arquitextos 179.03 meio ambiente: Questões estruturais da cidade | vitruvius
179.03 meio ambienteyear 15, may 2015
Visando contribuir no equacionamento da problemática ambiental urbana, o presente artigo parte do pressuposto de que certas abordagens, por se bastarem às análises conjunturais, são impotentes para lidar com o caráter estrutural que as revestem.
To contribute to discussions involving the solution of the problem of the urban environment, this article assumes that certain approaches, by itself suffice to conjunctural analysis, are powerless to deal with the structural character of the lining.
Para contribuir a los debates relacionados con la solución del problema del medio ambiente urbano, este artículo se supone que ciertos enfoques, por sí sola para el análisis coyuntural, son incapaces de lidiar con el carácter estructural.
BENATTI, Liliane Alves; SILVA NETO, Manoel Lemes da. Questões estruturais da cidade. Leituras possíveis. Arquitextos, São Paulo, ano 15, n. 179.03, Vitruvius, maio 2015 <https://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/15.179/5528>.
Rio Pinheiros na altura da Ponte Engenheiro Ary Torres, Cidade Jardim, São Paulo SP, 07/01/2015
Foto Rafael Neddermeyer [Fotos Públicas]
No Brasil, no que diz respeito às políticas públicas de caráter territorial, como o urbanismo e o planejamento urbano e regional, as discussões estão muitas vezes restritas ao campo do direito administrativo, de natureza predominantemente instrumental, cujos efeitos invariavelmente restringem-se aos aspectos conjunturais da problemática urbana.
Outro fator que compromete decisivamente a reflexão e a proposição de instrumentos urbanísticos desenvolvidos com vistas ao equacionamento da problemática urbana é a aplicação da noção de gestão aplicada à coisa pública. Originariamente concebida no contexto das organizações e das empresas, a noção gestionária, ao migrar para a administração pública, reduz o entendimento da dimensão política da cidade ao plano meramente negociado de gestão territorial, o que também se mostra insuficiente.
Nesse contexto de limitações social e historicamente produzidas, pode-se dizer que, em síntese, há duplo desafio a ser enfrentado pelas políticas públicas de modo geral. Qual seja, a insuficiência do direito administrativo para lidar com as questões urbanísticas; e, a limitação dos instrumentos de gestão para lidar com os problemas políticos da organização territorial. E mais ainda. No Brasil, não se trata de um limite encontradiço em um ou outro setor da administração pública, mas, sim, de um fenômeno praticamente generalizado.
Em razão de práticas dessa natureza, há, em princípio, limitações a serem superadas quanto à ação das políticas públicas no que diz respeito ao equacionamento das questões estruturais que envolvem a cidade, em especial às desigualdades socioespaciais. Na maior parte das vezes há enorme defasagem entre a realidade social e as políticas públicas, limitadas, que estão, às abordagens conjunturais usualmente praticadas pelo Estado. É por isso que, em consequência, impõe-se o enfrentamento de temas enraizados na formação socioespacial como a forma possível de combate à injustiça social e ao afrontamento dos direitos à cidade.
Mais que uma hipótese, é um ponto de vista, e de partida, que se propõe refletir. É moralmente inaceitável e indigno imaginar-se a perenidade das assimetrias socioespaciais presenciadas em nossas cidades. Todo e qualquer esforço de trazer a tona essa questão é, em si, justificável.
Para tanto, busca-se privilegiar dois elementos estruturantes dos problemas urbanos. Primeiramente, o entendimento de que a propriedade é um de seus pilares. Isto é, no centro das discussões que envolvem a legislação urbanística, o tratamento dado à propriedade, na medida em que está diretamente relacionada à questão habitacional, é impotente para garantir o direito à cidade. Depois, cumulativamente, e não em segundo plano, a redução da ação política ao patamar da gestão é um sério impeditivo para o equacionamento da problemática urbana naquilo que envolve a realização plena do exercício dos direitos de cidadania.
Sob esse segundo aspecto, o texto envolve o caso da Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS. Parte-se do pressuposto que essa política, por decorrer de fenômenos recentes e relativamente menos complexos do que as questões que envolvem a legislação urbanística, pode tangenciar elementos comuns entre elas. Esse procedimento permite traçar analogias, especialmente no que diz respeito ao tratamento dado à coisa pública, como a cidade e o meio ambiente, sem, contudo, insistir na equivalência de uma e outra.
Como pano de fundo dessas indagações, a proposição da teoria social crítica da geografia de Milton Santos e especialmente quanto ao conceito de espaço, visto, por ele, como totalidade em movimento. Isto é. Um conjunto indissociável de ações e objetos (1).
Tal é o convite para ousar a junção daqueles elementos: propriedade e política. O pensamento não deve restringir-se às conjunturas produzidas no momento atual, mas pode enveredar-se por outras proposições possíveis. Mais livres e autônomas. A necessária evolução da noção de propriedade, tornando-a mais independente em relação às forças do mercado e dos projetos hegemônicos é uma dessas urgências. Outra. A visão de um urbanismo que privilegie muito mais o valor de uso que o valor de troca. Isto é, da vivência ampla da ação política em confronto à aplicação puramente gestionária e instrumental da política pública na lida com o direito à cidade.
Urbanismo: possíveis históricos
É necessário resgatar o urbanismo como política pública territorial que defende os direitos à cidade dos segmentos sociais desprovidos de poder de barganha: homens comuns (2) ou homens lentos (3). Aliás, o resgate a que nos referimos não se aplica apenas ao corpus disciplinar do urbanismo, mas à "planificação" de modo geral (4).
Em tempos de globalização, as políticas públicas de caráter territorial, relegadas sistematicamente ao segundo plano (5), favorecem a formação de pontos de vista contraditórios. Da difícil visão da ausência de perspectivas (6), a busca de esperançosos possíveis históricos (7).
Visando a contextualização do fenômeno urbano, evidenciando a oposição de condições extremas de vida nas cidades, e uma reflexão sobre o pensamento urbanístico do ponto de vista de perspectivas crítico-libertárias, devemos inter-relacionar as origens da "urbanística moderna" (8) e as relações estruturais existentes entre direitos, cidadania, propriedade e modo de vida digno preconizado sob os mais variados enfoques do pensamento urbanístico (9).
O fio condutor da análise é identificar que a questão urbana contemporânea remonta ao projeto de cidade da sociedade burguesa (10) e, consequentemente, ao fenômeno das desigualdades socioespaciais, como estratégia de manutenção de benefícios e privilégios de agentes hegemônicos (11), valores também resguardados na ideologização no pensamento urbanístico (12).
Admite-se que dialética estabelecida entre força de trabalho e a propriedade dos meios de produção continua em plena atividade sob os princípios da economia neoliberal, assim como a divisão social e espacial do trabalho.
Nos contextos de economia dependente, como o brasileiro, a continuidade dos "dois circuitos da economia urbana" permanece evidente e inalterada (13) e o ponto de partida é a propriedade privada como nó górdio do direito à cidade.
A propriedade privada, instituição fundadora da sociedade civil (14) percorreu os últimos séculos como pilar da desigualdade socioespacial. Do "Direito de propriedade", preconizado na Declaração dos Direitos do Homem, de 1791, ao "Direito à propriedade", na Declaração dos Direitos Humanos, de 1948, muito pouco se avançou para que essa instituição deixasse de desrespeitar "valores, desde os dons da natureza até a vida dos homens" (15).
Nisso reside duas questões cuja superação, e em concomitância, é fundamental para o exercício da cidadania e do direito à cidade.
A evolução da noção de propriedade privada, ou a dissociação da propriedade privada do direito à cidade (16), e a ação política representativa de um "humanismo concreto"; ou ainda, do exercício do humanismo concreto à conquista de "direitos territoriais" (17).
Em outras palavras, a ação política em concordância com o avanço dos direitos dos homens comuns e demonstrada em situações concretas de vivências urbanas possíveis, belas e verdadeiras, de "cidades inteiras de homens inteiros" (18).
Uma abordagem corresponde às ações políticas onde o direito à cidade, "ao território", independe da propriedade da terra urbana.
Outra, corresponde aos espaços de resistência onde a prática social supera limites estruturantes da propriedade privada e se instaura como reflexo de solidariedades territorializadas e da cultura popular.
A origem do urbanismo (como arte, história e filosofia) está estreitamente relacionada à perspectiva de realização de um projeto social. Foi assim com os socialistas utópicos no século 19.A mesma perspectiva desenhou-se para os urbanistas do século 20: imaginar uma cidade onde o trabalhador pudesse ter garantido os seus direitos sociais.
A busca da concretização dessa grande utopia urbanística levou o modernismo ao "bom desenho" que, em tese, deveria ser acessível a todos pela produção em larga escala. A escola Bauhaus é excelente exemplo do ideário.
A busca de soluções para os problemas da habitação e do saneamento, independentemente do emprego ideológico desses objetivos, impulsionou com vigor as propostas ideais de cidades. Aliás, as proposições utópicas do século 19 despertaram o reconhecimento dos críticos mais exigentes do capitalismo como Marx e Engels.
Ao proporem soluções formais seguindo as mais variadas interpretações críticas das cidades industriais, os urbanistas sugeriram simultaneamente um projeto de sociedade. A propósito: o que tornou possível a tradução de tais ideários em produção arquitetônico-urbanística foi a defesa de uma perspectiva futura promissora para as crescentes aglomerações urbanas já industrializadas no século 19.
A estética do projeto pode ser considerada decorrência do ideário urbanístico apregoado desde os meados do século passado (19).
A busca de uma cidade em que a maioria operária tivesse garantias de direitos civis, políticos e sociais (20) foi um compromisso ético que definiu a estética arquitetônica e urbanística. O prazer estético da forma repousava em um compromisso ético do urbanista para com a classe trabalhadora. E com razão: eram cidadãos e a "boa forma arquitetônica" exaltava essa qualificação.
Daí o urbanismo não se restringir apenas aos aspectos formais. Estes, em última análise, são decorrência da ideia de que o fortalecimento da classe trabalhadora resgatará também a principal instituição urbana: a cidadania.
O espaço, como totalidade, implica compreendê-lo não apenas como forma, mas como "forma-conteúdo" com a virtude de deter "um papel ativo no movimento do todo social" (21). "O todo está inteiramente presente na parte como seu sentido atual e seu destino" (22).
Projeto urbanístico implica em formas, mas não formas vazias. O seu conteúdo original é o de garantir a instituição urbana da cidadania. Conclusão: o principal objetivo urbanístico é auxiliar a consolidação da cidadania. Por isso, as formas do projeto urbanístico seguem a concretização desse ideal.
Só que, hoje em dia, a ausência de um "modelo", de um "projeto social" como utopia urbanística, impossibilita enormemente o avanço da disciplina. Consequentemente, dificulta a consolidação do direito à cidade (23) e do urbanismo como prática social libertária.
O urbanismo não é uma ciência no sentido rigoroso do termo. É que o estreito vínculo com a arte não lhe permite a certeza do "método científico" possível em outros ramos do conhecimento.
No urbanismo, a busca da verdade científica resume-se objetivamente à realização plena das instituições da cidadania através do desenho da cidade, formal ou normativo.
Sem essa definição teleológica, não há rumos para o urbanismo, uma vez que, em parte, não pretende explicar cientificamente a realidade como em outras disciplinas. A explicação da organização espacial interessa à medida que possibilita a intervenção espacial, mas não é um fim em si mesmo.
Isso não impede que o urbanismo seja alvo de verificação quanto a sua validade científica. Frequentemente as ciências sociais e humanas apontam nos projetos urbanísticos contradições e posicionamentos ideológicos condenáveis do ponto de vista da justiça social (24). Só que não é obrigatoriamente necessário superar tais falhas para a realização do projeto. O urbanismo é um processo como a urbanização o é.
Trata-se de uma disciplina histórica que acompanha os fluxos sociais de cada época, com os limites teóricos de cada período.
Porém, é constante no direcionamento de libertar o homem comum do jugo das forças que o tornam, em cada momento considerado, menos cidadão.
A busca da realização contínua e aperfeiçoada da cidadania corresponde ao melhor espírito urbanístico. Isto é, a transformação constante do homem comum em cidadão cada vez mais pleno que, menos consumidor (25), revela sua "personalidade ativa" (26). As formas seguem a função e propõem estruturas.
O projeto urbanístico persegue a realização da cidadania e apresentam propostas de novas estruturas sociais capazes de libertar "a maioria" da "minoria".
Por isso, a perspectiva idealista e romântica, que em outras disciplinas podem representar retrocessos, no urbanismo adquire uma perspectiva teleológica e garante a renovação ética da forma pela estética de seu desenho. Isto é, do projeto social.
O movimento modernista revolucionou todas as manifestações artísticas do século 20 talvez porque tivesse metas bem definidas, presentes, aliás, na Carta de Atenas. Ou seja: um projeto social como princípio ético e o funcionalismo como princípio estético.
"O urbanismo em fim de linha" (27) requer a restauração de direitos, impõe a justiciabilidade como prática social amplamente reconhecida pelos atores políticos no século 21 e, portanto, portadora da virtude de garantir o direito à cidade, ao território, não por que é "consumidor mais-que-perfeito", mas, sim, por impor a prática da "cidadania concreta" (28).
Em princípio, duas mudanças libertárias, porque estruturais, são, no mínimo, vitais. A política urbana conduzida sem as rédeas da propriedade privada. A política correlacionada à vida activa (29) e não reduzida à gestão da coisa pública.
Sobre a insuficiência do tratamento conferido à propriedade no direito urbanístico
A cidade, como fato histórico (30), e a constituição da sociedade urbana, concomitante à industrialização na Europa ocidental, na passagem do século 18 para o 19, atribuem à noção de urbano, de espaço "urbano", a possibilidade discursiva relacionada à planificação como técnica de controle social (31).
Karl Mannheim, em Man and society in an age of reconstruction (32), fundamenta a noção de controle social enquanto manipulação de técnicas sociais, compreendendo "todos os métodos ou procedimentos de influenciar o comportamento humano, tenham função conservadora ou inovadora" (33).
Por isso a insurgência da planificação com o Estado moderno, que, diferentemente da urbanística stricto sensu, da "arte urbana" (34), distanciou-se da interferência direta na materialidade prática da cidade, produzindo a dicotomia entre a vida urbana praticada socialmente na cidade e o discurso do plano, que não necessariamente produz, como efeito, territorialidades concretas.
Por estar entremeado pelo próprio urbanismo, o enfoque dado à história da cidade após o século 19 privilegiou a organização do espaço sob o ponto de vista metodológico. Entendeu-se que a questão central da história urbana recente, mais do que a compreensão dos fatos e a sucessão dos períodos, está situada em torno do método pelo qual a cidade é apreendida pelo urbanismo (35).
As principais características e diferenciações do pensamento urbanístico foram, em grande parte, definidas por visões particulares a respeito do mesmo fenômeno: a cidade industrial (36).
Em relação às dificuldades enfrentadas na busca das explicações sobre a organização espacial das cidades, Henri Lefebvre já apontava o perigo das "abordagens parcelares das ciências da realidade social" e dos "urbanismos" (37). As primeiras, impedidas de reconstruir, pelos métodos parciais, a totalidade do fenômeno urbano.
Quanto aos urbanismos, com o apanágio da funcionalidade e da razão tecnocrática, afastavam-se do real. Para Lefebvre, somente a filosofia poderia elaborar as sínteses capazes de traduzir o significado da cidade, enquanto ciência e enquanto prática social (38).
A "morfologia material" e a "morfologia social" impõem uma releitura da cidade que, do ponto de vista do método, está longe de ser alcançada. Isso porque a cidade não se resume a formas. Ela compreende também as instituições e as relações que a representam.
Em consequência, a dimensão "prático-sensível, arquitetônica" de que falava Lefebvre, deve ser analisada em sincronia com o "urbano", isto é: "realidade social composta de relações a serem concebidas, construídas ou reconstruídas pelo pensamento" (39).
Historicamente, o risco da reconstrução do sentido e noção do que venha a ser cidade é constante. A generalização do tratamento histórico sob a perspectiva evolucionista reduz a explicação da cidade como lugar privilegiado para a observação da divisão do trabalho, das contradições e das lutas de classes.
Dai o porquê da observação das cidades necessitar de enfoques que persigam análises capazes de, num só golpe, observar a "cidade", como produção material da sociedade, e do "urbano", como produção social de valores e de relações entre valores. Somente assim parece possível compreender os rumos tomados pela cidade, pelo urbanismo e, especialmente, como uma coisa e outra se organiza em torno de uma ideia unificadora: a propriedade privada.
Originariamente, a noção elementar de propriedade nas culturas ocidentais inexistiu até a emergência do cristianismo que, segundo Fustel de Coulanges (40), marca o fim das cidades históricas com a separação definitiva da religião com a organização do Estado. A indissociabilidade do poder religioso e do poder político teria sido elemento característico e formador das instituições da cidade antiga e que, uma vez rompidas, produziram as pré-condições para o surgimento da propriedade privada. Ainda que antecipados pelas leis e códigos que anteciparam o direito romano e a instituição do poder municipal, o advento do cristianismo estrutura paulatinamente o campo do direito civil no qual repousam os princípios da propriedade privada tal como reconhecida desde então.
O fortalecimento da propriedade como marco valorativo e organizador do tecido social paulatinamente iria ocupar o papel que possibilita compreender e aceitar coletivamente o espaço urbano como mercadoria por excelência. Enquanto a propriedade nas sociedades clássicas era elemento integrador da religião, da família, das cidades e do Estado, e inexistia segundo a noção contemporânea de propriedade privada, no período moderno é a instituição fundamental da organização social, econômica, política, cultural, como também do próprio Estado. Naturalizada, a noção de propriedade privada é alçada ao plano de categoria estruturante da organização do Estado, do espaço e da sociedade.
No Brasil de hoje, a noção contemporânea de propriedade, como sendo aquela relacionada ao cumprimento de sua função social, é um ápice que pode representar rupturas vitais para desatrelar em definitivo o direito à moradia do direito de propriedade e a realização mais completa das instituições cidadãs. De certo modo poderá resgatar sentidos ancestrais da propriedade como elemento integrador do plano da existência social, elo que associa os homens ao território e à possibilidade de exercício da cidadania concreta.
E tal possibilidade reveste-se igualmente de concretude, haja vista as particularidades do processo histórico de formação do patrimônio imobiliário no país, que, em transição, graças ao Estatuto da Cidade, constitui-se no mecanismo central indutor de limites impostos à realização plena da cidadania, em particular pelo processo de segregação socioespacial.
No caso brasileiro, a constituição da propriedade privada no direito municipal dá-se em lenta dissociação entre o que se definirá, particularmente após a Constituição de 1824, como propriedade privada, e a propriedade do Estado condicionada pelo bem comum. Isto é, pelo que a Câmara Municipal institucionaliza como propriedade sujeita a regulação do interesse comum dos cidadãos, o que não compreendia a todos, mas àqueles com direito ao voto.
Daí a hibridação da propriedade privada com interesse comum, que não necessariamente representa o interesse de todos, mas daqueles atores detentores de poder de barganha, decorrendo, daí, as relações ideológicas que atrelam a organização espacial aos interesses municipais, ao "bem comum" (41), e que também explicam as estreitas inter-relações do processo de segregação socioespacial com o controle sobre a produção do espaço urbano (42).
Em decorrência, sob o instituto da propriedade privada fundam-se questões estruturais da cidade e, por conseguinte, temas fundamentais que contornam a prática e o pensamento urbanístico. A propriedade privada está indissociavelmente presente na raiz de grande parte da problemática urbana: as desigualdades, e de toda natureza, e suas consequências no processo de produção da cidade, em particular, na segregação socioespacial, frequentemente vista como fatalidade, a começar pela atual Constituição Federal.
O artigo 5º menciona que todos são iguais perante a lei. O artigo 3º, que disciplina sobre os objetivos da República, estipula a intenção de erradicar a pobreza, mas no limite em que couber à redução das desigualdades sociais e regionais (Inciso III). Embora, do ponto de vista jurídico, seja compreensível a dualidade dos sentidos, no senso comum a verdade se expressa do seguinte modo: somos iguais, mas até certo ponto. E o que mensura tal ponto?
No campo do urbanismo e da produção do espaço urbano, as implicações desses preceitos pode encontrar uma possibilidade de explicação pela aceitação mais ou menos convencionada, ou, então, naturalizada, de que o espaço urbano admite a convivência entre situações e oportunidades de realização da vida radicalmente antagônicas (43).
De um modo ou de outro, o fenômeno que favorece a manutenção e o acirramento de assimetrias espaciais é, sem margem a dúvidas, a desigualdade socioespacial.
O condicionamento da ideia de diferença natural à dimensão ideológica da desigualdade social pode ser apontado como processo social enraizado na configuração cultural de sociedades como a brasileira.
A colonização ibérica, a mestiçagem, os processos econômicos que se sucederam explorando mão-de-obra abundante e desqualificada (44), são alguns dos fatores que facilitam a produção de uma matriz cultural relativamente pacificadora, mesmo em face de dilemas de "O país do carnaval", primeiro romance publicado por Jorge Amado, em 1931.
Tanto que, o primeiro grande problema urbanístico foi, justamente, o da habitação operária. Aliás, ainda hoje o é.
Da criação do Banco Nacional da Habitação e do Sistema Financeiro da Habitação, em 1964, ao programa Minha Casa, Minha Vida, dos dias de hoje, a variação no campo das estruturas de Estado, de gestão de recursos e execução de projetos, não foi significativa. As variações, aliás, podem ser mais perversas no atual estágio em que se encontram os financiamentos para a habitação, quando se assiste explicitamente a ação combinada do mercado imobiliário com o mercado financeiro.
Propriedade, desigualdade e segregação socioespacial. Há estreita correlação entre esses três elementos. A propriedade, como coisa ou fato. A desigualdade entendida como processo decorrente das disparidades sociais oriundas da distribuição assimétrica de recursos e, por consequência, da propriedade, como valor de uso e como valor de troca – como direito ao lugar e como mercadoria. Sobre a segregação socioespacial, o fenômeno está situado no plano das contradições estruturais inscritas nas sociedades capitalistas contemporâneas.
À medida que as cidades desenvolvem-se, movidas pela dinâmica imobiliária e apoiadas em políticas urbanas conservadoras, a dinâmica da segregação socioespacial entra em cena para permitir o controle da produção do espaço pelo mercado e pelo Estado.
Correspondem às dimensões por meio das quais as classes sociais de mais alta renda resguardam para si, no plano ideológico, uma região de exclusividades (45). A segregação é o processo por meio do qual "a classe dominante controla o espaço urbano, sujeitando-o aos seus interesses" (46). E dessa trama surge a manifestação concreta da segregação sob a dialética da "metrópole corporativa e fragmentada" (47) ou, ainda, da "cidade legal" e da "cidade real" (48).
Daí porque a desigualdade, e seu sucedâneo territorial, a segregação socioespacial, não poderem ser tratadas apenas, em seus efeitos aparentes e sob o ponto de vista da racionalidade instrumental – leia-se, exclusivamente do ponto de vista normativo. Milenar, na raiz da questão repousam decisões que se operam única e exclusivamente no âmbito da ação política.
As implicações do Movimento Nacional pela Reforma Urbana no capítulo da Política Urbana, na Constituição de 1988, no Estatuto da Cidade e, particularmente, na institucionalização da função social da propriedade urbana, são, relativamente ao instituto da propriedade privada, recentíssimas. Mas há que se prestar atenção ao seguinte. Podem dissociar o "direito ao chão" do "direito ao teto", promover alterações na forma e no conteúdo da cidadania, especialmente no que diz respeito à realização da cidadania plena associada à noção de propriedade de imóvel urbano. São dimensões distintas e oportunisticamente associadas pelo mercado da habitação.
Por fim, a associação entre a problemática urbanística e a propriedade, como raiz responsável por grande parte dessa questão, conduz a seguinte formulação. O tema da propriedade privada se institui no campo do direito civil. O direito urbanístico funda-se no campo do direito administrativo. Portanto, as questões decorrentes da propriedade privada, especialmente o fenômeno da desigualdade social e a dinâmica da segregação socioespacial, não podem ser integralmente contempladas pelos instrumentos urbanísticos.
Há que se mobilizar o direito civil e atingir a origem das desigualdades entre homens: a propriedade (49).
Sobre a insuficiência da prática gestionária na condução da coisa pública
Em decorrência da natureza estrutural de boa parte da problemática urbanística, particularmente devido à natureza política implícita às técnicas de controle social, em que se inclui a planificação (50), assim como das que derivam da desigualdade socioespacial e da propriedade, há forte tendência de reduzir o alcance da prática urbanística ao campo da gestão urbana.
Política urbana e gestão urbana não se confundem (51). Todavia, a história da cidade, o urbanismo e a política urbana dificultam compreender, pela complexidade, as imbricações entre política e gestão. E mais, no período histórico atual, conceitos como planejamento estratégico, gestão estratégica, gerência de cidades, instrumentalizam a ação política, tornando-a, com isso, permeável aos interesses hegemônicos, em particular dos que derivam da globalização.
Recentíssima, a regulamentação na esfera estadual e municipal da Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS (Lei nº 12.305/2010) pode exemplificar os processos contemporâneos que substituem, ou então reduzem, apequenam a ação política ao campo da gestão, que, diga-se, é originária das organizações e das empresas.
O acompanhamento desse processo contemporâneo, e também porque é eminentemente setorial, pode auxiliar na demonstração da necessidade de relevar a política em detrimento da gestão instrumental. Elas se completam, mas não se equivalem, especialmente a política. Não se pode reduzí-la ao escopo da gestão.
Sob esse contexto, o estudo da implantação da PNRS, pode, por hipótese, enfatizar o seguinte: questões estruturais não podem ser equacionadas por medidas tópicas.
O modus operandi envolvido na geração dos resíduos sólidos, qual seja, os circuitos produtivos a eles relacionados, permanece intocável. Ou seja, as causas motoras do problema ambiental relacionado à poluição decorrente dessa classe de resíduos permanecem inalteradas, preferindo-se "combater" os males decorrentes.
Excesso de lixo no Rio Pinheiros, São Paulo SP, 07/01/2015
É a prática contemporânea na lida com a coisa pública. Quer seja a cidade, o meio ambiente, um curso d'água ou uma comunidade tradicional, o enfoque ministrado à resolução de questão é eminentemente limitado à gestão, aproximando-se muito raramente ao âmbito político. As reservas indígenas, a duras penas, conseguem escapar a regra, talvez porque envolvam forte apelo internacional e comprometam a política externa.
A geração de resíduos sólidos, dos quais derivam a necessidade da PNRS, é apenas causa decorrente dos circuitos relacionados à produção de bens de consumo, entre eles, a indústria de embalagens e cadeia produtiva correspondente, que vai da propaganda e o marketing, ao design de objetos, a indústria do papel e celulose, plásticos, para não falar daqueles produtos incluídos no contexto da logística reversa.
Jorge Luis, catador de material reciclável em Vitória ES, 05/06/2014
Foto Elizabeth Nader [Prefeitura de Vitória]
Sob mecanismos senão idênticos, muito parecidos à geração dos resíduos sólidos, a problemática ambiental e urbana, o urbanismo instrumentalizado e as assimetrias socioespaciais ilustram o rol de temas para os quais o adiamento da ação política necessária à resolução do problema em definitivo, agudizam as questões, ao invés de resolvê-las.
As amenidades da vida contemporânea, promovidas incessantemente pela propaganda e pelo marketing, geram, cumulativamente, um sem número de novos objetos a cada dia. Não por acaso, as mensurações de sustentabilidade vêm sendo questionadas a favor de parâmetros que contemplam, por exemplo, o bem estar social e a felicidade (52).
Excesso de lixo no Rio Pinheiros, São Paulo, 07/01/2015
Portanto, por um lado, a geração de resíduos descontrolada porque relacionada à lógica instrumental do mercado, e, de outro, a PNRS, por exemplo, apresentada como panaceia aos males decorrentes da sociedade de consumo, produzem um círculo perverso de causa e efeito dificilmente transponível.
Embora não qualitativamente equiparáveis, a cidade e o urbanismo – sendo este representativo da política pública territorial –, e o resíduo e a PNRS – esta no papel de política pública setorial, representam a mesma lógica de atenuar ou postergar impactos negativos ao se adotar medidas gestionárias.
No caso da cidade e do urbanismo, primeiramente, o urbanismo não se reduz à gestão urbana, e, depois, que a propriedade e as desigualdades socioespaciais estão na raiz da questão urbana.
Tanto é que, os males das cidades industriais, que se estabeleceram a partir do problema da habitação, por não disporem de instrumentos de ação política apenas recrudescem. O Sistema Financeiro da Habitação e o Programa Minha Casa Minha Vida exemplificam como um tema político é abordado como uma questão de gestão bancário-financeira. Ela é, no extremo, um assunto relacionado ao direito à cidade e ao território e que não se abrandará com a gestão, qualquer que seja sua natureza.
Em paralelo, verifica-se que a dinâmica da institucionalização da estratégia de redução dos resíduos sólidos, de certo modo, segue os mesmos cânones da legislação urbanística clássica. Limita-se ao campo da administração e socialização dos danos, ao invés de influir nos rumos da sociedade de massa e no crescente alargamento do mercado global por bens de consumo e de capital. Nas coisas públicas da cidade, estimula-se o consumo dos bens e serviços públicos como se fosse de outra espécie qualquer, deixando praticamente inalteradas as regras que preservam particularmente os princípios que regulamentam a propriedade na esfera do direito civil.
SANTOS, Milton. A natureza do espaço: técnica e tempo; razão e emoção. São Paulo, Hucitec, 1996, p. 52-71.
CERTEAU, Michel de. A invenção do cotidiano: artes de fazer. 3 ed. Petrópolis, Vozes, 1998, p. 61-64.
SANTOS, Milton. Técnica, espaço, tempo: globalização e meio técnico-científico informacional. São Paulo, Hucitec, 1994, p. 81
PEREIRA, Luiz. História e planificação. In: ______. Ensaios de sociologia do desenvolvimento. 3 ed. São Paulo, Pioneira, 1970, p. 11-51.
SILVA NETO, Manoel Lemes. Campinas em dois tempos: fato metropolitano e desigualdades da metropolização globalitária em São Paulo. In: SOUZA, Maria Adélia A. de. (Org.). A metrópole e o futuro: refletindo sobre Campinas. Campinas, Editora Instituto Territorial, 2008, p. 55-81.
SILVA NETO, Manoel Lemes; GOMES, Juliana Mara Presente. Mapear pode fazer a diferença: geoinformação e políticas públicas de caráter territorial – Região Metropolitana de Campinas. Oculum Ensaios, Campinas, n. 14, 2011, p. 82-103.
ARANTES, Otilia Beatriz Fiori. Urbanismo em fim de linha: e outros estudos sobre o colapso da modernização arquitetônica. São Paulo, Edusp, 1998, p. 129-142.
SANTOS, Milton. Por uma outra globalização: do pensamento único à consciência universal. 4 ed. Rio de Janeiro, Record, 2000.
BENEVOLO, Leonardo. As origens da urbanística moderna. Lisboa, Presença, 1987.
AYMONINO, Carlo. O significado das cidades. Lisboa, Editorial Presença, 1987.
VILLAÇA, Flavio. Espaço intra-urbano no Brasil. São Paulo, Studio Nobel/Fapesp/Lincoln Institute, 2001.
RAMON, Fernando. Ideologia urbanística. 2 ed. Madri, Alberto Corazón Editor, 1974.
SANTOS, Milton. O espaço dividido: os dois circuitos da economia urbana dos países subdesenvolvidos. Rio de Janeiro, Francisco Alves, 1979.
ROUSSEAU. Jean-Jacques (1754). Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens. São Paulo, Ediouro, 1994, p. 121-123.
SANTOS, Milton. O espaço do cidadão. São Paulo, Edusp, 2007, p. 64.
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. São Paulo, Documento, 1967.
SANTOS, Milton. O espaço do cidadão. São Paulo, Edusp, 2007, p. 157-158.
SILVA NETO, Manoel Lemes. Cidades inteiras de homens inteiros: o espaço urbano na obra de Milton Santos. Acervo: Revista do Arquivo Nacional, v. 17, n. 1, p. 11-22, jan./jun. 2003.
PEREIRA, Luiz. Op. cit.
SANTOS, Milton. A natureza do espaço (op. cit.), p. 101.
SARTRE, Jean-Paul. Critique de la raison dialectique, 1960, p. 139, apud SANTOS, Milton. A natureza do espaço (op. cit.), p. 101.
RAMON, Fernando. Ideologia urbanística (op. cit.).
SANTOS, Milton. O espaço do cidadão (op. cit.), p. 56.
ARANTES, Otilia Beatriz Fiori. Op. cit.
SANTOS, Milton. O espaço do cidadão (op. cit.), p. 54; p. 144, respectivamente.
ARENDT, Hannah. A condição humana. 10 ed. Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2007.
COULANGES, Numa Denis Fustel de. A cidade antiga, São Paulo, Hemus, 1975.
MANNHEIM, Karl. Man and society in an age of reconstruction (1940). Apud PEREIRA, Luiz. Op. cit. p. 14.
HAROUEL, Jean-Louis. História do urbanismo. Campinas, Papirus, 1990, p. 7.
SILVA NETO, Manoel Lemes da. Leituras programadas para o estudo das cidades e do urbanismo. São Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo/USP, jun. 1997. Mimeo. (trabalho programado).
CHOAY, Françoise. O urbanismo (op. cit.).
LEFEBVRE, Henri. Op. cit., p. 38-41; p. 42-45.
COULANGES, Numa Denis Fustel de. Op. cit.
SILVA, Janice Theodoro da. São Paulo: 1554-1880: discurso ideológico e organização espacial. São Paulo, Moderna, 1984.
VILLAÇA, Flavio. Espaço intra-urbano no Brasil (op. cit.).
SANTOS, Milton. Metrópole coorporativa e fragmentada: o caso de São Paulo. São Paulo, Nobel/ Secretaria de Estado da Cultura, 1990.
SANTOS, Milton. O espaço dividido (op. cit.).
GALEANO, Eduardo. As veias abertas da América Latina. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 2007.
VILLAÇA, Flavio. Espaço intra-urbano no Brasil (op. cit.), p. 335, 339 e 326.
SANTOS, Milton. Metrópole coorporativa e fragmentada (op. cit.).
ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo, Nobel, 2007.
ROUSSEAU. Jean-Jacques. Op. cit.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 8 ed. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2001.
STIGLITZ, Joseph E.; SEN, Amartya; FITOUSSI, Jean-Paul. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. Edição do autor, 2009 <www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/rapport_anglais.pdf>; GIANETTI, Eduardo. Felicidade: diálogos sobre o bem-estar na civilização, São Paulo, Companhia das Letras, 2002.
Liliane Alves Benatti, graduada em Ciências Políticas e Sociais (Direito), mestre em Urbanismo pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas) e especialista em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), é professora das Faculdades de Engenharia Civil e de Engenharia Ambiental do Centro de Ciências Exatas, Ambientais e de Tecnologias da PUC-Campinas.