Políticas públicas de saúde do trabalhador - o papel do MP e da Justiça do Trabalho - Jus.com.br | Jus Navigandi
Juliana Beraldo Mafra
As diferenças entre os indivíduos geram complexidades e conflitos na sociedade. A solução para esses conflitos pode ser alcançada por meio da coerção ou da política. No entanto, o uso excessivo da coerção faz com que esse instrumento se enfraqueça. Além disso, a aplicação de medidas coercitivas exige gastos e, assim, quando esse método de pacificação social é utilizado em excesso há um alto custo. Por esses motivos, destaca-se o papel da política para a solução dos conflitos.[1]
Segundo Maria das Graças Rua, pode-se definir política como o conjunto de procedimentos formais e informais, manifestadores de relações de poder, que visam à solução pacífica dos conflitos referentes a bens e recursos públicos. Já as políticas públicas se referem a um complexo de decisões, inclusive normativas, e ações referentes à destinação de valores, em caráter imperativo, ou seja, por força da soberania do poder público. É pública, portanto, devido à imperatividade, decorrente do poder público soberano. [2]
As políticas públicas têm por objetivo a satisfação de demandas da sociedade.[3] Estão envolvidos nas decisões sobre a destinação dos valores públicos atores públicos e privados, que exercerão pressões em busca da prevalência de suas preferências na alocação de bens e recursos públicos. Em alguns casos, prevalecerão interesses que não se coadunam com o interesse público. Nessas hipóteses o controle social deverá intervir para a adequação da política ou, se acaso ainda não exista uma, para a sua elaboração.
O controle social das políticas públicas pode ser realizado por instituições públicas, como o MP, ou pela própria sociedade e decorre do próprio Estado Democrático de Direito, onde o povo exerce o seu poder soberano indiretamente por meio de seus representantes e diretamente conforme a Constituição (art. 1º, parágrafo único, da CRFB). A participação da sociedade na administração pública é consagrada em diversos dispositivos constitucionais (art. 1º, 198, II, 187, 194, VII, 204, II, 216, § 1º, 225, 227, § 1º, 205, 231, §3º, da CRFB), compreende a formulação, a execução e a fiscalização de políticas públicas e se efetiva por meio de denúncias e pressões direcionadas ao administrador.
Do complexo de dispositivos constitucionais que impõem a participação popular no gerir da coisa pública, extrai-se que esse postulado se trata de um princípio constitucional implícito.[4] Assim, é dever do administrador convocar a coletividade para a participação nas políticas públicas, sob pena de ilegalidade. Não cumprida essa obrigação e havendo inefetividade na implementação da política pública, caberá a intervenção do MP para corrigir a irregularidade.
O ideal seria a maior participação da sociedade no controle das políticas públicas, restando ao MP a atuação em causas mais complexas. Isso promoveria a otimização do cumprimento das atribuições do "parquet". No entanto, a sociedade ainda não participa suficientemente da gestão da "res publica", o que acarreta uma sobrecarga de demandas direcionadas ao MP.[5]
No ramo da saúde do trabalhador, as Convenções da OIT n. 155, 161 e 187, essa ainda não ratificada pelo Brasil, o PIACT – Programa Internacional para Melhorar as Condições de Trabalho e Meio Ambiente do Trabalho, aprovado pelo Conselho de Administração da OIT, em 1976 e o Plano de Ação Global para a Saúde dos Trabalhadores 2008-2017 da OMS impõem a formulação de Políticas Nacionais de Saúde e Segurança para o Trabalhador. Em consonância com esses instrumentos internacionais, o Brasil, por meio do Decreto n. 7.602/11, estabeleceu a Política Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho que prevê a atuação integrada dos Ministérios do Trabalho e Emprego, da Saúde e da Previdência Social.
A saúde é um direito fundamental do ser humano e tem como determinante e condicionante o trabalho (art. 1º, III e IV; art. 6º, 196, 225, "caput" e §3º, todos da CRFB e art. 2º e 3º da Lei 8.080/90). A formulação e execução de políticas públicas para a garantia da saúde do trabalhador é dever do Estado (art. 23, II e VI; 24, VIII e XII, 196, 197, 198, 200, II e VIII, da CRFB; art. 154, 157, I, da CLT e Lei 8.080/90) e a Universalidade da Cobertura da Saúde é princípio Constitucional.
As políticas públicas de saúde do trabalhador devem, exemplificativamente, promover, por meio da vigilância e ações preventivas, ambientes e processos de trabalho saudáveis, estruturar uma rede de informação, apoiar estudos e pesquisas sobre a saúde do trabalhador, capacitar profissionais da saúde e promover a participação da comunidade na gestão administrativa (Portaria 1.125/GM), além do tratamento do trabalhador e a sua reabilitação para a vida produtiva.
A participação social no controle de políticas públicas na área da saúde tem previsão no art. 198, III, da CRFB, na Lei 8.080/90 e na Lei 8.142/90. A Lei 8.142/90 prevê os Conselhos e Conferências de Saúde, que proporcionam a participação da coletividade nas três esferas de governo. Se a participação social não for suficiente para o estabelecimento de políticas públicas adequadas ou mesmo se não houver a participação da sociedade na formulação das políticas públicas, lesando direitos humanos dos trabalhadores, haverá a necessidade de atuação do MPT para resguardar a ordem jurídica trabalhista violada.
A legitimidade do MPT para o resguardo das políticas públicas advém do seu dever de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos constitucionais e de promover as medidas necessárias a sua garantia (art. 129, II, da CRFB). As políticas públicas concretizam os direitos fundamentais de um modo coletivo[6]. Assim, é inquestionável o interesse do MPT na sua efetividade. Reforça essa conclusão a natureza social dos direitos envolvidos (art. 6º e 127 da CRFB).
A atuação do MPT se dará em prol da elaboração de política pública e da correção de falhas naquelas que já estiverem em execução e deverá ser precedida da oitiva da sociedade e dos agentes públicos em atendimento à participação social na administração. Esse princípio da presença da sociedade nas decisões administrativas pode ser concretizado mediante a realização de audiências públicas (Resolução n. 82 do CNMP, de 29/02/2012).[7]
Extrajudicialmente, poderá o MPT utilizar-se da recomendação prevista no art. 6º, XX, da LC 75/93, por meio da qual demonstrará ao Poder Público as medidas necessárias para a adequação ou iniciação da política pública. Também é possível a instauração de procedimento preparatório (art. 2º, §7º, da Resolução 69 do CSMPT) ou de inquérito civil para a verificação da inexistência ou inadequação das políticas públicas (artigos 129, III e VI, da CRFB, 84, II, da Lei Complementar n. 75/93 e 8º, §1º, da Lei n. 7.347/85).
Cabe também ao MPT o fomento de políticas públicas, que poderá ocorrer por meio da promoção do diálogo entre a sociedade e o poder público. O papel de promotor de políticas públicas tem como instrumento o Procedimento Promocional, introduzido no art. 17, parágrafo único, da Resolução 69, de 12/12/2007, por meio da Resolução 87, de 27/08/09, ambas do CSMPT. A título de exemplo, tem-se instaurado procedimentos promocionais para a efetivação do Centro de Referência em Saúde do Trabalhador – CEREST.[8]
Constatada a irregularidade, o MPT poderá propor ao Poder Público a assinatura de Termo de Ajuste de Conduta – TAC (artigos 5º, § 6º, da Lei n. 7.347/85), que, conforme o art. 876 da CLT, é titulo executivo extrajudicial. Se a parte se opuser à assinatura do TAC, deverá o MPT propor Ação Civil Pública – ACP, com fundamento nos artigos 114, 127, caput, e 129, II e III, da Constituição; 6º, VII, "a", "b" e "d", 83, III e 84, caput, da Lei Complementar n° 75/93; 1º, IV, 2º, 3º, 5º, I, da Lei n° 7.347/85.
No caso de propositura de ACP para o controle de política pública, a sindicabilidade de atos de governo têm por fundamento o Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição (art. 5º, XXXV, da CRFB). Num Estado Democrático de Direito, ao judiciário cabe a apreciação de interesses relevantes à sociedade, como a análise da compatibilidade de políticas públicas com os princípios constitucionais fundamentais (art. 1º da CRFB), em razão da força vinculante desses princípios, tendo em vista a sua importância para o sistema constitucional.
Apesar do entendimento de parte da doutrina e da jurisprudência de que a competência para o processo e julgamento de ações sobre políticas públicas se define em razão da autoridade pública violadora de preceito legal ou do recurso público envolvido na causa, e, assim, seria da Justiça Comum, estadual ou federal, vem ganhando força o entendimento de que a Justiça do Trabalho possui competência para as causas envolvendo políticas públicas de origem na relação de trabalho.[9] Inclusive, há precedentes do TST entendendo competente a Justiça do Trabalho para o julgamento de Ação Civil Pública para a implementação de política pública contra o trabalho infantil.
A competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar causas envolvendo políticas públicas decorrentes de relação do trabalho tem por fundamento constitucional o art. 114, I. A definição da competência deve ser feita de acordo com a causa de pedir. Nessa hipótese, a causa de pedir próxima é a violação ao princípio fundamental do valor social do trabalho (art. 1º, IV, da CRFB) e a causa de pedir remota será o ato ou omissão ilegal do poder público. [10]
A expressão "relação de trabalho" do art. 114, I, da CRFB não deve ser compreendida sob a ótica individual, que enxerga apenas, exemplificativamente, relações entre eventuais, autônomos, estagiários etc. Tratando-se de matéria com reflexos diretos nas relações de trabalho a competência será da Justiça Trabalhista. A falta de política pública para a efetivação de direitos humanos trabalhistas é omissão com impacto na relação de trabalho e, por isso, a competência da Justiça do Trabalho é inafastável.[11]
São omissões que ensejam a Judicialização da política pública a ausência de norma infraconstitucional por negligência do Legislativo ou a falta de norma estabelecendo a política pública por causa do direcionamento de recursos públicos para outras finalidades não essenciais, em detrimento da concretização dos direitos fundamentais. Quanto a essa hipótese, destaca-se que a discricionariedade do gestor público só é relevante para evitar a sindicabilidade do ato quando em consonância com os princípios fundamentais e objetivos da República (art. 1º e 3º da CRFB). Do contrário, o judiciário como guardião da efetividade das normas constitucionais apreciará a questão. Já, por ato comissivo, a política pública poderá ser apreciada pelo judiciário em decorrência, por exemplo, de inconstitucionalidade de lei ou ato administrativo ou se da política pública advém externalidades violadoras da constituição.[12]
Em relação à alegação da Administração de "reserva do possível", incumbe a ela o ônus de demonstrar a efetiva ausência de recursos, mediante a prova de que os existentes estão direcionados à materialização de interesses mais relevantes para a sociedade do que aqueles em discussão em juízo. A destinação de recursos para a efetivação de um direito fundamental, deixando outro sem a prestação material correspondente, deve ser entendida como uma escolha trágica, porém necessária, diante da insuficiência de recursos para o atendimento de todas elas. No entanto, há casos em que não é preciso maior disponibilidade de recursos, mas, sim, a adequação da política pública, compatibilizando-a com os princípios fundamentais constitucionais. A ausência de vontade política manifestada pela simples justificativa de falta de recursos viola direitos humanos do trabalhador e deverá ser combatida mediante a responsabilização do agente público.[13]
O argumento de que as normas instituidoras de políticas públicas seriam meramente programáticas também não se sustenta, entende-se, atualmente, que essas normas limitam o legislador ordinário, não permitindo que ele legisle de modo violador aos seus preceitos, norteiam a interpretação, integração e aplicação das leis e vinculam a atividade discricionária do administrador.
Conclui-se, portanto, que é possível a Judicialização da política pública para o controle dos atos do Legislativo e do Executivo pelo Judiciário, com respaldo na teoria dos freios e contrapesos. E, ainda, não afastará a sindicabilidade do ato a alegação de discricionariedade (art. 5º, XXXV), pois não se pode permitir a manutenção de arbitrariedades, tendo em vista a submissão do administrador à Constituição.
A prevalência da tese de defesa da administração com base no argumento de "reserva do possível" somente ocorrerá mediante a comprovação objetiva de que os gastos públicos não estão sendo realizados para atender interesses menos relevantes do que aqueles discutidos em juízo.
Quando as questões concernentes a politica pública tiverem reflexos em direitos humanos, como no caso de se tratar de temas relativos à saúde do trabalhador, em que haja ofensa ao princípio fundamental do valor social do trabalho (art. 1º, III e IV, da CRFB), a competência para a apreciação da ação será da Justiça do Trabalho (art. 114, I, da CRFB).[11]
[1]RUAS, Maria das Graças. Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos. Disponível em: <http:www.territoriosdacidadania.gov.br>. Acesso em: 29/01/2014.
[3]TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O Papel das Políticas Públicas no Desenvolvimento Local e naTransformação da Realidade. Disponível em: <http:www.dhnet.org.br>. Acesso em: 29/10/2014.
[4] MOUSINHO, Ileana Neiva. O Ministério Público do Trabalho e a Atuação para a Efetividade do Direito Fundamental à Saúde do Trabalhador. In: SANTOS, Élisson Miessa dos Santos (Coord.); CORREA, Henrique. Estudos Aprofundados MPT (Ministério Público do Trabalho). 2ª Edição. Salvador: Juspodivm, 2013.
[9] LACERDA, Rosangela Rodrigues Dias de. A Interpretação do art. 114, inciso I, da Constituição Federal e a Competência da Justiça do Trabalho para Controle de Políticas Públicas. Revista do Ministério Público do Trabalho, Brasília, ano XXI, n. 42, set. 2011.
[10] LACERDA, opus cit..
[11] NETO, Manoel Jorge e Silva. Controle de Políticas Públicas na Justiça do Trabalho. Revista do Ministério Público do Trabalho, Brasília, ano XIX, n. 37, mar. 2007.
[12] LACERDA, opus cit..
[13] NETO, opus cit.
LACERDA, Rosangela Rodrigues Dias de. A Interpretação do art. 114, inciso I, da Constituição Federal e a Competência da Justiça do Trabalho para Controle de Políticas Públicas. Revista do Ministério Público do Trabalho, Brasília, ano XXI, n. 42, set. 2011.
MOUSINHO, Ileana Neiva. O Ministério Público do Trabalho e a Atuação para a Efetividade do Direito Fundamental à Saúde do Trabalhador. In: SANTOS, Élisson Miessa dos Santos (Coord.); CORREA, Henrique. Estudos Aprofundados MPT (Ministério Público do Trabalho). 2ª Edição. Salvador: Juspodivm, 2013.
NETO, Manoel Jorge e Silva. Controle de Políticas Públicas na Justiça do Trabalho. Revista do Ministério Público do Trabalho, Brasília, ano XIX, n. 37, mar. 2007.
RUAS, Maria das Graças. Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos. Disponível em: <http:www.territoriosdacidadania.gov.br>. Acesso em: 29/01/2014.
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdição Constitucional e Hermenêutica: Perspectivas e Possibilidades de Concretização dos Direitos Fundamentais-Sociais no Brasil. Disponível em: <http:www6.univali.br>. Acesso em: 29/10/2014.
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O Papel das Políticas Públicas no Desenvolvimento Local e na Transformação da Realidade. Disponível em: <http:www.dhnet.org.br>. Acesso em: 29/10/2014.
, Juliana Beraldo Mafra. O controle social das políticas públicas de saúde do trabalhador - o papel do Ministério Público e da Justiça do Trabalho. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 20, n. 4366, 15 jun. 2015. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/33268. Acesso em: 22 jan. 2021.