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Compilado, Ampliado e Aprimorado por Afonso Celso Candeira Valois,
Engenheiro Agrônomo, Mestre, Doutor e Pós-Doutor em Genética, Melhoramento e Biotecnologia de Plantas,
Pesquisador Aposentado da Embrapa, Ex-Professor Associado da UnB, Ex-Professor Titular da UEA/CEST,
Ex- Secretário Municipal de Meio Ambiente de Tefé (AM), Ex-Aluno da EAA e da ESALQ-USP.
1. Dentro de uma visão holística, este artigo considera os seguintes aspectos: Atividades da Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SDS para o fortalecimento dos Sistemas Municipais e Estadual de Meio Ambiente do Estado do Amazonas, tomada de discussões e decisões sobre Compensação Ambiental, Câmara Estadual de Compensação Ambiental (CECA), Associação Nacional das Organizações Municipais de Meio Ambiente (ANAMA), Fórum Permanente das Secretarias Municipais de Meio Ambiente do Estado do Amazonas (FOPES-AM). Considera o estabelecimento da interlocução com o órgão Estadual para mobilizar Secretários e Servidores Municipais de Meio Ambiente, Conselho Estadual de Meio Ambiente do Amazonas (CEMAAM), Fórum Estadual de Mudanças Climáticas (FEMC) e Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM). Faz referência ao REED, CAR e ao vasto e nefasto derramamento de petróleo em mares do Nordeste Brasileiro, o que seria uma grande lástima se também viesse a acontecer em rios amazônicos!
2. Oficinas de Fortalecimento da Gestão Ambiental são realizadas para capacitar gestores quanto à Instituição e implementação de Conselho, Fundo e Organismo Municipal de Meio Ambiente, Arcabouço Legal, Infraestrutura, Corpo Técnico e Instrumentos de Gestão Ambiental.
3. SDS- está estimulando os Organismos Municipais de Meio Ambiente (OMMA) a criarem e/ou reativarem os Conselhos e Fundos Municipais de Meio Ambiente.
4. SDS – Considera o acompanhamento e monitoramento técnico da situação dos Sistemas Municipais do Meio Ambiente do Amazonas, através da Cartilha nº 22 "Fortalecimento do Sistema Municipal de Meio Ambiente do Amazonas".
5. Variáveis de Sustentação dos Sistemas Municipais de Meio Ambiente: Arcabouço Legal (Código ou Política Ambiental – Tefé possui, mas Precisa Regulamentar), Órgão Municipal de Meio Ambiente, Conselho Municipal de Meio Ambiente, Fundo Municipal de Meio Ambiente, Infraestrutura, Corpo Técnico, Instrumentos de Gestão Ambiental.
6. Estímulo e Incentivo à Sociedade Civil e Poder Público para participarem da criação e/ou Fortalecimento do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (COMDEMA).
7. SDS e IPAAM estão executando ações para implementação da Lei Complementar Federal nº 140/2011, por meio de celebração de acordos entre os entes federados da Cooperação da Gestão Ambiental a partir de um amplo processo participativo e de capacitação realizado junto aos gestores ambientais municipais nas edições FOPES-AM e nas oficinas realizadas nos municípios amazonenses.
8. A Cooperação da Gestão Ambiental no Estado do Amazonas possui os seguintes parâmetros técnicos: a) estabelecimento de procedimentos para a cooperação/descentralização do licenciamento e da fiscalização ambiental das atividades de impacto local de competência do Município e daquelas de competência do Estado, evitando a duplicidade e omissões de ações pelos dois entes federados; b) definição dos empreendimentos ou atividades e seus respectivos portes caracterizados como de impacto local para fins de licenciamento ambiental na esfera de competência do Município; c) determinação dos mecanismos de integração entre o Estado e os Municípios para o fortalecimento da gestão ambiental compartilhada e local.
9. No âmbito do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Amazonas (CEMAAM) foi instituída a "Comissão de Descentralização da Gestão Ambiental do Amazonas", com o objetivo de definir a tipologia de impacto ambiental de âmbito local, considerando os critérios de porte, potencial poluidor e natureza das atividades ou empreendimentos a serem licenciados pelo município e estabelecer critérios para a cooperação da gestão ambiental no Estado do Amazonas.
10. Além disso, no Estado do Amazonas, a Comissão Tripartite foi inicialmente instituída pela Portaria MMA nº131, de 03 de Junho de 2004, mas para atendimento aos artigos 4º, §3º, e 9, XIV, "a", da Lei Complementar Federal nº 140/2011, a Comissão está sendo reconstituída.
11. Cabe salientar que antes da instituição da Lei Complementar Federal nº140/2011, a SDS, em parceria com o IPAAM, já estava viabilizando "Termos de Cooperação Técnica e de Apoio" para a descentralização e gestão compartilhada da fiscalização, do licenciamento e do monitoramento ambiental junto às Organizações de Meio Ambiente.
12. Encontravam-se vigentes em 2010 no IPAAM, 15 Termos, sendo que 1 era do município de Tefé; sete emitidos e 13 estavam em tramitação processual.
13. Esses Termos possuem como objeto "Desconcentrar de forma compartilhada, o Licenciamento e o Monitoramento Ambiental", por meio de ações compartilhadas dos procedimentos inerentes aos pedidos locais de licenciamento ambiental e pela cooperação técnica e operacional nas ações de fiscalização, licenciamento e monitoramento ambiental.
14. Com a homologação da Lei Complementar Federal nº140/2011 foram celebrados "Termos de Cooperação" para a Gestão Ambiental com os municípios de Presidente Figueiredo, Tabatinga, Itacoatiara e Parintins para o licenciamento, fiscalização e monitoramento das atividades que causam ou possam causar impacto ambiental de âmbito local. Esses municípios possuem as características necessárias para a cooperação para o licenciamento ambiental dos empreendimentos e/ou atividades de impacto ambiental local.
15. Arcabouço Legal – a SDS está constituindo o acervo Documental da Gestão Ambiental Municipal do Amazonas por meio da aquisição, registro, compilação, sistematização e monitoramento do Arcabouço Legal, ou seja, das legislações de cunho ambiental existentes nos 62 municípios amazonenses, compondo um Banco de Informações analógicas e digitais, devidamente catalogadas e detalhadas na Matriz de Monitoramento do Arcabouço Legal por município. Essas informações servem de indicadores que traduzem o estágio da Gestão Ambiental Municipal, sendo um dos itens que têm avançado consideravelmente no Estado do Amazonas.
16. O Arcabouço Legal é considerado desejável quando o município possui código ou política ambiental regulamentado; o Arcabouço Legal é bom quando o município possui código ou política ambiental, mas falta regulamentar; regular quando existe apenas uma minuta de lei de criação do código ou política ambiental e crítico quando inexiste código ou política ambiental.
17. Salienta-se que para subsidiar a gestão ambiental é importante que o município disponha de legislação especifica que constitua o seu Arcabouço Legal (Política ou Código Municipal de Meio Ambiente, Código de Obras e Uso do Solo, Código de Postura, Conselho Municipal de Meio Ambiente, Fundo Municipal de Meio Ambiente, Criação da Organização Municipal do Meio Ambiente, Nomeação dos Membros do Conselho Municipal do Meio Ambiente, etc). Tefé conta com a Lei Municipal nº0043/2008, de 25 de fevereiro de 2008, que instituiu o Código de Defesa do Meio Ambiente, mas falta regulamentar.
18. Por meio das oficinas de fortalecimento com os representantes municipais das diversas secretarias tem sido enfatizada a importância de ter a legislação municipal, que dá suporte legal para a gestão ambiental no município. Quando este já tem um Conselho de Meio Ambiente atuante, facilita a construção do seu Arcabouço Legal.
19. A Câmara Estadual de Compensação Ambiental (CECA-SDS), instituída por meio da Portaria SDS/GS nº 014/2010, está acompanhando e monitorando a destinação, repartição e aplicação dos recursos de Compensação Ambiental para as Unidades de Conservação Municipais existentes no Amazonas, afetadas pela implantação e operação de empreendimentos de grande porte, com Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório (EIA/RIMA).
20. Para isso está sendo constituído acervo com as informações sobre a situação da gestão, da inscrição e certificação no Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC) e das prioridades de aplicação dos recursos de Compensação Ambiental nas unidades de conservação municipais.
21. Salienta-se que o § 1 do Art. 11 da Resolução CONAMA nº 371, de 5 Abril de 2006, discrimina que "somente receberão recursos da compensação ambiental as unidades de conservação inscritas no CNUC, ressalvada a destinação de recursos para a criação de novas unidades de conservação".
22. Segundo o CEUC-SDS (2012), a atualização do CNUC requer que o Estado apoie os municípios tanto no processo de organização legal das UC existentes, quanto na condução da criação de novas UC municipais, disseminando as informações sobre a importância das áreas das unidades de conservação municipais para o desenvolvimento local sustentável e proteção da biodiversidade, bem como os incentivos embutidos nessa iniciativa (CEUC –SDS, 2012).
23. O fortalecimento dos Sistemas Municipais de Meio Ambiente do Amazonas é de suma importância para a implementação da Lei Complementar Federal nº 140/2011, se intensificando com a estruturação administrativa, operacional e de recursos humanos, qualificados e efetivos, nas Secretarias Municipais de Meio Ambiente. Além disso, as parcerias e ações realizadas têm demonstrado a evolução dos indicadores e da importância da Agenda Ambiental para os governos locais.
24. A destinação e aplicação de recursos advindos de compensação ambiental na criação e implementação de unidades de conservação municipais é primordial para a consolidação da Política Estadual de Conservação da Biodiversidade, além de possibilitar a ampliação da capilaridade do Sistema Estadual de Unidades de Conservação.
25. Os termos "Compensação Ambiental" e "Medidas Compensatórias" são utilizados indiscriminadamente, gerando certo grau de confusão.
26. As expressões "Royalties" e "Compensação Financeira", apesar de não se relacionarem diretamente com a ocorrência de dano ao meio ambiente, também constituem matéria favorável a equívocos muito comuns, mesmo entre técnicos, gerentes e pesquisadores que trabalham com questões socioambientais.
27. A implantação da Compensação Ambiental vem gerando um expressivo número de conflitos socioambientais, associados com frequência ao "travamento" do licenciamento ambiental, pois no centro dos conflitos socioambientais está o licenciamento. Esse processo exige avaliações de impactos ambientais que, por sua vez, são baseadas na elaboração de previsões de impactos. E aí se encontra o principal óbice: fazer previsões!
28. No Brasil, os debates envolvendo as grandes questões ambientais vêm sendo transformados em uma notável coleção de opiniões. Trata-se de um fator desestabilizante do processo de negociação ambiental da Compensação Ambiental.
29. A compensação financeira é conhecida por nomes diferenciados, ou seja, "Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos para Fins de Geração de Energia Elétrica" e "Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais".
30. A expressão "royalties" é adotada de modo amplo, no setor de petróleo e gás. No setor elétrico essa expressão só é utilizada para o caso da hidrelétrica de Itaipu, que é um empreendimento binacional.
31. Desse modo, a expressão "royalties" é utilizada para denominar a compensação financeira devida por Itaipu Binacional ao Brasil. O pagamento de "royalties" obedece à mesma sistemática de distribuição dos recursos da Compensação Financeira, seguindo a uma regulamentação específica.
32. Em questões relacionadas com o ambiente, a expressão "compensação" é utilizada em geral, em dois sentidos. No sentido amplo significa uma forma de reparação que compreende a recuperação de um ambiente alterado por uma atividade ou empreendimento, sem prejuízo de outras medidas adotadas – de natureza pecuniária ou não. Contudo, quando a referência for a "medidas compensatórias", passa-se a conferir um sentido estrito à expressão. Neste caso, a referência é feita a medidas de cunho não necessariamente pecuniário.
33. As medidas compensatórias são destinadas a compensar impactos ambientais negativos como desmatamento perverso e poluição de rios por petróleo, tomadas voluntariamente pelos responsáveis por esses impactos ou exigidas pelo órgão ambiental competente. Destinam-se a compensar impactos irreversíveis e inevitáveis. Distinguem-se daquelas denominadas "medidas mitigadoras", destinadas a prevenir impactos adversos ou a reduzir aqueles que não podem ser evitados.
34. A "Compensação Ambiental", "strictu sensu" é entendida como um mecanismo financeiro que visa a contrabalançar os impactos ambientais ocorridos ou previstos no processo de licenciamento ambiental.
35. Essa Compensação trata-se de um instrumento relacionado com a impossibilidade de mitigação, imposto pelo ordenamento jurídico aos empreendedores, sob a forma preventiva implícita nos fundamentos do "Princípio Poluidor-Pagador". Nesse contexto, a licença ambiental elimina o caráter da ilicitude do dano causado ao ambiente do ato, porém não isenta o causador do dever de indenizar.
36. O mecanismo da Compensação Ambiental tem uma origem histórica associada, principalmente aos grandes projetos do setor elétrico brasileiro, em especial aqueles situados na Amazônia.
37. Como resultado de um intenso processo de diálogo entre técnicos daquele setor e membros proeminentes da comunidade cientifica, a Compensação Ambiental surgiu como uma forma de criação de áreas voltadas à conservação da biodiversidade das áreas afetadas pelos empreendimentos.
38. A implantação de uma usina hidrelétrica causa, em geral, inundação da vegetação existente na área destinada à formação do reservatório. Isso por si só constitui um conjunto de impactos ambientais significativos, notadamente quando a topografia da região leva à inundação de extensas áreas. Esses impactos são sentidos pela parcela do ecossistema onde se insere o empreendimento, com perdas de espécies vegetais, animais e microrganismos.
39. Um dos grandes fatores de judicialização do processo de licenciamento diz respeito às competências das unidades federativas para a elaboração das normas e procedimentos inerentes a esse fator. Os artigos 20 a 24 e 30 do texto constitucional geram conflito acerca de qual esfera da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) deve ser responsável pelo licenciamento ambiental e, consequentemente, pela determinação do pagamento de compensação ambiental.
40. As competências para o licenciamento e consequentemente, para definir a cobrança da compensação entre os órgãos integrantes do SISNAMA são baseadas no fundamento de significância e abrangência do impacto ambiental direto decorrente do empreendimento ou atividade. Ao IBAMA foi dada a responsabilidade pelo licenciamento daqueles empreendimentos e atividades considerados de significativo impacto de âmbito nacional ou regional.
41. As normas determinam que o órgão licenciador estabeleça "metodologias" e procedimentos para avaliar o nível de impactos associados à implantação de um empreendimento ou atividade. O IBAMA tem definido a forma de cálculo que denominou "metodologia" para definir parâmetros para reduzir o grau de subjetividade do processo de definição do valor da compensação.
42. O termo "metodologia" está colocado entre aspas, porque parece não ser o mais adequado para representar a forma de cálculo do percentual associado à Compensação Ambiental. A ausência de "metodologia" para quantificar impactos negativos não mitigáveis possui grande relevância na gênese dos conflitos socioambientais que vêm marcando o tema da compensação desses impactos, e por extensão, o processo de licenciamento ambiental.
43. No entanto, a busca de um modo confiável e eficaz de se calcular os percentuais de compensação deve ser vista de forma cautelosa, uma vez que não se pode exigir das ciências do ambiente uma precisão matemática.
44. Os conceitos com os quais essas ciências lidam, em geral, não são capazes de representar com exatidão a complexidade da dinâmica ambiental. Os trabalhos são efetuados com o uso de modelos, simulações, cenários e probabilidades com a intenção de contornar dificuldades para a conceituação de impactos ambientais.
45. A ciência lida com essa complexidade, assumindo algumas fragilidades conceituais, metodológicas, instrumentais e operacionais para identificação e para a previsão das possíveis respostas dos ecossistemas às modificações provocadas pelas ações antrópicas.
46. O licenciamento ambiental na maioria dos casos tem como peça central, um documento constituído de uma grande quantidade de informações, sem uma especial atenção para a sua imprescindível integração analítica, onde os empreendedores investiram grande volume de recursos financeiros na mobilização de equipes de especialistas das áreas de economia, administração, engenharia e meio ambiente, dentre outras. No centro dos embates está a emissão de um documento que libera ou não o inicio das obras preliminares e não a busca do consenso e da mediação.
47. O órgão licenciador deve enfrentar a complexa tarefa de criar uma "máquina" capaz de receber "imputs" com elevados graus de subjetividade, dados probabilísticos e informações complexas, que não necessariamente possuem um elevado grau de confiabilidade, transformando-os em "outputs" materializados em valores com precisão de centéssimos.
48. O Art.36 da Lei do SNUC, ao trazer uma nova forma de entendimento da Compensação Ambiental não levou em consideração a complexidade do processo de geração dos impactos ambientais dos empreendimentos. Essa constatação de que "metodologias" destinadas a esse fim não encontram no texto legal o seu melhor destino.
49. Os conflitos associados aos processos de licenciamento ambiental no Brasil, em especial, os dos grandes projetos de infraestrutura, vêm sendo criados, predominantemente, pelas crenças e convicções preestabelecidas. Crentes e convictos das partes conflitantes fecham –se sistematicamente e resistem a qualquer ponderação que vá de encontro ao conjunto de argumentos que defendem.
50. No Brasil, as questões ambientais transformaram-se em matéria quase exclusiva dos operadores do direito. Isso não é bom, pois esses profissionais não devem participar da busca pelas soluções ambientalmente defensáveis para as ameaças do desenvolvimento econômico.
51. A judicialização do licenciamento ambiental é catalisada pela excessiva subjetividade das avaliações de impacto ambiental e pelas premissas não-científicas, a rigor, ideológicas, que norteiam a participação no processo. Nesse caso, além dos operadores do direito é cada vez mais comum a presença de jornalistas, cientistas políticos, cientista sociais, entre outros, nos debates, que infelizmente desempenham um papel superestimado e distorcido do processo.
52. É quase irresistível a citação do lugar comum de "cada especialista na sua especialidade". Não é estimulante assistir a jornalistas discordando de informações hidrológicas, advogados desqualificando biólogos ou cientistas políticos fazendo previsões sobre fenômenos climáticos. Ainda mais, na ciência é obrigatória a validação por pares, mas mesmo assim, ainda que se baseados em opiniões de determinados cientistas, muitos profissionais leigos não hesitam em fazer repercutir informações não validadas. Nesses casos, confia-se na opinião de alguns cientistas, não na ciência.
53. Com o passar do tempo, o conhecimento cientifico foi sendo relegado a um segundo plano nos conflitos inerentes ao licenciamento ambiental e o processo transformado em veículo para embates jurídicos, eivados de subjetividade, onde os princípios científicos são menos importantes, se constituindo em meros acessórios nos debates.
54. Os argumentos fundamentados no "Principio da Precaução" absoluto, com base no radicalismo, ideologia, obsessão e outros sentimentos não apropriados, não possuem natureza cientifica. No ramo da biologia, por exemplo, ninguém pode afirmar se uma planta transgênica fará mal à saúde humana no futuro, pois tudo é relativo.
55. Assim, o "Principio da Precaução" absoluto não pode ser um vetor do imobilismo, pois não é determinando a inação como resposta ao risco de danos sérios ao ambiente que se tornará o licenciamento ambiental um processo amparado pelo conhecimento cientifico, especialmente quando não existem provas de nexo causal entre o empreendimento e os seus efeitos.
56. A ciência não covalida necessariamente, previsões acerca da intensidade de resposta dos ecossistemas às modificações provocadas pelas ações antrópicas, sendo premente que o método cientifico valide tais prognósticos. As crenças resultantes de processos predominantemente filosóficos ou ideológicos não são capazes de estabelecer metodologias que permitam quantificar os impactos socioambientais, embora possam se constituir em esforços bem intencionados.
57. Para tornar o licenciamento ambiental mais ágil e eficiente, diminuindo os intermináveis questionamentos judiciais, é preciso corrigir os "vácuos" legislativos, bem como extirpar das normas a excessiva subjetividade e a imprecisão dos termos utilizados. Nessa empreitada, ciência e política devem coexistir pacificamente, em um esforço comum de impedir que julgamentos de mérito sejam feitos por leigos e não por especialistas. Enquanto essa falha não for sanada, os conflitos advindos do processo do licenciamento remanescerão sem consenso.
58. Cabe ressaltar a inexistência de um lugar de mediação desses conflitos, papel que deveria ser ocupado, de forma ordenada e amparada na norma legal, pelo Congresso Nacional. Estruturado na prática, de forma infralegal e longe de método cientifico, o licenciamento ambiental carece de mediação. Sem isso, nada feito, ou melhor, nada será feito de acordo com as reais necessidades.
59. No contexto da compensação ambiental, dentre outros, estão incluídos o licenciamento, medidas compensatórias e mitigadoras, cobrança da compensação, metodologia para quantificar os impactos negativos considerando a significância e abrangência do antropismo, e subjetividades na estipulação do montante a ser cobrado.
60. Um procedimento legal, transparente e ético para o estabelecimento da multa adequada em face do impacto ambiental causado, talvez seja o uso de índices onde se possa projetar a significância e abrangência, levando em conta a diferença entre os empreendimentos causadores do risco, perigo e dano, evitando assim, a inconveniência da uniformização metodológica para aquilatar os efeitos de diferentes eventos.
61. Assim, para a construção de índices de compensação ambiental que mais se aproximem da realidade dos componentes abióticos e bióticos atingidos pelos impactos, os seguintes parâmetros podem ser considerados:
ICA=FA+FB+FA. FB, onde:
ICA- Indice de Compensação Ambiental
FA-Fatores Abióticos (solo, água, temperatura, erosão edáfica, assoreamento de rios e igarapés, umidade relativa, vento, topografia, etc)
FB-Fatores Bióticos (planta, animal, microrganismos, mata ciliar, erosão genética, erosão de espécies, extinção de espécie, etc)
FA.FB-Interação entre Fatores Abióticos e Fatores Bióticos (ecologia, ecossistemas, biomas, fisiografia, matéria orgânica , etc)
62. Considerando a medição quantitativa, avaliação qualitativa e amplitude das alterações causadas por cada empreendimento, esses parâmetros são mais ou menos afetados, cujo estudo de caso-a- caso conduz a uma execução mais fiel dos cálculos da cobrança da compensação ambiental, inibindo a subjetividade, evitando a prática danosa da uniformização de metodologia aplicada em eventos diferenciados.
63. É necessário implantar na Amazônia e em demais regiões do Brasil, os diversos sistemas de vigilância ambiental, sem solução de continuidade, como: a) programa de redução da emissão de gases efeito estufa através do controle do desflorestamento e da degradação ambiental (REED); b) implementar o cadrastamento ambiental rural (CAR) com eficiência, eficácia e efetividade; c) fortalecer a regularização fundiária; d) realizar constantemente, a análise de riscos ambientais para evitar catástrofes, como o derramamento desastroso de petróleo em rios e mares; e) evitar e controlar eficazmente, o diabólico pacto de interesse entre a pobreza dos colonos, a ganância dos medeireiros, o oportunismo dos pecuaristas e a complacência de governos, em benefício da sustentabilidade ambiental; f) enfatizar e aplicar todas as fases do zoneamento ecológico, econômico, social e ambiental propriamente dito!
VALOIS, A. C. C. Cobiça versus soberania da Amazônia, recursos genéticos e suas relações com o aquecimento global. Revista RG News, 2 (1), 2016, p. 84-93.