Cadernos CEDEC nº 40 Bernardo Ricupero Fábio de Andrade Abdala Karina L. Pasquariello Mariano - PDF
Cadernos CEDEC nº 40 Bernardo Ricupero Fábio de Andrade Abdala Karina L. Pasquariello Mariano
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Heitor Almeida Carreira
1 MEIO AMBIENTE E DÍVIDA EXTERNA: anotações de uma pesquisa 1995 Cadernos CEDEC nº 40 Bernardo Ricupero Fábio de Andrade Abdala Karina L. Pasquariello Mariano
3 3 ÍNDICE APRESENTAÇÃO...4 O SURGIMENTO DO TEMA AMBIENTAL NAS FORMULAÇÕES DE POLÍTICAS INTERNACIONAIS...5 AS CONVERSÕES DE DÍVIDA EXTERNA COM FINS AMBIENTAIS...18 ANOTAÇÕES SOBRE A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL...27 CONCLUSÃO...32 BIBLIOGRAFIA...35
4 4 MEIO AMBIENTE E DÍVIDA EXTERNA : Anotações de uma Pesquisa 1 BERNARDO RICUPERO FÁBIO DE ANDRADE ABDALA KARINA L. PASQUARIELLO MARIANO APRESENTAÇÃO O presente texto é uma síntese das principais idéias levantadas durante dois anos de trabalho, período no qual desenvolveu-se a pesquisa Meio Ambiente e Dívida Externa: as conversões de dívida externa com fins ambientais na América Latina, elaborada pela equipe de Política Internacional do CEDEC, cujo relatório final está a disposição do público. Na tentativa de seguir o esquema lógico do texto final da referida pesquisa, iniciaremos este artigo com uma contextualização histórica da inserção da questão ambiental como tema de política internacional, bem como discutiremos seu impacto na política doméstica brasileira. Em seguida, partindo da análise dos investimentos internacionais para o meio ambiente, estudaremos a formação do chamado Sistema Financeiro Verde e, particularmente para o caso do Brasil, levantaremos a hipótese da Geopolítica Ambiental que analisa o poder de barganha de um país nos processos políticos dedicados à conservação da natureza em termos mundiais. A partir deste quadro geral, abordaremos algumas visões sobre a relação entre economia e ecologia, assim como os prováveis impactos sócio-ambientais provocados pelo esforço de se fazerem cumprir os serviços da dívida. Com isso, passamos à problematização das conversões de dívida externa em investimentos em geral e, especificamente, aquelas em investimentos ambientais. Por fim, destacaremos a experiência brasileira nesta área: o programa de conservação e manejo do Parque Nacional Grande Sertão, Veredas, financiada por tais conversões, como 1 A pesquisa Meio Ambiente e Dívida Externa foi coordenada pelo Prof. Dr. Tullo Vigevani tendo a participação dos seguintes pesquisadores : Bernardo Ricúpero, Fábio de Andrade Abdala, João Paulo Veiga, Karina Lilia Pasquarielo, Ricardo Ubiraci Sennes e Ronen Altman.
5 5 também apresentaremos algumas conclusões desta pesquisa, à luz da experiência internacional, apontando para a viabilização deste mecanismo financeiro e ecológico no país. O SURGIMENTO DO TEMA AMBIENTAL NAS FORMULAÇÕES DE POLÍTICAS INTERNACIONAIS A preocupação com o meio ambiente tem sido uma questão recorrente durante todo o século XX, mas foi nos anos 70 que abriu-se mais incisivamente a atenção política para a poluição do meio ambiente. Esta tornou-se uma constante nas nações tecnologicamente mais avançadas, principalmente porque nesses países os efeitos negativos da devastação ambiental foram sentidos primeiro, devido ao desenvolvimento industrial pelo qual essas nações passaram. Isto resultou na necessidade de se criar uma estrutura institucional capaz de pensar e dar respostas à problemática ecológica, ao lado dos principais temas da pauta da política externa do período da Guerra Fria, notadamente, segurança militar e desenvolvimento. A Conferência de Estocolmo, em 1972, foi a forma encontrada para realizar esta institucionalização; em meio a um ambiente Norte-Sul turbulento, buscou-se tratar o tema na sua abrangência, ao incorporar temas econômicos e sociais nas suas definições e ao reconhecer que as questões ambiental e do desenvolvimento estão interligadas. Outro exemplo desta busca por uma via institucionalizada responsável pelo tema foi a criação, a partir da Conferência, do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Este órgão intergovernamental vem desenvolvendo nos últimos vinte anos uma série de trabalhos sobre a ecologia global, estimulando e auxiliando pesquisas nessa área, como também enfatizando a necessidade de uma rede maior de acordos e convenções para tratar do assunto, de certa forma buscando medidas que pudessem levar à formação de um Regime Internacional para a questão ambiental. Durante a Conferência a ONU tinha por responsabilidade definir o que deveria ser feito para manter a Terra como um lugar adequado à vida humana, no momento e para as gerações
6 6 futuras, reforçando a posição das agências ambientais em vários governos (KEOHANE & NYE, 1989). Um resultado da Conferência foi a consideração de que até 1985 o homem teria ocupado todos os espaços disponíveis no globo, exceto os inadequados, por isso, ele deveria aprender a manejá-los de forma segura do ponto de vista ecológico. Após a Conferência de Estocolmo, vários relatórios e outras reuniões internacionais têm abordado a questão do desenvolvimento conciliado com a proteção e conservação ambiental, isso porque criou-se um consenso em torno da idéia de que uma continuação do processo de desenvolvimento mundial, implicaria na adoção de medidas que levassem em conta o meio ambiente. Nesse sentido, o Clube de Roma promoveu dois importantes relatórios sobre o tema, o mais conhecido deles sendo o "The Limits to Growth" lançado em 1974, com a intenção de apontar algumas preocupações dos membros do clube sobre a questão ambiental. Ele foi um reflexo das preocupações globais dos anos 60 e 70 com a industrialização acelerada, o crescimento populacional rápido, o aumento da desnutrição, o desgaste e desaparecimento dos recursos não-renováveis, e com a deterioração ambiental. Os autores do relatório postulavam que o mundo passaria por uma transição do crescimento global para o equilíbrio global. Para a aplicação dessa política de equilíbrio era preciso que existissem mais informações, para fundamentar as decisões. A correção dos problemas apontados na visão dos autores estava ao alcance da humanidade, dependendo apenas de uma vontade por melhorar e de aceitar os custos desse tipo de atitude. O principal aspecto de "The Limits to Growth" foi apontar a necessidade de alterar os valores sociais, já que a limitação quantitativa do meio ambiente mundial e as trágicas conseqüências de uma sobrecarga, requisitavam novas formas de pensamento que levariam a uma revisão nos fundamentos do comportamento humano. Os autores reconheceram que somente seria possível chegar a uma situação de equilíbrio se determinadas condicionantes nos países em desenvolvimento fossem substancialmente melhorados, em termos absolutos e em relação às nações mais desenvolvidas. Isto deveria fazer parte de uma estratégia global que abarcasse todos os temas relevantes, pois estes estariam interligados. O outro relatório do Clube de Roma, surgiu do encontro realizado em Salzbourg em fevereiro de Ele estava centrado numa questão específica: qual nova ordem internacional
7 7 deveria ser recomendada aos estadistas mundiais e grupos sociais, para se obter, tornar praticável e realizável as necessidades urgentes da época, assim como das populações futuras? O relatório resultou numa Declaração e Programa de Ação, visando a construção de um mundo mais equilibrado, onde a sociedade aceitaria a responsabilidade de assegurar a satisfação das necessidades individuais e coletivas das pessoas, e a criação de sistemas tanto nacionais como internacionais a cada oportunidade. Continuando as preocupações do relatório anterior, este trabalho também apontou a necessidade de se repensar os estilos de desenvolvimento, no sentido do que foi chamado de eco-desenvolvimento. Tal noção requisitava uma mobilização de massa na participação de pesquisas sobre soluções específicas para problemas locais. A nível internacional procurou incentivar a definição de regimes internacionais para os "bens comuns internacionais", e o estabelecimento de uma agência internacional para explorá-los no interesse das frações mais pobres da população mundial. No entanto, o ponto mais importante de ambos relatórios é o fato de terem apontado a questão da necessidade de alteração do modelo de desenvolvimento promovido até então, e de serem a inspiração para a idéia de desenvolvimento sustentável do Relatório Brundtland. Nosso Futuro Comum" também conhecido como Relatório Brundtland, em referência à senhora Gro Harlem Brundtland que presidiu a comissão, é um relatório considerado como o principal documento oficial produzido que aborda a questão do meio ambiente. Ele é quase taxativo ao identificar as diferenças de desenvolvimento dos países como uma das principais causas e efeitos dos problemas ambientais, e apresenta como proposta de solução um redimensionamento dos vínculos entre a economia e a ecologia global. Isto impactou profundamente todo o debate internacional posterior acerca da questão ambiental. Refletindo a nova abordagem sobre o tema realizou-se em 1992, no Rio de Janeiro, uma outra Conferência sobre a questão ambiental, conhecida como ECO 92, cuja principal característica foi a criação de uma agenda internacional para a solução de problemas ambientais que incorporou a noção de Desenvolvimento Sustentável. Contudo, apesar das negociações ficou claro que os países industrializados não estão dispostos a arcar sozinhos com os custos da proteção ambiental dos países menos desenvolvidos, como também não se dispõem a tolerar
8 8 que estes últimos não adotem medidas de proteção ambiental cada vez mais compatíveis com as suas 2. Todo esse debate sobre a questão ambiental é simultâneo a uma ampliação da agenda internacional, onde novos atores (organizações transnacionais e organismos interestatais, por exemplo) adquiriram um papel mais relevante no interior do sistema internacional, em um contexto de amplas transformações, notadamente, os processos de globalização social e de intensificação da interdependência entre os Estados, ao mesmo tempo em que se formam blocos regionais de integração econômica e onde não existe um ator, ou grupo deles, que exerça um papel hegemônico, propriamente dito, dentro das relações internacionais. Em sincronia ao debate sobre a inserção da questão ambiental como tema de relações internacionais, nossa pesquisa buscou inteirar-se de como o Estado brasileiro agiu e reagiu diante desta conjuntura, considerando suas motivações e limites na implementação de políticas públicas nacionais. Tem tido particular importância em nossas políticas ambientais o debate internacional sobre o tema. Muitas vezes, estas políticas aparecem mesmo como reflexo de pressões vindas do exterior. A política ambiental brasileira reagiu e se desenvolveu tanto frente à constrangimentos domésticos quanto externos. Hoje, não somente o Estado mas vários setores da sociedade brasileira (movimentos sociais, ONGs, empresas, centros de pesquisas, entre outros) estão envolvidos nos recentes processos de formação de um regime para a utilização de bens e serviços ambientais em níveis nacional e mundial. No campo diplomático a atuação brasileira tem sido de liderança em algumas questões mais pertinentes aos países em desenvolvimento (CANÍZIO, 1991; GUIMARÃES, 1986). Exerceu um papel de destaque tanto na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, como na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que foi sediada no Rio de Janeiro em Pode-se mesmo considerar o Brasil o introdutor da temática do desenvolvimento e do conceito de poluição da pobreza no debate internacional, desde Estocolmo. A posição brasileira preocupouse, principalmente, em introduzir aspectos políticos e sociais à discussão ecológica que se 2 Fazemos uma ressalva sobre este aspecto porque esta posição não é compartilhada de forma uniforme pelos países mais desenvolvidos, pois alguns deles possuem posições mais voltadas para a cooperação, inclusive financeira.
9 9 limitava aos aspectos preservacionistas. No discurso e na sua atuação, podem ser identificadas também tendências marcadamente de cooperação, fundadas em conceitos de ética e justiça nas relações mundiais, mesmo quando não vivíamos em um regime democrático. No governo Sarney acentuaram-se tons de maior dureza. Também a legislação ambiental brasileira pode ser considerada como relativamente avançada, entretanto as políticas ambientais internas têm sido bastante tímidas. Dessa forma, pode-se mesmo apontar para uma quase esquizofrenia no comportamento brasileiro em relação ao meio ambiente: o discurso não equivale, as vezes mesmo se opõe, a prática do país. Podemos sugerir alguns marcos institucionais relevantes na recente legislação e política ambiental brasileira. O primeiro é a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) em 1972, que centralizou os diversos órgãos ambientais atuantes no país. Outro marco, foi o sancionamento da Lei Nacional do Meio Ambiente ( nº6938/81) em Somente com essa Lei é que o Brasil passa a ter uma base legal específica e definida para o meio ambiente. Entre seus objetivos centrais esta lei previa a formação de um sistema de proteção ambiental e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), incluindo a participação da sociedade civil. O CONAMA foi dinamizado a partir de 1985 e nele travaram-se discussões relevantes. Porém, em janeiro de 1989, o executivo, através da medida provisória nº 34/89, extinguiu a SEMA criando o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), órgão este que deixou sem função clara o CONAMA; uma de suas conseqüências foi a maior limitação à participação de atores sociais na formulação de políticas públicas ambientais. Em 1988, o problema do meio ambiente foi inserido na Constituição Federal com um capítulo inteiramente dedicado ao tema (TÍTULO VIII, Capítulo VI, Artigo 225, Parágrafo sexto). Além da discussão da existência ou não de uma política ambiental brasileira, tema recorrente na literatura consultada, uma questão que nos acompanhou foi a da incorporação do ideário ecológico por parte de setores do aparelho do Estado e da sociedade civil no país. Foi significativo para nossa pesquisa a observação do relacionamento entre a política ambiental no Brasil e as manifestações ambientalistas mundiais, governamentais e não governamentais. Pudemos perceber através desta pesquisa como um mecanismo de
10 10 financiamento ambiental (as conversões de dívida externa com fins ambientais) inserido no chamado "Sistema Financeiro Verde" é histórica e ideologicamente construído na agenda das relações internacionais contemporâneas. Não é necessário aqui fazer uma radiografia da crise fiscal do Estado brasileiro para podermos salientar que ela tem afetado sobretudo os setores de políticas sociais e de meio ambiente. Falta ao país recursos financeiros e tecnológicos para fiscalizar adequadamente suas reservas ecológicas, para implementar projetos de desenvolvimento auto-sustentável, como também têm sido insuficientes os recursos para combater a degradação e a poluição ambiental nos grandes centros urbanos. A estratégia federal, hoje, baseia-se na tentativa de esforçar-se, interna e externamente, na captação de investimentos estrangeiros, sejam eles: diretos a fundo perdido; programas como o "Plano Piloto para a Amazônia", financiado pelo G-7; empréstimos a juros de mercado, como o "Programa de Despoluição da Bacia do Tietê", financiado pelo BID e por um pool de empresas japonesas; ou ainda investimentos do tipo conversões de dívida externa com finalidade ambiental. Por um lado há reticências dos investidores estrangeiros em aplicar recursos no meio ambiente brasileiro, como demonstraram as entrevistas que realizamos. Neste aspecto um fator influente, além das mazelas econômicas, é a consideração da freqüente irresponsabilidade administrativa brasileira, que apresenta em algumas ocasiões seus projetos ecológicos às pressas, deixando caducar os prazos dos empréstimos, e, em várias ocasiões, os recursos são distribuídos de forma clientelista e nem sempre de acordo com os rigorosos condicionamentos econômico-ecológicos prescritos pelos órgãos internacionais, como o BIRD,por exemplo. Por outro lado, há também uma certa disposição internacional em investir no meio ambiente brasileiro devido a sua riqueza em biodiversidade e a seu impacto para o meio ambiente global. Tem havido no país, setorialmente e de forma estritamente monitorada, um significativo aporte de recursos provindos do exterior para aplicação em projetos de pesquisa e preservação ambientais. Em nossa pesquisa pudemos constatar que fundos de cooperação, Universidades, associações e fundações já vêm investindo dinheiro, tecnologia, recursos humanos e prestando todo tipo de cooperação em projetos ecológicos no território brasileiro. Sinalizando para o fato
11 11 de que o país tende a inserir-se significativamente no Sistema Financeiro Verde (RICUPERO, 1993) constituído por organizações e mecanismos financeiros diversificados, como a Associação para o Desenvolvimento Internacional (IDA), o Fundo Global Ambiental (GEF) do Banco Mundial, os fundo multilaterias e departamentos de bancos regionais (Banco do Brasil, por exemplo) envolvidos na questão ambiental, as agências especializadas da ONU, instituições de cooperação técnica, os programas bilaterais, os fundos privados, investimentos e outros financiamentos, como as janelas ambientais e os tradable permits. Não obstante as dificuldades financeiras e tecnológicas nacionais, a apropriação dos fluxos externos com aplicação neste setor têm provocado algumas polêmicas domésticas. Observamos um certo conflito entre os órgãos centrais da administração federal e os internacionalistas (governamentais e não-governamentais) particularmente na Amazônia. As polêmicas acabam por confrontar duas realidades distintas. Uma realidade mais vinculada ao valor soberania nacional, de quem pensa relações de poder entre as nações através de ciência, da tecnologia e do meio ambiente, e outra realidade mais pragmática, de quem pensa as políticas e se defronta com suas dificuldades financeiras. De um lado aparece uma postura que questiona a qualidade dos convênios internacionais, a maior parte atados a condicionalidades que privilegiam políticas ambientais específicas, vistas como isoladas das prioridades nacionais. Esta postura vê o risco de, através dos acordos de cooperação, o país renunciar a uma política nacional consistente, definida autonomamente, em troca dos fluxos de recursos externos, ressaltando a constante pirataria intelectual daqueles que aqui vêm pesquisar, coletam seus dados e finalizam seus trabalhos sem dar nenhuma contrapartida financeira ou tecnológica ao país, ou apenas uma contribuição inexpressiva. Mas se há uma xenofobia nacionalista, há também um certo pragmatismo consciente onde os recursos externos são sempre bem-vindos, porém deveriam adequar-se às prioridades econômicas e ambientais nacionais. Por outro lado, há outra postura mais internacionalista que ressalta a fragilidade financeira e tecnológica do país, bem como a necessidade de se apropriar dos investimentos internacionais para o meio ambiente, que têm sido crescentes para os países possuidores de Florestas Tropicais. Uma hipótese que surgiu a partir do debate sobre a região amazônica referindo-se a sua importância para a inserção internacional do Brasil foi da geopolítica ambiental (BECKER,
12 ), que refere-se à capacidade de barganha de um país nas negociações da pauta ecológica internacional. Conforme esta perspectiva, um país como o Brasil, por conta de sua riqueza (e poder) ambiental, poderia assumir o papel de "credor ecológico mundial", utilizando-se intensivamente desta potencialidade, num contexto onde os investimentos dos países industrializados no setor ambiental têm sido crescentes, sobretudo em decorrência do efeito estufa e do buraco na camada de ozônio. Isto é: o Brasil, com seus Biomas (Amazônia, Pantanal, Cerrados, Mata Atlântica) caros ao ecossistema global, no novo contexto externo vislumbraria a possibilidade de um regime internacional que fortalecesse seu papel estratégico nesta área, podendo atrair maiores investimentos financeiros e tecnológicos. Ou seja, coloca-se em pauta que o escopo de barganha internacional do Brasil para obtenção de recursos financeiros e tecnológicos poderia ser ampliado devido ao seu potencial ambiental. As indicações posteriores à ECO'92, porém, deixam inúmeras dúvidas quanto à possibilidade de ampliação da capacidade de barganha brasileira, como demonstram as dificuldades surgidas nos foros internacionais e mesmo em discussões específicas para a transferência de recursos ao Brasil (AZEVEDO, 1994). Entretanto, os investimentos dos países desenvolvidos em projetos ambientais foram crescentes na década dos 80, alguns revertendo por ano ao meio ambiente mais do que a renda líquida de muitos países em desenvolvimento, mesmo porque os custos da preservação ambiental são elevados, seja qual for o grau de desenvolvimento do país. Os relatórios do Banco Mundial (BIRD) sobre os custos e benefícios de políticas ambientais internacionais dos últimos anos têm ressaltado ser possível arcar com os custos das prioridades ambientais, seja em alguns casos pela maior eficiência econômica que propiciam, seja em outros pelos efeitos benéficos aos ambientes comuns. Os estudos do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) têm salientado que as estratégias estritamente nacionais, ações públicas e mercadológicas, são limitadas em termos financeiros e ecológicos e não darão conta da amplitude de problemas colocados em sua agenda. Em decorrência disto, suas conclusões acentuam a importância da atuação da comunidade internacional através de mecanismos mercadológicos e extramercado (como os
13 13 acordos de cooperação e compensações internacionais) que contribuam com programas para a sustentabilidade dos ecossistemas nacionais. O IPEA aponta dificuldades de todas as ordens: dissenso acerca dos problemas e das soluções como também das responsabilidades pela execução de políticas ambientais. Destacando que os acordos internacionais têm encontrado empecilhos quanto à transferência de tecnologia e quanto às contrapartidas financeiras frente as restrições ao crescimento e sucateamento de parques industriais poluidores, concentrados mais incisivamente nos países em desenvolvimento. Se o argumento da geopolítica ambiental é otimista, já que a temática ambiental no que se refere aos investimentos internacionais para o Brasil aparece positivamente, como um fator potencial de mobilização de recursos financeiros e tecnológicos para políticas ambientais nacionais - devido a importância do país no ecossistema planetário - não se deve omitir que este mesmo problema, por outro lado, pode impactar negativamente para o país, na medida em que se restringem as relações comerciais para produtos fora de padrões e condicionalidades ambientais internacionais. E também escasseiam as fontes de financiamento para projetos de desenvolvimento que venham a ameaçar a qualidade ambiental. Mesmo com a existência de cerca de 180 Convenções e Tratados Internacionais que objetivam a proteção ambiental (LEIS, 1992), as políticas ambientais internacionais têm sido paliativas ou de pouco alcance. A "Agenda 21" - um dos principais documentos concluídos na ECO 92 - parece não ter fugido a esta regra, o texto é extremamente "inchado" devido à tentativa de representar todos os interesses em jogo na Conferência, não definindo especificamente prioridades e responsabilidades para as políticas ambientais internacionais. Os capítulos como os de População, Pobreza e Consumo são exemplos emblemáticos desta situação. Ao final da Conferência as responsabilizações maiores pelas "políticas globais" ficaram a cargo das estratégias nacionais, o que põe em dúvida a possibilidade de implementação de políticas que não se restrinjam aos limites impostos pelas fronteiras nacionais ou que impliquem em uma flexibilização da soberania. De qualquer forma, como salientou Ricupero, a conferência criou um quadro de referência para novas modalidades de cooperação internacional que podem conduzir a ofertas substanciais de recursos financeiros para o meio ambiente. Ele destaca que a conferência representou um "avanço expressivo" na prática internacional, quanto à relação entre os atores
14 14 (novos e velhos) e à integração complexa e contraditória entre os tradicionais aliados políticos, o certo isolamento dos EUA, a frágil auto-coordenação da Comunidade Européia e o maior pluralismo e diversificação entre os desenvolvidos. Apesar da fragilidade do capítulo financeiro, foi possível a criação de um "verdadeiro sistema financeiro verde" composto de elementos diversificados e inter-relacionados com o objetivo comum de custear políticas ambientais internacionais (RICUPERO, 1993). Por fim, Ricupero salienta um aspecto relevante, particularmente para o Brasil, da ligação entre alocação de recursos internacionais e meio ambiente capaz de contrabalançar algumas das tendências negativas do cenário mundial dos últimos anos para os países economicamente pobres mas com potencial ambiental elevado - curiosamente aproximando-se do argumento geopolítico-ambiental. "Dentre as mudanças recentes do panorama internacional, uma das poucas que trabalha a nosso favor é a súbita emergência de um tema como o ambiental onde o Brasil, ao lado de sérias vulnerabilidades (a repercussão do desmatamento predatório da Amazônia), dispõe de cartas preciosas como o fato de deter o maior patrimônio de biodiversidade e de ser o dono da maior floresta tropical existente. Num cenário onde a cooperação internacional tende a se concentrar em temas de interesse direto dos doadores (combate às drogas, por exemplo), a aspiração por um meio ambiente global mais saudável pode servir para ajudar a canalizar para projetos brasileiros recursos apreciáveis e cada vez mais escassos" (RICUPERO, 1993). Em meio ao contexto, em tese favorável, aos investimentos internacionais em projetos ecológicos, um dos mecanismos utilizados pelo governo brasileiro - como esforço adicional para a captação de recursos externos - tem sido o programa de conversão de dívida externa para fins ambientais, instituído pela Resolução n.1.840, de 16/07/91, do Banco Central do Brasil. O estudo deste mecanismo financeiro, no quadro mais amplo da pesquisa, foi precedido por uma explanação dedicada especificamente a análise de como tem se entendido a relação entre economia e meio ambiente. Assim, imaginamos que poderíamos entender como uma estratégia econômico-ambiental particular (as conversões com fins ambientais) se situa no contexto mais geral da relação entre economia e meio ambiente. Economia e meio ambiente, entendidas como duas esferas autônomas, têm tido ao longo da modernidade um relacionamento difícil. As dificuldades de relacionamento entre as duas
15 15 talvez se devam mesmo a problemas de ordem conceitual. O próprio objeto da economia faz com que seu relacionamento com o meio ambiente seja problemático. A economia tradicionalmente trata de dois fenômenos: produção e consumo, o que ocorre com o produto consumido não é visto como dizendo respeito a ela (BARDE, 1991). Recentemente este tipo de postura começa a mudar, principalmente, a partir da década de sessenta devido à crescente consciência de quais podem ser os efeitos perversos de um crescimento econômico sem controle, com o aumento entre outros fenômenos, da poluição. Dessa forma, também da década de sessenta para cá, o interesse teórico pela relação entre economia e meio ambiente tem crescido. O debate sobre o tema tem girado em torno de três posições principais: a liberal, de defender uma livre negociação entre aqueles envolvidos nas interfaces entre economia e meio ambiente para que eles por si só cheguem a acordos para resolver possíveis problemas ambientais; a postura levemente intervencionista de considerar que externalidades ambientais negativas devem ter seus custos internalizados através da ação do Estado; e a concepção dos ecologistas profundos de que o meio ambiente possui valores intrínsecos, capazes de por si só justificarem sua conservação. Resumindo as três diferentes teses, pode-se dizer que os defensores das duas primeiras posições têm em comum o fato de reconhecerem que o meio-ambiente não pode deixar de ser influenciado pela economia. Divergindo quanto ao papel que o Estado deve desempenhar na proteção ambiental; enquanto os que se reconhecem como fazendo parte da primeira perspectiva encaram as livres forças do mercado como capazes, de quase que por si só, de chegar a acordos, os que se identificam com a segunda posição acreditam que a intervenção estatal é necessária em certos casos para corrigir as falhas do mercado e garantir a conservação dos recursos naturais. A terceira atitude, por seu turno, é bastante diversa. Os seus proponentes defendem a tese de que a esfera econômica nada tem a fazer nos domínios da natureza. Esta possuiria valores intrínsecos ou implícitos que os homens deveriam ser obrigados a respeitar. Um ponto, contudo, mesmo que inconscientemente, aproxima os defensores das três teses. Todos, de uma forma ou de outra, parecem reconhecer que a ação do Estado é necessária quando se lida com o meio ambiente. Isto é relativamente claro no que diz respeito às duas últimas posições, já que tanto aqueles que encaram a natureza como uma externalidade como
16 16 os que a vêem como um valor intrínseco, defendem a intervenção direta do Estado para garantir a conservação do meio ambiente. Mesmo na argumentação de liberais como Coase, está implícita a idéia de que o Estado deve agir indiretamente, já que ele é o único capaz de criar o ordenadamento jurídico capaz de coordenar a conduta humana naquilo que se relaciona com a natureza. Dessa forma, em poucas palavras, é o Estado que estabelece as regras do jogo ou normas de comportamento às quais se devem ajustar os cidadãos (GREDILLA, 1974, ). Mas mesmo que se reconheça que a esfera econômica jamais será inteiramente compatível com a esfera ambiental, como defendem os ecologistas profundos, pode-se acreditar na possibilidade de estabelecer-se uma coexistência pacífica entre as duas lógicas que as regem. Até porque, num sentido weberiano, não se deve inferir que as esferas de valor não se influenciam mutuamente. A realidade é que as esferas de valor não existem em estado bruto no mundo sensível, constituindo apenas uma construção teórica, tipos ideais, que expressam o que há de mais distintivo e característico em diferentes realidades e fenômenos. O conflito entre as esferas de valor não deixa, todavia, de refletir uma tendência real. O que não impede conseqüentemente, que seja possível que a esfera econômica e ambiental se reforcem mutuamente (BARDE, 1991). Além do mais, a atitude oposta de ver o meio ambiente como um valor em si só, tem sido até o momento incapaz de se fazer traduzir na realidade, impulsionando políticas públicas que garantam a conservação da natureza (BARDE & PEARCE, 1991; PEARCE, 1991). Em contraste, assumindo uma posição mais pragmática, talvez se possa utilizar o mecanismo do mercado até mesmo para proteger o meio ambiente. No caso, não se trata de querer dar um valor ao meio ambiente em si, posição que corretamente pode chocar a alguns, mas de tentar valorar monetariamente as preferências que os indivíduos podem ter em relação ao seu uso (PEARCE, 1991). Por fim, pode-se argumentar, como faz Barde, que proteger o meio ambiente é igualmente geri-lo, o que garante um certo papel para a economia nessa tarefa. Assim, mesmo que a valoração monetária seja conceitualmente reducionista, tecnicamente difícil, politicamente delicada, ela estabelece um ponto de passagem obrigatório se aceitamos que o meio ambiente, recurso raro, não pode escapar ao princípio fundamental da economia: lutar contra a escassez e assegurar arbitragens entre necessidades múltiplas e concorrentes (BARDE, 1991). A dívida externa e a degradação do meio ambiente têm sido dois dos temas merecedores de maior atenção na discussão das perspectivas do desenvolvimento futuro do Terceiro Mundo.
17 17 Significativamente, tem se tornado cada vez mais comum a percepção de que os dois fenômenos estão relacionados (REED, 1992); mas, até o momento, pouca atenção tem sido dada ao tema dos impactos ambientais de políticas macroeconômicas (CRUZ & REPETTO, 1992; FRIENDS OF THE EARTH,1991) 3. Em tese, como pretendemos demonstrar, é possível que se possa enfrentar os problemas da dívida e da degradação ambiental conjuntamente e assim, em certa medida, contribuir para a minoração de seus impactos negativos. No caso específico de nossa pesquisa, pode-se dizer que a inclusão da discussão que aqui se realiza é justificada pelo fato de que antes de tratarmos da adequabilidade ou não das conversões como forma de confrontar os problemas ambientais e de endividamento do Brasil, é necessário determinar o que levou a uma aproximação comum em relação aos dois assuntos. O relacionamento da dívida com a degradação ambiental não é contudo um problema simples. É difícil encontrar políticas governamentais relacionadas com a dívida que tenham dado atenção explícita às suas externalidades ambientais. Assim, a falta de metas ambientais dos programas de estabilização e ajuste estrutural da economia, torna o trabalho de estabelecer suas conseqüências sobre o meio ambiente uma tarefa bastante difícil. O esforço se complica também, devido à dificuldade de separar relações causadas exclusivamente por intervenções destas políticas nos problemas ambientais que são fruto, principalmente, de um certo padrão de desenvolvimento que as nações do Terceiro Mundo tentaram seguir. De qualquer forma, podem ser encarados como elementos novos, ou ao menos conceitualmente novos, surgidos no início dos anos oitenta com a crise da dívida, considerando a magnitude dos impactos negativos sobre o meio ambiente e o que talvez seja ainda mais importante, a crescente percepção do significado desses impactos (IEP, 1991). Uma das posições mais comuns em relação aos efeitos ambientais das políticas governamentais relacionadas com a dívida, é aquela de acordo com a qual, a crise do início da década de oitenta levou a uma intensificação da exploração de recursos naturais que deveriam ajudar a pagar os serviços da dívida. A degradação ambiental estaria, portanto, diretamente relacionada com o esforço exportador que os países altamente endividados passaram a realizar para equilibrar a sua balança comercial (ALTVATER, 1989, REED, 1992). 3 A discussão acerca dos possíveis impactos ambientais provocados pelo cumprimento dos serviços da dívida externa nos países do Terceiro Mundo está concentrada no I Relatório desta pesquisa, concluído em maio de 1993, também à disposição do público.
18 18 Um dos únicos estudos específicos sobre esse tema, o caso das Filipinas mostra contudo que, ao contrário do que é muitas vezes assumido, a crise da dívida não intensificou a exploração de recursos naturais para a exportação. Segundo este estudo, como a crise foi acompanhada por contrações econômicas generalizadas, houve uma queda na demanda e nos preços internacionais de produtos primários. O que faz com que se afirme que,em geral, a data que se dispõe não confirma a proposição segundo a qual a exploração dos recursos naturais se intensificou por causa da crise econômica (CRUZ & REPETTO, 1992). As piores conseqüências da crise da dívida nesse caso teriam se dado em relação à distribuição de renda, emprego e pobreza, referindo-se, portanto, ao escopo dos problemas sócio-ambientais, direta ou indiretamente. Ou seja, o tema é controverso, em certos casos, a mudança em políticas governamentais que causam danos ao meio ambiente, leva a uma correção dessa situação. Em outras situações, a mudança de políticas governamentais leva a uma exarcebação de problemas ambientais. Um exemplo dessa externalidade negativa tem sido o pretenso aumento da exploração de recursos naturais que deveriam se exportados para pagar os serviços da dívida. Pela pesquisa até o momento realizada constatamos que a degradação ambiental não se inicia com a crise da dívida no começo dos anos oitenta. Fato que parece ser até um certo ponto óbvio. O que entretanto é provavelmente mais importante, é indicar que a depauperação dos recursos naturais e o alto endividamento externo são fenômenos relacionados nos países capitalistas periféricos. Ambos fizeram parte da estratégia que esses países tentaram seguir para se desenvolver e que na maior parte dos casos não teve resultados muito felizes. Não só por isso, mas inclusive por isso, parece justificar-se uma ação concertada relacionando ambiente e dívida. AS CONVERSÕES DE DÍVIDA EXTERNA COM FINS AMBIENTAIS As conversões de Dívida Externa em investimentos consistem num processo onde um devedor oferece, só ou em grupo, algo de valor em troca do cancelamento de parcelas da dívida em moeda estrangeira. Quase sempre respaldado na existência de um mercado secundário e,
19 19 portanto, negociando-se com títulos abaixo de seus valores de face, ou seja, com deságios. Estas trocas podem ocorrer por moeda nacional, participação acionária, títulos públicos da dívida interna, commodity, repasses financeiros a projetos ambientais, dentre outros. A conversão em investimentos é, fundamentalmente, um mecanismo de estoque da dívida externa e, conseqüentemente, uma diminuição dos pagamentos dos seus serviços. Utilizando-se para tanto recursos internos de forma a economizar as, quase sempre, escassas divisas internacionais. Ao lado do processo de Securitização, as conversões se constituem em um esforço, por parte dos países devedores, para apropriar-se de parte dos deságios praticados nos mercados secundários, de forma a não continuar pagando serviços sobre valores que o próprio mercado já reconhece como inviáveis. Os diversos programas de conversão da dívida em investimentos aplicados em vários países, foram concebidos e estruturados a partir de um conceito comum (a conversibilidade interna de títulos de dívidas externas), e por isto compartilharam de uma série de características em comum, mas o que de fato resultou no relativo sucesso destas operações foi a possibilidade de cada um dos países poder agregar a tais programas características particulares de acordo com seus interesses. De forma que sob o princípio geral que define uma operação de conversão de dívida, foram desenvolvidas inúmeras modalidades nos diferentes países, buscando adequar os melhores ganhos por parte dos países, ao interesse privado interno e externo, aos menores impactos macroeconômicos negativos. No caso brasileiro, as conversões foram realmente aplicadas como um programa governamental de vulto no período posterior ao ápice da crise financeira internacional pós Plano Cruzado, meados de 1987 e início de 1988, período em que as reservas internacionais do país atingiram níveis alarmantes. E, como podemos observar nesta pesquisa, as conversões tiveram uma curta existência, que coincidiu com o período de maior impasse financeiro internacional do país, sendo retomadas posteriormente para aplicações ambientais. O período em que as conversões em investimentos realmente ganharam impulso foi no momento em que os Bancos credores, temerosos da inadimplência virtual do Brasil, lançaram títulos da dívida brasileira, juntamente com de outros países, no mercado secundário com grande deságio, conferindo vantagens financeiras adicionais àquelas que as políticas oficiais
20 20 tradicionais conferiam aos capitais de risco externos interessados em investimentos em países como o Brasil, incentivando fortemente seu ingresso no país. Em 1982 realizaram-se várias operações de conversões, provocando inclusive uma diminuição no fluxo de novos investimentos diretos estrangeiros, pois estes passaram a ingressar no país através do programa das conversões. Estas que representavam aproximadamente 10% em 1982, iriam representar em 1983 quase 45% do ingresso de investimentos (HAYASHI & JALORETO - A, 1990). Não é possível se concluir previamente a respeito dos benefícios e problemas decorrentes da adoção dos mecanismos de conversão da dívida em investimentos, pois os balanços dos impactos, positivos e negativos, sobre as diferentes economias passam, necessariamente, pela avaliação dos comportamentos das variáveis macroeconômicas e da ponderação desses resultados com os objetivos perseguidos. Existem basicamente três linhas de pensamento a respeito das Conversões. Uma primeira, as considerava capazes de constituírem-se, por seu potencial, na salvação dos países fortemente endividados externamente. Uma segunda, que as qualificava como um instrumento altamente perigoso e dúbio, pela possibilidade de desencadear complexos desarranjos nas contas externas dos países, no balanço de pagamentos, no fluxo de investimentos externos, na alocação interna de recursos etc. E uma terceira, na qual o próprio autor se filia, que qualificava este debate como irrelevante, uma vez que as considerava como um instrumento interessante para um uso restrito no tempo e no volume, correspondendo à conjunção de uma série de fatores macroeconômicos e políticos, mas que ao mesmo tempo estaria fadado a perder seus atrativos para outras modalidades e instrumentos financeiros, mais adequados a novas estratégias. Esta nos parece a abordagem mais adequada para o caso brasileiro. De qualquer forma, as conversões, de fato, por um período de tempo, se constituíram em um instrumento amplamente utilizando, em diferentes graus, principalmente pelos países latino-americanos, cujas divisas externas eram expressivas. Porém, com a exceção do caso chileno, no geral as conversões não importam o status de centro da opção estratégica de longo prazo, pois seus efeitos perturbadores sobre a alocação dos recursos públicos e privados, sobre o fluxo de capital estrangeiro, sobre a capacidade do mercado de capitais, seus impactos setoriais, sua pressão sobre a base monetária e, portanto,
21 21 sobre a inflação, dentre outros, constituem-se um uma equação por demais complexa para ser operada por largos períodos de tempo. Mas pensada dentro de um escopo restrito, as conversões representaram e, para alguns autores ainda representam, um instrumento inovador extremamente útil e importante, e cujo espaço de manobra e aplicabilidade ainda não foi totalmente explorado. Tendo em conta estas ponderações, faremos alguns apontamentos sobre os principais efeitos gerais relativos a adoção deste mecanismo 4. Durante o período de 1983 e 1988, no Brasil, todos os serviços da Dívida Externa estavam sendo pagos com o esforço de exportações, para gerar saldos na balança comercial, ou com dinheiro novo de novos empréstimos (os valores anuais eram cerca de 10 bilhões de dólares por ano, ainda que a tendência das taxas de juros internacionais fosse de queda). No âmbito interno, estes esforços não estavam resultando em melhorias, pelo contrário, todos os índices econômicos sofreram variações negativas, e o próprio estoque da dívida aumentava, de aproximadamente 70 bilhões de dólares em dezembro de 1982 para aproximadamente 108 bilhões em dezembro de O perfil do vencimento da dívida também se alterou devido ao crescimento do volume com vencimento no curto prazo: a dívida com prazo de vencimento de um ano passou de 8% em 1982 para 14% em 1987; a com prazo de três anos passou de 30% em 1982 para 41% em Ocorreu, também, um aumento no montante da dívida sob responsabilidade direta do Estado. Este quadro representou uma deterioração ainda maior das condições internacionais do país e, portanto, também maior fragilidade nas negociações externas. Esta situação anulava os esforços de poupança e de aumento das reservas internacionais, e com isso comprometia a capacidade de investimento da economia. As Conversões de Dívida Externa em Capital de Risco, que se incrementaram a partir de março de 1988, tinham entre outros objetivos, recuperar parcialmente esta deficiência. Foram realizados em 1988 dez leilões, envolvendo 150 milhões de dólares cada um. O total da dívida convertida foi de milhões de dólares, dos quais 634 milhões apropriados na forma de deságio (HAYASHI & JALORETO - B, 1990). Para efeito de cálculo 4 Esta análise se encontra de forma mais detalhada no texto final da pesquisa Meio Ambiente e Dívida Externa.
22 22 do volume gerado de novos investimentos, considera-se que cerca de 60% deste montante tenha efetivamente sido aplicado na produção (destes, 63% para a indústria de transformação), sendo necessário, ainda multiplicar estes montantes, como afirma Deulin (DEULIN, 1993), pelo efeito multiplicador de cada investimento. Além do aumento de investimentos, alcançou-se também uma redução do estoque da dívida e, conseqüentemente, dos seus serviços. O estoque que em dezembro de 1987 era de 107 bilhões de dólares, cai em setembro de 1988 para 99 bilhões de dólares. Contudo, estas operações pressionaram a base monetária e, com ela, as emissões de títulos públicos da dívida interna, que, por sua vez, pressionou os índices inflacionários para cima. Ainda que se possa avaliar que os efeitos comparativos, entre as conversões de dívida em investimento de risco e os pagamentos convencionais, demonstram vantagens para as operações de conversão, numa economia que tem convivido com o fantasma da hiperinflação, toda pressão "artificial extra" sobre a base monetária tende a ser rapidamente rechaçada. Isto ocorreu no ano de 1989, e ainda hoje é um fator pertinente no debate sobre as conversões com fins ambientais. A partir do balanço dos efeitos gerais das conversões, grande parte dos especialistas afirmam que apesar das conversões demonstrarem vantagens sobre o pagamento tradicional da dívida externa, dada a quase sempre limitada escala das fontes de financiamento disponíveis para os governos, estas operações acabam por assumir caráter marginal nas políticas oficiais, raramente sendo tratadas como efetivas soluções para os problemas de endividamento. Há ainda a ressalva de que mesmo que efetivamente as conversões pressionem a inflação, estas nunca chegaram a ser o seu fator principal, que seria causada pelos excessivos gastos governamentais (BRACHER e MENDES, 1991). Contudo, por problemas políticos internos é mais fácil se cortar um programa como o das conversões, superdimensionando suas implicações inflacionárias, do que combater a inflação pela racionalização dos gastos públicos. No Brasil, cuja pauta externa tem entre os elementos de maior sensibilidade as questões do meio ambiente e do endividamento externo, sempre existiram pressões pela adoção de mecanismo financeiros que permitissem, de uma só vez, atacar ambos problemas. Contudo, os constantes limites impostos pela área econômica (principalmente relacionados as contas governamentais e a balança de pagamentos) sempre atuaram no Brasil como barreiras a
23 23 utilização destes mecanismos. Neste sentido, o caso das Conversões de Dívida Externa em Investimentos Ambientais é exemplar deste jogo de pressões e contra pressões. Em 1991, o governo brasileiro regulamentou o Plano de Conversões de Dívida para Fins Ambientais no país, em um contexto em tese favorável à investimentos internacionais em projetos ambientais nos países detentores de florestas tropicais, talvez, por outro lado, em um momento econômico pouco otimista para as conversões. O programa visava permitir que títulos da dívida externa brasileira gerassem rendimentos ao serem aplicados em projetos de preservação do meio ambiente. Instituições ou fundos sem fins lucrativos situados no Brasil poderiam receber doações de entidades públicas e privadas estrangeiras, sob a forma de créditos, títulos e depósitos vinculados aos acordos de restruturação da dívida externa. Mediante o recebimento dos títulos representativos da dívida externa, o Banco Central liberaria recursos, em moeda nacional, às instituições ou fundos sem fins lucrativos situados no Brasil. 5 Em princípio este mecanismo fazia parte da estratégia governamental cujo objetivo era adicionar recursos externos aos escassos recursos internos para projetos ambientais. As conversões ecológicas foram realizadas pela primeira vez em 1987, na Bolívia. No Brasil somente em 1991 elas foram oficializadas. No governo Sarney houve resistências à utilização desse mecanismo, refletindo a posição de que os movimentos externos referentes a preservação ambiental eram tidos como ingerência em assuntos internos, o que fez com que as conversões deste tipo fossem ignoradas. Simultaneamente ao Plano, o governo criava o "Fundo Ambiental Nacional" destinado a administrar os recursos advindos das conversões, direcionando os investimentos para projetos específicos e acompanhando sua execução. A definição dos projetos a serem contemplados com as conversões ficaram a cargo de uma comissão constituída por membros do governo e de ONGs ambientalistas que selecionariam, desenvolveriam os projetos e decidiriam onde seriam aplicados os recursos. Este Fundo era formado por Títulos do Tesouro Nacional que poderiam ser negociados por títulos representativos da dívida externa brasileira (Deposit Agreement Facility - DAF) que, 5 Recentemente, parte das atribuições do Banco Central foram repassadas ao Departamento do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, em particular a Coordenação Geral de Administração da Dívida Pública.
24 24 por sua vez, poderiam ser adquiridos com descontos no mercado secundário da dívida (este era um dos principais atrativos da transação) na época de lançamento deste programa o DAF brasileiro era cotado em torno de 34 centavos por dólar. Ao contrário das conversões convencionais, em que o credor aplica seu dinheiro no país e acaba recebendo rendimentos pelo investimento ao longo de um período, no caso das conversões com fins ambientais não há lucros; o credor faz a aplicação mas não obtém retorno direto em dinheiro, o atrativo está na redução de impostos sobre transações financeiras desta natureza (decorrente de decisões políticas dos governos centrais), portanto, as motivações destas conversões têm caráter bem menos financeiro do que as convencionais. No momento da aprovação deste Plano a posição do governo refletia a idéia de que não se utilizariam as conversões como um instrumento central de redução do estoque da dívida externa. Preocupada com seu impacto inflacionário, a administração financeira adotou um rígido controle sobre as conversões, que além de serem utilizadas em investimentos ambientais, serviriam para viabilizar o programa de privatização de estatais e investimentos industriais. Assim, encarado como uma primeira etapa de uma experiência-piloto, constituiu-se em US$ l00 milhões o teto máximo deste Fundo Ambiental Nacional. A Comissão Técnica de Avaliação de Projetos Ambientais definiu como prioridade para investimentos via conversões os seguintes itens: Conservação da Biodiversidade; Meio Ambiente Urbano; Energia; Conservação e Uso Sustentado dos Recursos Naturais; Educação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável. O primeiro caso de conversão ecológica está sendo realizado para a conservação e manejo de um parque nacional na região dos cerrados, no planalto central brasileiro, cuja fauna, flora e biodiversidade são riquíssimas e cujo ambiente sócio-cultural e ecológico foi descrito por João Guimarães Rosa, no romance "GRANDE SERTÃO, VEREDAS", que dá nome ao parque. Através da ONG FUNATURA (Brasil), junto com a norte-americana "The Nature Conservancy", sob a (semi)orientação do IBAMA, vem sendo realizado no Brasil este primeiro programa ambiental com recursos provenientes das conversões. Com a doação de US$ 850 mil da entidade norte americana, foram adquiridos cerca de US$ 2,2 milhões em títulos da dívida, em decorrência do deságio de 62% dos bônus negociáveis da dívida brasileira praticado no mercado secundário.