, ou estejam fracionando as compras 42 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 43
22. para tentar burlar o limite de R$ 8.000,00 para compras individuali- pagar impostos sobre as notas emitidas, e como raramente faz isso, zadas, o que é vedado pela Lei 8.666/93. pode ser pego por fraude fiscal pelos órgãos estaduais e federais. Notas do mesmo valor ou de valores próximos, e que se repetem O Promotor de Justiça da comarca pode solicitar uma auditoria, todos os meses, podem também representar um ardil para partilhar e obter o talão de notas fiscais da empresa para verificar se os outros os frutos da fraude: a quantia de uma nota vai para o fornecedor, e o clientes constantes no talonário realmente existem e se de fato fize- valor de outra é destinado ao administrador corrupto. Também entre ram as aquisições registradas, e pedir à Receita Federal para verificar eles reina a desconfiança, então se determina, a nota X é do operador, a declaração de rendas dessas mesmas empresas. e a nota Y é do prefeito. Os fraudadores podem utilizar certos estratagemas para evitar que as notas caiam nas mãos da Justiça. Há, por exemplo, casos de Fornecedores Distantes e Desconhecidos "empresários" que simulam incêndios nos quais os talonários de notas fiscais são destruídos. Com isso, o boletim de ocorrência do A AQUISIÇÃO DE EMPRESAS de fora do município, de bens de uso "acidente" é utilizado para justificar o desaparecimento de eventuais cotidiano (como gasolina, óleo diesel, material elétrico, material de provas. Simular roubos e registrar boletins de ocorrência policial é construção, alimentos para merenda escolar) para os quais haja for- artif ício muito utilizado por empresários desonestos. necedores locais, pode ser uma indicação de irregularidades. Ás ve- zes no local é dif ícil encontrar comerciantes e prestadores de serviços que queiram participar desse esquema, então o prefeito vai buscar Talonários de notas fiscais de empresas que fornecem fora, para não ficar exposto com os moradores da cidade. somente à prefeitura pode indicar uma fraude. A empresa pode ter sido montada só para fornecer à prefeitura em um Tecnologia da Fraude esquema de fraude. QUANDO UMA EMPRESA TEM a prefeitura como seu único cliente, existe possibilidade de que tenha sido montada ou preparada para É motivo de suspeita a presença de notas fiscais padronizadas, esse fim. Isso, por sua vez, deve levantar suspeitas. Às vezes os falsá- com o mesmo layout, mas que pertencem a várias empresas diferen- rios simulam vendas e forjam notas fiscais para outras empresas e/ou tes. Há uma grande probabilidade de que talonários muito semelhan- órgãos só para disfarçar a seqüencialidade das notas. Daí a importân- tes tenham sido impressos no mesmo local. Isso é fácil de verificar, cia do requisito para as empresas estarem em situação regular com pois o nome da gráfica que imprimiu o talonário deve, obrigatoria- a Receita Federal e Estadual, pois nesse caso o fraudador teria que mente, constar do rodapé das notas fiscais. Também vale a pena veri-44 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 45
23. ficar se a gráfica que imprimiu os talões existe legalmente. Se a gráfi- Controle de Estoque ca é fictícia, as notas fiscais, obviamente, são ilegais. Vale também conferir a data da impressão do talão, com as datas UMA ARTIMANHA MUITO UTILIZADA é simular desorganização de emissão das notas fiscais, e verificar dados como datas de emissão, para justificar ou encobrir desvios. Assim, os almoxarifados não re- a coerência cronológica, e a dispersão de emissão das notas. gistram entradas e saídas dos produtos adquiridos. Na mesma li- nha, faltam registros das requisições feitas pelos diversos setores e Prestação de Serviço – Informações Vagas não há identificação dos responsáveis pelos pedidos. A falta de um controle rígido do estoque, de forma a impossibilitar a apuração do ESSA É UMA MANEIRA encontrada pelos fraudadores para tentar con- movimento de materiais de consumo nos depósitos das prefeituras, fundir a fiscalização e evitar que se comprove se determinados serviços é traço de fraude.A nota fiscal de serviços precisa ter a discriminação clara Alguns prefeitos e funcionários municipais simulamdo serviço realizado, o tempo gasto e o material aplicado. desorganização para encobrir desvios. Não registramO engenheiro ou técnico da prefeitura precisa atestar a entradas e saídas de materiais, não se certificam dos serviçosrealização do serviço, e passa a ser co-responsável no caso realizados, embaralham a contabilidade municipal, tudo issoda constatação de fraudes. para confundir e esconder os desvios realizados. foram executados ou não. Geralmente, utilizam-se expressões genéricas e vagas, como: "serviços de eletricidade prestados a... , ou "manutenção " Combustível, Merenda Escolar, feita no..., "serviços na praça principal" etc. Esse tipo de prática não é " Materiais de Construção, etc. aceitável, pois qualquer tipo de serviço deve ser discriminado na nota, incluindo-se o que foi feito, o tempo despendido e o material aplicado. CONSTITUEM PRÁTICAS DE DESVIO de recursos muito usuais em cer- Além disso, o funcionário da prefeitura responsável pela fiscali- tas prefeituras: a falta de qualidade da merenda escolar e o seu consumo zação, um engenheiro ou técnico, tem que atestar que o serviço foi desproporcional ao número de alunos, a utilização de cabos, tubulações realmente realizado. É importante lembrar que quem atesta é co-res- e outros materiais de construção de forma incompatível com a dimen- ponsável pela legalidade do pagamento. são e a propriedade de seu emprego, além de gastos com combustível 46 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 47
24. em quantidade muito superior ao necessário à frota constituem práti- fiscais na prefeitura. O responsável pelo almoxarifado continuou a cas de desvio de recursos muito usuais em certas prefeituras. atestar o recebimento do combustível e a contabilidade manteve os No consumo de gasolina, diesel e álcool pela frota da prefeitura en- pagamentos. O abastecimento dos veículos da prefeitura passou a ser contra-se uma das formas mais comuns de fraude contra os recursos feito com vale de pequenas despesas em cidades vizinhas, e que não públicos. Acontece, principalmente, quando não existe um controle de entravam na contabilidade da prefeitura como despesa de combus- estoque ou quando o funcionário encarregado de monitorar as entra- tível, e sim como despesas de viagem. Com isso os meliantes utiliza- das e saídas faz parte do esquema de corrupção. Diante disso, só se jus- vam o argumento de que os veículos da prefeitura estavam rodando, tifica que uma prefeitura tenha seus próprios depósitos de combustível como é que não entregavam combustível para a prefeitura? se os preços praticados nos postos de gasolina instalados na cidade Outro artifício utilizado por algumas administrações corruptas forem exorbitantes ou se inexistirem locais para o abastecimento. para tentar justificar o alto consumo de combustível é manter veículos sucateados nos registros da prefeitura. Mesmo inadequados para o uso,Aquisição de combustíveis, merenda escolar, fundef e Saúde são licenciados anualmente para que façam parte dos registros da mu- nicipalidade. Dessa forma aumenta-se artificialmente a frota de veícu-são as verbas mais fraudadas. É preciso conferir o consumo los, e se justifica o consumo de combustível acima das necessidades dade combustível pela prefeitura com a atividade e o tamanho frota real numa tentativa de se encobrir o desvio. No caso de Ribeirãode sua frota. É preciso atestar o recebimento dos materiais e Bonito, o Tribunal de Contas do Estado computou os veículos-fantas-conferir a nota fiscal de entrega. mas como ativos, para o cálculo médio de consumo por veículo. No caso de Ribeirão Bonito, constatou-se que o encarregado não registrava medições nem mantinha qualquer tipo de controle. No iní- Promoção de Festas Públicas cio, a fraude era feita com a entrega de apenas uma parte do combustí- vel, enquanto a outra era armazenada em uma propriedade particular. AS FESTAS PÚBLICAS PROMOVIDAS pela prefeitura merecem uma Posteriormente, fazia-se a entrega do restante, como se fosse uma outra atenção especial, pois algumas empresas de eventos, pela própria na- carga completa, e assim era registrada pelo controlador do depósito. tureza dos serviços que prestam, têm sido grandes fornecedoras de Mais tarde, como se sentissem desimpedidos para continuarem "notas frias" e notas superfaturadas. Isso se deve ao fato de ser dif ícil com suas ações, e como consideraram que movimentar combustí- checar a veracidade dos cachês dos artistas e da comissão que cabe vel era muito trabalhoso e oferecia riscos, os fraudadores resolve- aos agentes. Em muitas ocasiões as notas desses eventos são superfa- ram simplificar o método. Passaram então a entregar apenas as notas turadas e parte do dinheiro volta ao prefeito e à sua equipe. 48 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 49
25. Pagamentos com Cheques sem Cruzamento Publicações Oficiais OS INTEGRANTES DOS ESQUEMAS de desvio de verbas públicas sem- AS PUBLICAÇÕES OFICIAIS DAS prefeituras em periódicos locais ou pre procuram evitar que o dinheiro transite por meio de depósitos regionais também podem ser instrumentos de fraude. O padrão de bancários. Por isso, em muitos pagamentos feitos por administrações custeio de anúncios publicitários é o preço por centímetro de coluna. municipais desonestas, utilizam-se cheques não cruzados, o que de- A contratação de um veículo para publicação de anúncios ofi- sobriga o recebedor de depositá-los em uma conta bancária. Fazendo ciais precisa passar por licitação. Se esta é mal feita (muitas vezes o resgate desses cheques diretamente nos caixas das agências, evi- intencionalmente), usa-se como critério exclusivamente o preço por ta-se que a circulação do dinheiro obtido ilegalmente deixe rastros. centímetro de coluna, e não se faz menção ao volume total a ser lici- Uma vez em espécie, as quantias podem ser divididas mais facilmen- tado. Isso deixa aberta a possibilidade de superdimensionamento dos te entre os participantes das quadrilhas sem que se conheçam os seus espaços ocupados pelo material publicado com layouts generosos e destinatários finais. tipografia desnecessariamente grande. Como a cobrança é feita por Alguns optam por deixar o dinheiro em suas casas, na forma de centímetro de coluna, isso mais do que compensa um eventual valor papel-moeda, e o utilizam para o pagamento de parte de suas despe- baixo por centímetro colocado para ganhar a concorrência. sas. Manipulando os resultados do furto dessa forma, diminuem a Existem ainda revistas especializadas em promover a publicidade possibilidade de serem rastreados pela Receita Federal, dificultando de prefeitos e administrações municipais. Isso onera os cofres públi- as investigações. cos e deve ser encarado no mínimo com desconfiança. Muitos prefei- Outros fraudadores preferem transformar o dinheiro roubado em tos exigem como contrapartida da publicação de atos oficiais, a leal- dólares obtidos no mercado paralelo. Esse dinheiro é guardado em co- fres residenciais, cofres alugados de bancos ou remetidos para depósito em moeda estrangeira em contas bancárias no exterior. Alguns guar- Existem jornais que dependem das prefeituras, e o prefeito dam em casa no fundo de armários e até em caixas de sapato vazias. passa a exigir que o mesmo se torne um veículo de Uma forma que funcionários municipais encontraram para faci- propaganda do mesmo e da sua administração. Alguns litar esse tipo de fraude é efetuar os pagamentos em cheques emiti- jornais ganham a concorrência das publicações com um preço dos pela prefeitura sem a identificação de quem o está fazendo, e sem baixo do centímetro de coluna e depois recuperam a receita cruzamento no cheque para permitir o saque em dinheiro. aumentando o espaço das publicações.50 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 51
26. dade absoluta dos meios de comunicação, e isso deve ser manifestado Notória Especialização através da promoção pessoal do prefeito e de sua administração. Em muitos casos, quadrilhas especializadas em fraudar os cofres POR VEZES, PREFEITOS CONTRATAM advogados e outros profissio- municipais se apropriam dos meios de comunicação da cidade ou da nais com dispensa de licitação, baseados no argumento da "notória região, para com isso poder manipular a opinião pública a seu favor. especialização", a despeito da existência de profissionais internos na Notícias tendenciosas, órgãos de comunicação suportados com di- administração municipal. Além de nem sempre os advogados con- nheiro público, publicidade e aparições exageradas na imprensa dos tratados deterem a notoriedade requerida pela lei, não raro a con- políticos que contam com esses meios são indícios do controle direto tratação se faz a preços demasiadamente elevados em face da tarefa ou indireto dos meios de comunicação. É imprescindível que órgãos a ser cumprida. Parte do valor dos contratos normalmente retornam alternativos de comunicação sejam criados nas comunidades para por vias transversas para o bolso do prefeito. Assim, é sempre impor- que possam levar à população outras versões da mesma história. tante vigiar se a "notória especialização" está de fato presente e se a contratação excepcional é realmente necessária.Conluio em Ações Judiciais TODO ÓRGÃO PÚBLICO É alvo de grande número de ações judiciais, Declaração de Imposto de Renda do Prefeito e as prefeituras não são diferentes. Por vezes acontece de administra- QUANDO UM PREFEITO TEM a intenção premeditada de apropriar- dores inescrupulosos, em conluio com outros interesses, causarem se dos bens públicos, manipula sua declaração de imposto de renda deliberadamente motivo para ações, na aparência, justas. Depois, em conluio com os autores da ação, o prefeito e/ou seus auxiliares simu- antes mesmo de assumir o cargo, de modo a se preparar para receber lam ou formulam acordos contrários ao interesse público. O resulta- valores originários de desvio de dinheiro público. A declaração inclui do é posteriormente partilhado entre os demandantes e os membros da administração municipal. Alguns prefeitos "preparam" as suas declarações de renda Em muitos casos, o conluio é mais sofisticado. Uma empresa ga- para abrigarem o resultado das fraudes. Eles colocam bens nha uma licitação duvidosa, a prefeitura deixa de pagar, a empresa entra na justiça contra a prefeitura, e ela vai a juízo e propõe um que têm valor subjetivo e que podem sofrer valorização, acordo, que é imediatamente homologado pelo juiz. Esse acordo, e a como obras de arte, jóias, dentre outros, e isso facilita abrigar homologação judicial proporcionam o ar de legalidade que se preci- os valores produto do desvio de recursos públicos. sava em uma transação fraudulenta.52 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 53
27. uma série de bens semoventes, como obras de arte, ouro e gado den- te do esquema de corrupção, sendo recompensados por seu silêncio tre outros. Como alguns desses objetos podem ser valorizados artifi- com uma importância mensal "doada" pelo prefeito. Não é de ad- cialmente, eles têm a função de "esquentar" o dinheiro e de justificar mirar, assim, que tais vereadores sejam contrários a qualquer tipo um enriquecimento súbito. de investigação que se proponha contra o prefeito. Qualquer apoio desses vereadores a processos que apurem irregularidades na prefei- tura (como criação de CPIs, processos de cassação etc.) traria como Comprometimento de Vereadores conseqüência a revelação dos seus envolvimentos. UMA FORMA DE PREFEITOS corruptos obterem apoio aos seus es- quemas é buscando, de forma explícita ou sutilmente, o comprome- Favorecimentos como Forma de Repasse timento dos vereadores com o desvio de dinheiro público. O envolvimento pode dar-se de forma indireta, por meio de com- OS DINHEIROS DESVIADOS DAS prefeituras seguem inicialmente pras nos estabelecimentos comerciais do vereador ou seus parentes, para o "caixa" do esquema, que é o controlador direto ou indireto das o qual por sua vez é ameaçado pela interrupção dessas aquisições e empresas fantasmas ou das empresas que superfaturam: É preciso por isso, muitas vezes, faz vistas grossas aos atos do prefeito. Outras encontrar depois a maneira de repassar a parte que cabe ao prefeito maneiras que o alcaide usa para ganhar a "simpatia" de vereadores ou ao administrador que participa do esquema. As formas de repasse é pelo oferecimento de uma "ajuda de custo", pela nomeação de pa- desses recursos são as mais diversas. rentes dos membros do legislativo municipal para cargos públicos e Uma das formas indiretas de repasse dos recursos públicos des- outras práticas de suborno e nepotismo. viados é o suprimento de bens e serviços para o uso particular dos Há, ainda, os casos em que os vereadores participam diretamen- administradores corruptos por parte dos fornecedores beneficiados. Os repasses consistem na cessão de veículos, imóveis em cidades tu- rísticas para serem utilizados pelo prefeito e seus familiares, realiza-Prestem atenção à independência dos vereadores em relação ção de obras em suas propriedades, depósitos diretos em contas noao executivo. O vereador não pode ser submisso ao prefeito. Se exterior, promoção de festas, presentes de alto valor, obras de arte,ele assim agir, pode ter sido cooptado para acobertar atos de bebidas importadas, cabeças de gado, dentre outras coisas.corrupção. O vereador á acima de tudo um fiscal do executivo, Algumas medidas podem ser tomadas para verificar se esses tipose não pode abdicar desse papel. de favorecimentos estão ocorrendo. No caso de veículos, pode-se ob- ter os nomes dos seus verdadeiros proprietários fazendo uma consulta 54 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 55
28. aos órgãos de trânsito, como o DETRAN. Para isso, é necessário apenas de, que serve de base para a cobrança do IPTU. Em conluio com alguns conhecer a placa do veículo. Observar que o registro de propriedade funcionários da prefeitura, muitos imóveis são excluídos do cadastro pode ter sido feito em nome de empresas dos fornecedores, de seus da prefeitura, e os pagamentos passam a ser exigidos em dinheiro, no sócios, ou de "laranjas". É preciso verificar endereços, nomes, para cer- caixa da própria prefeitura ao invés da utilização dos serviços bancá- tificação da identidade dos proprietários e da sua existência f ísica ou rios. Quando o contribuinte vai à prefeitura pagar o IPTU, se o mesmo legal. Se os veículos estiverem em nome do prefeito ou seus familiares, consta no cadastro só dos fraudadores, o dinheiro é automaticamente será preciso checar a forma de pagamento utilizado e as datas. desviado para uma conta pertencente aos mesmos se o pagamento for Quando se trata de construções e reformas executadas em pro- em dinheiro, ele é distribuido em espécie aos participantes da fraude. priedades, uma prova das irregularidades é a demonstração de que A autenticação mecânica do documento é feita com uma máquina estão sendo realizados gastos incompatíveis com os vencimentos e clandestina, sem registro no sistema da prefeitura. Em uma investiga- subsídios dos ocupantes dos cargos públicos. Um registro fotográfico ção futura, o contribuinte poderá mostrar o carnê autenticado com o das obras pode ser importante para a análise das despesas realizadas. pagamento, mas o dinheiro não deu entrada na prefeitura, e isso pode Informações fornecidas por funcionários que estejam trabalhando na ainda vir a criar problemas ao contribuinte no futuro. obra podem dar indícios importantes sobre a forma que estão sendo praticadas as irregularidades. Às vezes os recursos são repassados em dinheiro vivo, e o cor- Anistia de Impostos rupto paga uma boa parte de suas contas em dinheiro. Alguns deles guardam esses recursos em locais mais diversos como cofres casei- " É comum alguns contribuintes atrasarem o pagamento de impostos, e ros, gavetas e até fundos de armários. Isso é para evitar a rastreabili- a prefeitura não tomar qualquer medida para a cobrança, e isso leva ao dade dos recursos que saem da prefeitura e acabam nos bolsos desses acúmulo de valores consideráveis devidos à prefeitura. Uma das moda- inimigos da sociedade. lidades de fraude consiste em o prefeito combinar com os devedores, promover uma anistia com muito favorecimento aos contribuintes em atraso. Parte dos benef ícios recebidos pelos contribuintes é repassado aoFraudes na Arrecadação prefeito e demais envolvidos na fraude. TORNAM-SE CADA VEZ MAIS comum, fraudes baseadas na receita de impostos da prefeitura. Uma delas que chegou ao nosso conhecimen- to recentemente foi a de adulteração do cadastro de imóveis da cida-56 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 57
29. Investigações, Provas e Confronto E xistem várias maneiras de dar início às investigações para a confirmação da existência de fraudes e a obtenção de provas. Só após iniciadas as investigações é que se pode mover pro- cessos visando a responsabilizar os fraudadores. A partir desse está- gio, em que começa o confronto direto com os corruptos, é preciso mobilizar a população contra os denunciados, que se utilizarão de qualquer meio para deter os acusadores. Investigação de Empresas Fantasmas É MUITO MAIS COMUM do que se imagina a figura da empresa-fan- tasma, que inexiste legalmente ou de fato, e é utilizada no processo de corrupção.58 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 59
30. O pagamento a uma empresa fictícia é uma irregularidade muito uma empresa, e o registro acaba por ser usado para dar aparência grande e indica com quase 00% de probabilidade que o serviço ou o de legitimidade aos negócios escusos que mantém com a prefeitura. produto especificado não existiu, e que o cheque emitido pela prefei- Algumas empresas individuais de prestação de serviço podem estar tura foi diretamente para os fraudadores. A comprovação de negócios registradas somente nos cartórios das cidades onde estejam estabele- com empresas "fantasma" é um fato contundente e relevante que, por si cidas. Mas como agora de todas as empresas, mesmo as individuais, só, pode levar ao afastamento imediato e à condenação dos corruptos. é requerido o CNPJ, o resultado é que todas deverão ter registro na Esse tipo de fraude já é motivo suficiente para se fazer uma repre- Junta Comercial. sentação ao Ministério Público, pedindo a abertura de inquérito civil É importante notar que nenhuma sociedade civil com fins co- público, para embasar uma ação civil pública. Associações consti- merciais pode funcionar sem estar registrada na Junta Comercial. O tuídas há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que tenham registro na Junta é requerido para que se faça o registro no CNPJ. As entre suas finalidades a proteção à ordem econômica e à livre con- Juntas Comerciais informam sobre a existência de empresas por meio corrência, podem ajuizar diretamente ações populares. de requerimentos feitos em suas sedes. Algumas já operam via internet. Quando, no exame das contas da prefeitura, surgirem dúvidas sobre Em um dos casos analisados pela AMARRIBO, os fraudadores fo- a participação de empresas desonestas no esquema de corrupção, se- ram tão displicentes que, durante o processo de cassação do prefeito gundo os indícios citados anteriormente quanto a notas fiscais "frias" e de Ribeirão Bonito, juntaram cópia do contrato social de uma empre- empresas "fantasmas" deve-se recorrer a alguns meios de investigação: , sa cujo protocolo emitido pela Junta Comercial tinha data anterior à constituição da mesma. Isso mostra que não se deve confiar em Junta Comercial cópias reprográficas de contrato social, mesmo que tenham sido au- tenticadas em cartório. É essencial verificar a sua existência por meio VERIFICAR A EXISTÊNCIA EFETIVA da empresa. É preciso levar em de certidão da Junta Comercial. conta que o fato de uma firma estar registrada na Junta Comercial é fundamental, mas insuficiente para comprovar sua existência f í- Receita Federal sica ou sua idoneidade. Não há maiores dificuldades em se registrar VERIFICAR SE A EMPRESA é registrada no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), da Receita Federal. Mas deve-se estar atento, pois os 1. Com o advento da lei no 0.628 de 24 de dezembro de 2002, a ação judicial contra prefeito municipal por improbidade administrativa passou a ser de competência do Tribunal de Justiça fraudadores podem usar o número do CNPJ de firmas que realmente do Estado. Assim, representações pedindo a abertura de inquérito civil público por atos de existem, mas que nada têm a ver com o processo. A consulta pode ser improbidade administrativa devem ser feitas diretamente ao procurador geral de Justiça do Estado, mas nada obsta que se faça a representação ao promotor de justiça da comarca. feita pela Internet, pelo endereço www.receita.fazenda.gov.br.60 o combate à corrupção nas prefeituras do brasil o combate à corrupção nas prefeituras do brasil 61