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O Banco Central Europeu e os bancos centrais nacionais
A 1/06/1998 é estabelecido o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) composto pelo Banco Central Europeu e pelos bancos centrais dos 15 Estados-membros, entrando em vigor a 1/01/1999. Nesta data tem início a 3ª fase da UEM (União Económica e Monetária) que se caracteriza pela criação da moeda comum – o euro – sob a forma escritural. Nos primeiros meses de 2002 as moedas nacionais foram substituídas pelas notas e moedas de euro, aplicando-se a política monetária única, definida pelo BCE, e executada pelo Eurosistema, cujo objectivo principal é a estabilidade dos preços.
Existem na actualidade bancos centrais em praticamente todos os países. De facto, com diferentes graus de independência na sua actuação, a banca central constitui um ramo específico e claramente separado das outras instituições do sector bancário, posicionando-se no vértice da estrutura monetária e bancária da economia.
Na verdade, os bancos centrais são os agentes reguladores dos sistemas financeiros, tendo a seu cargo a formulação e a execução da política monetária. Da sua actuação dependem factores tão importantes como o nível das taxas de juro, o volume do crédito bancário à economia, as variações das taxas de câmbio e a oferta de moeda, com impacte directo no mercado financeiro, no crescimento do produto real, no nível de desemprego e da inflação.
Embora as atribuições do banco central tenham variado ao longo do tempo, existe um conjunto de funções características da sua actuação: emissão de notas e moedas; depositário das reservas das Outras Instituições Financeiras Monetárias (OIFM); Prestamista de última instância das OIFM; Autoridade cambial e gestor das disponibilidades externas do país; intermediário nas relações monetárias internacionais; supervisor do sistema financeiro; e banqueiro do Estado – acção que tem vindo a perder relevo.
É interessante notar que só no início do séc. XX se começou a concretizar um conceito mais nítido de Banca Central.
A formação dos bancos centrais é o resultado de dois processos distintos. Na maior parte dos países europeus ocorreu uma evolução lenta com um banco a assumir gradualmente a posição e funções do banco central. O Banco de Inglaterra é o exemplo típico deste processo, tendo sido o primeiro banco emissor a assumir a posição de banco central e a desenvolver as bases da ciência e da arte da banca central. Ao invés, no início do séc. XX, foram sendo estabelecidos bancos imediatamente revestidos das funções de banco central.
O estabelecimento, em 1913, de um banco central nos EUA (os doze Bancos de Reserva Federal, mais conhecidos por FED) ilustra bem este desenvolvimento.
O Banco de Portugal foi criado em 1846, em resultado da fusão do Banco de Lisboa com a Companhia Confiança Nacional, ficando inicialmente com o privilégio de emissão de notas na Metrópole, mais tarde – em 1850 – limitado ao distrito de Lisboa. Após um período conturbado, com grande proliferação de bancos emissores, só em 1891 o Banco de Portugal passou a ter o monopólio da emissão de notas para a Metrópole.
Posteriormente, foram sendo cometidas ao Banco várias funções de banco central até que, em 1960, esse estatuto viria a ser legalmente formalizado.
A Unificação Monetária Europeia e a criação do Euro-sistema
Com o estabelecimento, em 1 de Junho de 1998, de uma estrutura de tipo federal : o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) – composto pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelos bancos centrais nacionais (BCN) dos 15 Estados-membros (EM) da UE – completava-se um marco decisivo no processo de transição faseada para o euro, desenvolvido ao longo da década de 90.
O SEBC iniciou o pleno exercício das suas funções em 1 de Janeiro de 1999, data que marca o início da 3ª fase da UEM e a criação de uma nova moeda na Europa – o euro –, o qual (ainda só em forma escritural) substituiu as moedas nacionais dos primeiros 11 países fundadores da UEM (a que se juntou também a Grécia, a partir de Janeiro de 2001). Nos primeiros meses de 2002, as notas e moedas dos 12 EM foram substituídas pelo euro, concluindo-se, assim, o processo de transição para a moeda única europeia.
Com o início da UEM teve lugar uma profunda mudança de regime económico nos EM que integram a área do euro, com alterações significativas nas políticas económicas, na estrutura dos mercados e no comportamento dos agentes económicos. Em especial, passou a existir uma política monetária única para toda a área do euro, definida pelo BCE e executada pelo Euro-sistema, tendo como objectivo primordial a manutenção da estabilidade dos preços. O Euro-sistema é o termo utilizado para designar o BCE e os BCN dos EM que adoptaram o euro.
Os BCN dos EM que ainda não integram a área do euro (Reino Unido, Suécia e Dinamarca) são, no entanto, membros do SEBC com um estatuto especial – mantêm a soberania da respectiva política monetária, mas não participam na tomada de decisões relativas à política monetária única, nem na respectiva implementação.
Os órgãos de decisão do Euro-sistema são constituídos pelo Conselho do BCE e a Comissão Executiva. Enquanto houver EM que não tenham adoptado o euro, existirá um terceiro orgão de decisão – o Conselho Geral. O Conselho do BCE é formado por todos os membros da Comissão Executiva e pelos governadores dos BCN dos EM que adoptaram o euro, competindo-lhe a definição da política monetária e o estabelecimento das orientações necessárias à sua execução. A Comissão Executiva é constituída pelo Presidente, o Vice-Presidente e quatro vogais, tendo como principal responsabilidade a implementação da política monetária (dando para o efeito as adequadas instruções aos BCN).
As atribuições essenciais do Euro-sistema são a definição e a execução da política monetária única para toda a área do euro, as intervenções no mercado cambial, a gestão das reservas cambiais da UE12 e a promoção do bom funcionamento do sistema de pagamentos e a estabilidade do sistema financeiro.
De acordo com o Tratado da UE (TUE) e os Estatutos do Euro-sistema, o objectivo final e primordial da política monetária única é a manutenção da estabilidade dos preços numa perspectiva de médio prazo. Assim, o BCE só apoiará as políticas de regulação da actividade económica e do emprego quando esse objectivo não for prejudicado. Para atingir esse objectivo, o BCE delineou uma estratégia que passa pela quantificação do limite máximo inferior a 2% para a inflação, a fixação de um valor de referência de médio prazo (4,5%) para o crescimento anual do agregado monetário amplo M3 (1º pilar da estratégia) e a avaliação global das perspectivas e riscos da evolução futura da inflação, tendo em conta um amplo conjunto de variáveis económicas e financeiras (2º pilar da estratégia).
A escolha do agregado M3 (notas e moedas em circulação, depósitos à ordem e com pré-aviso até 3 meses e depósitos a prazo até 2 anos) como objectivo intermédio assenta nos pressupostos monetaristas de que existe uma relação estável, ou pelo menos previsível, entre a moeda e o nível geral de preços.
Na linha da tradição do Bundesbank, o Euro-sistema goza de um elevado grau de independência no exercício das suas competências, garantida não só pela longa duração dos mandatos dos membros da Comissão Executiva do BCE e dos governadores dos BCN (mandatos mínimos de 5 anos para os governadores e de 8 anos para os membros da Comissão Executiva) mas também pela interdição de os membros dos órgãos de decisão solicitarem ou receberem instruções de órgãos comunitários, dos Governos dos EM ou de qualquer outra entidade. Acresce, ainda, a independência financeira, dispondo o BCE de capital próprio e de activos de reserva em divisas.
O papel dos Bancos Centrais Nacionais no Euro-sistema
O processo de adaptação dos BCN
No decurso da 2ª fase da UEM, antes do estabelecimento do SEBC, ocorreu um processo prévio de adaptação das legislações nacionais e dos estatutos dos BCN ao TUE e aos Estatutos do SEBC/BCE. Assim, verificou-se essencialmente a integração jurídica de cada um dos BCN no SEBC e garantiu-se a autonomia dos BCN.
No que toca ao Banco de Portugal, a revisão de Setembro de 1995 da sua Lei Orgânica já tinha visado uma certa compatibilização com o TUE, ao definir como atribuição principal do Banco a manutenção da estabilidade de preços e ao conferir-lhe competência para a condução da política monetária. Para possibilitar a integração do Banco no SEBC, ocorreu nova revisão da Lei Orgânica, em Janeiro de 1998, assegurando a total autonomia do Banco de Portugal e a sua plena integração no SEBC, a partir de 1 de Janeiro de 1999.
Atribuições dos BCN
O Euro-sistema depende do bom funcionamento do sistema bancário através do qual são efectuadas as operações de política monetária. Nos doze EM, cerca de 8.000 instituições de crédito podem actuar como canais para a realização de transacções de política monetária visando o aumento ou a redução da liquidez na área do euro.
No que respeita à definição da política monetária, os governadores dos BCN participam nas votações que se realizam nas reuniões quinzenais do Conselho do BCE, segundo o princípio "uma pessoa, um voto", sendo as decisões adoptadas por maioria simples dos votos.
Os governadores dos BCN são apoiados na preparação das reuniões pelos serviços dos respectivos BCN, os quais reúnem e analisam a informação pertinente e elaboram estudos e pareceres técnicos.
Os BCN participam ainda em Comités e grupos de trabalho do Euro-sistema.
Relativamente à execução da política monetária única, os BCN funcionam como delegações do BCE para os respectivos EM, agindo de forma descentralizada de acordo com as instruções da Comissão Executiva do BCE. Em particular, compete aos BCE realizar as transacções relacionadas com as operações principais de refinanciamento e com as operações de refinanciamento por prazo alargado, responsáveis pela quase totalidade das operações de política monetária. Neste contexto, são os BCN que compilam as propostas apresentadas pelos bancos e as comunicam ao BCE, informam os bancos dos respectivos EM dos resultados dos leilões e asseguram a liquidação das operações efectuadas, através de movimentos nas contas de depósito abertas pelas instituições de crédito nos BCN de cada EM.
Os BCN têm ainda a seu cargo a administração das facilidades permanentes de cedência e absorção de liquidez, bem como do sistema de reservas mínimas de caixa. As instituições de crédito que operam em cada EM conservam as suas reservas obrigatórias em depósito nas contas abertas nos respectivos BCN. É também através dessas contas que se efectua o acesso dos bancos às facilidades permanentes de cedência de liquidez e de depósito.
Ainda no âmbito da sua participação no Euro-sistema, os BCN desempenham um conjunto variado de outras tarefas. Assim, são os BCN que compilam e elaboram as estatísticas monetárias e financeiras e as estatísticas de balanças de pagamentos relativas a cada EM, as quais são depois reportadas ao BCE (com outras estatísticas económicas) para apuramento das estatísticas relativas a toda a área do euro.
Por outro lado, cada BCN tem a seu cargo a gestão de um Sistema de Pagamentos de Grandes Transacções (SPGT) – com ligação entre todos os EM através do sistema TARGET – permitindo efectuar pagamentos transnacionais com grande rapidez.
A emissão de notas e moedas é igualmente assegurada pelos BCN, de acordo com o fixado pelo BCE.
Os BCN mantêm igualmente no seu domínio de actuação outras funções não relacionadas com o Euro-sistema. No caso do Banco de Portugal, merecem destaque a supervisão das instituições de crédito e das sociedades financeiras e a participação nas relações internacionais – representação no FMI e no Banco de Pagamentos Internacionais.
O BCE será demasiado independente?
A elevada autonomia com que o TUE dotou o Euro-sistema tornou o BCE o banco central mais independente do mundo, com completa liberdade de acção para a formulação e execução da política monetária única para toda a área do euro, centrada primordialmente na defesa da estabilidade monetária.
Esta enorme independência do BCE continua a suscitar muita controvérsia. Em sua defesa, alega-se que um banco central completamente independente e essencialmente preocupado em lutar contra a inflação consegue melhores resultados na consecução desse objectivo, por estar liberto de pressões de natureza política ou eleitoral, evitando-se a tendência despesista do governo. A política monetária seria, assim, demasiado importante para ser deixada aos políticos.
Ao contrário, outros consideram excessiva a independência do BCE, levantando um problema de equilíbrio de poder na UE. De facto, trata-se de uma instituição que leva a cabo políticas com enorme influência na vida de todos os cidadãos e cujos dirigentes e objectivos estão fora de qualquer controlo democrático por votação directa dos eleitores. A actual prestação pública de contas da actividade do BCE ao Parlamento Europeu e à Comissão parece ser muito insuficiente.
Outro aspecto importante respeita ao próprio carácter unidimensional da política monetária do BCE (basicamente focada no controlo da inflação) – dificultando a adequada coordenação das políticas económicas – e à quantificação da inflação num valor inferior a 2 %. Aponta-se, a este propósito, a maior intervenção do FED na regulação da actividade económica e no combate ao desemprego, bastante diferente do monetarismo ortodoxo do BCE na sua obsessão pela estabilidade dos preços. As sucessivas reduções ao longo de 1991 nas taxas de juro de intervenção do FED (intervenção muito superior à resposta do BCE ao abrandamento da economia da área do euro) são um exemplo da preocupação do FED pela política de estabilização macroeconómica a curto prazo. Por outro lado, numa situação de abrandamento da economia e numa época caracterizada por baixa inflação, a fixação do objectivo para a inflação abaixo dos 2% pode ter os seus riscos, atrasando a recuperação económica e podendo mesmo conduzir à deflação, dificultando a adequada flexibilidade dos salários reais e da taxa de juro real.
Opiniões autorizadas têm criticado o que classificam de excesso de poder monetário do BCE, aconselhando melhor compatibilização da gestão das finanças públicas e da política monetária com a optimização do crescimento e do emprego (Jacques Delors) e propondo a criação de um Conselho de Estabilização (J. Chirac), formado pelos ministros das Finanças dos EM, visando melhor coordenação das suas políticas económicas. A ultrapassagem da actual falta de cooperação e unidade entre política orçamental e política monetária, e consequente ineficiência em termos de utilidade social, deverá estar ligada à evolução para uma situação em que o BCE apareça como agente de uma política económica global a nível de toda a área do euro, acompanhando o aprofundamento da unidade política da UE.