Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação Cível : AC 00050282620158260356 SP 0005028-26.2015.8.26.0356
Tribunal de Justiça de São Paulo TJ-SP - Apelação Cível : AC 00050282620158260356 SP 0005028-26.2015.8.26.0356 - Inteiro Teor
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Registro: 2019.0000499003
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0005028-26.2015.8.26.0356, da Comarca de Mirandópolis, em que são apelantes PREFEITURA MUNICIPAL DE MIRANDÓPOLIS e ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
VOTO Nº: 2019/30021
APEL.Nº: 0005028-26.2015.8.26.0356
APTE. : PREFEITURA MUNICIPAL DE MIRANDÓPOLIS E ESTADO DE SÃO
JUIZ : ÍRIS DAIANI PAGANINI DOS SANTOS
AÇÃO CIVIL PÚBLICA Parcelamento irregular do solo
Descumprimento de regras pelo Município de Mirandópolis e pelo Estado de São Paulo Sentença que julgou a ação procedente em parte Insurgência dos requeridos Preliminar de ilegitimidade passiva arguida por ambos Descabimento Fiscalização do parcelamento do solo que é poder-dever de ambos os entes, municipal e estadual PRELIMINAR REJEITADA Mérito Alegação de que os reais responsáveis pela irregularidade seriam os loteadores Descabimento Poder de polícia dado ao Município e ao Estado que se traduzem no dever de fiscalização de obra de loteamento clandestino da qual tiverem inequívoca ciência e se omitiram de agir Sentença mantida RECURSOS DESPROVIDOS.
Apelação interposta contra a sentença de fls. 278/285, que
julgou procedente em parte a ação civil pública ajuizada pelo apelado em face
dos apelantes, para: "(i) condenar os requeridos a, solidariamente, sanar as
ilegalidades do parcelamento objeto da ação, regularizando-o em integral
adequação do Núcleo Habitacional às leis federais, estaduais e municipais,
promovendo o seu registro e executando as obras de infraestrutura necessária,
no prazo de 6 (seis) meses; (ii) condenar os requeridos a reparar eventuais
danos suportados pelos adquirentes de lote eventualmente excluído do
parcelamento, indenizo os possíveis prejuízos decorrentes da regularização."
Em razão da "sucumbência recíproca", o Juízo deixou de condenar as partes
em honorários advocatícios, "e as custas e despesas processuais serão
suportadas em partes iguais, cujas exigibilidades ficam suspensas por serem
os requeridos beneficiários da assistência judiciária gratuita"
Inconformados, apelam os requeridos.
Apela primeiramente o Município de Mirandópolis (fls. 288/304) alegando, em preliminar, sua ilegitimidade para integrar o polo passivo da ação, ao argumento que o objeto da ação "tem como celeuma um negócio jurídico comercial ocorrido entre particulares", não havendo como obrigar o Poder Público Municipal a assumir um encargo cujo ônus seria de competência do loteador, pugnando para seja acolhida a preliminar, incluindose no polo passivo os loteadores (segundo a coapelante, Marcos Eidi Maruyama e sua mulher Fabiana Baptista dos Santos Maruyama), reconhecendo-se a ilegitimidade passiva do Município.
No mérito, alegam que a inclusão dos loteadores no polo passivo atenderia à Lei n.º 6.766, de 19 de dezembro de 1979 foi indeferida no despacho saneador de fls. 198, o que não seria legítimo, pois sendo compra e venda um negócio bilateral, saberiam também os adquirentes "que estavam adquirindo um lote sem a devida legalização, isto é, eram conscientes da real situação fática dos lotes" pois o Município apelante não teria, segundo afirma, participado de sua comercialização, feita exclusivamente pelo loteador, mormente neste caso, em que à época em que feito loteamento clandestino, a área seria rural somente sendo englobada ao perímetro urbano em 2017, estando, portanto, cadastrada no INCRA, cabendo ao loteador/proprietário sua regularização formal junto a esse Órgão, nos termos do art. 53 da Lei em comento. Pugna pelo provimento do recurso, com o acolhimento da preliminar de ilegitimidade da parte e, no mérito, a desconstituição de sua condenação no pagamento "em reparar os danos suportados pelos adquirentes do lote, eventualmente excluídos do parcelamento, uma vez que a obrigação de indenizar aos adquirentes nos termos da sentença deve ser direcionada ao loteador" (sic). Documentos às fls. 305/316.
Apela em seguida o Estado de São Paulo (fls. 320/335), alegando, em sede de preliminar, da mesma forma que a apelante anterior, sua pretensa ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda, ao argumento que a própria sentença teria reconhecido o fato em sua fundamentação, quando alegou que a responsabilidade seria do município. Defende que o art. 13 da Lei 6.766/79 estabelece como competência do Estado o "exame e anuência prévia", sendo que esta última não se confundiria com aprovação, pois "esta é o ato final enquanto aquela é o requisito".
No mérito, alega que não há sequer projeto de loteamento aprovado pelo Município, razão pela qual não poderia se afirmar que o Estado coapelante descumpriu com sua obrigação de dar prévia anuência. Invoca precedentes que esposariam de seu entendimento. Repisa todas as provas produzidas na demanda (documental, testemunhal e pericial). Pugna pelo provimento do recurso, com o acolhimento da preliminar de ilegitimidade de parte e, no mérito, a improcedência do pedido em relação ao Estado apelante.
Contrarrazões apresentadas às fls. 337/348.
Pelo parecer de fls. 355/374, a Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento de ambos os recursos.
Valho-me, como razões de decidir, dos muito bem e exaurientes argumentos contidos no Parecer da Procuradoria-Geral de Justiça de fls. 355/374, que esgotando de forma peremptória o objeto do recurso, tornam redundante e despicienda qualquer observação que este Relator possa tecer:
"Em ação civil pública urbanística que o Ministério Público do Estado de São Paulo move em face do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo, foi proferida a sentença de fls. 278/285, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados pelo parquet, para condenar os requeridos nos seguintes termos:
'Assim, diante de todo o exposto e do mais que dos autos consta, JULGO PARCIALMENE PROCEDENTES os pedidos iniciais, para o fim de: (i) condenar os requeridos a, solidariamente, sanar as ilegalidades do parcelamento objeto da ação, regularizando-o em integral adequação do Núcleo Habitacional às leis federais, estaduais e municipais, promovendo o seu registro e executando as obras de infraestrutura necessária, no prazo de 6 (seis) meses; (ii) condenar os requeridos a reparar eventuais danos suportados pelos adquirentes de lote eventualmente excluído do parcelamento, indenizando os possíveis prejuízos decorrentes da regularização.'
Como a Informação Técnica nº 060/17 (fls. 240/243), elaborada pela CETESB, disse não haver provas de supressão de vegetação durante a implantação do loteamento clandestino (fls. 241), a r. sentença condenatória afastou o pedido de condenação dos requeridos à reparação dos danos ambientais in natura ou, subsidiariamente, em pecúnia, para o caso de irreversibilidade dos prejuízos ao meio ambiente. Contra este capítulo do decisum não houve interposição de apelação pela Promotoria de Justiça de Mirandópolis.
O julgado foi atacado por recursos de apelação do Município de Mirandópolis (fls. 288/304) e do Estado de São Paulo (fls. 320/335). Nas petições de interposição dos apelos os recorrentes pugnam
pelo recebimento dos recursos no duplo efeito.
O Município de Mirandópolis sustenta, em preliminar, a sua ilegitimidade passiva e a necessidade de inclusão dos loteadores no polo passivo da ação. No mérito, requer a reforma do julgado e defende que a responsabilidade pela regularização do loteamento clandestino deve ser imputada exclusivamente aos loteadores. Subsidiariamente, caso mantida a condenação do Município, pede seja reconhecida a natureza subsidiária (e não solidária) de sua responsabilidade, bem como que haja dilação do prazo fixado na sentença para a regularização, de 180 dias para 4 anos, nos termos do art. 18, inciso V, da Lei nº 6.766/78. Afirma que a gleba indevidamente parcelada era rural e que apenas em 2017 foi inserida na área de expansão urbana. Nesse contexto, entende que os loteadores deveriam ter buscado a regularização da área junto ao INCRA, para adequá-lo às diretrizes do Decreto-Lei nº 58/37, do Estatuto da Terra e da Instrução Normativa nº 17-B/80. Impugna a condenação do Município na obrigação de indenizar os adquirentes de lotes que venham a ser afetados pela regularização do loteamento, ao argumento de que o pleito deveria ser direcionado exclusivamente contra os empreendedores.
O Estado de São Paulo também sustenta, preliminarmente, a sua ilegitimidade passiva. No mérito, requer a reforma do julgado com decreto de improcedência da demanda. Aduz que o art. 13 da Lei nº 6.766/79 não atribui aos Estados qualquer ação fiscalizatória sobre os parcelamentos em geral, postura esta que compete exclusivamente aos Municípios. Nesse contexto, sustenta a inexistência de qualquer omissão de sua parte, devendo ser afastada a sua responsabilização. Argumenta que a criação do Programa de Regularização de Núcleos Habitacionais Cidade Legal pelo Decreto Estadual nº 52.052/2007 não implica avocação estatal de
responsabilidade de loteamentos clandestinos, tratando-se de verdadeiro convênio, cuja adesão é facultada aos Municípios interessados.
Contrarrazões a fls. 337/348, em que a Promotoria de Justiça de Mirandópolis defende a legitimidade passiva dos apelantes, a ausência de necessidade de inclusão dos loteadores no polo passivo da ação, bem como a responsabilidade solidária do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo pela regularização do loteamento clandestino e, ainda, pelo pagamento de indenização aos adquirentes dos lotes que venham a sofrer eventuais prejuízos.
Esse o relato do principal.
IMPOSSIBILIDADE DE RECEBIMENTO DOS APELOS NO DUPLO EFEITO
Quanto aos efeito em que os recursos devem ser recebidos, cumpre observar que o recebimento da apelação em ação civil pública, em regra, será apenas no efeito devolutivo, nos termos do art. 14 da Lei nº 7.347/85.
Esta regra decorre da natureza da ação civil pública, diante dos interesses coletivos e difusos nela defendidos. No caso concreto, são interesses urbanísticos que interessam ao bem-estar daqueles que vivem no Município em questão. A prova dos autos demonstra que os recorrentes não exerceram seu dever de fiscalização e de controle do uso e parcelamento do solo urbano ao permitirem a implantação de loteamento clandestino, sem qualquer observação às diretrizes da Lei nº 6.766/79, com adensamento populacional desordenado, em evidente afronta à ordem urbanística.
A linha argumentativa dos apelantes não evidencia a
existência de 'dano irreparável' que poderia, em tese, excepcionar a regra do art. 14 da Lei nº 7.347/85.
Nesse contexto, impõe-se afastar a pretensão de recebimentos dos apelos no duplo efeito, o que desde logo se requer.
DA ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS RECORRENTES
A preliminar de ilegitimidade passiva ad causam levantada pelos recorrentes confunde-se com o mérito, à medida que se refere à responsabilidade civil do Município de Mirandópolis, e também da Fazenda Pública do Estado de São Paulo, de responderem pela regularização do loteamento e pelos danos causados aos terceiros adquirentes (consumidores).
Por ora, basta verificar que a ação civil pública em apreço visa à condenação solidária da Municipalidade de Mirandópolis e da Fazenda pública do Estado de São Paulo , face à sua omissão no dever de fiscalização e controle do uso e ocupação do solo , permitindo o surgimento do loteamento clandestino, para que seja determinada a regularização do irregular parcelamento do solo às normas legais sobre ordenação do solo urbano, pleiteando-se, ainda, o ressarcimento dos danos causados à coletividade de adquirentes cujos lotes venham a ser excluídos do loteamento.
Originalmente, a demanda também visava à recuperação ambiental da área, pedido julgado improcedente, face à constatação, em vistoria realizada pela CETESB, de inexistência de prejuízos ao meio ambiente (fls. 240/243).
Ora, apresenta acerto e perfeição a r. sentença de fls.
278/285 que, devidamente fundamentada nos elementos probatórios constantes dos autos, condenou solidariamente o Município de Mirandópolis e o Estado de São Paulo a regularizarem o loteamento. Nesse sentido vem-se pronunciando o Superior Tribunal de Justiça :
' PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO ESTADO DE SÃO PAULO FIGURAR NO POLO PASSIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. SÚMULA 83/STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC REPELIDA.
2. A decisão de primeiro grau, que foi objeto de agravo de instrumento, afastou a preliminar de ilegitimidade passiva porque entendeu que as entidades de direito público (in casu, Município de Juquitiba e Estado de São Paulo) podem ser arrostadas ao pólo passivo de ação civil pública, quando da instituição de loteamentos irregulares em áreas ambientalmente protegidas ou de proteção de mananciais, seja por ação, quando a Prefeitura expede alvará de autorização do loteamento sem antes obter autorização dos órgãos competentes de proteção ambiental, ou, como na espécie, por omissão na fiscalização e vigilância quanto à implantação dos loteamentos.
3. A conclusão exarada pelo Tribunal a quo alinha-se à jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, orientada no sentido de reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio ambiente em decorrência de sai conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar. Igualmente, coaduna-se com o texto constitucional, que dispõe, em seu art. 23, VI, a competência comum para a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas. E, ainda, o art. 225, caput, também da CF, que prevê o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
6. Agravo regimental não-provido.' (STJ, 2ª Turma, AgRg no Ag nº 973577, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, j. 16.09.2008
Em decisão da 8ª Câmara de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, tendo como Relator o eminente Desembargador Torres de Carvalho (apelação n. 85.594-5/0-SP), restou bem delineada a responsabilidade dos entes municipal e estadual em situação como a descrita nestes autos. Transcrevem-se trechos do referido acórdão, pois de inteira aplicação ao caso em exame:
'Inegável a responsabilidade do Município, tendo o dever legal de velar pela correta ocupação do solo, permitiu com sua omissão que tal parcelamento se efetivasse e que os danos, aos adquirentes e ao meio ambiente, fossem causados.
(...) A Municipalidade e o Estado devem exercer o poder de polícia sempre que tenham conhecimento de infrações às leis, posturas regulamentares e não podem furtar-se ao conhecimento das infrações que sejam aparentes, evidentes, passíveis de exame a olho nu (...)' (grifei)
Inegável, portanto, a legitimidade passiva dos apelantes .
DA INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO COM OS LOTEADORES
Não deve prosperar a pretensão recursal do Município de Mirandópolis de inclusão dos loteadores no polo passivo da ação, na condição de responsáveis diretos pela implantação do irregular parcelamento do solo.
A presente demanda visa à responsabilização do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo pela sua omissão no dever de fiscalização e de controle do uso e parcelamento do solo urbano, o que possibilitou a implantação do loteamento clandestino descrito nos autos, em contrariedade às diretrizes da Lei nº 6.766/79, com desordenado adensamento populacional, com violação à ordem urbanística.
Trata-se, portanto, de ação coletiva para a tutela jurisdicional do meio ambiente urbano (ordem urbanística) , cuja proteção tem assento constitucional ( art. 182, caput, da Carta da República ). Buscase, enfim, a regularização da área, para sua adequação à Lei nº 6.766/79. Em casos tais, a responsabilidade civil é solidária, objetiva e propter rem , nos termos do art. 225, § 3º, da Constituição Federal , e do art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81 .
O art. 942 do Código Civil, ao tratar da solidariedade, determina que todos os causadores respondem pela totalidade dos danos .
Sobre o tema, ensina Hugo Nigro Mazzilli: "Havendo solidariedade entre os obrigados à indenização, pode o autor a dação civil pública ou coletiva movê-la apenas contra um, alguns ou todos os coresponsáveis".
Prossegue o ilustre doutrinador: 'Admite-se a
solidariedade passiva em matéria de danos ambientais ou aos consumidores porque porque: a) há solidariedade nas obrigações resultantes de ato ilícito; b) os co-responsáveis, por via de regresso, poderão discutir posteriormente, entre si, distribuição mais equitativa da responsabilidade; c) nas obrigações indivisíveis de vários devedores, cada um deles tem responsabilidade pela dívida toda'. (MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 19ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006; p. 331.)
Outra não é a lição de Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Nery , para quem:
'O causador do dano ambiental é que tem o dever de indenizar. Havendo mais de um causador, todos são solidariamente responsáveis pela indenização segundo o artigo 1.518, caput, do Código Civil, que determina a solidariedade na responsabilidade extracontratual...' (Justitia nº 161, p. 66.)
Como ensina a professora Maria Helena Diniz : '(...) se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação, por meio de seus bens, de tal modo que ao titular da ação de indenização caberá opção entre acionar apenas um ou todos ao mesmo tempo (RT, 432:88; AJ, 107:101), e o que pagar a indenização terá direito regressivo contra os demais para reaver o que desembolsou' (Código Civil Anotado
Saraiva 5ª edição 1999, p. 971).
Nesse sentido, confira-se o seguinte julgado da lavra do Superior Tribunal de Justiça , reconhecendo que, em situações tais, existe, isto sim, litisconsórcio passivo facultativo :
' A ação civil pública pode ser proposta contra o responsável
direto, contra o responsável indireto ou contra ambos, pelos danos causados ao meio ambiente. Trata-se de caso de responsabilidade solidária, ensejadora do litisconsórcio facultativo (CPC, art. 46, I) e não do litisconsórcio necessário (CPC, art. 47) ' (STJ, REsp 37.354-9/SP, 2ª T., j. 30.08.1995, rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro Grifei).
Não era mesmo o caso de litisconsórcio necessário, como ensina Vicente Greco Filho :
'Há um caso, porém em que mesmo no plano do direito material existindo uniformidade não ocorrerá o litisconsórcio necessário, é o caso de solidariedade ativa ou passiva. Nos termos da lei civil, o credor ou o devedor solidário pode exercer o seu direito ou vir a ser compelido em sua obrigação, isoladamente, independentemente dos demais credores ou devedores solidários. A decisão será sempre uniforme para todos os credores ou devedores solidários, mas a lei civil dispensa a presença de todos porque atribui legitimidade a qualquer um deles para estar sozinho em juízo.
Conclui-se, pois, que nem todo o litisconsórcio necessário seja também unitário, e que, de regra o litisconsórcio unitário é necessário, salvo o caso de solidariedade ou o de condomínio, nos termos da lei civil' (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro São Paulo: Saraiva, 1981, p. 122).
Descabe cogitar, portanto, da inclusão dos loteadores no polo passivo da demanda, à medida que não há litisconsórcio passivo necessário.
Inicialmente, cumpre observar que os fatos descritos na inicial não foram negados pelo Município ou pelo Estado de São Paulo. Houve, de fato, a implantação irregular de lotes para fins residenciais em área rural , sem autorização do Município e do INCRA e sem a construção da infraestrutura necessária ao empreendimento.
A prova documental que instruiu a inicial (fls. 02/80), corroborada pela vistoria técnica realizada pela CETESB (fls. 240/243) demonstra que houve o parcelamento irregular do solo para fins urbanos. A Informação Técnica nº 060/17-CFU (fls. 240/243) expressamente afirmou que 'O entorno da gleba possui características rurais e, aparentemente, a porção loteada, considerando seu tamanho e ocupação atual, tem finalidades de uso residencial (devido à proximidade da área urbana do município de Mirandópolis) e de chácaras de lazer' (fls. 241).
Nesse contexto, não há dúvidas de que a Lei nº 6.766/79 deve ser aplicada à espécie. É irrelevante o fato de a gleba estar situada em zona rural quando da formalização do parcelamento, pois a definição da natureza urbana ou rural do imóvel não decorre de sua localização, mas da espécie de atividade nele desenvolvida (art. 4º, inciso I, da Lei nº 4.504/64
Estatuto da Terra) . E no caso, a CETESB foi enfática quando afirmou a natureza urbana da utilização das edificações erigidas no local.
Ademais, a própria Municipalidade informa que recentemente incluiu a área de expansão urbana (fls. 299), o que espanca qualquer dúvida quanto à aplicação da Lei Lehmann na hipótese dos autos.
Por outro lado, ao contrário do afirmado pela Municipalidade, nos termos do artigo 30, inciso VIII, da Constituição federal , é responsabilidade do Município o controle do parcelamento e
A correta ordenação territorial urbana é condição indispensável para, no ambiente da cidade, a realização do direito a um 'meio ambiente ecologicamente equilibrado' e 'essencial à sadia qualidade de vida', como previsto no artigo 225, caput, da Constituição Federal .
Com todo respeito às opiniões contrárias a norma do art. 40, caput, da Lei 6.766/79 , não exclui a responsabilidade da Municipalidade. Na verdade, ao contrário, a reafirma. Deve, a Municipalidade, responder por omissão, falha e negligência no exercício do poder de polícia, para ser compelida a, solidariamente ao Estado de São Paulo, reparar os danos urbanísticos decorrentes do loteamento clandestino.
A responsabilidade civil do Município tem ainda respaldo na Constituição federal (art. 30, inciso VIII) , e naConstituição Estaduall (arts. 180 a 182) . Além disso, tem a Municipalidade o dever de observar as disposições do art. 182, da Constituição Federal , e do art. 2º, do Estatuto da Cidade função social da cidade. Ao Município compete, através de seu poder de polícia, promover o adequado ordenamento territorial mediante o controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Assim, por ter-se omitido e descumprido o seu dever de fiscalização contra a implementação em seu território de loteamento clandestino, é inafastável sua responsabilidade solidária.
Também restou omisso o próprio Estado de São Paulo , como bem destacou a sentença. Não se pode olvidar que sua responsabilidade advém da condição de detentor do poder de polícia (Polícia Militar Ambiental, órgãos do Estado diversos), à luz do art. 23, da Constituição Federal , que estabelece: 'É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI proteger o meio ambiente
e combater a poluição em qualquer de suas formas', estando inserido nesse contexto, por óbvio, o meio ambiente urbano (artificial).
Leciona José Afonso da Silva em relação aos parcelamentos de solo:
'O controle de poder público ocorrerá em três momentos: a) antes da atuação do interessado, que é o mais importante, dito controles prévios, que se realiza pela aprovação de planos e projetos, pelas autorizações e pelas licenças; b) durante a atuação do interessado, dito controle concomitante, que se efetiva pelas inspeções, comunicações e fiscalização; c) finalmente, depois da atuação do interessado, o que se dá pelo controle sucessivo ou a posteriori, mediante auto de vistoria, de conclusão de obra ou habite-se' (Direito Urbanístico Brasileiro. 2ª Edição. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 385.)
No caso concreto, a responsabilidade do Município e também do Estado surge de sua omissão na prática de atos fiscalizatórios e inibitórios do parcelamento irregular do solo.
' ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI 6.766/1979. ESTATUTO DA CIDADE. DEVER MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ÀS OBRAS ESSENCIAIS.
1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Rio grande do Sul contra o Município de Soledade visando à regularização de loteamento urbano a fim de adequá-lo à legislação nacional, estadual e municipal, com a realização de obras de infraestrutura e a reparação do dano ambiental
2. Em primeiro grau, o pedido foi julgada improcedente.
3. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul deu provimento ao apelo para reconhecer a responsabilidade do Município de Soledade pela regularização do loteamento com as seguintes restrições: 'regularização quanto a (1) vias de circulação; (2) escoamento de águas pluviais; (3) rede de abastecimento de água potável; (4) rede de energia elétrica, inclusive domiciliar; e (5) esgoto sanitário'.
4. Não é possível afastar peremptoriamente a responsabilidade do Município, devendo esse ser condenado a realizar somente as obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei Lehmann).
5. Existe o poder-dever do Município, mas a sua atuação deve se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.766/79), em especial à infraestrutura necessária para inserção na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados, não havendo esse dever em relação a parcelas do loteamento ainda não ocupadas, sem prejuízo do também poder-dever da Administração de cobrar dos responsáveis os custos em que incorrer na sua atuação saneadora.
6. Recurso Especial não provido.' (STJ, REsp 1.594.361/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016).
'RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO. LOTEAMENTO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE PASSIVA.
Nos termos da Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso VIII, compete aos Municípios 'promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.' Cumpre, pois, ao Município regularizar o parcelamento, as edificações, o uso e a ocupação do solo, sendo pacífico nesta Corte o entendimento segundo o qual esta competência é vinculada.
Dessarte, 'se o Município omite-se no dever de controlar loteamentos e parcelamentos de terras, o Poder Judiciário pode compeli-lo ao cumprimento de tal dever' (REsp 292.846/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 15.04.2002). No mesmo sentido: Resp 259.982/SP, da Relatoria deste Magistrado, DJ 27.09.2004; REsp 124.714/SP, Rel. Min. Peçanha Martins, DJ 25.09.2000; REsp 194.732/SP, Rel. Min. José Delgado, DJ 21.06.99, entre outros.
Nesse diapasão, sustentou o Ministério Público Federal que ' o município responde solidariamente pela regularização de loteamento urbano ante a inércia dos empreendedores na execução das obras de infra estrutura' (fl. 518).
Recurso especial provido, para concluir pela legitimidade passiva do Município de Catanduva' (STJ, REsp 432.531/SP, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/11/2004, DJ 25/04/2005, p. 265).
Estado e Município devem agir eficazmente ao se deparar com loteamentos ou desmembramentos clandestinos ou construções irregulares, causadores de degradação das cidades. Os entes públicos não podem arguir ignorância. Devem, os seus agentes, agir com eficiência, em estrito cumprimento às determinações legais, desde o início da implantação do parcelamento, inibindo-o.
O Município e o Estado falharam na fiscalização do desmembramento e das construções, contribuindo, assim (por omissão), para a ocorrência dos danos urbanísticos.
Pela falta assumida de fiscalização efetiva e o exercício pleno do poder de políciq ( por meio de embargos, apreensão de materiais, instrumentos de construção, prisão daqueles que estão desrespeitando a ordem de paralisação e, por fim a demolição em caso de prosseguimento ), não impediram o Município e o Estado a consumação do parcelamento irregular e, portanto, devem os entes públicos recorrentes responder pela regularização da infraestrutura, como determinado na r. sentença, solidariamente .
Como já decidido neste E. Tribunal de Justiça :
' APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO IRREGULAR. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO. DEVER DE FISCALIZAÇÃO E REGULARIZAÇÃO . Ação civil pública visando condenar os réus a cumprir obrigação de fazer, em razão de ofensa às normas do parcelamento de solo urbano. 1. Não conhecimento da apelação do corréu loteador, por falta de recolhimento integral do preparo. Deserção. 2. Sentença de procedência do pedido. Insurgência do Município. Descabimento. Responsabilidade solidária do Município pela regularização de loteamento realizado em seus domínios, pois lhe compete fiscalizálos, desde a aprovação até a execução das obras, respondendo pela inação e omissão da loteadora. Hipótese na qual houve negligência do Município no exercício de seu poder de polícia urbanística, pois não adotou as medidas necessárias para que os loteadores cessassem as atividades ilegais e passou a efetuar cobranças de IPTU dos compradores dos lotes. 3. Possível a aplicação de multa diária para o caso de descumprimento da obrigação de fazer. Multa fixada em valor razoável, sendo inadmissível a redução pretendida. Sentença mantida. Recurso do corréu Paulo Eduardo Silva não conhecido e
recurso da Municipalidade não provido'. (TJSP; Apelação 1001201-62.2017.8.26.0083; Relator (a) Djalma Lofrano Filho; Órgão Julgador: 13ª Câmara de Direito Público; Foro de Aguaí
Vara Única; Data do julgamento: 28/11/2018; Data do Registro: 30/11/2018.
'AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Loteamento clandestino, com construções em área de preservação permanente, atingindo terreno de ferrovia. Legitimidade passiva do Estado de São Paulo. Existência de responsabilidade concorrente de proteção ao meio ambiente. Tutela antecipada. Mantida a liminar que ordenou Município e Estado a realizar o controle, fiscalização e demarcação das construções existentes, objetivando paralisar a invasão e consequente degradação ambiental, assim como determinou a instauração de processo administrativo para a demarcação urbanística. Parte das construções estão erigidas sobre área de mangue. Necessidade imediata de contenção do problema urbano e do dano ao meio ambiente. Confirmado o prazo de 90 dias para a adoção das providências. Reduzida, porém, a multa diária para R$ 2.000,00, por ser excessiva. RECURSO PARCIALMENTE ACOLHIDO.' (TJSP; Agravo de Instrumento 3001474-28.2018.8.26.0000; Rel. Paulo Alcides, 2ª Câm Reservada ao Meio Ambiente, j. 13.09.2018; DJ 14.09.2018.
A omissão do Município de Mirandópolis e do Estado de São Paulo perdurou por muito tempo, mais de cinco anos, pois foram inegavelmente cientificados do parcelamento irregular do solo em setembro de 2013 (fls. 17). Ainda, a inércia dos recorrentes fere direitos fundamentais, à medida que demonstra descaso com o meio ambiente e com a segurança dos cidadãos, dever do qual os poderes públicos municipal e estadual não podem se furtar, especialmente quando tem conhecimento da situação e nada
faz para corrigir.
Por oportuno, destaque-se que a Informação Técnica nº 060/17-CFU da CETESB (fls. 240/243) em nenhum momento sugere que a regularização do loteamento clandestino se dê por meio do programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais Cidade Legal, instituído pelo Decreto estadual nº 52.052/2007. Não se entende, portanto, as razões da irresignação do Estado de São Paulo quanto a esta temática.
A responsabilização do ente estatal pela regularização do loteamento clandestino tratado na demanda não decorre da eventual adesão do Município de Mirandópolis àquele programa, mas das condenações que lhe foram impostas por sentença.
Por fim, o r. juízo a quo, ao sentenciar o feito estipulou que os recorrentes deverão regularizar o parcelamento do solo, adequandoos às exigências das leis federal, estadual e municipal que regem a matéria, '(...) promovendo o seu registro e executando as obras de infraestrutura necessária (sic), no prazo de 6 (seis) meses'.
Trata-se de prazo mais do que suficiente para que os apelantes se organizem com vistas à regularização do empreendimento aos ditames da Lei nº 6.766/79, não se podendo alugar surpresa ou, eventualmente, falta de previsão orçamentária para tanto. Nesse contexto, não deve prosperar o pleito do Município de Mirandópolis de dilação de prazo para cumprimento de semelhante obrigação."
Como visto, o parecer é efetivamente exauriente sobre o objeto, de forma que sua adoção como razão de decidir é medida que melhor atende aos postulados da economia processual e da duração razoável do processo.
Por todo o exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO aos recursos dos apelantes. Deixo de majorar os honorários advocatícios, já que sequer houve condenação em Primeira Instância, estando o caso fora da casuísta do art. 85, § 11, conforme o decidido pelo Superior Tribunal de Justiça nos EDcl no AgInt no REsp n.º 1.573.573/RJ, 3ª Turma, Relator Min. Marco Aurélio Bellizze, j. 04.04.2017.
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