Meu blog de política e educação: Como chegar aos 10% do PIB - O financiamento da educação e a ilusão do pré-sal
Le Monde Diplomatique Brasil, 106, maio/2016
Os países que tinham atrasos educacionais tão grandes como o nosso e os superaram investiram percentuais de seu PIB em educação próximos ou superiores a 10%. Se alguém acredita que conseguiremos superar nosso atraso com cerca de 5% do PIB, ou está muito mal informado ou muito mal-intencionado. Em resumo, faltam-nos outros 5% do PIB
O total dos investimentos públicos em educação pode ser estimado combinando-se as arrecadações de impostos (federais, estaduais e municipais) com as exigências constitucionais de investimentos mínimos em educação como percentuais dessas arrecadações, adicionando-se ao resultado o salário-educação. Essa estimativa indica que os investimentos públicos em educação no Brasil estariam próximos dos 4,5% do PIB.
Esse valor difere do dado oficial mais recente disponível, de 5,2% do PIB.1 Essa diferença pode ser devida a muitos fatores, como investimentos feitos além das exigências constitucionais mínimas ou detalhes da contabilidade pública que permitem incluir como investimentos em educação gastos em outros setores não estritamente educacionais.
Qualquer que seja o valor, 4,5% ou 5,2% do PIB, ele está contaminado por muitas despesas que não correspondem à educação pública, tais como transferências para o setor privado, complementos de despesas previdenciárias, investimentos em ciência e tecnologia, prestação de diversos serviços à sociedade, entre várias outras.
Seja qual for o valor, a pergunta que decorre é: seriam os investimentos atuais suficientes? A resposta é não, pelo menos por dois fatores fundamentais para definir o volume de recursos necessários para a educação: o atraso educacional que precisaria ser superado e o tamanho da população a ser escolarizada. E ambos justificam, no Brasil, investimentos muito maiores.
Superar atrasos
Nenhum país com um atraso educacional como o nosso conseguiria escolarizar sua população com tão poucos recursos. E, é necessário lembrar, um atraso crescente, uma vez que, hoje, uma em cada quatro crianças abandona a escola antes de completar o ensino fundamental e quase metade dos jovens já estará excluída do sistema antes de completar o ensino médio. Em números aproximados, segundo os dados mais recentes disponíveis, a cada ano quase 1,5 milhão de pessoas têm entrado na idade adulta e no mundo do trabalho sem completar o ensino médio, das quais perto de 900 mil nem sequer completaram o ensino fundamental. Se atualmente essas situações educacionais já são problemáticas, imagine o que isso significa quando consideramos que essas pessoas serão adultas e ativas durante as próximas cinco ou seis décadas.
Os países que tinham atrasos educacionais tão grandes como o nosso e os superaram (ou estão superando) investiram (ou estão investindo) percentuais de seu PIB em educação próximos ou mesmo superiores a 10%. Se alguém acredita que conseguiremos superar nosso atraso com cerca de 5% do PIB, ou está muito mal informado e contribuindo para perenizar o problema, ou está mal-intencionado. Em resumo, faltam-nos outros cerca de 5% ou mais para darmos conta do recado.2
em idade escolar importa
Quando os atrasos educacionais não existem e a população a ser escolarizada é relativamente pequena em comparação à população total, os investimentos públicos em educação necessários para manter um bom sistema em diversos países ficam entre 5% e 7% do PIB; em alguns casos, um pouco acima disso. Isso ocorre tipicamente nos países de maiores rendas per capita e com bons sistemas educacionais, como os da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Aquela variação, de 5% a 7% do PIB, depende, inclusive, do percentual de crianças e jovens na população. Enquanto países industrializados e de alta renda têm entre 25% e 30% de sua população com idade até 24 anos, outros os têm em proporções superiores a 60%. Evidentemente, tais países precisam dedicar esforços muito diferentes para escolarizar de forma equivalente seus jovens e crianças.
Mesmo entre os países industrializados, essa proporção populacional pode variar bastante. Por exemplo, no caso do Japão e da Alemanha, cerca de 23% da população tem até 24 anos completos, enquanto esse percentual atinge 32% ou mais nos Estados Unidos e na Noruega. Essas variações explicam grande parte da diferença observada nos investimentos educacionais como porcentagem do PIB em vários países com desempenho educacional equivalente.
Não raramente, argumenta-se que o Brasil investe um percentual do PIB em educação comparável com o que investem alguns países da OCDE, "esquecendo" que aqui a proporção da população até 24 anos é de 40%, quase duas vezes maior do que a de vários países daquela organização. Tal comparação é tão útil quanto comparar a necessidade de aquecedores no Nordeste brasileiro com a necessidade do mesmo equipamento no Sul do país. Caso dedicássemos os mesmos esforços educacionais por criança ou por jovem na idade escolar que dedicam os países mais avançados, precisaríamos investir perto de 9% do PIB – e isso sem enfrentar os atrasos acumulados.
A variação do investimento público em educação com a proporção de jovens na população, observada nos outros países, também ocorre dentro do Brasil. Em alguns estados com proporções de pessoas até 24 anos superiores a 50%, os investimentos educacionais podem corresponder a valores próximos de 6% do respectivo PIB, portanto maiores do que a média nacional. Em outros, com menores proporções de jovens, os investimentos estão abaixo de 4%. Por exemplo, no caso do estado de São Paulo, com 38% da população até 24 anos, a soma de todos os investimentos públicos é da ordem de 3,7% do PIB estadual.3 Portanto, em qualquer um dos estados brasileiros o volume de recursos em relação ao respectivo PIB, considerando a proporção de jovens, é insuficiente para escolarizar adequadamente a população, mesmo que não houvesse atrasos a serem recuperados.
para a frente não andaremos
Entre as consequências do subfinanciamento da educação estão a baixa remuneração dos professores das redes públicas, especialmente nas redes de educação básica municipais e estaduais, o excessivo número de estudantes por professor, o pouco tempo de permanência dos estudantes na escola, a falta de laboratórios e bibliotecas, entre tantas outras que caracterizam a educação pública brasileira. Consequentemente, evasão escolar e desempenho insuficiente dos estudantes não devem ser surpresas para ninguém.
Superar o problema do baixo investimento público em educação é essencial para garantir a todas as pessoas as condições plenas de inserção na sociedade e para formar os profissionais de que o país precisa, tanto para viabilizar o crescimento da produção econômica de bens como para aumentar a oferta dos serviços necessários ao bem-estar da população. Quanto ao argumento do crescimento econômico, vale lembrar que os investimentos em educação têm alto retorno – ou seja, o aumento da renda das pessoas e do PIB é maior do que os investimentos feitos. Em muitos casos, esses retornos são mais altos ou bem mais altos do que os retornos dos investimentos no setor produtivo. Portanto, além da melhoria da qualidade de vida que uma melhor educação propicia, os investimentos se pagam rapidamente.
Durante vários anos, e de forma quase eufórica, os recursos do pré-sal foram considerados uma espécie de salvação geral da educação nacional. Desde que esses discursos começaram, manifestei algumas opiniões sobre o tema em vários artigos na imprensa.4 Entre elas, estava o risco de vincular o financiamento da educação ao desempenho de um item da economia – no caso, os combustíveis fósseis. Esse perigo dizia respeito tanto à educação, que não poderia depender do nível de exploração e da cotação desses produtos, como da política energética nacional, a qual poderia ser afetada negativamente pela necessidade de gerar royalties destinados à educação.
Outro ponto levantado naqueles artigos foi o volume de recursos dos royalties do pré-sal, o qual seria pouquíssimo significativo diante da necessidade do setor educacional. Apenas para termos uma ideia quantitativa, façamos uma estimativa. Se fosse produzido o equivalente a 1 milhão de barris de petróleo por dia, a um preço da ordem de US$ 50 o barril e com 10% do valor da produção convertido em recursos para a educação, o total gerado corresponderia a 0,1% do PIB nacional, valor irrisório perante os cerca de 5% do PIB que faltam ao setor.
Alguém poderia argumentar que a produção de hidrocarbonetos poderia ser bem maior. Mas, se essa maior produção fosse para exportação, a resposta a esse argumento seria uma pergunta: valeria a pena comprometer as reservas nacionais para gerar alguns poucos recursos para a educação, talvez outro 0,1% do PIB, valor que poderia ser conseguido muito facilmente de várias outras formas, com menores consequências negativas para o futuro do país? Se esse aumento da produção fosse para o consumo interno, o PIB estaria bem maior do que o atual, mais ou menos na mesma proporção do aumento da produção dos recursos energéticos, uma vez que ambos, PIB e consumo de energia, andam lado a lado. Como o que mais importa é a proporção do PIB destinada à educação, e não o valor em moeda corrente, seja ela o real, o dólar ou qualquer outra, ficaríamos na mesma: 0,1% do PIB. Se os recursos gerados pelos royalties fossem muito maiores do que os 10%, eles afetariam a política energética nacional e o custo dos combustíveis.
De qualquer forma, a realidade atual da oferta internacional de combustíveis fósseis, seus preços e a situação econômica das empresas ligadas à produção desses produtos, especialmente a Petrobras, tornaram essa discussão totalmente desnecessária.
Aquele estimado 0,1% do PIB ou ainda menos, dada a realidade atual, poderia ser defendido com o argumento de que um pouco é melhor do que nada. Isso seria aceitável se esse "um pouco" fosse uma pequena parte de outras dezenas de valores equivalentes e somasse um percentual do PIB significativo diante da necessidade. Mas, como não é esse o caso, um pouco se torna pior do que nada, pois cria a ilusão de que o problema é enfrentado quando, de fato, ele está sendo camuflado, adiado e agravado, especialmente quando esse pouco é muito pouco perante a necessidade. Foi exatamente uma ilusão como essa que surgiu como consequência do eufórico discurso sobre os recursos do pré-sal.
Os discursos eufóricos e irrealistas sobre os efeitos do pré-sal no financiamento da educação pública brasileira foram lamentáveis, pois contribuíram para adiar o enfrentamento do problema e dar a ideia de que sua solução poderia (ou pior, só poderia) ser encontrada em um caminho heterodoxo – no caso, uma espécie de dádiva divina, o pré-sal. O financiamento da educação pública deve ser feito da mesma forma que se fez em todos os países do mundo: com recursos produzidos pelo país como um todo, basicamente por seus trabalhadores, os únicos a gerarem recursos em qualquer país. E, no caso de um país cujas regras do jogo são as do capitalismo, isso se dá por meio de impostos.
A solução para gerar mais recursos para a educação pública passa pelo combate da sonegação, a qual se apropria de cerca de 10% do PIB nacional, pelo aumento das alíquotas de impostos (especialmente os diretos, sobre altas rendas e o consumo de supérfluos e de produtos prejudiciais), pelo fim das isenções e dos subsídios para a educação privada dos segmentos mais ricos da população, pelo aumento dos impostos sobre grandes heranças e grandes doações e sobre bens móveis e imóveis de alto valor, e pela criação de impostos sobre grandes fortunas, entre várias outras ações equivalentes. Tudo isso combinado com a redução da perda de recursos públicos, com uma boa gestão e com o aumento dos percentuais dos impostos destinados à educação.
Além de lutar por mais recursos públicos para a educação pública, é necessário lutar contra argumentos cínicos e perversos divulgados insistentemente pelas elites e reproduzidos por grande parte dos setores intermediários, às vezes mesmo por aqueles que são vítimas desses argumentos. Esses "argumentos" são do tipo "enquanto não se resolverem os problemas administrativos, não dá para investir mais no setor educacional" ou "dinheiro tem, o problema é gestão", entre vários outros equivalentes. Esses falsos argumentos são usados apenas quando se trata de coisas de interesse público e social, desde que as elites não dependam deles. (Caso dependam, o discurso é outro. Ninguém jamais ouviu alguém dizer que a segurança dos aeroportos, o combate ao Aedes aegypti ou a segurança pública só podem receber dinheiro quando os problemas administrativos e de gestão forem resolvidos.)
A plena continuidade de todos os problemas educacionais – uma pequena redução de alguns, combinada com o agravamento de outros – desfaz totalmente a ilusão do pré-sal, a qual, lamentavelmente, serviu para adiar o enfrentamento do problema do financiamento de nossa educação pública.
Por fim, é necessário lembrar que o financiamento da educação pública é uma obrigação tanto da esfera federal como dos estados e municípios, em cujas redes está a enorme maioria dos estudantes da educação básica. Não financiar adequadamente a educação é uma forma de construir hoje o atraso futuro. Não é assim que se constrói um país.
1 Ver em: http://portal.inep.gov.br/web/guest/estatisticas-gastoseducacao-indicadores_financeiros-p.t.d._nivel_ensino.htm.
2 Para comparações internacionais, ver, por exemplo, Otaviano Helene, Um diagnóstico da educação brasileira e de seu financiamento, Autores Associados, Campinas (SP), 2013.
3 Esse valor foi estimado com base na legislação brasileira e nos orçamentos públicos realizados e aparece na proposta de um Plano Estadual de Educação para o estado de São Paulo, PL 1.035/2015, preparado por membros da Associação dos Docentes da USP (Adusp) e de outras entidades educacionais. A tabela 10 dessa proposta apresenta detalhes de como aquele percentual de 3,7% do PIB paulista se compõe.
4 Entre esses artigos estão: "Educação – subproduto do pré-sal?", O Estado de S. Paulo, 28 ago. 2008; "Os recursos do pré-sal para a educação", Correio da Cidadania, 29 maio 2013; e "Educação e petróleo", Caros Amigos, n.64, set. 2013, em coautoria com Ildo Luís Sauer.