Uma ideia falsa, porém clara e precisa
11 de agosto de 2016 | 12h54
Doris de Miranda Coutinho. Foto: Reprodução
Na sessão plenária desta quarta-feira (10), por 6 votos a 5, o Supremo Tribunal Federal decidiu que não cabe aos Tribunais de Contas o julgamento definitivo das contas dos prefeitos que atuem como ordenadores de despesas, mas sim à Câmara Municipal, que leva a efeito decisão política. Às cortes de contas caberá, portanto, de agora em diante, em todos os casos, apenas a emissão de parecer prévio para subsidiar o veredito do Poder Legislativo, e não julgar.
Com isso, a Suprema Corte relegou os Tribunais de Contas à posição secundária de órgão auxiliar do parlamento, vulnerando integralmente dispositivos do instrumento cuja interpretação deveria realizar: a Constituição Federal. Além, deve-se dizer, de tornar inócua e ineficaz parcela considerável da Lei da Ficha Limpa, fruto dos apelos populares por ética pública.
O recurso julgado discutia qual seria o "órgão competente" a que se refere a Lei de Inelegibilidades, de cuja decisão que rejeitasse as contas por ato doloso de improbidade administrativa tornaria inelegível o agente político prestador dessas contas. Se a Câmara Municipal ou o Tribunal de Contas.
O Ministro relator, Luís Roberto Barroso, votou no sentido de que a Constituição Federal delega às Cortes de Contas uma dualidade de regimes de responsabilidade quanto ao exame das prestações de contas dos chefes do Poder Executivo, cujo critério é a natureza das contas prestadas(art.71, I e II).
Quanto às denominadas "contas de governo", que incorporam as decisões políticas do gestor, teriam o julgamento político levado a efeito pelo Parlamento, mediante auxílio do Tribunal de Contas, que se limita à emissão do parecer prévio; quanto às intituladas "contas de gestão", prestadas pelos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, nominados ordenadores de despesas, chefes do Executivo ou não, se imporia o julgamento técnico e definitivo a cargo dos órgãos de contas, independentemente da participação do Poder Legislativo.
Haveria, portanto, uma divisão das figuras do chefe político e do ordenador de despesas, com regimes de responsabilidade, causas e consequências distintas. O primeiro, necessariamente chefe do Poder Executivo, se encarrega da gestão política. Já o segundo, não necessariamente mandatário do Executivo, mas podendo também o ser, como ocorre nos pequenos municípios,onde os prefeitos acumulam as duas figuras e realizamatos concretos de ordenação de gastos, assinando ordens de pagamento, homologando licitações, entre outros.
Entretanto, o Ministro Lewandowski abriu divergência no sentido de que ambas as tarefas caberiam às Casas Legislativas, sendo a Corte de Contas mero órgão auxiliar daquele Poder, atuando apenas na confecção do parecer prévio, posição que se tornou maioria e configurou a decisão definitiva da Suprema Corte.
Assim que se reconheceu a repercussão geral dessa matéria e colocou-se em pauta de julgamento, os Tribunais de Contas e a Lei da Ficha Limpa foram conduzidos à beira do abismo escuro da ineficácia; bastava saber se alguém os puxaria de volta à superfície ou daria o empurrão final para a queda. E a queda aconteceu.
Várias são as razões que levam a crer que esta decisão, de que os Tribunais de Contas não têm autoridade sob quaisquer contas de prefeito, não é a mais acertada.
Primeiro, porque ignora as diferenças existentes entre as duas tarefas que a própria Constituição Federal confere aos Tribunais de Contas nos dois primeiros incisos do art. 71, especialmente a atribuição de "julgar" as contas daqueles que realizarem ordenação de gastos.
Ademais, afastar a jurisdição da Corte de Contas dos atos praticados pelos prefeitos ordenadores de despesas, conforme bem salientou o Ministro Teori Zavascki em seu voto, favorece a interpretação que transforma o art. 71, I, da Constituição em "norma de prerrogativa de foro".
Depois, o patrimônio público ficará ainda mais fragilizadodiante de desvios e apropriações ilícitas verificadas na gestão, já que a Câmara Municipal não dispõe dos meios jurídicos para determinar ao responsável o ressarcimentoao erário do valor eventualmente desfalcado, diferentemente do Tribunal de Contas, cuja decisão podelhe imputar débito ou aplicar multa (art. 71, VIII) econstitui título executivo (art. 71, §3º).
Aliás, tais dispositivos tornam-se vácuos legislativos dentro da Constituição, em oposição à clássica lição de que não existem palavras inúteis no texto constitucional. Agora existirão frases inteiras.
E as variáveis são gravíssimas: questões técnicas sobre atos concretos de ordenação do gestor, como o não pagamento de fornecedores para locupletar-se dos valoresou a não apresentação de notas fiscais, por exemplo,estarão sujeitas à absolvição política. E o contrassenso é ainda mais intenso ao constatar-se que se está retirando a possibilidade de atuação firme de um órgão independente e não vergado às contingências políticas, em detrimento de uma instituição intrinsicamente submetida ao clientelismo e à cooptação, sob forma de coalizão.
Nessa linha de raciocínio, basta que o prefeito avoque para si mais e mais funções de ordenação de despesas, para que sua gestão escape do controle externo e se neutralize a possibilidade de ressarcimento ao erário de recursos eventualmente desviados, haja vista a tradicional negligência das Câmaras Legislativas para com as contas do Executivo.
Encaminha-se, portanto, o surgimento de um temerário ponto cego institucional na realidade dos Tribunais de Contas.
Como consequência lógica disso tudo, vê-se surgir mais um reduto de impunidade dos agentes políticos que se valem ilicitamente do dinheiro público, satisfazendo interesses pessoais. Passo para trás, para o patrimonialismo. Estamos andando à ordem inversa da razão, fechando as portas ao controle e abrindo a janela para a corrupção.
Ademais, retira-se quase que completamente a eficácia da Lei da Ficha Limpa, especialmente quanto a hipótese de rejeição de contas do art. 1º, inciso I, "g", da Lei de Inelegibilidades, que é a principal causa de impugnação de candidaturas pelo Ministério Público Eleitoral. É um golpe mortal neste dispositivo, cuja constitucionalidade já havia sido reconhecida pelo próprio STF. Aspecto este que tem especial relevância em função da proximidade da realização das eleições para prefeitos e vereadores nos 5570 municípios brasileiros.
A população não pode ser levada a crer que a democracia se esgota no exercício do sufrágio, como em uma espécie de soberania periódica ou homologatória do mandato político. Outros mecanismos e instituições devem cuidar de manter a responsividade constante do agente que se torna representante dos interesses do povo, zelando pela probidade no exercício de seu mandato e exigindo a prestação de contas da gestão dos recursos públicos. E ao Tribunal de Contas cabe o papel de implementar esse direito fundamental do cidadão, tutelando os deveres de clareza e probidade nos gastos públicos, e sancionando, por conseguinte, os atos ilegais, ilegítimos e antieconômicos, com as armas que a Constituição Federal e as leis lhe dão, das quais não se pode abrir mão.
A Lei da Ficha Limpa veio representar a transformação das Cortes de Contas em filtros democráticos da boa gestão daquilo que é de todos, expondo à Justiça Eleitoralaqueles agentes políticos que, no decorrer do mandato, não honraram a confiança neles depositada, agindocontrariamente aos princípios que regem a administração pública.
Com este novo entendimento, torna-se muito mais fácil colocar a sujeira debaixo do tapete, mantendo qualquerficha "limpa", em ordem a que o mau gestor permaneçaelegível, não obstante o cometimento de desvios e malversações.
Como registrara o pensador político francês Alexis de Tocqueville: "Uma ideia falsa, mas clara e precisa, terá sempre mais poder no mundo que uma ideia verdadeira, mas complexa". Simplificar as competências do Tribunal de Contas é uma ideia falsa e não resultará no melhor caminho à consolidação da ética pública e da gestão responsável dos recursos públicos. Ao contrário, desestruturará um sistema autônomo de controle externoque, a duras penas, vem conseguindo lograr certo nível de eficiência e credibilidade junto a sociedade. Não há como ser otimista diante dessa conjectura.
* Doris de Miranda Coutinho é conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Graduada em Direito. Especialista em Estratégia Política e em Gestão Pública com ênfase em controle externo. Membro honorário do Instituto dos Advogados Brasileiros. Aluna do Doutorado em Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires.