Assessor da Unesco Guilherme Canela fala de temas como liberdade de expressão, censura e oligopólios na mídia em entrevista à AJD
25/04/2017 - 10h56
Entre os dias 8 de maio a 18 de junho, será realizado o curso on line Marco Jurídico Internacional de Liberdade de Expressão, Acesso à Informação Pública e Proteção de Jornalistas, lançado pela Unesco. Voltado para os operadores do sistema de justiça da América Latina, o curso tem suas inscrições abertas até o dia 30 de abril próximo, a serem realizadas no próprio sítio da Unesco na rede mundial de computadores.
Nos preparativos para o evento, Guilherme Canela, Assessor Regional de Comunicação e Informação da UNESCO e um dos idealizadores do curso Marco Jurídico Internacional de Liberdade de Expressão, Acesso à Informação Pública e Proteção de Jornalistas concedeu entrevista para a AJD. Canela falou sobre problemas para o exercício da liberdade de expressão na América Latina, no que se incluem atividades relativas à censura e os oligopólios na propriedade dos meios de comunicação na região.
As questões foram elaboradas por Rodrigo Gaspar de Mello, juiz federal no Estado do Rio de Janeiro e membro da AJD, e por André Augusto Bezerra, juiz de direito no Estado de São Paulo e presidente do conselho executivo da AJD.
1. Como o Senhor vê a situação do direito à liberdade de expressão na América Latina atualmente? Os jornalistas estão protegidos contra ameaças físicas e institucionais recebidas em razão do exercício de suas funções?
A liberdade de expressão é um direito complexo que envolve pelo menos três grandes vertentes. Uma é transmitir, publicar e levar adiante informações. Outra é a de buscar informações e também a vertente de receber informações. Estes três verbos compõem o Artigo 19 da Declaração Universal de 1948[1]. E de maneira a simplificar a explicação pode ser resumida: a liberdade de expressão que cada um de nós tem em falar, em qualquer lugar, no banco da praça ou em qualquer ambiente onde aconteça o processo comunicacional. Ou seja, de exercer nossos direitos como seres humanos de nos comunicar, mas também a liberdade de expressão mais específica daqueles profissionais ou daquelas plataformas através das quais a mediação de transmitir e receber informações se dá, que é o caso da liberdade de imprensa mais particularmente. Portanto, dos veículos de imprensa em todas as suas distintas plataformas, televisão, rádio, jornal, Internet, etc. E finalmente, o direito de buscar a informação se traduz mais especificamente no direito ao acesso à informação pública. Então, o direito de que cada cidadão ou cidadã tem de buscar informações e requisitar informações que estão impostas no Estado Nacional.
Isso dito, os desafios latino-americanos relacionados à visão mais completa e mais complexa da liberdade de expressão seguem sendo vários. Pois todos os direitos humanos podem sempre ser melhorados, aperfeiçoados do ponto de vista da sua real garantia e promoção em cada uma das nossas sociedades.
Eu sublinharia um conjunto limitado de desafios pelas prioridades que eles têm no contexto latino-americano:
1. Destes desafios, muito concreto para a região, são as taxas elevadas que persistem de concentração da mídia em distintos países da América Latina. O que por sua vez afeta uma característica fundamental do direito à liberdade de expressão, que é a existência de meios de comunicação livres, independentes e plurais. Logo, ao ter meios concentrados estas três características são afetadas: a liberdade, a independência e a pluralidade dos meios.
2. A segunda provocação: os marcos regulatórios para a mídia necessariamente de acordo com os padrões internacionais devem ser implementados por órgãos reguladores independentes. Então, aí temos outro desafio na região: há poucos exemplos de órgãos reguladores realmente independentes seguindo as sugestões e a estrutura propostas pelos padrões internacionais.
3. Um terceiro desafio que é muito presente na região e que tem impactos na consolidação da liberdade de expressão é a regulação da chamada publicidade oficial, a publicidade que é paga pelos governos nos distintos níveis nacionais, subnacionais, etc. Este recurso se não for regulado de maneira transparente e com critérios muito objetivos pode impactar negativamente na liberdade de expressão gerando fenômenos como autocensura e etc.
No caso do acesso à informação pública, temos um aspecto muito positivo porque há 20 anos nós tínhamos um país da região com a Lei de Acesso à Informação Pública e agora temos mais de 20 países com esse tipo de marco regulatório. O que precisa ser celebrado.
O desafio, portanto, agora está na implementação dessas leis, que são praticadas com distintas intensidades nos diferentes países da região.
Novamente aqui um dos grandes temas é a existência de órgãos independentes que estejam encarregados de fazer a implementação desse tipo de legislação. No âmbito ainda da pluralidade e da diversidade das vozes dos meios, nós temos aqui uma série de desafios que estão relacionados à existência, ou não, de meios públicos realmente públicos e não governamentais, de meios comunitários realmente comunitários e não capturados por este ou aquele grupo da sociedade, a presença de vozes de populações politicamente vulneráveis como é o caso da população LGBTI, da população com deficiências, crianças e adolescentes, mulheres, etc. Outro tema relevante para a liberdade de expressão na região, e na verdade para o mundo inteiro, é a relação da liberdade de expressão com a Internet. Como esta é uma questão relativamente nova, ainda que os princípios da liberdade de expressão sejam os mesmos para os outros meios, há dificuldades específicas em implementar esta regulação, dada as próprias características da Internet. Logo, nós estamos falando de questões importantes como a neutralidade da rede e a não responsabilidade dos intermediários, por exemplo. E finalmente para conectar com a última parte da pergunta nós seguimos tendo desafios que são desafios do século passado. Por exemplo, a violência contra os profissionais da comunicação. Infelizmente em muitos países da região segue havendo taxas elevadas de violência contra jornalistas, comunicadores comunitários, fotógrafos, camarógrafos, etc. E em muitos deles trata-se de uma violência que chega ao assassinato. Além de outras formas como sequestro, ameaças, violência específica contra as mulheres, jornalistas e comunicadoras.
Então novos componentes se somam, pois, em certo momento da história latino-americana a violência contra os jornalistas era praticada pelo Estado que estava sob regimes ditatoriais. Mas agora novos grupos se somam a isso, sobretudo o crime organizado, narcotraficantes, políticos locais, então aqui é um fenômeno importante que tem ser evidentemente equacionado. Em muitos países os jornalistas estão sim protegidos, há mecanismos de proteção que foram criados. Porém, a verdade é que muitos jornalistas não estão.
A pergunta faz menção a um fator interessante, a utilização da expressão ameaça institucional, e nós estamos vivendo outros tipos de ameaças. Por exemplo, há muita violência digital contra jornalistas, que é uma violência nova como por exemplo hackers que capturam informações produzidas pelos jornalistas para terem acesso a suas fontes. A violência institucional, ou a violência através do sistema de justiça, se tem verificado com um crescente número de casos em que se tenta usar o Direito Penal para intimidar jornalistas no exercício de suas funções. Sobretudo, este expediente é usado por funcionários públicos que usam leis de desacato, que ainda existem na região, para gerar um processo de intimidação que acaba por ter como consequência em muitos países um forte componente de autocensura. Então, eu diria que estes são os grandes desafios. Evidentemente, que muitas políticas estão sendo levadas adiante na região exatamente para equacionar esses diferentes desafios aos quais eu fiz menção.
2. O Senhor acredita que ainda existe censura na América Latina? Caso positivo, qual o papel do poder judiciário na imposição da censura?
Se estamos falando da censura tal qual era concebida em regimes ditatoriais em que há uma ordem explícita e institucional do Estado para que os meios não publiquem determinado tema é importante reconhecer que hoje todos os países da região, por exemplo, têm a liberdade de expressão consagrada em sua Constituição. Agora, existem muitas formas de censura. A censura vai se sofisticando: à medida que do ponto de vista do aparato legal e constitucional, a liberdade de expressão está garantida, outros mecanismos acabam sendo adquiridos. Por exemplo, evidentemente, que países onde se matam jornalistas pelo tipo de cobertura que eles ou elas exercem, isso é a forma mais crua de censura. Isto não quer dizer que haja uma ordem nacional dizendo que jornalistas não podem publicar determinadas coisas. Mas a consequência prática é sim a censura, em casos específicos praticados por atores criminosos e etc. Se a publicidade oficial é usada de maneira a premiar os amigos e castigar os inimigos, isso também é uma forma de censura.
Por exemplo, o Inter-American Dialogue e a ADC publicaram um texto, há uns anos, exatamente sobre as consequências do uso indevido da publicidade oficial que se chamava O Preço do Silêncio. O título dá uma ideia do que isso pode significar. Então, a censura vai ganhando distintas formas. De certa maneira, uma das consequências mais cruéis é o fato de ao você ter distintos elementos ou estratégias que podem levar a censura, a consequência seja no final das contas a autocensura. Ou seja, ao fim do dia se quer seja necessário mais aplicar determinados tipos de estratégias, porque você cria um ambiente tão pouco propício para o exercício da liberdade de expressão que a autocensura acaba a predominando.
Neste contexto, qual o papel do Poder Judiciário em garantir a liberdade de expressão?
Todos os desafios que mencionei anteriormente, podem levar a uma redução da liberdade de expressão se não forem equacionados ou eles podem levar a uma ampliação da liberdade de expressão se forem equacionados. Em todos estes desafios, o Poder Judiciário pode ter um papel positivo ao garantir os padrões internacionais. E, portanto, ampliar a liberdade de expressão ao fazer controle de convencionalidade, e ao tomar suas decisões, garantir a inclusão daqueles acordos que já foram firmados pelos distintos países. Ou na alternativa contrária, e mais pessimista, pode intensificar processos que no fim das contas podem terminar em menos liberdade de expressão. Então, por exemplo, se o Poder Judiciário ao ter que julgar casos de oligopólios da mídia vai pelo caminho de manter os oligopólios, ele está contribuindo para diminuir a pluralidade de vozes. Se o Poder Judiciário vai pelo caminho de ampliar a presença de atores no jogo da mídia, de ter mais vozes, de garantir mais vozes, ele está no caminho de ampliar a liberdade expressão. Se ao decidir causas sobre o acesso à informação pública o Poder Judiciário vai para o caminho da cultura do acesso, e não a cultura do segredo, ele contribui para ampliar a liberdade de expressão. Já se vai pelo caminho contrário, teremos resultados que são negativos. No caso da segurança dos jornalistas, um dos grandes problemas é a impunidade que há nesses crimes. Se o Poder Judiciário tem uma atuação rápida e séria na apuração e julgamento de crimes relacionados a jornalistas, ele contribui para reduzir a impunidade e portanto, para alterar o ciclo perverso da violência. Agora, se os crimes nunca são julgados, ou demoram muito, as taxas de impunidade se elevam. Isso contribui para alimentar o ciclo da violência. Então o Poder Judiciário tem aqui um papel central de garantidor último do direito à liberdade expressão. E o que esperamos deste Poder é que atue em linha com os standares internacionais de liberdade expressão.
3. Os juízes da América Latina estão aplicando em seus julgamentos as normas da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, especialmente ao art. 13, que dispõe sobre o direito à liberdade de manifestação e expressão do pensamento? Ou a norma internacional é simplesmente ignorada quando se trata de julgar um caso em que estão em colisão o direito à liberdade de expressão e qualquer outro direito fundamental como, por exemplo, a honra, a privacidade ou a imagem?
É muito difícil fazer uma avaliação sobre todos os juízes da América Latina. Ou seja, a nossa impressão, pela própria demanda que os processos de capacitação que a UNESCO está oferecendo em parceria com a Cúpula Judicial Ibero-Americana sobre estas mesmas temáticas, é que há enorme interesse por parte de juízes e juízas de toda região em compreender os mecanismos de controle de convencionalidade, de uso, de aplicação não só do Artigo 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos, mas também dos outros elementos internacionais como os artigos 19 e 20 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos. Agora, há um conjunto de magistrados e magistradas da região que não fazem uso desse controle de convencionalidade, dessa aplicação. É importante dizer que a aplicação dos padrões internacionais de liberdade de expressão não se limita aos casos que eu diria que são, de certa forma, a minoria comparado ao amplo leque de questões que envolvem a liberdade de expressão: aqueles nos quais há eventual conflito entre a liberdade de expressão e outros direitos. Ou seja, é importante que se conheça os padrões internacionais inclusive para estes casos mencionados na pergunta, nos quais eventualmente há conflito entre liberdade de expressão e outros direitos expressos na própria legislação internacional. Mas o desafio dos Poderes Judiciais vai muito além desses casos.
4. Os tribunais da América Latina protegem adequadamente o direito à liberdade de expressão?
Como mencionei nas perguntas anteriores, o direito à liberdade de expressão é um direito complexo e que ganha complexidade com o advento da Internet. Então há muitos desafios novos, muitos casos novos chegando aos tribunais e de novo nós temos exemplos para todos os gostos. Ou seja, exemplos de altíssima qualidade, onde os tribunais estão protegendo o direito à liberdade de expressão, estão implementando os standares internacionais presentes na legislação Internacional. E há exemplos onde os tribunais não estão fazendo isso, não estão tomando decisões que estejam em linha com os padrões internacionais.
5. Que influência exerce a jurisprudência da Corte Interamericana de Direito Humanos nos julgamentos proferidos pelo Poder Judiciário da América Latina?
Novamente, é muito semelhante à pergunta 3 e à pergunta 4, ou seja, a resposta como estamos falando de um continente tão complexo com tantos países, com tantos Poderes Judiciais permite dizer que em alguns casos a influência é positiva, permanente e persistente. Ou seja, os tribunais de primeira instância, de segunda instância, os tribunais superiores estão se valendo da Jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos para tomar decisões em casos que guardam semelhança com aspectos que já foram decididos pela Corte. E há muitos casos, em que as decisões da Corte são solenemente ignoradas. Mas aqui eu gostaria de fazer um parêntesis, não quer dizer que sejam solenemente ignoradas por uma decisão objetiva do magistrado ou da magistrada. Ou seja, uma decisão de querer ignorar a decisão da Corte. A nossa impressão é que na maioria dos casos, este ignorar a decisões ou a jurisprudência da Corte Interamericana se dá por desconhecimento da própria jurisprudência existente. Novamente, uma análise contida do que acontece na região vai encontrar exemplos positivos e exemplos negativos, exemplos neutros, nesse amplo leque de possibilidades.
6. É possível dizer que existe oligopólio dos meios de comunicação social na América Latina? Caso positivo, em que afeta a liberdade de expressão e como encaminhar uma solução para esse problema?
Sim, existem oligopólios na região. É um problema crônico de vários países. Isto afeta a liberdade de expressão com uma redução das vozes que estão presentes na esfera pública, ou seja, quanto mais concentrados os meios, menos pluralidade e diversidade nós vamos ter. E pluralidade e diversidade são palavras fundamentais nos padrões internacionais sobre liberdade de expressão. A solução tem que ser encaminhada com reformas regulatórias que estejam fortemente em linha com os standares internacionais e nas quais dois temas são centrais. Primeiro, estas reformas devem ser amplamente debatidas, dialogadas, com todos os setores interessados, empresários, trabalhadores da comunicação, a sociedade civil organizada, a população em geral, etc. E segundo que qualquer regra, ou lei, aprovada por um parlamento e discutida com a sociedade sobre como equacionar o tema dos oligopólios, tem que ser implementada por um órgão regulador independente, de novo, segundo os padrões internacionais.
7. Como compatibilizar a liberdade de expressão das emissoras de rádio e televisão privadas com o fato de tais empresas serem concessões de serviço público cujo conteúdo educativo da programação é determinado em Constituições?
O Direito à liberdade de expressão tal qual está estabelecido no Artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos e logo no Pacto Internacional de Direitos Civís e Políticos e também na Convenção Americana, para ficarmos naqueles instrumentos internacionais que são mais próximos da realidade latino-americana, não é incompatível com a ideia de exigências especificas aos concessionários públicos de rádio e televisão, ao contrário. A ideia de liberdade de expressão não implica um laissez faire no sentido que cada um faz o que achar mais interessante. O espectro eletromagnético é um recurso público finito e, portanto, é recomendável que os Estados membros das Nações Unidas estabeleçam regulações que identifiquem quais são as regras do jogo no uso deste recurso público finito. O que em muitos casos implica demandas para os operadores de rádio e televisão, de tal forma que eles produzam programações especificas. Por exemplo, em alguns países, se identificam cotas mínimas de programação nacional, cotas mínimas de programação para crianças e adolescentes, ou ainda, cotas mínimas de programação educativa. O importante é que estas demandas que se passam aos operadores e aos concessionários de rádio e televisão estejam alinhadas com osstandares internacionais previamente aprovados. Se isto ocorrer, na verdade, o resultado final não é uma redução da liberdade de expressão. É uma ampliação da liberdade de expressão para todos e todas, na qual, repito, as regras do jogo são importantes sempre e quando elas são definidas dentro de processos democráticos e que estejam em consonância com os padrões internacionais previamente acordados entre os países.
8. Como se estrutura e a quem se dirige o curso Marco Jurídico Internacional de Liberdade de Expressão, Acesso à Informação Pública e Proteção de Jornalistas?
O curso que nós estamos oferecendo em conjunto com a Relatoria Especial de Liberdade de Expressão do Sistema Interamericano de Direitos Humanos e com a Universidade do Texas, em Austin, é um curso direcionado a todos os operadores judiciais que tenham um vínculo formal com os Poderes Judiciais e/ou com os Ministérios Públicos e Defensorias Públicas da região Ibero-Americana. Então, nós estamos falando de juízes, juízas, promotores, defensores e defensoras e funcionários tanto do Poder Judicial quanto do Ministério Público que contribuem para a construção da justiça, que contribuem para as decisões que o Poder Judicial eventualmente toma sobre questões relacionadas à temática em tela que é a liberdade de expressão, acesso à informação pública e proteção aos jornalistas.
9. Qual a importância da participação dos juízes da América Latina no curso?
Há uma identificação, um diagnóstico, cada vez mais presente na América Latina como um todo, que aponta para como as diferentes agendas relacionas à temática da liberdade de expressão, do acesso à informação pública e da proteção de jornalistas estão chegando de maneira cada vez mais expressivas aos tribunais da região. Portanto, juízes e juízas passam a ter que tomar decisões sobre as temáticas que o curso aborda sendo que em muitas delas, ainda que os princípios de liberdade de expressão tenham mais de 70 anos de presença no Sistema Internacional de Direitos Humanos, são questões que apresentam elementos novos. Por exemplo, como a relação da Internet com a liberdade de expressão ou o acesso à informação pública. Como já dito, há 20 anos, apenas um pais da América Latina tinha uma lei de acesso à informação pública. Hoje são mais de 20 países que apresentam leis com estas características. Então, o curso oferece uma dupla oportunidade. Uma é a de atualização à luz dos princípios internacionais já estabelecidos, como discutir questões antigas e questões novas. E oferece uma segunda oportunidade, que é particularmente relevante: a oportunidade de um diálogo virtual entre operadores judiciais da região. Este diálogo virtual, pela experiência dos cursos anteriores, permitirá que magistrados e magistradas, promotores, defensores possam ter uma perspectiva de como estes temas estão sendo abordados e discutidos em outros países da região. Além de estabelecer conexões e um diálogo produtivo, compartilhando conhecimentos acerca destas questões.
10. É possível que a UNESCO e a OEA organizem cursos presenciais sobre o direito à liberdade de expressão para os juízes de países latino-americanos?
Na verdade, tanto a UNESCO como a OEA, em conjunto e separadamente, já vêm realizando cursos presencias para juízes e outros operadores de justiça na América Latina a partir de pedidos concretos dos diferentes países envolvidos. Por exemplo, já realizamos alguns cursos sobre a questão da luta contra a impunidade em crimes relacionados a jornalistas. Já realizamos cursos sobre como o Poder Judiciário se relaciona com a imprensa, com os jornalistas. Já realizamos cursos sobre Internet e Poder Judiciário. E sobre o acesso a informação e o Poder Judiciário. Então, o que é necessário é um diálogo entre os interessados para podermos verificar a possibilidade concreta da realização destes cursos presenciais.