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De onde vem nossas leis? Origem e conteúdo da legislação em perspectiva comparada
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Luiz Eduardo Santarém Alcaide
1 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS. DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA De onde vem nossas leis? Origem e conteúdo da legislação em perspectiva comparada Paolo Ricci Tese apresentada ao Programa de Pós-graduação, do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, para obtenção do titulo de Doutor em Ciência Política. Orientador: Prof. Dr. Fernando de Magalhães Papaterra Limongi São Paulo, 2006
3 ÍNDICE Quadros, Gráficos, Figuras e Tabelas... Agradecimentos... Resumo... Introdução... página I IV VII VIII CAPÍTULO I A CONEXÃO ELEITORAL 1.1 Introdução Por uma análise conceitual da conexão eleitoral e do voto pessoal A conexão eleitoral e o voto pessoal: entre o partido e o político A conexão eleitoral entre o arranjo eleitoral e o parlamentar A conexão eleitoral e o conteúdo das políticas públicas A tese do voto pessoal e sua tentativa de operacionalização Entre a teoria e a prática: em busca de uma forma para medir o voto pessoal Os efeitos sobre a produção legislativa Críticas à tese do voto pessoal: a lógica (perversa) do paroquialismo na tese do voto pessoal Entre o partido e o individuo A questão dos diferentes níveis da representação política A interpretação das preferências eleitorais: o problema da dimensão do eleitorado A interpretação das preferências eleitorais: o problema da heterogeneidade do eleitorado A capacidade de transformar preferências em políticas públicas Quem é responsável por aquela política? Críticas à tese do voto pessoal: problemas de mensuração das variáveis eleitorais A conexão eleitoral: resgatando o papel dos grupos de interesse Conexão eleitoral, voto pessoal e grupos de interesse A importância dos grupos de interesse para os políticos e os eleitores Efeitos sobre o formato da produção legislativa A importância dos grupos de interesse e o sistema eleitoral Conclusão CAPITULO II (DES) EQUILÍBRIOS INSTITUCIONAIS E CONTROLE DA AGENDA 2.1 Introdução A importância das regras na determinação dos outputs legislativos O ponto de partida: a constatação da supremacia do governo sobre o
4 parlamento As conseqüências do domínio do governo sobre as performances legislativas dos parlamentares Algumas explicações para a centralização da agenda O caso do Reino Unido: as reformas do século XIX O caso americano: The Changing Texbook Congress O caso italiano: um caso tardio de racionalização das regras decisórias O caso brasileiro: algumas considerações sobre os períodos democráticos Conclusões CAPITULO III QUESTÕES METODOLÓGICAS 3.1 Introdução A variável dependente: a produção legislativa Que tipos de normas considerar? Todas as leis aprovadas são iguais? Como classificar o conteúdo das leis? A arena eleitoral e os índices de voto pessoal O calculo do índice de voto pessoal: seguindo as interpretações de Carey e Shugart O problema da inclusão de variáveis alternativas Conclusões: os índices de voto pessoal A arena parlamentar e os índices de poder legislativo CAPÍTULO IV EVIDENCIAS EMPÍRICAS: A TESE DO VOTO PESSOAL E DA CENTRALIZAÇÃO DO PROCESSO DECISORIO SOB INVESTIGAÇÃO 4.1 Introdução: dados e variáveis Algumas considerações iniciais: reflexões sobre os dados A importância do sistema eleitoral: o que os dados apontam? A importância das regras internas: o que os dados apontam? Um aprofundamento da relação entre poder de agenda e leis paroquiais Conclusão CONCLUSÃO ALGUMAS NOTAS SOBRE O DESEMPENHO DAS INSTITUIÇÕES: APENAS UMA QUESTÃO DE INVESTIGAÇÃO EMPÍRICA? 5.1 Algumas conclusões e muitas duvidas sobre o processo legislativo Redirecionando o estudo das instituições: a evolução institucional
5 ANEXO A: O Conteúdo da Produção Legislativa ANEXO B: A seleção dos Candidatos ANEXO C: Financiamento de Campanha ANEXO D: A Centralização da Agenda ANEXO E: Resultados empíricos Bibliografia Consultada
7 Quadros, Gráficos, Figuras e Tabelas. Quadros páginas 1.1 Relação entre magnitude e nível de voto pessoal Tipos de conexão eleitoral e efeitos sobre a produção legislativa Tipologia dos possíveis arranjos institucionais por tipo de incentivos eleitorais e tipo de organização do processo legislativo Tipologia dos possíveis arranjos institucionais por tipo de incentivo eleitoral e tipo de organização do processo legislativo Tipologia dos possíveis arranjos institucionais por tipo de sistema eleitoral e tipo de organização do processo legislativo A Tipos de conteúdo por impacto territorial e sujeitos afetados A Variáveis utilizadas para os testes do conteúdo e suas características A Quantidade de leis paroquiais por País e categoria A Exemplos de conteúdo de leis segundo a classificação adotada Gráficos e Figuras 2.1 Taxa de dominância do executivo para os projetos de leis sancionados ( ) Leis do Reino Unido por órgão de origem ( ) Leis da Itália por órgão de origem ( ) Leis do Brasil por órgão de origem ( e ) Produção legislativa e Voto Pessoal Normas Paroquiais e Voto pessoal Leis de tipo seccional e voto pessoal Produção legislativa (N médio) e poder de agenda (agenda2) Produção legislativa (Pork) e poder de agenda (agenda2) I
8 Tabelas 1.1 Magnitude média e número de eleitores médio por cadeira em alguns países Valores das variáveis Ballot, Pool, Vote e da Magnitude Média Índice de voto pessoal por país Matriz de correlação entre as variáveis de Agenda Estatística para as variáveis do indicador Agenda Índice de centralização do poder decisório Produção legislativa total e média das câmaras baixas por país segundo o período considerado Produção legislativa em função do nível de voto pessoal (entre parêntese valores numéricos) Razão entre categorias de leis paroquiais e as que favorecem os grupos Razão entre Pork e Grupo1 em função do nível de voto pessoal (entre parêntese valores numéricos) Razão entre Pork e Grupo 2 em função do nível de voto pessoal (entre parêntese valores numéricos) Razão entre Pork4 e Grupo 2 em função do nível de voto pessoal (entre parêntese valores numéricos) Correlação entre produção legislativa e índices de centralização da agenda Controle da relação entre agenda (Agenda2) e tipo de conteúdo das leis (Pork) pelo tamanho da população residente. Correlações bivariadas e parciais Controle da relação entre agenda (Agenda2) e tipo de conteúdo das leis (Pork) pela dimensão da assembléia. Correlações bivariadas e parciais Controle da relação entre agenda (Agenda2) e tipo de conteúdo das leis (Pork) pelo número de partidos presentes na Assembléia. Correlações bivariadas e parciais Controle da relação entre agenda (Agenda2) e tipo de conteúdo das leis 117 (Pork) pelo incentivo ao personalismo. Correlações bivariadas e parciais... 1B Tipo de seleção dos candidatos, partidos políticos considerados, índice e bibliografia por país C Índices de Financiamento por país e fontes bibliográficas D Índice do poder do poder legislativo E Variáveis utilizadas para os testes e suas características E Correlação entre produção legislativa (N1) e índices de voto pessoal E Correlação entre produção legislativa (N2) e índices de voto pessoal E Produção legislativa (N2) em função do nível de voto pessoal (entre parêntese valores numéricos) E Correlação entre produção legislativa de tipo paroquialista e índices de II
9 voto pessoal (Pearson) E Produção legislativa paroquial em função do nível de voto pessoal (entre parêntese valores numéricos) E Razão entre categorias de leis paroquialistas e as que favorecem grupos E Correlação entre produção legislativa de tipo seccional e índices de voto pessoal E Correlação entre produção legislativa (N2) e índices de centralização da agenda E Correlação entre produção legislativa de tipo paroquialista e índices de centralização da agenda (Pearson) E Correlação entre produção legislativa de tipo paroquialista e índices de centralização da agenda (Spearman) III
10 AGRADECIMENTOS Como em todo esforço intelectual, num trabalho de tese nada se deve ao acaso, muito depende de quem nos inspirou ou, pelo menos, diretamente ou indiretamente, nos influenciou ou tentou fazê-lo. Em primeiro lugar, quero agradecer aos meus pais. De um lado porque, apesar de pouco terem entendido as razões que me levaram a deixar a Itália, nunca me questionaram sobre o que estava fazendo no Brasil. Depois, fizeram muito mais, pois contribuíram para meus estudos ao longo do mestrado e do doutorado mandando livros, enviando fotocópias, e, em geral, o material sem o qual, posso afirmar com certeza, este trabalho e os demais artigos escritos nesses anos não poderiam ter sido publicados. Um agradecimento particular vai a quem me incentivou e convenceu a me dedicar de corpo e alma à pesquisa: Adone Agnolin. Na época ainda doutorando no departamento de Sociologia da USP, hoje professor no departamento de História da mesma faculdade, devo a ele o maior incentivo para me decidir a entrar na pós-graduaçao no Brasil. Não sei quanto os resultados que alcancei podem testemunham se o caminho percorrido foi bemsucedido. De qualquer forma, acredito eu, minha decisão foi bem melhor do que a alternativa de me dedicar às aulas de italiano! Devo também manifestar minha gratidão a Fernando Limongi, professor e meu orientador desde o mestrado. O acompanhamento constante ao longo destes anos não apenas me permitiu crescer intelectualmente mas acrescentou muito à minha formação pessoal. Também sou grato, é claro, aos demais professores do departamento de Ciência Política da USP: Maria Herminia Tavares de Almeida, Cicero Araujo, Maria D Alva, Gabriel Cohn, Álvaro De Vita, Marta Arretche, que de forma mais ou menos direta me ofereceram contribuições valiosas. Da mesma forma, na minha formação foram importantes alguns professores de outras faculdades. Lembro, em particular, Argelina Figueiredo, Jairo Nicolau e Fabiano Santos, do Iuperj, Rosário Dias de Oliveira Lattorre e José Cesar Rodrigues Pereira, da Faculdade de Saúde Pública. Não posso obviamente esquecer os meus colegas de doutorado. Em particular Maria do Socorro Braga, Simone Diniz, Paulo Sérgio Peres, pela contínua troca de informações e sugestões ao longo da pesquisa. Sem falar dos demais colegas com os quais, mesmo que IV
11 raramente, compartilhei bons momentos durante os encontros (in)formais da ANPOCS e da ABCP ou nas ocasiões de confraternização que ocorriam de vez em quando na pósgraduação. Um especial agradecimento vai para Leany Lemos, doutora da Universidade de Brasília e funcionária do Senado Federal, não apenas por ter lido pacientemente meu material e às vezes corrigido meus italianismos, mas sobretudo por ter me introduzido nos meandros do Congresso Nacional durante minha breve passagem por Brasília. Agradeço à FAPESP e ao CNPq, como instituições que financiaram esta tese. À FAPESP o reconhecimento por um apoio constante que vem desde o mestrado, sem o qual, acredito firmemente, estaria muito provavelmente na Bahia trabalhando na minha pousada! Ao CNPq, por ter financiado meu doutorado sanduíche na Itália, na Universidade de Florença. Uma experiência que, sem dúvida alguma, tem contribuído para fortalecer o caráter comparativo que quis atribuir a esta tese. Aqui, devo certamente agradecer a quatro pessoas. Em primeiro lugar ao professor Leonardo Morlino por ter aceitado minha proposta de passar uma temporada na Itália. Aos professores Maurizio Cotta e Luca Verzichelli, da Universidade de Siena, por terem me acolhido e permitido o acesso aos seminários temáticos do departamento daquela universidade. Em especial, agradeço a Luca Verzichelli por ter tido o tempo e a disponibilidade de ler o material por mim produzido e me aconselhado quanto à bibliografia a ser lida e discutido as questões mais teóricas da tese. Da mesma forma, um agradecimento especial vai para Cristina Leston-Bandeira, da Universidade de Hull (Reino Unido), com a qual pude ter conversas úteis e troca de informações valiosas para o desenvolvimento da tese e, particularmente, para o caso português. Por fim, ao professor Philippe Schmitter, cujo curso que freqüentei na Universidade de Florença me permitiu esboçar e desenvolver de forma melhor este trabalho. Queria estender meus agradecimentos àqueles que, mesmo que indiretamente, e de forma ocasional, ajudaram-me durante a pesquisa. Em primeiro lugar a quem contribuiu com informações ou dados legislativos de difícil acesso. Na Dinamarca: Anne Binderkrantz, da Universidade de Aarhus (Dinamarca); na Itália: Massimo Morisi, da Universidade de Florença; na Holanda: Erik Daamgard da Universidade de Aarhus; em Portugal: a Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar do Parlamento Português. Assim como a alguns professores que me ajudaram fornecendo contatos e informações: V
12 Thomas Lancaster, da Universidade de Evory; Angelo Panebianco, da Universidade de Bologna; Giuseppe Scidà, da Universidade de Forlì. Não posso esquecer também os que aliviaram as dificuldades ligadas a meras questões burocrático-administrativas. Na Itália, ao amigo e colega Massimo Bianchi, da Universidade de Siena, por ter-me introduzido no ambiente daquela universidade e ajudado a superar eventuais impedimentos burocráticos. Assim como a Marco Grilli, que, da mesma Universidade, me deu acesso ao Colégio Santa Chiara, estrutura destinada a acolher os pósgraduandos da Universidade de Siena. No Brasil, obviamente, um forte obrigado ao pessoal do Departamento de Ciência Política, que sempre soube solucionar os mil problemas que só a burocracia uspiana é capaz de oferecer. Mas acima de tudo e de todos um imenso obrigado com particular carinho e afeto vai para minha esposa, Cristina, e minha filha, Isabella. A Cristina, por nunca ter-me questionado por ficar sentado tempo demais na frente do computador mesmo naqueles finais de semana em que o tempo estimulava para que colocássemos nossas vestimentas praianas. E a Isabella por ter aprendido, já com três anos, que o babbo trabalha em casa durante o dia e não se pode usar o computador dele. Na verdade, agora que ela fez quatro aninhos, ainda não entendi se desistiu definitivamente. Mas me conforta pensar que às vezes, quanto eu estudo, ela pede para eu parar um pouquinho e colocar o DVD do seu desenho favorito! VI
13 RESUMO Este trabalho é um estudo comparado do impacto do sistema eleitoral e do poder de agenda sobre a produção legislativa sancionada de origem parlamentar in 22 democracias. Investiga-se a hipótese de que sistemas centrados no candidato incentivam os deputados a produzirem iniciativas legislativas paroquiais, isto é, normas que conferem benefícios locais. Alternativamente, considero a hipótese de que os parlamentares são influenciados mais pelas pressões vindas dos grupos organizados, independentemente do grau de personalização que o sistema eleitoral proporciona. Isso significa que, em termos de políticas públicas, prevalecerão normas de tipo distributivo a caráter difuso também em sistemas centrados no candidato. Como alternativa à idéia da conexão eleitoral, será considerada a hipótese de que a produção legislativa è função do tipo de organização dos trabalhos parlamentares. Os dados evidenciam que a tese do voto pessoal não é explicativa. Uma indicação empírica importante é que são os grupos a exercer uma influência significativa sobre a produção legislativa. O trabalho fornece também evidências de que é o tipo de controle da agenda que melhor elucida o formato da produção legislativa dos deputados. Palavras chaves: voto pessoal; poder de agenda; conexão eleitoral; grupos de interesse; produção legislativa; ABSTRACT This dissertation is a comparative study on the impact of electoral systems and agenda powers on the approved bills proposed by members of the Congress in 22 democracies. I examine the hypothesis that candidate centered systems bring incentives to MPs to adopt pork barrel politics, i.e. conferring special benefits to narrow constituencies. An alternative hypothesis considers that MPs are much more influenced by organized groups lobbies, independently of personal vote. According to this perspective, even if the electoral system is candidate- centered, distributive laws that do not to concentrate benefits territorially will be predominant. As opposed to the electoral connection perspective, I consider the hypothesis that legislative results are a product of the legislature organization. Data confirm that the personal vote perspective is not exaustive. A relevant empirical indication is that the major impact on legislative output is provided by groups. This study also argues that procedural agenda control has a significant impact on the legislative output. Key words: personal vote; agenda power; electoral connection; interest groups; legislative production; VII
14 INTRODUÇÃO Desde o começo, e durante as primeiras fases, esta tese foi pensada e organizada a partir de um problema específico e de certa forma eminentemente empírico. Tratava-se de responder a uma pergunta que é sintetizada no título da tese : Como explicar o formato das leis de origem parlamentar de um determinado país?. Na literatura, a tendência é isolar duas explicações. Por um lado, o sistema eleitoral é invocado como a causa para entender o comportamento do político e, em última instância, distinguir diferentes impactos sobre o formato da produção legislativa. Segundo essa vertente analítica, os outputs legislativos de origem parlamentar são uma função dos vínculos determinados pelo tipo de sistema eleitoral adotado um dado país. Num âmbito meramente circunscrito à teoria, é comum afirmar que as regras do jogo eleitoral garantem a definição de um determinado incentivo para o político, o qual, quando pensado como ator legislativo, agiria em conformidade com as pressões vindas das regras aí estabelecidas. Mais precisamente: há restrições eleitorais que condicionam a ação política e, para o caso em questão, pressionariam para que fossem adotados determinados comportamentos legislativos. Sublinho propositadamente a idéia de vínculos eleitorais por mostrar como, nessa perspectiva, o político é de certa forma obrigado a se comportar e assumir certas atitudes dado um determinado contexto eleitoral. As expressões habitualmente utilizadas na literatura como conexão eleitoral (Mayhew, 1974), voto pessoal (Cain et alii, 1987), ou reputação pessoal (Carey e Shugart, 1995), representam as tentativas de reconstruir a dinâmica política e sua deliberação legislativa com base na estrutura dos incentivos vindos da arena eleitoral. Não obstante a idéia recorrente na ciência política de que o sistema eleitoral conta, outros autores reconhecem o fato de que precisaríamos ter um quadro mais abrangente dos vínculos institucionais. Nesse sentido, segundo eles, além da importância dos sistemas eleitorais, deveríamos também considerar as restrições internas à arena parlamentar como determinantes do comportamento do político (Mitchell, 2000; Strom, 1995). Como as decisões são tomadas no âmbito parlamentar? A partir do momento em que algumas regras são estabelecidas, podemos reconhecer e prever determinados VIII
15 comportamentos legislativos? Segundo estes autores, para que possamos melhor compreender a dinâmica das performances legislativas necessário se faz que foquemos nossa análise sobre as restrições determinadas pelo tipo de organização da agenda durante o processo decisório. Essa orientação apóia-se na evidência de que os parlamentos são governados em seus trabalhos por regras que dão proeminência particular à ação do governo e menos à do parlamentar tomado singularmente. Nessa ótica deve ser lido o esforço de Herber Döring, que, para os países europeus, tem coordenado um grupo de pesquisadores para investigar as dinâmicas decisórias daqueles parlamentos (Döring, 1995a; Döring e Hallemberg, 2004). Seus achados constituem referência hoje na literatura comparada e, como veremos mais adiante, serão utilizadas na minha tese. O esforço para responder à pergunta inicial apresentava-se, portanto, com suas vestimentas mais simples: apenas um problema de teste empírico. No fundo tratava-se de investigar a tese que tratava do tema da produção legislativa concentrando-se no papel desempenhado pelo sistema eleitoral, em particular o grau de individualismo presente nele, e, por outro lado, a que focava a arena parlamentar, isto é, a da concepção pela qual as regras decisórias respondem adequadamente pelo rendimento legislativo de um país. Portanto, no meu entendimento, caberia aceitar apenas um único desafio; o de escrever um trabalho mais abrangente, examinando como e em que medida a teoria se aplicaria aos casos concretos em termos comparados. O desafio, eu acredito, foi enfrentado. A tese mostra que as explicações vinculadas à arena parlamentar têm mais importância. Voltando à questão inicial, isto é, como explicar as performances legislativas de um país, os dados informam que as regras decisórias tendem a oferecer respostas mais adequadas do que as interpretações vinculadas à arena eleitoral. Em suma, apenas uma pesquisa empírica? Como disse, comecei com essa idéia em mente. De fato, as teses ou generalizações referentes ao comportamento legislativo dificilmente buscam juntar a arena parlamentar com a eleitoral. Por exemplo, na tese da conexão eleitoral, a arena parlamentar, sobretudo a organização dos trabalhos internos, é pensada em sintonia com o arranjo eleitoral. Dessa forma, é implícita na tese que foca a força dos mecanismos eleitorais a afirmação de que o processo de definição das regras e de formulação das restrições legais estaria subordinado à lógica vinda da arena eleitoral. IX
16 Entretanto, poucos casos adquirem um formato desse tipo. Mas, de fato, na maioria dos parlamentos são adotadas regras centralizadas e o processo de tomada de decisão garante ampla autonomia ao governo. A questão é, portanto, a seguinte: existe uma relação, por exemplo, entre o fato de um país adotar regras decisórias centralizadas e a vigência nele de um sistema eleitoral descentralizado? Por que alguns países apresentam uma estrutura acentuada de incentivos individualistas seja no âmbito eleitoral seja no contexto parlamentar, enquanto outros não? Vamos dizer claramente, desde já, que tais questões permanecerão em aberto, já que não serão aqui investigadas. Eis o ponto. Minha conclusão neste trabalho é justamente o começo para pensar outro(s), isto é, a de que não podemos encerrar esse esforço analítico afirmando apenas que há variáveis institucionais mais relevantes, na medida em que os testes estatísticos apontam nesse sentido. Precisamos de algo mais. Precisamos de uma teoria que nos informe por que certo aspecto institucional é mais importante do que os outros. O diagnostico empírico não pode prevalecer sobre a explicação teórica que tenta decifrar como as instituições interagem. Ao tratar dos outputs legislativos, portanto, minha conclusão é que não temos uma resposta teórica definitiva, mas apenas um resultado empírico claro. Ou seja, as variáveis relativas ao formato dos trabalhos legislativos informam mais do que o sistema eleitoral sobre o tipo de produção legislativa sancionada, mas falta ainda um referencial teórico completo e exaustivo que possa nos dizer por que o desenho institucional adotado num certo país caminhou para que as variáveis internas ao parlamento fossem mais significativas. Essa tese é eminentemente empírica e portanto não pode ajudar nesse sentido. Apenas pode oferecer uma sugestão para futuras pesquisas cujo objetivo é contribuir para a construção mais abrangente de uma teoria das instituições políticas. Em sua estrutura, a tese está organizada da seguinte forma. No Capítulo I foco a arena eleitoral e me detenho sobre o estudo da que se chama tese do voto pessoal. Porém, em vez de ficar basicamente restrito a ela, ofereço uma explicação alternativa que, sempre fundamentada na relevância do sistema eleitoral, salienta o papel dos grupos de interesses. Aqui vem, a propósito, a exortação a pensar diferentemente os incentivos eleitorais em função dos eleitores que são beneficiados. Ao contrário da tese que sustenta ocorrer uma relação entre leis paroquiais e um sistema eleitoral que incentiva o individualismo, será X
17 defendida a idéia de que os grupos podem influenciar o processo legislativo e, portanto, independentemente do tipo de sistema eleitoral adotado, são eles os maiores beneficiados pela produção legislativa de tipo ordinário. Passarei no Capítulo II ao exame da tese de que é a organização dos trabalhos internos que fornece um quadro mais explicativo dos outputs legislativos. Aqui, serão oferecidos alguns exemplos e buscarei mostrar como a centralização da agenda foi um processo histórico perseguido desde o século XIX em muitos países. Começarei com o estudo de quatro países: Reino Unido, Brasil, Itália e Estados Unidos. A questão central é descrever e elucidar as razões que levaram às mudanças regimentais. Em particular, será importante a compreensão do papel desempenhado pelo sistema eleitoral como variável explicativa. Mostrar-se-á que nem sempre o formato do arranjo eleitoral de tipo formal define e representa o aspecto mais relevante para entender como as regras decisórias foram pensadas e estruturadas. Em seguida, no Capítulo III, discutirei algumas questões metodológicas inerentes a como conduzir os testes. Serão discutidos os problemas relativos a que tipo de leis considerar, como classificá-las, como medir o impacto do sistema eleitoral, e como definir um nível de centralização/descentralização dos trabalhos parlamentares. Estes dois últimos aspectos serão solucionados recorrendo a índices que medem, respectivamente, o grau de personalismo presente no sistema eleitoral e a centralização do processo decisório na arena parlamentar. No Capítulo IV passarei aos testes empíricos. Estes serão conduzidos para um número expressivos de países, seja levando em conta a quantidade de produção legislativa seja considerando o tema da qualidade das leis sancionadas. Nas Conclusões ofereço uma breve discussão na qual defendo a importância de ir além do teste empírico. Basicamente, um incentivo para ligar arena eleitoral e arena parlamentar. Certamente algo para investigações futuras. XI
19 CAPÍTULO I A CONEXÃO ELEITORAL 1.1 Introdução. Neste capítulo examinarei as interpretações correntes que estabelecem uma relação entre o formato da produção legislativa e as características da arena eleitoral. Meu propósito, aqui, é formular uma série de hipóteses de pesquisa que, ancoradas na idéia de que o conjunto das relações entre deputado e eleitores se configura em termos de uma suposta conexão eleitoral, permita uma posterior verificação empírica. O ponto de partida é a noção de conexão eleitoral desenvolvida no contexto americano por David Mayhew e depois adotada por outros autores. Em particular, será interessante observar os desdobramentos posteriores da lógica da conexão eleitoral na forma como foi entendida por outros. Na direção traçada por estes últimos, a conexão eleitoral assume a denominação de voto pessoal, mantendo-se o núcleo central da sua explicação ligado ao sistema eleitoral. Na medida em que os incentivos eleitorais induzem a um certo individualismo, empurrariam o deputado para o envolvimento na arena parlamentar em questões de cunho secundário, basicamente de tipo local ou, no jargão comum, paroquialistas. Alternativamente, eu abordo uma explicação diferente. Questiono a tese do voto pessoal quando deriva do sistema eleitoral os efeitos sobre a produção legislativa. Sob esse aspecto, defendo a hipótese de que para entendermos o formato das leis produzidas, nosso horizonte investigativo precisa reconsiderar a estrutura da sociedade, as pressões vindas dela, a participação inclusiva dos grupos organizados. Em síntese, a visão institucionalista nessa perspectiva é limitada porque, em meu argumento, são os grupos de interesses que exercem as pressões substantivas sobre os atores políticos que dão sustentação à prática legislativa, e o sistema eleitoral apenas canaliza estas pressões. Assim, no momento em que separamos o arranjo eleitoral do contexto social no qual este é inserido, percebemos que a prática legislativa pode se configurar nestes termos: de um voto pessoal não necessariamente deriva uma tendência à produção de normas paroquiais, mas a lógica da conexão deve ser pensada em função das circunstâncias sociais. 1
20 1.2 Por uma análise da conexão eleitoral e do voto pessoal A conexão eleitoral e o voto pessoal: entre o partido e o político. Segundo a interpretação dominante na literatura, a formação de um eleitorado nacional e de um sistema partidário centrado no partido é característica de um processo evolutivo pelo qual passou a grande maioria das democracias modernas (Caramani, 2004). Para entender bem esse processo, é preciso focar a passagem de um sistema baseado em "partidos" de notáveis 1 para um sistema caracterizado por partidos de profissionais. Essa passagem, que pode ser encontrada em todos os países ocidentais entre o final do século XIX e o começo do XX século, é eloqüentemente descrita por Dahl: "[...] quando o sufrágio estende-se além dos notáveis e seus clientes, então ocorre que os velhos partidos com as velhas facções, baseadas sobretudo nas relações sociais entre notáveis, sobre os relacionamentos familiares, de classe, de residência, de tradição, de estilo de vida, são substituídos por partidos que têm maior aproximação com as classes médias" (Dahl, [1971] 1997: 45). Na grande maioria dos casos, o voto se dava agora em função das características do partido escolhido, sendo estas o seu programa ou o posicionamento ideológico, e não o produto do conhecimento das qualidades pessoais dos candidatos de cada distrito. O candidato distrital se tornava o candidato do partido que não representava mais os interesses locais, mas era agora funcional a uma lógica política mais abrangente, voltada para a defesa do interesse nacional (Rokkan, 1970). O aspecto mais decisivo é a afirmação de um comportamento eleitoral de tipo partidário no qual o partido, do ponto de vista cultural, eleitoral, ideológico e organizacional, domina a relação entre cidadãos e políticos. Apesar de na literatura ter crescido nas ultimas décadas a tendência a falar em declínio dos partidos, é inquestionável o fato de que a conexão eleitoral, isto é, o tipo de relacionamento 11 No sistema de partidos de notáveis, a função representativa era exercida por políticos que se elegiam em virtude da própria força eleitoral no distrito no qual competiam. Onde por força deve ser entendido qualquer recurso que o candidato dispunha, seja econômico, seja sociopolítico. Vários estudos têm descrito essa lógica adotando diferentes termos, como caciquismo na Espanha, em Portugal e na Argentina, camarades na França e notabili na Itália. Embora as diferenças entre os países fossem substanciais, a questão é que os candidatos eram sempre indivíduos que entravam na arena eleitoral por decisão própria. 2
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