Alteração do nome ou de grafia do município: Competência - Prolegis
Alteração do nome ou de grafia do município: Competência
Artigos e Ensaios 11 de abril de 2009 Jomar Luiz Bellini 0
Ementa: Alteração da toponímia do Município. Competência. Estadual. Impossibilidade de Lei Municipal. Constituição. Tratado internacional.
No final do ano de 2008, ao apagar das luzes da legislatura, foi enviado pelo Prefeito Municipal de Mairinque, projeto de lei, onde alterava a grafia da denominação do município para Mayrink, substituindo o primeiro "i" por "y" e o "que" por "k".
A justificativa era de que se estava resgatando as origens da cidade e acertando o nome do fundador ao do município.
O projeto recebeu parecer contrário pela Assessoria Jurídica tendo sido acatado pela Comissão de Justiça e Redação da Casa, arquivando assim a propositura.
No entanto, a dúvida permaneceu e, diante da insistência da alteração por alguns integrantes da atual Administração, torna-se imperativa um estudo mais aprofundado do assunto.
DA CRIAÇÃO, FUSÃO, INCORPORAÇÃO E DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIOS – COMPETÊNCIA
A Constituição Federal em seu artigo 18, trata da organização político-administrativa brasileira, declarando que os entes federados, União, Estados, Distrito Federal e os Municípios são autônomos.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (…).[1]
Pode-se dizer que são quatro os aspectos que caracterizam a autonomia dos municípios e a suas respectivas competências: (i) eleição direta do Prefeito, Vice-prefeito e Vereadores; (ii) organização dos serviços públicos de interesse local; (iii) instituição e arrecadação dos tributos de sua competência, bem como aplicação de suas rendas; e (iv) competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e estadual, no que lhe interessar e for possível.
Na Constituição de 1988, o arranjo da autonomia municipal está estruturado pelos artigos 1º, 18, 29, 30, 35, 39, 145, 149, 150, 158, e 182, entre outros. O conteúdo do poder delineado expressa-se em quatro planos: o da auto-organização, o do autogoverno, o da autolegislação e o da auto-administração, sendo o primeiro a principal novidade incluída no objeto do "direito público subjetivo" do Município, oponível aos demais entes federativos, consoante anotação de Meirelles.[2]
A capacidade auto-organizatória é um desdobramento da autonomia política, que ganha contorno no poder de edição pelo Município de sua própria lei orgânica.
Raul Machado Horta,[3]referindo-se a esse aspecto da autonomia municipal, leciona:
"Prestigiando a descentralilzação normativa, consectário da descentralização política, a Constituição de 1988 implantou o poder de auto-organização do Município, atribuindo-lhe a elaboração da lei orgânica. A decisão do Constituinte federal retoma no plano mais elevado da Constituição da República a solução originariamente contemplada na Constituição do Rio Grande do Sul, de 14 de julho de 1981 (art. 64)".
A Constituição, inovando nesse ponto, apresenta uma matriz da lei orgânica municipal, isto é, traz normas de preordenação balizadoras do tratamento de determinados temas na esfera local. O processo de elaboração daquela lei tem, por sua vez, caráter especial, consoante definido na própria Carta da República, em linha bastante rígida, à semelhança do processo constituinte.
Essa autonomia fez com que a vontade da população aumentasse em ter seus interesses determinados mais proximamente, e o desejo de querer conquistar o espaço político, que quanto menor o território, mais poder de ação e fiscalização tem o cidadão.
No entanto, essa liberdade não se demonstrou tão benéfica aos interesses dessa mesma comunidade, em especial, com a capacidade orçamentária e financeira, um dos pilares da autonomia. Para exemplificar o jornalista Jorge Nunes, faz a citação de que:
"O Supremo Tribunal Federal, suspendeu a eficácia de duas leis do Estado do Maranhão, que criavam dois municípios, por verificar que eles não possuíam condições econômicas de sobrevivência. Um deles tinha como fonte de renda um pequeno "Posto de Gasolina", na estreita e curta rua que reúne não mais de 50 residências. A noticia é de setembro de 1991 e foi publicada na maioria dos jornais brasileiros".[4]
Esse trabalho enfatiza essa distorção quanto da edição da Constituição Federal em 1988:
"Os exemplos recolhidos antes e depois do "boom" de 1983, dizem que não. Há municípios de reduzida dimensão territorial, como Nilópolis, com apenas 22 km² de área, dos quais 9km² são efetivamente do município, porque os outros 13km² são ocupados pelo Exercito Nacional com seu campo de treinamento de GERICINÓ.
Mesmo pequenino, ele dá conta do recado, atendendo aos imperativos pelos quais foi criado. Há municípios também, de reduzida receita, como é o caso de Conceição de Macabu, mais que mantém hospital próprio, tem suas escolas, coleta de lixo, pavimenta e ilumina ruas e até distribui água à população. Se não houvesse sido emancipado, certamente seria mais uma área abandonada pelos poderes públicos.
Depois de 1983, pode-se afirmar que todas as emancipações foram altamente benéficas para a comunidade, através da descentralização dos serviços públicos municipais. Destas a mais antiga é a de Arraial do Cabo, que passou a contar com hospital próprio e até deu inicio ao tratamento de esgotos sanitários. Igual sorte teve Italva, onde o atendimento à população melhorou substancialmente. Mesmo em município de vida mais recente, como é o caso de Paty do Alferes, os resultados positivos já podem ser contabilizados. Segundo pesquisa aqui realizada, até quem votou contra a emancipação mudou de opinião após sentir as conseqüências da independência".[5]
Como se vê, a narrativa do jornalista conforta pelo êxito das emancipações, demonstrando eficácia no ato de se "auto-comandar", ao mesmo tempo em que desafoga as administrações das quais se liberaram. Observa-se, também, que alguns municípios, recém criados, têm servido de exemplo a municípios existentes antes da Proclamação da República, que ainda não possuem seus mais importantes serviços de atendimento aos munícipes, obrigando-os a buscarem atendimento aos municípios vizinhos.
Durante as comemorações do bicentenário da morte de Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes, em 1992, a Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, através de sua Mesa Diretora, fez publicar a Coleção Tiradentes.
O autor, jornalista Jorge Nunes, relata com clareza o resultado da febre emancipacionista, que é oportuno transcrever pois retrata o momento histórico que imperava à época:
"Até 1889, ano da Proclamação da Republica, o Estado do Rio (então Província), contava com trinta e três municípios a saber: Araruama, Angra dos Reis, Barra Mansa, Cabo Frio, Cachoeira de Macacu, Campos dos Goitacazes, Carmo, Casemiro de Abreu, Itaboraí, Itaguaí, Itaperuna, Macaé, Mangaratiba, Valença, Niterói, Nova Friburgo, Nova Iguaçu, Paraíba do Sul, Paraty, Petrópolis, Pirai, Resende, Rio Bonito, Rio Claro, Santa Maria Madalena, Santo Antonio de Pádua, São Fidéles, São João da Barra, Sapucaia, Três Rios e Vassouras.
Derrubada a Monarquia, explodiram as campanhas de emancipação, resultando na criação, entre 1889 e 1891, de mais de dezenove municípios: Barra do Pirai, Bom Jardim de Itabapoana, Cambuci, Conceição de Macabu, Cordeiro, Duas Barras, Itaocara, Maricá, Natividade, Rio das Flores, São Gonçalo, São Pedro da Aldeia, São Sebastião do Alto, Saquarema, Silva Jardim, Sumidouro, Teresópolis e Trajano de Moraes.
Passaram-se quatro décadas para que um novo município fosse criado no Estado Rio de Janeiro, só em novembro de 1935 surgiu Miracema. Demoraram-se mais oito anos para que outro adquirisse identidade própria, com Duque de Caxias (31/10/43) prenunciando a queda do Estado Novo e dando margem ao aparecimento de três municípios em um só ano: Nilópolis (20/06/47), São João de Meriti e Porciúncula (ambos em 21/08/47).
Havia, é verdade, movimento emancipacionista em diversas regiões fluminense – notadamente os realizados por Italva (Campos dos Goitacazes) e Alcântara (São Gonçalo) – mas foram sobrestados por acontecimento superveniente: Instalado o regime em 64, as manifestações populares desaparecem nesse campo".[6]
Com essa preocupação o Legislador Constituinte derivado, alterou a redação do artigo 18, em seu § 4º, pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996, retirando a competência plena do legislador estadual, para a Lei Complementar da União a função de regulamentar a matéria, bem como aumentando os requisitos necessário para a emancipação:
Art. 18. (…).
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. [7]
Vê–se que a intenção do legislador derivado é de normatizar nacionalmente e racionalmente a criação de municípios, desde que tenha condições de se manter, sem retirar essa competência dos Estados.
Essa autonomia foi mantida e ratificada, mesmo com a febre emancipacionista que se instalou logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988.
Em decorrência disso a Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, ao promulgar a Constituição Paulista regulou em seus artigo 145, o assunto.
Art. 145. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.
Após a Emenda Constitucional nº 15, assim ficou a redação do artigo 145, dada pela Emenda Constitucional Estadual nº 21, de 14/02/2006:
Art. 145. A criação, a fusão, a incorporação e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei, nos termos do art. 18, §4º, da Constituição Federal. (NR)
Em verdade houve uma adaptação da estadual para com a federal, mesmo porque não poderia permanecer assimétrica.
Em todo o caso, o que interessa no presente é a manutenção da competência de legislar sobre a criação, fusão, incorporação e desmembramento, para os Estados, não transferindo, em nenhum momento essa competência para União ou para os Municípios.
E não poderia ser diferente, pois a criação, fusão, incorporação ou desmembramento envolve os interesses de duas ou mais comunidades, extrapolando os seus limites físicos.
Prova disso é que, com a nova dicção constitucional, as Câmaras Municipais, não tem poder decisório no processo de criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios, na medida em que as próprias populações dos Municípios deverão, necessariamente, ser diretamente ouvidas, por intermédio de plebiscito, conferindo, aí sim, uma total legitimidade ao pleito das comunidades interessadas.
Não é novidade essa limitação à competência legislativa municipal, pois o interesse regional se sobrepõe, nos termos da Constituição Estadual:
CE-SP – Art. 153. O território estadual poderá ser dividido, total ou parcialmente, em unidades regionais constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades.
§ 1º – Considera-se região metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes.
§ 2º – Considera-se aglomeração urbana o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes.
§ 3º – Considera-se microrregião o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de natureza físico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional.
CE-SP – Art. 154. Visando a promover o planejamento regional, a organização e execução das funções públicas de interesse comum, o Estado criará, mediante lei complementar, para cada unidade regional, um conselho de caráter normativo e deliberativo, bem como disporá sobre a organização, a articulação, a coordenação e, conforme o caso, a fusão de entidades ou órgãos públicos atuantes na região, assegurada, nestes e naquele, a participação paritária do conjunto dos Municípios, com relação ao Estado.
§ 1º – Em regiões metropolitanas, o conselho a que alude o "caput" deste artigo integrará entidade pública de caráter territorial, vinculando-se a ele os respectivos órgãos de direção e execução, bem como as entidades regionais e setoriais executoras das funções públicas de interesse comum, no que respeita ao planejamento e às medidas para sua implementação.
§ 2º – É assegurada, nos termos da lei complementar, a participação da população no processo de planejamento e tomada de decisões, bem como na fiscalização da realização de serviços ou funções públicas em nível regional.
§ 3º – A participação dos municípios nos conselhos deliberativos e normativos regionais, previstos no "caput" deste artigo, será disciplinada em lei complementar.
Não é de esquecer o que Geraldo Ataliba, escreveu sobre o texto da Lei Complementar nº 651/90 do Estado de São Paulo, que já expressava entendimento que somente veio a ser consolidado – ou melhor, explicitado – pela dicção da Emenda Constitucional nº 15:
"A condição de validade da lei de efeito concreto que – desmembrando um Município – introduz no universo jurídico uma nova pessoa jurídica pública-política (novo Município) e a realização de uma consulta – plebiscito – ao povo.
O grande problema está em determinar-se o que são, no dizer constitucional 'as populações diretamente interessadas'. Parece óbvio que interessados são todos os munícipes originários. É inquestionável o interesse de todos na manutenção ou não daquela 'unidade global'. A Constituição quer que sejam ouvidas as populações diretamente interessadas. Este advérbio pode induzir, inicialmente, que diretamente interessados sejam só os habitantes da área que será desmembrada. À primeira vista, o intérprete é levado a crer que deverá ser ouvida somente esta parte do povo, em razão da literalidade do texto. Tal foi a interpretação feita pelo legislador estadual ao editar a lei em exame".[8]
A organização do plebiscito será do Tribunal Regional Eleitoral, mas a conveniência da criação dependerá do Estado-membro.
Aliás, é esse o que se extrai do artigo 5º, da lei 9708/98:
Não há duvidas que a competência única é do Estado, condicionado as regras impostas na Constituição Federal, na Lei Complementar Federal, na Constituição Estadual, competindo ao Estado fixar o procedimento a ser adotado, inclusive quanto aos aspectos orçamentário e financeiro, para a realização de consulta popular objetivando a mudança do nome de município. À Justiça Eleitoral compete, tão-somente, regulamentar os trabalhos empreendidos na realização de eventual consulta plebiscitária, devidamente autorizada pelo poder competente. [9]
ALTERAÇÃO DE NOME DO MUNICÍPIO
Pretende o Prefeito Municipal alterar a grafia do nome do Município, por lei municipal, fazendo incluir o "y" no primeiro "i", e a letra "k", no lugar do "que".
Como fartamente comentado a competência para a criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios é do Estado-Membro, por ter a necessidade de resguardar a unidade histórica, dentre outros motivos da região, bem como retirar o subjetivismo da classe política de um determinado local, bem como manter sadia as finanças do novo município e do recém-criado.
Se o Estado-membro tem a competência, indelegável, de criar, fundir, incorporar e desmembrar municípios, a modificação, mesmo que somente da grafia, sem alterar sua sonoridade, também depende de iniciativa legislativa estadual, estando usurpando de suas competência o município que assim agir.
Sim, pois se o dispositivo constitucional e infralegal dão o poder de criar municípios, com suas respectivas designações ao Estado, por conta da divisão político-administrativa de seu território, também a ele compete a alteração do nome do ente criado, cujo interesse transcende ao interesse local.
É certo que, à alteração de topônimo, cujo procedimento não está condicionado aos requisitos do § 4º do art. 18 da Constituição Federal, mas cabe ao legislar sobre a forma como os nomes dos municípios poderão ser alterados.
Dependerá da legislação estadual onde deverá fixar os requisitos para que se possa consultar a comunidade afetada com a alteração da denominação nos termos do artigo 6º da Lei nº 9.709/98, com a seguinte redação:
Art. 6º – Nas demais questões, de competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o plebiscito e o referendo serão convocados de conformidade, respectivamente, com a Constituição Estadual e com a Lei Orgânica.
Nada obsta que os Estados legislem, totalmente, no sentido de se exigir a consulta popular, plebiscito, como condição à alteração da toponímia do município.
De outra forma não é o entendimento das cortes nacionais, onde se destaca a decisão proferida nos autos do RMS 946/RS, da relatoria do Ministro Américo Luz, do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:
Município. Nome. A alteração do nome dos municípios, de competência do estado-membro, não esta sujeita aos requisitos do art. 14, caput, da constituição federal. Não é inconstitucional a legislação estadual que prevê consulta plebiscitária para esse fim. [10]
O Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte, nos autos da Representação nº 15/98, tendo com o Relator o Juiz Edílson Nobre Júnior, expressou o seguinte entendimento, em votação unânime, no dia 21.06.98, assim resumido (site do TSE):
"PLEBISCITO. MUDANÇA DE NOME DE MUNICÍPIO. SUPORTE LEGAL. DESCABIMENTO DE REVISÃO DA DELIBERAÇÃO ASSEMBLEAR PELA JUSTIÇA ELEITORAL. PRECEDENTES DO TSE. DEFERIMENTO".
Não é demais a transcrição de trecho daquele julgamento:
"Em primeiro lugar, saliento que o pleito, adstrito a alteração de nome, não enfrenta os ditames da vedação contida na recém promulgada Emenda Constitucional nº 15/97, que modificou o teor do art. 18, parágrafo 4º, da CF, condizente com a criação, incorporação, a fusão e o desmembramento de entes municipais, ou seu desmembramento.
Vislumbro também há, na legislação estadual, mais precisamente no art. 18, parágrafo único, da Lei Complementar 102/92, a previsão de plebiscito para tanto.
Existente lei estadual sobre o assunto, bem como deliberação do Poder Legislativo solicitante nesse sentido, partilho da opinião, lembrada pelo órgão ministerial com menção a precedente do TSE (MS 1.184- SP, rel. Min. Octávio Gallotti, DJU de 02-05-90, p. 3.601), no sentido de que descabe à Justiça Eleitoral reavaliar os requisitos admitidos como existentes pela lei regente da matéria (cf. ainda MSAREG 1.491- PR, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU de 14-11-91), devendo vincular-se a disciplinar a forma de sua realização(cf. MS 1.505- SP, rel. Min. José Cândido de Carvalho Filho).
Se não bastasse isso, outro ponto deve ser considerado.
Quando do desmembramento do município de Mairinque, estava em vigor o Acordo Ortográfico para a Unidade da Língua Portuguesa, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 8.286, de 5 de dezembro de 1945.
E, como ensina o constitucionalista Alexandre de Moraes:
"São, pois, três fases para a incorporação de um ato ou tratado internacional em nosso ordenamento jurídico interno: 1ª fase: compete privativamente ao Presidente da República celebrar todos os tratados, convenções e atos internacionais (CF, art. 84, VIII); 2º fase: é de competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (CF, art. 49, I). A deliberação do Parlamento será realizada através da aprovação de um decreto legislativo, devidamente promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado; 3º fase: edição de um decreto do Presidente da República, promulgando o ato ou tratado internacional devidamente ratificado pelo Congresso Nacional. É nesse momento que adquire executoriedade interna a norma inserida pelo ato ou tratado internacional, podendo, inclusive, ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade."
"As normas previstas nos atos, tratados, convenções ou pactos internacionais devidamente aprovadas pelo Poder Legislativo e promulgadas pelo Presidente da República, inclusive quando prevêem normas sobre direitos fundamentais, ingressam no ordenamento jurídico como atos normativos infraconstitucionais." [11]
Sendo assim, não há que pretender o legislador dispor por lei ordinária municipal, matéria contrária à normativa federal imposta.
Existe possibilidade de se alterar o nome do Município, desde que a Assembléia Legislativa do estado delibere sobre o assunto, pois foge a competência do Município, ainda que concordes, o Executivo, Legislativo e toda a população loca, por interpretação ao artigo 18, § 4º, da Constituição Federal, do artigo 145, da Constituição Estadual de São Paulo, podendo ainda infringir o Acordo Ortográfico para a Unidade da Língua Portuguesa, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 8.286, de 5 de dezembro de 1945.
Mairinque, 29 de janeiro de 2009.
[1] Destaque em negrito não original.
[2] apud FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Elementos de Direito Municipal. SP: RT. 1993, p. 65. No mesmo sentido: SILVA, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo. p. 623-624.
[3] HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, p. 524.
[4] NUNES, Jorge. Criação de municípios no novo Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: ALERJ, 1992, p. 29.
[5] NUNES, Jorge. Criação de municípios no novo Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: ALERJ, 1992, p. 29.
[6] Criação de Municípios no Novo Estado do Rio de Janeiro, vol. IV, p. 15,
[7] Destaques em negrito não originais.
[8] "Criação de Município – Plebiscito (Inconstitucionalidades da Lei Complementar 651/90 do Estado de São Paulo)", in Revista de Direito Público nº 98, pp. 102/107.
[9] TRE-RO. Acórdão nº 63 de 30 de maio de 2006. Processo nº 2322 – Classe 16. Rel. Juiz Francisco Martins. Porto Velho, 30 de maio de 2006. Publicado no Diário da Justiça nº 105, de 08/06/2006, p. A-48.
[10] RMS 946/RS, Rel. Ministro Américo Luz, 2ª T., julgado em 15/12/1993, DJ 13/06/1994 p. 15093.
[11] Direito Constitucional, 9ª ed. Atlas, 2001, p. 551-552.
JOMAR LUIZ BELLINI: Contador e Advogado. Pós-graduado em Comércio Exterior e Direito Tributário. Mestre em Direito pela Universidade Mackenzie – São Paulo. Doutorando em Direito pela PUC – São Paulo. Consultor Orçamentário e Estatístico da Câmara Municipal de Mairinque. Ex-coordenador e Professor do Curso de Direito da Universidade de Sorocaba. Coordenador e Professor do Curso de Direito da Faculdade Evolução – UNIESP – de São Roque. Professor de Direito no Curso de Pedagogia das Faculdades Hoyler, de Vargem Grande Paulista. Professor de no Curso de Direito da Faculdade de Direito das Faculdades Integradas de Itapetininga.