Public policy management and intersectorality: dialog and essential constructions for municipal councils
http://dx.doi.org/10.1590/S1414-49802007000200015
Dunia Comerlatto; Alexandre Matiello; Liane Colliselli; Elisônia Carin Renk; Maria Elizabeth Kleba
Este ensaio apresenta uma reflexão sobre a efetividade da participação social dos conselhos municipais na gestão das políticas públicas1, com o objetivo de demarcar a intersetorialidade nesse campo porque o reordenamento das relações socioinstitucionais pós 1988 imprime inúmeros desafios a serem enfrentados no cotidiano dos conselhos gestores municipais para processar ações nessa lógica. Na primeira seção discutem-se algumas compreensões e processos da ação intersetorial na realidade pesquisada. A seguir é feita uma apreciação sobre a ação intersetorial e redes como bases locais de proteção e desenvolvimento. Conclui-se que a intersetorialidade, como espaço de compartilhamento de saber e de poder, de construção de novas linguagens, de novas práticas e de novos conceitos, atualmente não se encontra estabelecida ou suficientemente experimentada em meio aos conselhos municipais gestores de políticas públicas. A intersetorialidade ainda se estabelece como um processo desafiante a ser exercido, pois implica, necessariamente, em efetivar articulações entre os conselhos instituídos e desses para com a sociedade em suas diversas escalas.
Palavras-chave: políticas públicas, gestão social, intersetorialidade e redes.
This essay analyzes the effectiveness of social participation on municipal councils in the management of public policies. The goal is to identify intersectorality in this field, because the reordering of socio-institutional relations after 1988 established countless challenges confronted in the routine activities of municipal management councils to process actions in this logic. The first section discusses some understandings and processes of intersectoral actions in the reality studied. An analysis is then made of the intersectoral and network action as local bases for protection and development. The paper concludes that intersectoriality, as a space for sharing knowledge and power and for the construction of new languages, practices and concepts, is currently not established or sufficiently experimented by municipal public-policy management councils. Intersectoriality is still a challenging process to be exercised, because it necessarily implies articulating the councils with various social levels.
Key words: public policies, social management, intersectorality and networks.
Com o advento da Constituição Federal Brasileira de 1988 (BRASIL, 1999), institui-se um reordenamento das relações socioinstitucionais na gestão das políticas públicas. A gestão das ações sociais públicas passa a ancorar-se na parceria entre Estado e sociedade porque " a gestão social tem, com a sociedade e com os cidadãos, o compromisso de assegurar, por meio das políticas e programas públicos, o acesso efetivo a bens, serviços e riquezas da sociedade. Por isso mesmo, precisa ser estratégica e conseqüente" (CARVALHO, 1999, p.15).
Assim, o atual contexto da gestão social exige que o conjunto das políticas públicas e as instituições que as programam redimensionem o processo de formular e operacionalizar suas estratégias e ações. Além disso, a instauração de modelos flexíveis e participativos que envolvam negociação e participação dos usuários e demais interlocutores nas decisões e ações das diversas políticas públicas. As relações partilhadas entre Estado e sociedade passam a determinar mudanças na cultura das instituições públicas e de seus agentes nas capacidades propositivas.
Destaca-se, nesse movimento de democratização e participação, a descentralização como um processo de transferência de poder dos níveis centrais para os periféricos. Pode ser considerada como uma estratégia para reestruturar o aparelho estatal, não para reduzi-lo, mas para torná-lo mais ágil e eficaz, democratizando a gestão através da criação de novas instâncias de poder e redefinindo as relações entre Estado e sociedade. Demarca-se, então, uma nova ordem ético-política para compor estratégias, ações e relações entre as diferentes áreas das políticas públicas, as esferas organizacionais e os sujeitos sociais, fundamentada pela democracia, autonomia e participação (JUNQUEIRA, 1999).
À essa reestruturação requerem algumas precondições que passam pela garantia do acesso às informações necessárias para a gestão, garantia de assento aos segmentos subalternizados socialmente na composição dos conselhos e à transparência dos processos de gestão e tomada de decisões. Como categorias constitutivas do processo de descentralização, a democracia, a autonomia e a participação, redefinem as relações de poder e a ação compartilhada do Estado e da sociedade civil na provisão de bens e serviços que atendam às necessidades humanas básicas (STEIN, 1997)2.
Nessa lógica, a Carta de Ottawa (2006)3 enumera pré-requisitos envolvendo a garantia de condições básicas e recursos fundamentais indispensáveis quando se tem por objetivo melhorar a qualidade de vida da população assistida. São eles: paz, abrigo, educação, alimentação, recursos econômicos, ecossistema estável, recursos sustentáveis, justiça social e eqüidade. Salienta que para concretizar essas condições básicas e as expectativas da população é preciso seguir algumas estratégias: advogar a favor da saúde como um recurso de fundamental importância para o desenvolvimento social, econômico e pessoal e para a qualidade de vida; capacitar a população, com o objetivo de reduzir as desigualdades existentes e garantir a igualdade de oportunidades, facilitando o acesso a informações, melhorando as condições de vida que permitam opções saudáveis. Esses requisitos para garantir a promoção da saúde demandam ações coordenadas entre diferentes áreas e setores4, sistemas sociais, culturais e econômicos, de abrangência local ou regional. Precisam contar com a participação social na gestão das políticas públicas, o que ocorre através dos conselhos gestores, que estabelecem um canal aberto de comunicação e decisões entre a população e o poder público.
A experiência brasileira (a partir de 1990) tem mostrado que a participação social na gestão das políticas públicas vem se ampliando desde a formalização dos conselhos gestores de políticas públicas, a instituição dos fundos orçamentários e a elaboração dos planos na atenção local. Essas políticas são reconhecidas como instrumentos necessários que fortalecem o processo de descentralização para assegurar os interesses da grande maioria da população. Dessa forma, entram em cena novos atores na gestão dos serviços públicos com atribuições partilhadas, resignificando as relações de poder em prol de decisões e práticas intersetoriais que assegurem o acesso e a efetivação de direitos sociais.
Os limites atingidos pelas formas tradicionais de conceber e operacionalizar a intervenção no campo das políticas públicas provocam a desarticulação interinstitucional e a falta da integralidade na atenção ao conjunto dos direitos sociais, não respondendo mais aos graves e complexos problemas sociais historicamente vivenciados por uma parcela significativa da população brasileira. Frente a isso, coloca-se a intersetorialidade, alinhada à descentralização das políticas públicas em vigência no Brasil, como uma alternativa capaz de encontrar novos arranjos e novas articulações para o enfrentamento desses problemas.
O processo de descentralização das políticas públicas vem sendo operacionalizado no Brasil há, aproximadamente, duas décadas, requerendo o rompimento com as 'velhas concepções e práticas' que ainda permeiam as ações assistenciais em diferentes áreas. A atenção às demandas sociais dá-se, via de regra, de modo fragmentário, pontual, reparador e com sobreposições na oferta de programas, projetos e serviços. Assim, há a necessidade urgente de estimular alternativas na perspectiva de integralizar a atenção e o atendimento aos problemas sociais, uma vez que o mundo se tornou mais complexo e vem produzindo problemas e novas situações em que conhecimentos focalizados e fragmentados são incapazes de explicar e nem a ação setorial, em si, é capaz de resolver (AKERMAN, 1998).
1 Compreensões e processos da ação intersetorial na realidade pesquisada
Muito se tem falado na necessidade de uma gestão intersetorial das políticas públicas e de sua importância para a qualidade de vida da população. Sobre isso Junqueira (1999, p. 27) argumenta que:
A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A gestão intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver esses problemas que incidem sobre uma população que ocupa determinado território. Essa é uma perspectiva importante porque aponta uma visão integrada dos problemas sociais e de suas soluções. Com isso busca-se otimizar os recursos escassos procurando soluções integradas, pois a complexidade da realidade social exige um olhar que não se esgota no âmbito de uma única política social.
Argumenta ainda que a intersetorialidade associa a idéia de " integração, de território, de eqüidade, enfim, de direitos sociais" , referindo-se " à população e aos seus problemas, circunscritos a um território ou região da cidade ou do município." Dessa maneira, instaura-se um processo de aprendizagem e de determinação dos sujeitos, que passa a articular saberes e experiências no âmbito do planejamento, da execução e avaliação das ações, porque:
A intersetorialidade constitui uma concepção que deve informar uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestação de serviços para garantir o acesso igual dos desiguais. Isso significa alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da organização governamental e dos seus interesses (JUNQUEIRA, 1999, p. 27).
Ao se proceder análise documental das leis e regimentos internos específicos aos conselhos municipais pesquisados, constata-se que os Conselhos Municipais da Saúde (CMS) e da Educação (COMED) não têm competências estabelecidas na perspectiva de ações intersetoriais. Já os Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e da Assistência Social (CMAS) têm-nas nessa direção. No CMDCA (FASC, 2007), apresentam-se nos seguintes termos:
Cap. VII - estabelecer ações conjuntas com as diversas entidades para a realização de eventos, estudos e pesquisas no campo da promoção, orientação, proteção integral e defesa da criança e do adolescente;
Cap. V - participar do Orçamento Participativo do Município, definindo as prioridades a serem incluídas no Orçamento Municipal para a Criança e o Adolescente, no que se refere ou possa afetar as suas condições de vida.
E, no CMAS (FASC, 2007), estas competências estão assim prescritas:
Cap. X - participar do planejamento integrado e orçamentário do Município formulando as prioridades a serem incluídas no mesmo, no que se refere ou possa afetar as condições de vida da população;
Cap. XII - estabelecer ação conjunta com a Secretaria do Desenvolvimento Comunitário e Habitação, Secretaria da Saúde, Secretaria da Educação e Cultura, Secretaria da Agricultura e Abastecimento, a realização de eventos, estudos e pesquisas integradas no campo da Assistência Social.
Embora as ações intersetoriais estejam previstas nos termos legais, especificamente para o CMDCA e CMAS, há ainda muitos limites para que sejam deflagradas num processo efetivo, envolvendo os conselhos municipais na sua maioria. Na pesquisa de campo, no momento do grupo focal, esse aspecto revelou-se significativo, sendo apontado pelos conselheiros pesquisados5.
Conselheiro 1: [...] a intersetorialidade, ... como é difícil! Nós tínhamos uma comissão em que faziam parte os presidentes; por um tempo nós nos reuníamos, e era bom o que acontecia. [...] Era difícil, porque visões, valores e concepções (diferentes), dentro dos conselhos, têm. Mas é o grande nó, eu acho, trabalhar a intersetorialidade. A gente não consegue!
Conselheiro 2: [...] sempre foi um nó mesmo, uma dificuldade. Eu vejo assim muito falado muito sonhado, todo mundo quer a intersetorialidade, mas há dificuldades [...] é muito aquela questão voltada para o próprio umbigo e não se pensa num todo realmente, a política mais ampla, e mesmo os outros espaços. É um desafio, acho que está aí um grande desafio para a gente avançar.
Atuar intersetorialmente acarreta mudanças nas práticas e na cultura das organizações gestoras de políticas públicas. Nessa ótica, Correia (2005, p.74) destaca que " articular as ações [...] com a dos outros setores e políticas afins [...] é um dos grandes desafios no âmbito dos conselhos gestores, além de inserir uma agenda de lutas e proposições em torno de uma política pública, universal e de qualidade, articulada a transformações na sociedade."
Essa perspectiva de atuação se revela através do entendimento e dos propósitos manifestados pelos conselheiros pesquisados.
Conselheiro 1: Acho que o conselho teria que criar um fórum entre conselhos, alguma coisa nesse sentido que eles pudessem dialogar.
Conselheiro 2: Eu entendo a minha participação não só no momento da reunião, [...] a gente contribui com aquilo que pensa, com a compreensão, independente dos assuntos. Também eu vejo a participação fora do espaço da reunião do conselho. Acho que ela é muito maior ainda. Em vários espaços, a gente participa em várias atividades e, em cada atividade que é realizada, é um momento que você contribui de diferentes formas. Em muitos espaços em que a gente é convidada, marca presença, contribui.
A observação sistemática das reuniões ordinárias e a análise documental das atas dos conselhos municipais pesquisados evidenciam consideravelmente o atrelamento a pautas formalizadas. No geral, seguem a 'ordem do dia' ao tratar de leitura das atas anteriores, de pareceres elaborados por comissões internas, prestação de contas, convites e informes, convênios, entre outras. Essas pautas, embora importantes, ocupam grande parte do tempo das reuniões e do conjunto das atividades desenvolvidas, impedindo que as competências específicas aos conselhos gestores, definidas em leis, na perspectiva da ação intersetorial, possam ser exercidas efetivamente e, desse modo, transcender a 'ordem do dia'. Na busca de exercitar ações intersetoriais, toma-se como exemplo o CMDCA e o CMAS que, em suas pautas de reuniões, explicitaram um movimento para participação em eventos, tais como: Fórum Interinstitucional e Jornada Catarinense pela Infância e Adolescência Protegida; audiência pública (no caso sobre a situação da pessoa com deficiência e a necessidade da criação do Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência); lançamento da Adolegenda (agenda do adolescente); Centro Associativo de Atividades Psico-Físicas Patrick e a Associação de Deficientes Visuais.
Esse movimento episódico abre possibilidade para desencadear, num processo mais sistemático, relações socioinstitucionais com as organizações governamentais e da sociedade civil, uma vez que pode ampliar relações, debates e parcerias e ainda firmar posturas e encaminhamentos numa lógica intersetorial. Constitui-se em apenas um caminho aberto, pois efetivar ações intersetorias entre conselhos gestores, e desses com a esfera governamental e não-governamental, exige estratégias sociopolíticas que precisam ser construídas e articuladas permanentemente.
O planejamento e a execução de ações, na perspectiva intersetorial, em meio ao cotidiano dos conselhos gestores, requerem um movimento mais ampliado de " articulação do conselho com a sociedade para fortalecer a representatividade [...] e evitar a sua cooptação pela burocracia [...]." Requer ainda a promoção da " articulação permanente entre os conselhos [...] da esfera municipal, e destes com os das esferas estadual e nacional para fortalecer as lutas conjuntas" (CORREIA, 2005, p. 74).
Na busca de atender às demandas sociais de um coletivo de cidadãos, a intersetorialidade se processa em meio às políticas públicas (como áreas de defesa de direitos) e está necessariamente relacionada à prática, ou seja, ao enfrentamento de problemas reais. Pressupõe a articulação entre sujeitos de setores sociais diversos para enfrentar problemas complexos e constitui-se numa nova forma de trabalhar, de governar e de construir políticas públicas, que possibilite a superação da fragmentação dos conhecimentos e das estruturas sociais a fim de produzir efeitos mais significativos na resolutividade desses problemas6. Na direção dessa busca, o depoimento do conselheiro 1 é ilustrativo:
[...] nós temos um problema na área da assistência social. Este ano, depois de uma luta de não sei quantos anos, histórica, a gente fechou uma casa que cuidava de idosos em Chapecó e que tinha denúncias de maus tratos. Nós já tínhamos feito inúmeras denúncias na promotoria, tudo onde era possível fazer, esse ano conseguimos juntar as forças e ir lá e fechar.
Para Campos (2000), a ação intersetorial, como um processo organizado e coletivo, não pode ser espontânea. Trata-se de uma ação deliberada que requer o respeito à diversidade e às particularidades de cada setor ou participante. Envolve espaços comunicativos, capacidade de negociação e intermediação de conflitos para a resolução ou enfrentamento final do problema principal e para a acumulação de forças, na construção de sujeitos, na descoberta da possibilidade de agir.
2 Ação intersetorial e redes: bases locais de proteção e desenvolvimento
A ação intersetorial se efetiva nas ações coletivas. Porém, a construção da intersetorialidade se dá como um processo, já que envolve a articulação de distintos setores sociais possibilitando a descoberta de caminhos para a ação7. Como um meio de intervenção na realidade social, impõe a articulação de instituições e pessoas para integrar e articular saberes e experiências, estabelecendo um conjunto de relações, construindo uma rede (JUNQUEIRA, 1999).
Uma vez perfazendo a ação intersetorial, as redes de base local e/ou regional, reclamam por valorização e qualificação na interconexão de agentes, serviços, organizações governamentais e não-governamentais, movimentos sociais e comunidades. Intervir em rede, na atualidade, requer que se estabeleçam, entre as diversas instituições de defesa de direitos e prestadoras de serviços, vínculos horizontais de interdependência e de complementaridade.
Para Carvalho (1995, p.10), o conceito de rede mudou em relação ao de décadas atrás. O mundo se mostra cada vez mais inter-relacionado e " os processos de globalização da economia, aliados aos avanços tecnológicos [...] estão revolucionando também o modo de gestão." Assim, " um novo conceito de rede se apresenta como elemento estratégico na administração dos negócios e no fazer público." A referida autora relaciona o conjunto de redes - em âmbito municipal ou do microterritório que, de alguma forma, atuam para garantir a proteção e o desenvolvimento social - em cinco tipologias.
Uma primeira tipologia são as redes sociais espontâneas: nascem do núcleo familiar ampliado (grupos de vizinhança, clubes, igrejas) e são marcadas pela reciprocidade, cooperação solidariedade, afetividade e interdependência. São as famílias pobres que mais encontram apoio e proteção nessa rede.
Uma segunda tipologia relaciona as redes de serviços sociocomunitários: constituem-se numa extensão das redes sociais espontâneas. Atendem demandas mais coletivas no espaço local e são identificadas por estabelecer relações cidadãs e solidárias na produção de um bem comum.
Uma terceira tipologia são as redes sociais movimentalistas: fortalecem as redes nascidas na comunidade, na sociedade, configurando-se como movimentos sociais de defesa de direitos, de vigilância e lutas por melhores índices de qualidade de vida, a exemplo, movimento de luta por moradia, por creche, ações populares por serviços de saúde, o movimento dos sem-terra, etc. Essas lutas têm conquistado a expansão da rede de serviços públicos e a inclusão de formas de participação popular na definição das políticas públicas. Esse tipo de rede reúne uma multiplicidade e uma heterogeneidade de interlocutores e parceiros interessados em instituir de modo público as garantias para a proteção e o desenvolvimento social. Nesse sentido, os conselhos municipais têm um importante papel a desempenhar: o de articulador dessas redes na perspectiva da qualificação, ampliação e defesa de direitos e do atendimento das demandas sociais.
A quarta tipologia é a rede privada: o mercado constitui-se no grande agente dessa rede. Embora acessível a parcelas restritas da população, a rede privada oferece serviços mais especializados e de cobertura ampla. Costuma ser estendida aos trabalhadores do mercado formal (via convênios), possibilitando-lhes acessar outras opções de atendimento, que não somente aquelas ofertadas pelo Estado.
E, por fim, há a quinta tipologia que reúne as redes setoriais públicas: podem ser denominadas como " aquelas que prestam serviços de natureza específica e especializada, resultantes das obrigações e dos deveres do Estado para com seus cidadãos. Essas redes abrangem serviços consagrados pelas políticas públicas setoriais" (CARVALHO, 1995, p.18-19).
Cury (1999, p.52) ressalta que a palavra rede transformou-se atualmente na forma mais eficiente de articulação entre as diferentes organizações sociais:
Através das redes, as organizações estão conseguindo multiplicar iniciativas, trabalhar sua diversidade e segmentação. [...] Diferentemente das parcerias, que se constroem para o enfrentamento de um problema objetivo, pontual, as redes costumam se articular em torno de temas específicos (culturais, educacionais, políticos, etc.).
Destaca, ainda, que as redes sociais constituem-se em " instrumentos altamente eficazes na mobilização para ações coletivas dentro do espaço público." É um " elemento facilitador na captação de recursos e um importante aliado no aumento da visibilidade e credibilidade das várias organizações" (CURY, 1999, p. 52). Essa direção de pensamento é sustentada também por Bourguignon (2006), para quem o termo rede está associado à idéia de articulação, conexão, vínculos, ações complementares, relações horizontais entre parceiros, interdependência de serviços para garantir a integralidade da atenção aos segmentos sociais vulnerabilizados.
Nessa direção, refletir e propor um trabalho social em rede constitui-se, hoje, um grande desafio para os profissionais vinculados às políticas públicas, gestores municipais, conselheiros pertencentes aos diferentes conselhos municipais que respondem pela garantia dos direitos fundamentais do cidadão, principalmente num contexto em que a exclusão social é marcante. Pensar rede exige sintonia com a realidade local, com sua cultura de organização social, bem como uma sociedade civil organizada, ativa e participativa diante da administração dos interesses públicos.
A intersetorialidade deve representar um espaço de compartilhamento de saber e de poder, de estruturação de novas linguagens, de novas práticas e de novos conceitos e que, atualmente, não se encontram estabelecidos ou suficientemente experimentados em meio aos conselhos municipais gestores.
Sua construção, que se manifesta em inúmeras iniciativas, é parte de um processo transformador no modo de planejar, realizar e avaliar as ações intersetoriais. Assim, passa a cobrar das instituições e dos sujeitos envolvidos um reordenamento na implementação das manifestações pontuais no conjunto das políticas públicas.
A intersetorialidade incorre, portanto, em mudanças na organização, tanto dos sistemas e serviços de políticas públicas como em todos os outros setores da sociedade, além de trazer a necessidade de revisão do processo de formação dos profissionais que atuam nessas áreas.
A pesquisa sobre A efetividade da participação social nos conselhos municipais de Chapecó /SC, revela que a intersetorialidade ainda se estabelece como um processo desafiante a ser exercido, pois implica necessariamente em efetivar articulações entre os conselhos instituídos e, desses para com a sociedade em suas diversas escalas.
AKERMAN, M. A construção de indicadores compostos para projetos de cidades saudáveis: um convite ao pacto transetorial. In: VILAÇA, E. (Org.). A organização da saúde no nível local. São Paulo: HUCITEC, 1998, v. 1, p. 319-336. [ Links ]
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1 A Pesquisa A efetividade da participação social nos conselhos municipais de Chapecó/SC foi realizada pelo Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas e Participação Social (GPPPS), da Universidade Regional Comunitária de Chapecó (UNOCHAPECÓ), no período de 2004–2005, com o apoio financeiro da Fundação de Apoio à Pesquisa Científica e Tecnológica do Estado de Santa Catarina (FAPESC) e da UNOCHAPECÓ.
2 Em seu artigo, Stein (1997) descreve que a participação é uma estratégia da descentralização na medida em que esta possibilita uma nova relação entre o Estado e sociedade. A autonomia é considerada uma variável fundamental no processo de descentralização, porque significa a redistribuição de poder, devendo ser levada em conta, ou seja, avaliada e definida em cada instância A democracia constitui-se num sistema político que se caracteriza por sustentar uma lógica expansiva da esfera pública.
3 A Primeira Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde realizou-se em Ottawa em 21 de novembro de 1985, aprovou a presente Carta, que contém as orientações para atingir a Saúde para todos no ano 2000 e seguintes. Representou uma primeira resposta às crescentes expectativas para um novo movimento de Saúde Pública em nível mundial. As discussões centraram-se nas necessidades dos países industrializados, mas consideraram preocupações semelhantes de em todas as outras regiões. Essa Carta foi baseada nos progressos obtidos nos cuidados de saúde primários, decorrentes da Declaração de Alma-Atae do documento As Metas de Saúde Para Todos da Organização Mundial de Saúde e Fundo das Nações Unidas para a Infância, e em debates recentes, realizados em Assembléia Mundial.
4 Essas diferentes áreas e setores abrangem: os governos; os setores da saúde, social, econômico e de comunicação; as organizações não-governamentais e os voluntários; as autarquias e empresas e a participação da sociedade.
5 As entrevistas para esta pesquisa foram realizadas com o consentimento dos participantes, de acordo com os procedimentos definidos na Declaração de Helsinque V, 1996, e na Resolução 196/96 do Conselho Nacional de Saúde.