Historicamente, no Brasil, a agricultura familiar contou com uma oferta escassa de políticas públicas diferenciadas para atender às suas especificidades. Mesmo quando no âmbito da ação pública a agricultura familiar era considerada, não se tomavam em conta as desigualdades existentes no interior das unidades de produção familiar e coletiva. O potencial econômico do setor não era devidamente reconhecido, apesar do seu papel relevante para o desenvolvimento sustentável do País.
A modernização tecnológica decorrente da "revolução verde" iniciada na década de 1960 não significou, necessariamente, melhoria nas condições de trabalho e de renda das populações rurais brasileiras.
O modelo econômico e agrícola preconizado pela "revolução verde" resultou em um quadro de:
Preços agrícolas em queda;
Concentração da produção em poucos produtos, principalmente commodities para exportação;
Endividamento crescente de praticamente todos os segmentos produtivos do setor agropecuário;
Depreciação patrimonial e crise de setores importantes da agricultura;
Internacionalização dos setores a jusante e a montante da agricultura brasileira, aumentando a vulnerabilidade externa do País;
Agravamento da concentração fundiária;
Empobrecimento dos agricultores, especialmente no setor da agricultura familiar;
Masculinização do mundo rural, gestão econômica e acesso aos recursos naturais centradas na figura do "chefe da família", em um cenário marcado pela forte segmentação de atividades econômicas e concentração das mulheres em atividades não remuneradas;
Migração da juventude rural para a cidade; e
Aprofundamento da exclusão dos povos e comunidades tradicionais, com perda da identidade rural
Tornou-se necessário atuar no sentido de promover um modelo de desenvolvimento rural que oferecesse melhores condições de vida à população rural e, ao mesmo tempo, qualificasse a produção de modo a permitir um ciclo sustentável de desenvolvimento do País.
A prioridade do governo federal nos últimos anos tem sido a de criar um conjunto de políticas públicas diferenciadas, simultâneas e continuadas de garantia do direito à terra e de democratização da estrutura fundiária, de fortalecimento da agricultura familiar, de segurança alimentar, de promoção da igualdade de gênero, de raça e de etnia, de desenvolvimento territorial e de integração regional.
Desse modo, as políticas agrícolas para a agricultura familiar foram integradas, ampliadas, desburocratizadas e, consequentemente, massificadas. Buscou-se também integrar essas ações a outras iniciativas do governo federal e demais instâncias federativas, inaugurando uma etapa de planejamento integrado a partir de uma abordagem territorial, como forma de melhorar a eficiência das políticas e o controle social.
Entre as ações implementadas pelo Governo Federal, por meio do Ministério do Desenvolvimento Agrário, destacam-se:
a ampliação do público beneficiário (mulheres, jovens, pescadores artesanais, extrativistas) e das atividades financiadas (agroflorestal, agroindustrial, cooperativista);
a criação de ações afirmativas para garantir a ampliação do acesso de mulheres e jovens às políticas;
a instituição do seguro agrícola, visando garantir renda aos agricultores e agricultoras sujeitos às adversidades climáticas, e das políticas de comercialização e de agregação de valor;
a reestruturação do sistema nacional de assistência técnica, estabelecendo parâmetros para uma nova extensão rural e adoção de políticas setoriais para mulheres e povos e comunidades tradicionais;
a estruturação de um importante mercado de compras institucionais, convencionais e diferenciados da agricultura familiar;
a instituição de um programa de financiamento de máquinas e equipamentos agrícolas e de estruturação da unidade produtiva, que incentiva o aumento da produtividade da agricultura familiar;
a retomada da integração pesquisa, ensino, ATER e agricultura familiar, com a geração e disponibilização de conhecimentos e tecnologias apropriados ao segmento produtivo;
o apoio ao cooperativismo e do associativismo, fortalecendo a organização social e econômica e fomentando o acesso a mercados;
a estruturação de um mecanismo de produção e distribuição de sementes e mudas;
a participação na criação e implementação do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária - SUASA, contribuindo para a adesão das agroindústrias familiares ao sistema; e
a incorporação de iniciativas e ações da agricultura familiar à agenda internacional, na cooperação Sul-Sul, nos espaços internacionais de governança das Nações Unidas e das negociações comerciais e, especialmente, nos espaços de integração regional, como o Mercosul.
Essas políticas, em seu conjunto, resultaram em eixos importantes na redução da pobreza e das desigualdades regionais, e alavancaram o desenvolvimento regional em todo o País. Também vêm contribuindo para a autonomia política e econômica das populações rurais, renovando as dinâmicas sociais, contribuindo para a redução das desigualdades regionais e criando as condições de transição para a produção sustentável. Inserem o meio rural na agenda de mudanças sociais e econômicas em curso na sociedade brasileira e são essenciais para a sustentabilidade do próprio desenvolvimento e para o aprofundamento da democracia.
A Lei 11.326/06 estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Considera-se público da agricultura familiar aqueles que praticam atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento; dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
Uma vez atendidos esses critérios, o agricultor familiar passa a ter direito ao acesso a um conjunto de políticas públicas destinadas especificamente a ele.
No estudo, "Superação da pobreza e a nova classe média no campo", Marcelo Neri encontrou, ao analisar os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, que o crescimento da classe média rural (Classe C) entre 2003 e 2009 foi de 71,8%. Esse crescimento foi resultado de várias políticas acessadas pelas famílias no rural, destacando-se a transferência de renda e valorização real do salário mínimo, mas as políticas agrícolas para a agricultura familiar tiveram papel importante nessa evolução.
A expressividade e a importância da agricultura familiar no Brasil são incontestáveis. Os dados do último Censo Agropecuário (2006) demonstraram que 84% dos estabelecimentos rurais no Brasil eram da Agricultura Familiar, mas que ocupavam apenas 24% da área agrícola do país. Responderam por 74% dos postos de trabalho no campo, com geração de 38% do valor bruto da produção agropecuária nacional. A grande maioria dos alimentos presentes na mesa dos brasileiros é oriunda da Agricultura Familiar. Tem-se aí 83% da mandioca, 70% do feijão, 69% das hortaliças, 59% dos suínos, 58% do leite, 51% das aves, 45% do milho e 30% dos bovinos.
Logo, apoiar a agricultura familiar significa maior produção de alimentos, empregos locais e arrecadação de tributos para os municípios. Um bom exemplo disso é o crédito rural Pronaf. Atuando em quase 100% dos municípios brasileiros, de 2003/2004 a 2014/2015 foram disponibilizados cerca de R$ 166,5 bilhões. Entre 1999/2000 a 2013/2014 foram executados aproximadamente R$127 bilhões, sendo R$ 875 milhões para custeio e R$ 2.2 bilhões para investimento, totalizando 23.3 milhões de contratos efetivados. Nos 20 anos de Pronaf, mais de três milhões de famílias acessaram o Programa. Para a Safra 2015/2016, serão disponibilizados R$ 28,9 bilhões para financiamento da produção, entre custeio e investimento, com taxas de juros de 2% a 5,5% ao ano para o agricultor familiar e juros menores para o semiárido, de 2% a 4,5%.
Vale ressaltar como conquista, a redução das taxas de juros. Na safra 1995/1996 foram de 16%, tanto de custeio como para investimento. Já nas safras 2013/2014 e 2014/2015, a taxa máxima para custeio foi de 3,5% ao ano para agricultores, e de 4% ao ano para cooperativas da agricultura familiar.
Evolução do Pronaf - Volume disponibilizado por safra (R$ bilhões)
(Fonte: SAF/MDA)
Como forma de qualificar ainda mais a execução desse conjunto de políticas, que geram melhores condições de produção, mas principalmente das condições de vida das populações rurais, foram lançadas as diretrizes da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural ( Pnater ) que estabeleceu os parâmetros para um novo modelo de extensão rural, capaz de fazer frente aos grandes problemas identificados no espaço rural e enfrentados pelos agricultores familiares, tanto nos aspectos econômicos, quanto nos sociais e ambientais.
Para isso foi fundamental reestruturar a rede nacional de assistência técnica e extensão rural. No período de 2003 a 2014, os recursos para Ater no país passaram de R$ 22 milhões para R$ 263 milhões. As instituições estaduais de Ater foram reequipadas, técnicos foram contratados nas esferas governamental e não governamental e as entidades passaram a se articular em redes, garantindo uma melhor cobertura dos serviços.
Investimento em ATER - Valor empenhado por ano (R$ milhões)
Não foram somente os agricultores familiares que tiveram suas condições de vida melhoradas. Entre 2002 a 2009, as áreas rurais receberam quase um milhão de novos domicílios, revelando o dinamismo dessas áreas.
Com o crescimento da renda, a pobreza rural teve uma queda expressiva. Segundo Barros (2010), do Ipea, a taxa de pobreza rural caiu de 48,6%, em 2002, para 32%, em 2008, indicando a saída da pobreza de mais de quatro milhões de pessoas na área rural. O estudo aponta, também, para a redução da taxa da pobreza extrema de 19,9% para 11,7% no mesmo período e para a redução na desigualdade rural: o Índice de Gini reduziu de 0.527, em 2002, para 0.499, em 2008.
A Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do IBGE também captou uma sensível melhora nas condições de vida nas áreas rurais entre 2002/2003 a 2008/2009: a participação das famílias que declararam que a quantidade de alimento era sempre suficiente aumentou de 43% para 54,4% no período.
O maior acesso a alguns bens duráveis entre as famílias também é indicador de que a qualidade de vida no meio rural mudou para melhor. Entre 2004 a 2009, o número de domicílios rurais que tinham geladeiras aumentou de 4,9 milhões para 6,8 milhões; com TV, de 5,5 milhões para 7,4 milhões; com rádio, de 6,5 milhões para 7,2 milhões; e com telefone, de 2 milhões para 4,8 milhões de domicílios rurais. Neste mesmo período, o número de famílias rurais com iluminação elétrica saltou de 6,5 milhões para 8,2 milhões de domicílios.
Esses dados indicam que a estratégia de inclusão produtiva e ampliação da renda da agricultura familiar - com a produção de alimentos, energia, outros produtos e serviços – articuladas em torno de um conjunto de políticas públicas estruturantes, geraram resultados concretos: melhoria da qualidade de vida e a inclusão socioeconômica das populações rurais. Indicam ainda que o Brasil Rural passa a contribuir mais significativamente para o desenvolvimento do país, ao constituir circuitos dinâmicos de desenvolvimento local que ampliam o mercado consumidor nacional e contribuem para a integração nacional campo-cidade. Além disso, o conjunto das políticas públicas que então se consolidavam trouxe todas essas conquistas resgatando e valorizando experiências, e respeitando valores e aspirações, a fim de potencializar a capacidade autônoma, indispensável para a dinamização da agricultura familiar ou qualquer setor da economia.
Em que pese o avanço metodológico que marcou o PPA 2012-2015, a estratégia para fortalecer a agricultura familiar no Brasil nos últimos quatro anos consistiu em aperfeiçoar os instrumentos que já haviam sido consolidados nos anos anteriores e que haviam contribuído para a redução da pobreza rural e dado ao modelo agrícola familiar condições de se manter e resistir ao avanço de um modelo patronal produtivo, porém em boa parte desligado da função social da terra e dependente de inúmeros insumos com efeitos comprovadamente nocivos à saúde.
Desse modo, a estratégia para a agricultura familiar nos últimos quatro anos apostou na continuidade, aperfeiçoamento e integração do conjunto bem-sucedido de instrumentos formado por ATER, crédito (Pronaf), seguro (SEAF), seguro climático (Garantia Safra), instrumentos de garantia de preços (PGPAF, PGPM-AF e PGPM- Bio ) e abertura de mercados (PAA, PNAE, Biodiesel, Sipaf ) como estratégia de inclusão produtiva, geração de renda e mitigação de riscos climáticos e de mercado.
Nesse período recente, priorizou-se também enfrentar os seguintes desafios:
Organizar a agricultura familiar para a comercialização, sobretudo para acessar os mercados privados diferenciados e convencionais;
Adequar a legislação sanitária de acordo com as especificidades das agroindústrias familiares, no âmbito do SUASA e ANVISA;
Promover a valorização dos produtos da agricultura familiar e o reconhecimento da sua importância para o desenvolvimento sustentável;
Impulsionar a produção sustentável, qualificando e ampliando sistemas de produção de base ecológica e orgânica, e consolidando a produção de alimentos saudáveis, com escala, estabilidade de oferta e mercado consumidor consciente;
Estruturar oportunidades econômicas e produtivas a partir da sociobiodiversidade , contribuindo para o etnodesenvolvimento dos povos e comunidades tradicionais;
Propiciar adaptação à mudança do clima em regiões mais vulneráveis, como o semiárido brasileiro;
Promover a igualdade de gênero no campo; e
Criar oportunidades de renda e qualidade de vida que tornem o campo atrativo para a permanência da juventude rural.
Apesar da priorização do enfrentamento desses desafios, hoje revela-se que o aprimoramento incremental dos instrumentos consolidados não tem sido capaz de promover avanços na velocidade desejada e necessária. O quadro atual é semelhante ao de quatro anos atrás, o que demanda, em primeiro lugar, diagnósticos mais precisos dos desafios a serem enfrentados, para que a estratégia se torne mais efetiva, e em segundo lugar, uma melhor gestão da informação e uma maior capacidade de comunicação, não só para aumentar o acesso às políticas públicas, mas também para melhor orientar a decisão e a atuação do poder público nas três esferas, de movimentos sociais, de organizações da agricultura familiar e, no limite, de agricultores e agricultoras familiares.
O Programa de Fortalecimento e Dinamização da Agricultura Familiar do PPA 2016-2019
O novo Programa de Fortalecimento e Dinamização da Agricultura Familiar traz em seus objetivos compromissos e medidas no intuito de promover os avanços necessários ao enfrentamento dos desafios que ainda restam.
Permanecem os objetivos que incluem os instrumentos de crédito e mitigação dos riscos climáticos e de mercado, de ATER e inovação, de apoio à organização econômica, de promoção da produção de base agroecológica, orgânica e da sociobiodiversidade , de promoção da autonomia das mulheres rurais e de promoção das políticas voltadas à agricultura familiar brasileira nos foros internacionais.
E vêm agora compor o Programa de Fortalecimento e Dinamização da Agricultura Familiar três novos objetivos: um voltado à juventude rural e focado na viabilização da sucessão rural, outro visando o etnodesenvolvimento de povos e comunidades tradicionais e outro focado na estratégia de inclusão produtiva da população rural em situação de pobreza. No PPA 2012-2015, este último objetivo fazia parte do Programa de Segurança Alimentar e Nutricional, mas foi incorporado ao Programa de Fortalecimento e Dinamização da Agricultura Familiar devido à maior adequação temática.
Para avançar nos instrumentos de crédito e mitigação de riscos, destacam-se no novo Programa o aumento do número de operações e medidas para a ampliação das coberturas do SEAF e do Garantia Safra.
O objetivo de ATER, entre outros compromissos, prevê a consolidação da ANATER como agente que trará maior efetividade na prestação dos serviços, bem como a constituição de um Sistema Nacional de ATER, a elaboração do Plano Nacional de ATER e o apoio à elaboração de Planos Estaduais de ATER, numa perspectiva federativa.
O objetivo de organização da agricultura familiar amplia o compromisso do MDA para com o fortalecimento do cooperativismo e do associativismo, com enfoque no apoio à gestão, organização da produção e comercialização que serão instrumentalizados por meio de um Programa Nacional de Cooperativismo e Associativismo da Agricultura Familiar. Uma novidade importante nesse objetivo é a elaboração e implementação de um Programa Nacional de Aproveitamento de Fontes Renováveis de Energia pela Agricultura Familiar, que visa contribuir para a sustentabilidade dos estabelecimentos e empreendimentos da agricultura familiar.
A inserção dos públicos da agricultura familiar em sistemas de produção de base agroecológica, orgânica e da sociobiodiversidade mais uma vez constitui um objetivo específico, devido à sua importância para a produção de alimentos saudáveis e produtos e serviços sustentáveis. Nesse objetivo, destacam-se a constituição de um Sistema Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica, o apoio à elaboração de Planos de Agroecologia e Produção Orgânica nos estados, DF e municípios, bem como o acompanhamento e gestão das ações do Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PLANAPO), em articulação com a Câmara Interministerial de Agroecologia e Produção Orgânica (CIAPO), coordenada pelo MDA, e com a Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO). Destaca-se também nesse objetivo a iniciativa de promoção do acesso e da produção de sementes e mudas varietais e crioulas, por meio do novo Programa Nacional de Sementes e Mudas da Agricultura Familiar.
Outro destaque do Programa é a elaboração e implementação do Plano Nacional de Juventude e Sucessão Rural, que é determinação direta da Presidenta da República e dá substância e robustez ao objetivo de ampliação da autonomia econômica e social dos jovens rurais.
O objetivo de autonomia econômica das mulheres rurais amplia neste Programa as suas metas, justificando a importância desse objetivo no alcance da igualdade de gênero no meio rural.
Os povos e comunidades tradicionais também ganham destaque por meio de um novo objetivo exclusivo dentro do Programa, no qual estão contidas as metas e iniciativas voltadas para esses públicos.
O objetivo de ampliação do espaço da agricultura familiar brasileira no ambiente internacional ganha força com metas de promoção comercial e de criação de registros nacionais e selos de identificação da agricultura familiar no Mercosul.
Por último, o Programa ganha um objetivo de inclusão produtiva rural, que está atualmente sob responsabilidade do MDS e tem obtido grande sucesso na redução da pobreza rural e na dinamização da agricultura familiar. Esse objetivo mantém e amplia a estratégia de inclusão produtiva rural, por meio da oferta de ATER, coordenada pelo MDA, e do acesso a recursos de fomento e às tecnologias sociais de água para produção, sob a coordenação do MDA.