Como avançar nas concessões de infraestrutura? - Insper: Ensino Superior em Negócios, Direito e Engenharia
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É indiscutível que o maior problema na conjuntura atual é fiscal. Sem desamarrar esse nó, nada mais avança. Há, no entanto, outros problemas que precisam ser enfrentados para que, quando a questão fiscal for resolvida, o Brasil possa retomar uma trajetória vigorosa de crescimento econômico. Dentre eles, o déficit da infraestrutura merece destaque. A escassez de infraestrutura tem consequências negativas sobre os demais setores produtivos, prejudicando a sua produtividade. Dada a escassez de infraestrutura, os retornos associados a investimentos na área são altos o suficiente para fazer com que todos – governo, usuários e concessionários – ganhem. Por que eles não andam?
Os fracassos dos últimos anos sugerem que é preciso melhorar o desenho das concessões. A mais básica das lições tem sido recorrentemente ignorada. Os concessionários devem ser recompensados pelos riscos aos quais são expostos. Caso não sejam remunerados pelo risco – e o governo tem relutado em garantir essa remuneração – os concessionários não investirão. A falta de interesse em projetos de transmissão no setor elétrico é uma manifestação disso. Um bom desenho procura eliminar, ou ao menos reduzir, qualquer risco que esteja fora do controle do concessionário. O risco regulatório, ou seja o risco associado à própria atuação do governo como regulador, é um deles.
O GOVERNO NÃO PRECISA FORÇAR A TAXA DE RETORNO PARA BAIXO. É SÓ FAZER O SERVIÇO DIREITO QUE ELA SERÁ A MAIS BAIXA POSSÍVEL
Ao eliminar risco não gerenciável, as taxas de retorno exigidas serão menores por duas razões. A primeira é que, para um dado número de participantes da licitação de um projeto, a taxa que um participante exigirá será menor (por conta do menor risco). A segunda razão é indireta. Sendo menor o risco, mais investidores participarão das licitações, aumentando a competição e diminuindo a chance de aparecerem cartéis, que tanto dano andaram fazendo ultimamente. Isso, combinado com um desenho do leilão que estimule lances agressivos, reduzirá ainda mais a taxa de retorno demandada pelo vencedor. O governo não precisa forçar a taxa de retorno para baixo. É só fazer o serviço direito que ela será a mais baixa possível. A redução de taxa de retorno demandada induzida significa maiores bônus de assinatura para o governo e menores tarifas para o usuário.
Outra dimensão relevante de desenho é a definição do quê se contratar. No passado, governos basicamente contratavam um insumo (ou ativo) a ser usado na provisão de um serviço de infraestrutura. Por exemplo, contratava-se a construção de uma estrada. Hoje, é algo consensual entre especialistas – note, leitor, que fizemos referência a concessionários – que governos deveriam se mover na direção de contratar diretamente o produto: os serviços providos pela estrada (ex: a possibilidade de motoristas irem de A a B de forma segura e célere).
A contratação de serviços de infraestrutura faz com que seja natural que se "empacote" os estágios de elaboração do projeto, de execução e de operação do serviço. Quando um construtor opera a concessão, é também responsável por sua manutenção. Logo, internaliza os benefícios de investir em maior qualidade da obra. A elaboração dos projetos básico e executivo (como ocorre com a contratação integrada) incentiva melhores soluções de engenharia. Não menos importante, o governo passa a poder desenhar incentivos baseados em produto, ou seja, na qualidade do serviço de infraestrutura provido.
A PROVISÃO DE INCENTIVOS PARA A PRESTAÇÃO DE UM SERVIÇO DE QUALIDADE ENFRENTA UM SÉRIO DESAFIO. EMBUTIDA NUMA CONCESSÃO, HÁ SEMPRE A OPÇÃO DE ABANDONO OU DE OPORTUNISMO A POSTERIORI
A provisão de incentivos para a prestação de um serviço de qualidade enfrenta um sério desafio. Embutida numa concessão, há sempre a opção (chamada de real) de abandono (ex: devolução de outorga) ou de oportunismo a posteriori (ex: renegociação dos termos do contrato, ou atrasos recorrentes). Isso é custoso para sociedade. Essa opção faz com que, uma vez selecionado, o concessionário tenha incentivos a tomar riscos em excesso, dado que a possibilidade de abandono e/ou renegociação limita suas perdas. Não menos importante, faz com que, no estágio da licitação, os participantes façam lances agressivos contando com a possibilidade de renegociá-los no futuro. Caso o lance agressivo seja bem-sucedido e a concessão se revele rentável, a estratégia foi bem-sucedida. Caso contrário, o concessionário pode simplesmente tentar renegociar o contrato ou desistir da licitação.
Um bom desenho pode eliminar essa opção de duas formas. Em primeiro lugar, pode-se exigir que os concessionários apresentem garantias em montantes relevantes, que seriam exercidas em caso de inadimplemento contratual. Muitos dizem que isso pode reduzir competição, o que é verdade. Mas note o leitor que a competição induzida pela opção real é falsa. Os participantes competem agressivamente contando com a renegociação dos termos.
Em segundo lugar, pode-se exigir que os concessionários contratem seguro desempenho, os chamados performance bonds. Embora muitos tenham enfatizado o papel desse seguro em inibir corrupção, acreditamos que seu maior valor é reduzir o valor da opção dada ao concessionário. Seguro de desempenho corresponde a um arranjo em que o segurador (surety) se compromete a fornecer uma compensação monetária ou a entregar o serviço de infraestrutura caso a provedora contratada não consiga fazê-lo. Em princípio, portanto, seguro de desempenho assegura ao contratante que o serviço contratado será entregue. Ou garante uma compensação monetária correspondente aos prejuízos causados.
A exigência de seguro desempenho traz vantagens em relação às garantias simples. A primeira é que o agente concessor do seguro (surety) presta um serviço de pré-qualificação ao contratante. Sendo responsável pelos danos causados em caso de fracasso do contratado, o surety tem incentivos a selecionar os agentes para os quais concederá o seguro. A segunda advém do fato de que o surety tem incentivos a monitorar o contratado. É, inclusive, melhor capacitado do que o contratante para monitorá-lo. E menos sujeito a captura e corrupção. Por fim, o incentivo ao abandono diminui, já que trará ao contratado, por exemplo, custos associados à dificuldade de obter seguro desempenho em licitações futuras. Em suma, garantias são uma excelente ideia. Seguro é ainda melhor.