O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente - Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criança e do Adolescente
à luz da política de atendimento idealizada pela Lei nº 8.069/90
A introdução da "Doutrina da Proteção Integral à Criança e ao Adolescente" no ordenamento jurídico brasileiro, a partir do artigo 227, da Constituição Federal de 1988 e, com maior intensidade, após a entrada em vigor da Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (o Estatuto da Criança e do Adolescente), trouxe importantes mudanças na forma de ver, compreender e atender demandas na área da infância e juventude em todo o Brasil.
Evidente que a simples alteração normativa não foi suficiente para concretização de tais mudanças, que em muitos casos ainda não foram efetivadas, em grande parte, devido à dificuldade em romper com os conceitos e paradigmas culturais dominantes, que levam à manutenção, em pleno Século XXI, de práticas consagradas pelo modelo de atendimento anterior, vigente à época do revogado "Código de Menores" de 1979 e orientado pela "Doutrina da Situação Irregular" que, a exemplo destes, já deveriam fazer parte do passado.
Uma situação ainda comum, mas que não mais deveria existir, é a banalização (e generalização) da "judicialização" do atendimento de crianças e adolescentes cujos direitos estão ameaçados ou já foram violados, o que além de sobrecarregar a Justiça da Infância e da Juventude com casos individuais que, a rigor, deveriam ser enfrentados e solucionados de forma espontânea e prioritária por parte do Poder Público [nota 1], transforma o Juiz no "gestor" da "política de atendimento" à criança e ao adolescente local [nota 2] e, de forma absolutamente despropositada, "condiciona" o atendimento à intervenção judicial e à "aplicação de medidas", quando a própria lei em momento algum assim o exige.
Um dos principais diferenciais entre a atual "Doutrina da Proteção Integral à Criança e ao Adolescente" e a revogada "Doutrina da Situação Irregular", aliás, é justamente a preocupação daquela com a "desjudicialização" do atendimento à criança e ao adolescente, pois na forma da Lei nº 8.069/90 a intervenção da autoridade judiciária, a rigor, deveria ocorrer apenas em casos excepcionais, quando fosse negado o atendimento por parte do Poder Público [nota 3] ou quando a própria lei estabelecesse tal exigência de maneira expressa [nota 4].
Pela "lógica" do modelo de atendimento atual (à luz, inclusive, do princípio da intervenção mínima, preconizado pelo art. 4º, par. único, inciso VII, da Lei nº 8.069/90), toda e qualquer intervenção estatal de cunho eminentemente "protetivo", ou seja, voltada à efetivação dos direitos infanto-juvenis, nos moldes do previsto no art. 4º, caput, da Lei nº 8.069/90, deve ser levada a efeito pelo Poder Público (por meio dos mais diversos órgãos e agentes encarregados do atendimento de crianças e adolescentes - ou da população em geral), de forma direta e com o máximo de presteza [nota 5] e profissionalismo, sem a necessidade de passar pelo "crivo" da autoridade judiciária.
A simples leitura do disposto nos citados art. 4º, caput e par. único, da Lei nº 8.069/90 e art. 227, caput, da Constituição Federal deixa claro que o "DEVER de agir" do Poder Público, no sentido da efetivação dos direitos infanto-juvenis, não está de modo algum "condicionado" à intervenção judicial ou mesmo à "aplicação de medidas de proteção", embora estas possam ser instituídas, em determinados casos (e não apenas pela autoridade judiciária, mas também pelo Conselho Tutelar [nota 6]), como forma de "sinalizar" e "oficializar" o tipo de intervenção e sua necessidade/urgência, não mais dando margem à omissão quanto ao atendimento àquele caso em particular.
Vale dizer, a propósito, que além de o Juiz [nota 7] não ser o "gestor" [nota 8], de nada adianta a simples "aplicação de medidas", de maneira meramente "formal", se estas não tiverem respaldo em programas e serviços capazes de atender de maneira adequada, qualificada - e resolutiva - os casos de ameaça/violação de direitos infanto-juvenis. Com efeito, para que possam ser efetivamente executadas e ter reais condições de atingir os fins a que se destinam, é fundamental que as "medidas de proteção" relacionadas nos arts. 101 e 129, da Lei nº 8.069/90 tenham respaldo em programas e serviços de qualidade e adequadamente planejados (pensando nas especificidades inerentes ao público infanto-juvenil), organizados, operados por profissionais qualificados e comprometidos com o resultado.
Na verdade, pela sistemática atual, as intervenções estatais na área da infância e juventude devem ocorrer no âmbito de uma política pública específica, de cunho eminentemente intersetorial (e interdisiciplinar), aprovada no âmbito dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente [nota 9] e executada pelos mais diversos setores da administração, nos diversos níveis de governo (embora deva ser dado ênfase à "municipalização" do atendimento [nota 10]), com a eventual participação de entidades não governamentais [nota 11], que devem desenvolver ações articuladas/integradas, a partir de "fluxos" e "protocolos de atendimento" previamente definidos entre os órgãos e agentes corresponsáveis.
E é exatamente esse conjunto de órgãos, agentes, autoridades e entidades governamentais e não governamentais que, com base na política de atendimento deliberada e aprovada pelo Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, se articulam e se organizam (tanto internamente quanto coletivamente) para promover a efetivação de todos os direitos infanto-juvenis, atender e solucionar casos em que estes são ameaçados/violados e assegurar a instituição e correto funcionamento de uma "rede de proteção" interinstitucional ampla e funcional, que se convencionou chamar de "Sistema de Garantia dos Direitos de Criança e do Adolescente" [nota 12].
A instituição do "Sistema de Garantia", com seus diversos integrantes distribuídos em 03 (três) grandes "eixos" (ou áreas de atuação): promoção, defesa e controle, tem por objetivo superar o modelo anterior, centralizado na figura da autoridade judiciária (que passou a ser apenas um de seus componentes), no qual o Poder Público agia, em regra, de forma improvisada e desconexa, num "viés" filantrópico e assistencialista [nota 13], restrito a casos em que a violação do direito já havia ocorrido e sem qualquer preocupação com a prevenção, com a qualidade do atendimento e/ou com seus resultados.
A promoção (ou efetivação) dos direitos infanto-juvenis se dá por intermédio da elaboração e implementação da mencionada política de atendimento à criança e ao adolescente [nota 14] (sobretudo, como mencionado, em âmbito municipal), o que embora seja uma tarefa primária dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente [nota 15], exige o engajamento de todos os órgãos públicos encarregados do atendimento direto de crianças, adolescentes e suas respectivas famílias [nota 16], que precisam redefinir conceitos, estruturas, metodologias e, é claro, seu orçamento ao mencionado princípio da prioridade absoluta à criança e ao adolescente. Importante destacar, a propósito, que os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente são, por natureza, órgãos plurais e democráticos [nota 17], que devem colocar em uma mesma mesa de debates os representantes de todos os órgãos e instituições que atuam direta ou indiretamente com crianças e adolescentes [nota 18], para que, juntos, pontuem e discutam os maiores problemas que afligem a população infanto-juvenil local, planejando ações e definindo "estratégias" de atuação interinstitucional para sua efetiva solução, a curto, médio e longo prazos (valendo lembrar que a política de atendimento à criança e ao adolescente se "traduz" em "Planos de Atendimento" [nota 19], que têm abrangência decenal). O objetivo dessa nova forma de atuação do Poder Público é ir além do simples atendimento "formal" e "burocrático" de casos de violação de direitos, pois deve-se trabalhar na perspectiva de evitar sua ocorrência, assegurando de forma concreta, a todas as crianças e adolescentes (assim como a suas famílias), o acesso irrestrito e incondicional a todos os direitos que lhes são naturalmente assegurados pela lei e pela Constituição Federal, independentemente da situação em que se encontram e/ou de determinação judicial.
Já a defesa dos direitos infanto-juvenis deve ser efetuada por órgãos, entidades, agentes e autoridades especializadas e qualificadas para tanto, merecendo destaque, sem dúvida alguma, o Conselho Tutelar, que possui (enquanto colegiado [nota 20]), o status de autoridade pública que, em muitos aspectos, é equiparada à figura da própria autoridade judiciária (sendo inclusive dotado, a exemplo desta, do poder de requisição de determinados serviços públicos [nota 21]). A defesa dos direitos infanto-juvenis, inclusive na esfera judicial [nota 22], deve ser exercida tanto no plano individual (quando do atendimento de casos concretos de ameaça/violação de direitos), quanto coletivo (o que compreende a busca da adequada estruturação e organização do Poder Público para o atendimento especializado e qualificado de tais demandas). Nesta perspectiva, mais uma vez sobressai o papel do Conselho Tutelar que, no exercício da atribuição "estratégica" contida no art. 136, inciso IX, da Lei nº 8.069/90, deve postular, junto ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente local, a criação e adequação de equipamentos ao atendimento de demandas na área infanto-juvenil, contratação e capacitação de profissionais, definição de "fluxos" e "protocolos de atendimento" etc. Vale dizer que o conceito de "defesa" também importa na responsabilização dos agentes que violam os direitos infanto-juvenis, tanto na esfera administrativa quanto civil e mesmo criminal, o que importa em trazer para a "rede de proteção" órgãos como as Polícias Civil e Militar, assim como os órgãos do Ministério Público e do Poder Judiciário que atuam não apenas na área da infância e juventude, mas também na esfera penal. Um dos exemplos mais relevantes da importância de uma atuação verdadeiramente "sistêmica"/articulada entre estes diversos órgãos, autoridades e agentes, diz respeito ao atendimento de crianças e adolescentes vítimas de violência (em todas as suas formas, inclusive sexual) que, além de reclamar a criação de um programa ou serviço especializado no atendimento de tão complexa demanda, importa na "integração operacional" entre os profissionais encarregados da proteção das vítimas (como é o caso do Conselho Tutelar) e aqueles cuja tarefa é apurar a ocorrência do crime e responsabilizar seus autores (como é o caso da Polícia Civil - também chamada de Polícia Judiciária). Falar em "defesa", sem falar em responsabilização dos agentes que violam os direitos infanto-juvenis, aliás, é negar o que dispõem de maneira expressa dispositivos como os contidos nos arts. 5º, 208 e 216, da Lei nº 8.069/90 e, mais recentemente, nos arts. 28 e 29, da Lei nº 12.594/2012.
Por fim, mas não menos relevante, temos o controle social sobre as ações do Poder Público, que é exercido, sobretudo, no âmbito dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente dos Conselhos Setoriais deliberativos de políticas públicas, tendo respaldo nos arts. 1º, par. único e 227, §7º c/c 204, da Constituição Federal e art. 88, inciso II, da Lei nº 8.069/90 (dentre outras). Sua instituição tem por objetivo assegurar que a política de atendimento democrática e soberanamente definida pelo Conselho de Direitos está sendo efetivamente implementada pelo Poder Público (com o aporte dos recursos orçamentários que para tanto se façam necessários [nota 23]), assim como se os "equipamentos" instituídos para sua execução estão funcionando a contento, atingindo plenamente os objetivos a que se propõem, com bons resultados na prevenção e solução dos problemas que afligem a população infanto-juvenil local.
Tendo em vista sua destacada participação em todos os "eixos" anteriormente mencionados, o efetivo funcionamento dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, especialmente em âmbito municipal é, desta forma, essencial para a adequada instituição e operacionalização do "Sistema de Garantia", pois sem eles não haverá uma verdadeira política de atendimento à criança e ao adolescente, ficando as demandas inerentes a esta parcela da população a mercê da "vontade política" dos governantes de ocasião, assim como de estruturas e metodologias de atendimento usualmente concebidas para o público adulto.
Como visto, cabe aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, em parceria com outros Conselhos Setoriais e demais integrantes do "Sistema de Garantia" acima referido, elaborar e zelar pela efetiva e integral implementação (com a indispensável - e prioritária - previsão dos recursos orçamentários que se fizerem necessários [nota 24]) de políticas públicas específicas para o atendimento das mais variadas demandas existentes na área da infância e juventude, através de ações governamentais [nota 25] (notadamente por intermédio dos órgãos públicos encarregados dos setores de saúde, educação, assistência social, cultura, esporte, lazer etc.) e não governamentais articuladas [nota 26], de modo que toda e qualquer ameaça ou violação de direitos infanto-juvenis (ainda que representada pela própria conduta inadequada da criança/adolescente atendida e/ou de seus pais ou responsável [nota 27]) tenha uma resposta rápida e eficaz, por meio de abordagens e intervenções adequadas às peculiaridades inerentes a este público.
Para tanto, é fundamental a realização de um "diagnóstico" prévio da estrutura de atendimento existente, assim como de sua qualidade e eficácia na efetiva solução dos casos atendidos, merecendo especial destaque a atuação dos órgãos que têm a função de fiscalizar os serviços e programas de atendimento à população infanto-juvenil (como é o caso do Ministério Público, do Poder Judiciário e do Conselho Tutelar [nota 28]).
Nesta perspectiva, mais uma vez merece especial destaque o papel do Conselho Tutelar, que usando de sua condição de agente político [nota 29] e de sua autonomia funcional [nota 30] deve buscar a adequada estruturação do município em termos de serviços e programas especializados no atendimento a crianças, adolescentes e famílias, além da própria articulação da "rede de proteção" local.
Tendo conhecimento das principais demandas e deficiências na estrutura de atendimento à criança e ao adolescente no município, o Conselho Tutelar deve colher os respectivos dados quantitativos e qualitativos [nota 31], com sua posterior remessa ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e à Chefia do Poder Executivo local, para que sejam considerados quando da elaboração dos Planos de Atendimento anteriormente mencionados e das propostas de leis orçamentárias, onde devem estar previstos os recursos necessários para sua execução [nota 32], sempre zelando pelo respeito ao princípio da prioridade absoluta à criança e ao adolescente, consagrado pelo art. 227, caput, da Constituição Federal e art. 4º, caput e par. único, da Lei nº 8.069/90.
Mais do que o singelo atendimento de casos individuais, com seu "encaminhamento" meramente "formal" para equipamentos inadequados, que funcionam de maneira precária (quando existem) e sem qualquer especialização no atendimento de demandas na área infanto-juvenil [nota 33], o Conselho Tutelar pode - e em cumprimento ao disposto no art. 131, parte final, da Lei nº 8.069/90 [nota 34] deve - assumir o papel de "protagonista" da mudança na forma como o Poder Público local atua na área infanto-juvenil.
A atuação do Conselho Tutelar junto ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (além de outros Conselhos Deliberativos de políticas públicas) é, sem dúvida, verdadeiramente "estratégica", pois permite a correção de falhas na estrutura de atendimento, assim como a definição dos já mencionados "fluxos" e "protocolos de atendimento" entre os diversos setores da administração, órgãos, agentes, autoridades e entidades de atendimento corresponsáveis (cuja instituição o órgão pode inclusive sugerir), o que como visto acima é essencial para que a atuação do Poder Público junto à população infanto-juvenil seja diferenciada, especializada - e resolutiva.
A propósito, apenas através da atuação coordenada, articulada e integrada dos diversos órgãos, autoridades e entidades governamentais e não governamentais que integram o "Sistema de Garantia", é que se poderá tirar o máximo proveito das potencialidades de cada um, fazendo com que os problemas detectados - tanto no plano individual quanto coletivo - recebam o devido atendimento interinstitucional e interdisciplinar, sem que isto importe quer numa superposição de ações isoladas, desconexas e ineficazes, quer numa pura e simples transferência de responsabilidade (o popular "jogo-de-empurra"), como não raro se vê acontecer.
É preciso lembrar que, em última análise, é o "Sistema de Garantia", por meio de seus diversos integrantes, que irá definir, acompanhar e executar a política de atendimento à criança e ao adolescente, sendo certo que esta deverá se materializar em ações múltiplas, de cunho intersetorial (importante não restringir as intervenções estatais na área da infância e juventude ao setor da assistência social, como ocorria no passado [nota 35] - ou ao Conselho Tutelar [nota 36]), previamente definidas e "combinadas" entre os agentes e autoridades encarregadas do contato direto com as crianças, adolescentes e suas respectivas famílias.
O prévio entendimento e o diálogo permanente entre os agentes e autoridades encarregadas do atendimento dos casos de ameaça/violação de direitos infanto-juvenis, com a seleção/qualificação de profissionais que sirvam de "referência" aos demais integrantes da "rede de proteção" local (e à própria população) para recepção, triagem e encaminhamento de demandas, a clara definição de papeis e responsabilidades, além de expressamente previsto em lei [nota 37], é fundamental para que as diversas situações que ocorrerem sejam rapidamente identificadas, tratadas e efetivamente solucionadas [nota 38], devendo ser sempre observado o nível de complexidade e as peculiaridades de cada caso.
O "diagnóstico" individualizado de cada caso, aliás, quando realizado de forma criteriosa, por profissionais qualificados, é o ponto de partida (e verdadeira conditio sine qua non) para sua efetiva solução, servindo de base à elaboração de um "Plano Individual de Atendimento" (que deve preceder a atuação do Poder Público) e às ações subsequentes voltadas à orientação, atendimento (e eventual "tratamento") e acompanhamento do caso, que devem ser levadas a efeito junto à criança/adolescente/família destinatários da intervenção estatal.
Para tanto, é indispensável que os agentes e autoridades que integram o "Sistema de Garantia" (ou a "rede de proteção" local [nota 39]) se reúnam periodicamente [nota 40] e definam, juntos, além dos "fluxos" e "protocolos de atendimento" anteriormente mencionados, as melhores "estratégias" para abordagem e atendimento individualizado de crianças, adolescentes e suas respectivas famílias, o que deve sempre ocorrer a partir de uma prévia avalição técnica (e interdisciplinar) de cada caso.
Importante destacar, a propósito, que o modelo de atendimento atual determina uma mudança de "foco" na atuação do Poder Público, que não mais pode se restringir às crianças e adolescentes, mas sim atingir, de uma forma mais abrangente, suas famílias, seja qual for seu "arranjo" (ou composição).
O atendimento das famílias das crianças e adolescentes (sobretudo aquelas consideradas "em condição de vulnerabilidade"), vale dizer, decorre não apenas da própria Lei nº 8.069/90 (que em seus arts. 19, 100, caput e par. único, incisos IX e X, 101, inciso IV e 129, incisos I a IV preconiza a realização de tais intervenções) mas, acima de tudo, da Constituição Federal que, em seu art. 226, caput e inciso IX, assegura à família, na pessoa de cada um de seus integrantes a "proteção especial" por parte do Estado (no sentido mais amplo da palavra).
Se pela sistemática anterior o afastamento de uma criança ou adolescente considerada "em situação irregular" do convívio familiar era a regra e até mesmo considerado uma "solução", hoje deve ser visto como uma exceção, restrita a casos extremos, devendo ser precedida de uma avaliação técnica interdisciplinar criteriosa e sujeita a rigoroso controle pela autoridade judiciária [nota 41], devendo ser o quanto possível evitada (pois importa na violação do direito à convivência familiar da criança/adolescente atendida) e se estender pelo menor período de tempo possível [nota 42].
A política pública voltada à efetivação dos direitos infanto-juvenis, aliás, deve ter sua execução "centrada" na família (na perspectiva, inclusive, do fortalecimento ou "resgate" dos vínculos familiares [nota 43]), e o desenvolvimento de ações voltadas à orientação, apoio e promoção social dos pais/responsável (e demais integrantes do núcleo familiar) tem, sem dúvida alguma, um enorme potencial para prevenir a possível violação de tais direitos no âmbito intrafamiliar.
Oportuno também destacar que, contrariamente ao que ocorria quando da vigência do "Código de Menores" de 1979 e da "Doutrina da Situação Irregular", as intervenções estatais em matéria de infância e juventude não mais precisam aguardar a caracterização da violação de um direito (no plano meramente individual) para somente então ocorrer.
Muito pelo contrário. A política da infância e juventude (como toda política pública que se preza) deve estar focada em ações de cunho preventivo, devendo todo o "Sistema de Garantia" se organizar para atender - com a urgência, profissionalismo e compromisso com o resultado devidos - as situações que usualmente levam à violação dos direitos infanto-juvenis antes mesmo que estas ocorram.
A destacada preocupação com a prevenção, aliás, é mais um dos fatores que diferenciam o Estatuto da Criança e do Adolescente (e a "Doutrina da Proteção Integral" que o inspira) do revogado "Código de Menores", pois o "dever de agir" do Poder Público no sentido da mencionada efetivação dos direitos infanto-juvenis [nota 44], além de não estar "condicionado" à presença de "situação de risco" (ou de "vulnerabilidade"), deve ocorrer justamente na perspectiva de evitar que esta, por qualquer razão, se instale. Esta é a razão pela qual a primeira "linha de ação" da política de atendimento à criança e ao adolescente idealizada pela Lei nº 8.069/90 constitui-se na implementação das "políticas sociais básicas" que, como é sabido, destinam-se indistintamente a todos e compreendem áreas estratégicas de atuação do Poder Público, como a educação e a saúde que, desta forma, devem investir maciçamente em ações voltadas ao público infanto-juvenil [nota 45].
Mas não é só. A política da infância e juventude deve compreender campanhas de orientação e de mobilização da opinião pública em torno da causa da criança e do adolescente [nota 46], na perspectiva de conscientizar a própria sociedade sobre o papel de cada um, na perspectiva de fazer com que todos compreendam a proposta da Lei nº 8.069/90 (e normas correlatas, como a Lei nº 12.594/2012) para o enfrentamento dos problemas que afligem a população infanto-juvenil [nota 47] e colaborem de maneira efetiva para sua solução [nota 48].
Um "Sistema de Garantia" que atua de forma alheia à sociedade, e que não aproveita as potencialidades que as comunidades possuem [nota 49], terá muito mais dificuldade, sobretudo, na identificação e acompanhamento dos casos de ameaça/violação de direitos (assim como no efetivo desempenho das atividades previstas nos "Planos Individuais de Atendimento" e seus resultados), o que por certo demanda uma "capilaridade" [nota 50] muito maior que as autoridades e "equipamentos" públicos, por melhor aparelhados que estejam, conseguem oferecer.
Evidente que a obtenção do engajamento da sociedade no processo de efetivação dos direitos infanto-juvenis não é uma tarefa fácil, e nem pode ocorrer de maneira meramente formal ou improvisada. Como tudo em matéria de infância e juventude, deve ser devidamente planejado e executado com o máximo de cautela e profissionalismo, de modo a selecionar e qualificar os cidadãos que se voluntariem a participar.
É também possível fazer com que a própria comunidade se organize, mantendo contato e/ou identificando lideranças locais (eventualmente, entre os próprios adolescentes) que possam auxiliar no "recrutamento" de voluntários e em sua capacitação, formando um corpo de "multiplicadores" que, por certo, irão ampliar, em muito, o alcance da própria "rede" e potencializar seus resultados [nota 51].
É preciso, enfim, ir além do simples atendimento de casos individuais de crianças e adolescentes cujos direitos já foram violados, e fazer com que os diversos órgãos, autoridades e entidades que integram o "Sistema de Garantia", assim como representantes das comunidades e dos diversos segmentos da sociedade, se organizem e aprendam a trabalhar verdadeiramente em "rede", ouvindo e compartilhando ideias e experiências entre si, definindo os já mencionados "fluxos" e "protocolos" de atuação interinstitucional, avaliando os resultados das intervenções realizadas junto a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias e buscando, juntos, o melhor caminho a trilhar, tendo a consciência de que a efetiva e integral solução dos problemas que afligem a população infanto-juvenil local é de responsabilidade de TODOS.
E se todos são igualmente responsáveis pela efetiva e integral solução dos problemas que afligem a população infanto-juvenil, é fundamental que todos também participem, em igualdade de condições, do processo de discussão, criação e articulação da mencionada "rede de proteção", assim como de seu contínuo monitoramento e aperfeiçoamento.
Fazer com que isto aconteça é, sem dúvida, um enorme desafio, que irá demandar um esforço conjunto de todos os integrantes do "Sistema de Garantia" e um significativo aporte de recursos orçamentários por parte dos mais diversos níveis de governo, mas se quisermos, finalmente, cumprir as promessas de "proteção integral" e de plena efetivação dos direitos e todas as crianças e adolescentes há tanto instituídas em nosso ordenamento jurídico, não há outro caminho a trilhar.
(atualizado em 19/02/2014)
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988;
BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente): Promulgada em 13 de julho de 1990;
BRASIL. Lei nº 12.594, de 18 de janeiro de 2012 (Lei do SINASE): Promulgada em 18 de janeiro de 2012;
BRASIL. Dec. Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal): Promulgada em 13 de julho de 1990;
DIGIÁCOMO, Ildeara de Amorim e Murillo José. Estatuto da Criança e do Adolescente Anotado e Interpretado. Publicação do Estado do Paraná. 5ª. Ed. Curitiba: Imprensa Oficial (SEDS), 2013. Também disponível em meio eletrônico:
http://www.crianca.mppr.mp.br/arquivos/File/publi/caopca/eca_anotado_2013_6ed.pdf;
DIGIÁCOMO, Murilo José. O Sistema de Garantias de Direitos da Criança e do Adolescente e o desafio do trabalho em "Rede".
Disponível em: http://www.crianca.mppr.mp.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=390;
DIGIÁCOMO, Murilo José. A "rede de proteção" e o atendimento espontâneo e prioritário de crianças, adolescentes e famílias.
Disponível em: http://www.crianca.mppr.mp.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=1508;
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22ª Ed., rev. e atual. 2007, São Paulo: Malheiros, p. 238 e 239;
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006 p. 582.
Perguntas orientadoras para discussão
1. Como é composto o Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente seu município/estado?
Elenque os principais atores de cada eixo (promoção/defesa/controle) presentes neste SGDCA.
2. Como é composta a rede de atendimento à criança e ao adolescente do seu município/estado?
Identifique todos os serviços de atendimento a crianças, adolescentes e famílias e discuta se todos eles estão cadastrados ou não no respectivo Conselho de Direitos.
3. Como se dá a comunicação e a articulação entre os três eixos do SGDCA do seu município/estado?
Identifique os principais entraves e potencialidades.
4. A rede de atendimento está adequadamente dimensionada (em termos de equipamentos, técnicos e servidores) às principais demandas existentes em matéria de infância e juventude? Em caso negativo, o que está faltando?
Como é feito o controle dos resultados (incluindo os índices de adesão ao atendimento e de reincidência)?
Murillo José Digiácomo é Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado do Paraná, integrante do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criança e do Adolescente e da Educação (CAOPCAE/MP-PR).
Fone: (41) 3250-4710. E-mail: murilojd@mppr.mp.br.
Em respeito, inclusive, ao princípio da prioridade absoluta à criança e ao adolescente, consagrado pelo art. 4º, caput e par. único, da Lei nº 8.069/90, como decorrência do citado art. 227, caput da Constituição Federal.
Como se coubesse à autoridade judiciária decidir sobre quem deve ou não receber a "proteção integral" por parte do Estado (lato sensu), quando a lei e a Constituição Federal a asseguram a todos, indistintamente.
O que, vale desde logo ressaltar, pode dar margem à responsabilização dos gestores e agentes públicos omissos, em toda amplitude preconizada pelos arts. 5º, 208 e 216, da Lei nº 8.069/90 e arts. 28 e 29, da Lei nº 12.594/2012.
Como é o caso do afastamento de criança/adolescente de sua família de origem ou quando da imposição de medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato infracional.
Valendo observar o disposto no art. 4º, par. único, alínea "b", da Lei nº 8.069/90, que preconiza a "precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública" como um dos postulados do supramencionado "princípio da prioridade absoluta à criança e ao adolescente".
Órgão dotado de poderes (e deveres) equiparados aos da autoridade judiciária (inclusive o poder de requisição de serviços públicos) criado justamente na perspectiva de "desjudicializar" (e assim agilizar) o atendimento.
Ou mesmo o Conselho Tutelar, que muitas vezes acaba sendo acionado indevidamente, com o único propósito de "aplicar medidas" e/ou "fazer encaminhamentos" de casos que poderiam - e deveriam - ser atendidos espontaneamente pelos órgãos públicos corresponsáveis.
Não lhe cabendo indicar, como muitas vezes ocorre, "quem" deve ser atendido ou não, ou mesmo definir a "forma" como o atendimento será prestado ou a "intensidade" das abordagens e intervenções que serão realizadas.
Órgão também intersetorial, que congrega representantes do governo e da sociedade.
Na forma do disposto no art. 88, inciso I, da Lei nº 8.069/90, a municipalização do atendimento é uma das diretrizes da política de atendimento idealizada por este Diploma Legal, atendendo ao princípio contido nos arts. 227, §7º c/c 204, inciso I, da Constituição Federal.
Cf. arts. 86 e 100, par. único, inciso III, da Lei nº 8.069/90.
Dentre os integrantes do "Sistema de Garantia" podemos citar: Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (com os gestores responsáveis pelas políticas públicas de educação, saúde, assistência social, cultura, esporte, lazer, capacitação para o trabalho etc.), Conselho Tutelar, Juiz da Infância e da Juventude, Promotor da Infância e da Juventude, professores e diretores de escolas, responsáveis pelas entidades não governamentais de atendimento a crianças, adolescentes e famílias etc.
Isto quando não "delegava" o atendimento a entidades não governamentais que agiam livremente, sem a necessidade de seguir regras preestabelecidas e sem qualquer fiscalização.
Que, por sua vez, conforme disposto no art. 87, da Lei nº 8.069/90, engloba desde as políticas sociais básicas (como educação e saúde), que devem ter foco prioritário na criança e no adolescente, até a criação de programas e serviços destinados ao atendimento de demandas específicas e de elevada complexidade junto a este público, sem prejuízo da criação de mecanismos de prevenção, como se verá melhor adiante.
A ser exercida em parceria com os Conselhos Deliberativos de Políticas Públicas, com destaque para os Conselhos Municipais de Educação, Saúde e Assistência Social que, afinal, também são responsáveis pela definição de políticas públicas com enfoque prioritário na população infanto-juvenil, ex vi do disposto no art. 227, caput, da Constituição Federal.
Como é o caso daqueles encarregados de ações nas áreas da educação, saúde, assistência social, cultura, esporte, lazer, capacitação para o trabalho, habitação etc.
Tratam-se de espaços destinados ao exercício da chamada "democracia participativa", preconizada pelo art. 1º, par. único, parte final, da Constituição Federal (onde o "poder" é exercido diretamente pelo povo, de quem emana).
Num amplo debate que, logicamente, vai muito além daqueles órgãos e instituições que o compõem, atingindo os mais diversos segmentos da sociedade.
Como é o caso do Plano de efetivação do direito à convivência familiar, do Plano de prevenção e combate à violência, do Plano de atendimento socioeducativo etc.
Importante jamais perder de vista que o Conselho Tutelar é um órgão colegiado, composto invariavelmente por 05 (cinco) membros (cf. art. 132, da Lei nº 8.069/90), sendo suas atribuições e prerrogativas institucionais inerentes à sua atuação como tal.
Cf. art. 136, inciso III, letra "a", da Lei nº 8.069/90, sendo certo que, por ter a "requisição" efetuada pelo Conselho Tutelar a natureza jurídica de "ordem de autoridade", seu descumprimento, quando regularmente expedida pelo colegiado, importa, em tese, no crime de desobediência previsto pelo art. 330, do Código Penal.
O que pode ser feito por meio de entidades especializadas, como as relacionadas nos arts. 87, inciso V e 210, inciso III, da Lei nº 8.069/90.
Sendo certo que a "garantia de prioridade" (absoluta) preconizada pelo art. 4º, caput e par. único, letras "c" e "d", da Lei nº 8.069/90, importa não apenas na previsão, mas também na execução dos recursos orçamentários, que assim deve ser acompanhada de perto não apenas pelos Conselhos de Direitos e Tutelares, mas por todo cidadão.
Conforme disposto no art. 227, caput, da Constituição Federal e art. 4º, caput e par. único, alíneas "b", "c" e "d", da Lei nº 8.069/90.
Nunca é demais lembrar que a responsabilidade primária pela implementação de tais políticas é do Poder Público (valendo neste aspecto observar o disposto de maneira expressa no art. 100, par. único, inciso III, da Lei nº 8.069/90), sendo a atuação de entidades não governamentais meramente subsidiária.
Nos moldes do previsto no art. 86, da Lei nº 8.069/90.
A teor do disposto no art. 98, incisos II e III, da Lei nº 8.069/90.
Em função, inclusive, do disposto nos arts. 90, §3º e 95, da Lei nº 8.069/90.
Segundo a clássica definição de Hely Lopes Meirelles, agentes políticos são: os componentes do governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões por nomeação, eleição, designação ou delegação, para o exercício de atribuições constitucionais. Nesta categoria encontram-se, na órbita municipal, o chefe do Executivo (prefeito) e seus auxiliares imediatos (secretários municipais), os membros do Poder Legislativo (vereadores), os membros dos Tribunais de Contas (nos municípios onde houver) e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições constitucionais (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006 p. 582). No mesmo diapasão, Celso Antônio Bandeira de Mello considera como agentes políticos titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. (...) Mantêm vínculo de natureza política com o Estado, e não profissional, pois exercem um múnus público. O que os qualifica para o exercício da função não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas sim a qualidade de cidadãos, candidatos possíveis à condução dos destinos da sociedade. A relação jurídica que os vincula ao Estado é de natureza institucional, estatutária. Seus direitos e deveres não advêm de contrato travado com o Poder Público, mas descendem diretamente da Constituição e das leis (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22ª Ed., rev. e atual. 2007, São Paulo: Malheiros, p. 238 e 239).
Que se constitui numa verdadeira prerrogativa funcional do órgão, enquanto colegiado (e não de conselheiros tutelares agindo de forma isolada), que deve ter independência para agir na defesa e promoção dos direitos infanto-juvenis, assim como para fiscalizar a atuação do Poder Público (lato sensu) e apontar possíveis falhas e omissões. A autonomia funcional, no entanto, não impede que o próprio Conselho Tutelar seja fiscalizado e/ou seja submetido a mecanismos de "controle externo" (especialmente quanto a possíveis abusos e omissões praticados individualmente por seus membros), pois tal prerrogativa tem limite, logicamente, na legalidade.
Podendo para tanto se valer de ferramentas como o SIPIA-CT (Sistema de Informação para Infância e Adolescência), desenvolvido pelo Governo Federal, via Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, ou outros meios.
Valendo lembrar que uma das mais relevantes atribuições do Conselho Tutelar, prevista no art. 136, inciso IX, da Lei nº 8.069/90.
Isto quando não é exigido que o próprio Conselho Tutelar atue de forma "improvisada" (e logicamente indevida) como "programa de atendimento", em prejuízo direto às próprias crianças e adolescentes atendidas.
De acordo com o dispositivo citado, cabe ao Conselho Tutelar "zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente" (a começar pelo Poder Público), o que, na verdade, se constitui na "atribuição primeira" do órgão.
O "Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente" não é um mero "apêndice" do Sistema Único de Assistência Social, embora deva "dialogar" com este e estabelecer "pontos de contato", sendo certo que o atendimento de demandas da área infanto-juvenil não pode ficar restrito aos "equipamentos" de assistência social, como os CREAS e CRAS.
Que não é e não pode ser confundido com um "órgão" ou "serviço de assistência social".
A "articulação de ações" governamentais e não governamentais inerente à política de atendimento à criança e ao adolescente idealizada pelo legislador estatutário é prevista no art. 86, da Lei nº 8.069/90 e a "integração operacional" entre diversos órgãos, agentes e autoridades é prevista, dentre outros, pelo art. 88, incisos V e VI, do mesmo Diploma Legal.
Sendo certo que toda e qualquer intervenção estatal em matéria de infância e juventude deve observar os princípios relacionados no art. 100, caput e par. único, da Lei nº 8.069/90, como é o caso dos princípios da intervenção precoce e da proporcionalidade e atualidade, de modo que o atendimento prestado ocorra de forma rápida e respeitem as "necessidades pedagógicas" específicas de seu destinatário.
Que, para ser como tal considerada, precisa, de fato, agir de forma articulada/integrada.
A periodicidade será determinada pela quantidade de casos a serem resolvidos, assim como por sua complexidade.
O afastamento de criança ou adolescente do convívio familiar, na forma do disposto no art. 101, §2º, da Lei nº 8.069/90, é de competência exclusiva da autoridade judiciária, devendo o Conselho Tutelar, quando entender que este se faz necessário, comunicar o fato ao Ministério Público, fornecendo elementos que esclareçam os motivos de tal entendimento e as providências tomadas para a orientação, o apoio e a promoção social da família (art. 136, par. único, da Lei nº 8.069/90).
Mesmo quando houver, em caráter excepcional, o afastamento da criança/adolescente de sua família de origem, é fundamental que o Poder Público (o que inclui o Conselho Tutelar - que também deve atuar na defesa/promoção de direito das famílias) continue a prestar (e mesmo intensificar) o atendimento de sua família (e na pessoa de cada um de seus integrantes, conforme previsto pelo art. 226, §8º, da Constituição Federal), criando as condições favoráveis à futura reintegração familiar (que por força do disposto nos arts. 100, par. único, inciso X e 101, §§ 4º a 8º, da Lei nº 8.069/90 será sempre a solução preferencial).
Em observância, dentre outros, ao disposto nos arts. 19, 100, caput e par. único, inciso X, da Lei nº 8.069/90.
Expresso no citado art. 227, caput, da Constituição Federal e melhor explicitado pelo art. 4º, caput e par. único, da Lei nº 8.069/90.
Neste sentido, vide o disposto no art. 87, inciso I, da Lei nº 8.069/90 que deve ser interpretado em conjunto com o art. 4º, caput e par. único, alíneas "c" e "d", do mesmo Diploma Legal. Evidente, no entanto, que além da educação e saúde (assim como da assistência social), a política para infância e juventude deve contemplar a participação de outros setores da administração, como a cultura, o esporte, o lazer, a capacitação para o trabalho e a habitação.
Não por acaso considerada pelo art. 88, inciso VII, da Lei nº 8.069/90 como uma das diretrizes da política de atendimento idealizada pelo legislador estatutário.
E que até hoje, infelizmente, ainda não foi adequadamente assimilada pela imensa maioria da população (e dos próprios agentes e autoridades públicas encarregadas de sua execução).
Como, aliás, preconizam os já citados art. 227, caput, da Constituição Federal e art. 4º, caput, da Lei nº 8.069/90, que de maneira expressa conclamam a comunidade e a sociedade em geral para efetivação dos direitos de todas as crianças e adolescentes.
O que inclui a comunidade escolar (até porque a educação, no sentido mais abrangente preconizado pelo art. 205, da Constituição Federal, tem um enorme potencial para transformação e superação de boa sorte das mazelas sociais hoje existentes no País).
Ou seja, uma presença muito maior nas comunidades, de modo a também se aproximar das crianças, adolescentes e suas famílias, conhecer o contexto social em que vivem, assim como acompanhar, de perto, o dia-a-dia de famílias em condição de vulnerabilidade (até mesmo para evitar a ocorrência da violação de direitos) e, se for o caso, o efetivo desempenho das atividades previstas no Plano Individual de Atendimento.
Podemos citar, como exemplos de atuação desses "multiplicadores", membros da comunidade capacitados para fazer a "busca ativa" de crianças/adolescentes evadidos ou que estejam fora do Sistema de Ensino; para atuarem como "orientadores" das medidas socioeducativas de liberdade assistida e prestação de serviços à comunidade; para atuarem no "apadrinhamento" de famílias vulneráveis, prestando-lhes o auxílio necessário no cumprimento das atividades previstas no "Plano Individual de Atendimento" etc.
Índices de matérias: (links internos)
» A "rede de proteção" e o atendimento espontâneo e prioritário de crianças, adolescentes e famílias
» Ato Infracional, medidas socioeducativas e o papel do sistema de justiça na disciplina escolar
» Atuação em Redes: uma estratégia desafiadora na defesa dos Direitos de Crianças e Adolescentes
» O Sistema de Garantias de Direitos da Criança e do Adolescente e o desafio do trabalho em "Rede"
» Política de Atendimento à criança e ao adolescente estabelecida no ECA
» Representação gráfica do "Sistema de Garantias"
» ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente, anotado e interpretado (6ª Edição)
» (19/02/2013) ESTATÍSTICAS - Governo fará diagnóstico sobre Sistema de Garantia dos Direitos
» (07/05/2013) EVENTO - Marista lança publicação "Infância, adolescência e direitos: livro de dados do Paraná"