No artigo 216, da Constituição Cidadã (BRASIL, 1988), está estabelecido que cabe à administração pública a gestão da documentação governamental e tomar as providências para possibilitar a consulta dessa documentação aos que necessitem.
A transição democrática (3)no Brasil, efetivada de forma lenta e gradual, vinha estabelecendo as normativas para as garantias do direito ao acesso à informação, ao longo dos últimos 30 anos. A primeira regulamentação da CF, quanto a este tema, foi aprovada em 1991, e tratou da Política Nacional de Arquivos Públicos – Lei nº 8159 (BRASIL, 1991). A gestão de documentos foi definida como “o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária”, já indicando a possibilidade de sua eliminação ou guarda permanente. A referida legislação, apesar de explicitar o direito de todos receberem dos órgãos públicos as informações (Capítulo I – Art. 4º), ao tratar do acesso e do sigilo de documentos públicos (Capítulo V) remeteu à regulamentação específica os prazos e definições sobre o sigilo, retardando, na prática, o acesso da sociedade. A regulamentação, com a publicação do Decreto nº 2.134 (BRASIL, 1997a), ocorreu seis anos depois, revogado pelo Decreto nº 4.553 (BRASIL, 2002a) e posteriormente, revogado pelo Decreto nº 7.845 (BRASIL, 2012) aderente a Lei de Acesso à Informação – LAI (BRASIL, 2011b). Na norma de 1997, a definição descrita para documentos reservados é “todos aqueles que não devam, imediatamente, ser do conhecimento do público em geral”; e como confidenciais, “todos aqueles cujo conhecimento e divulgação possam ser prejudiciais ao interesse do País” (BRASIL, 1997b). Dessa forma, permaneceu até 2012, como critério discricionário do servidor público, a classificação do documento como reservado e confidencial.
A noção de transparência administrativa, em uma das leituras de Jardim (1999, p.49), é requisito de controle da sociedade civil sobre o Estado. A opacidade informacional do Estado, segundo o autor, é a expressão e o mecanismo de produção de hegemonia da classe dirigente, instrumento de dominação e exclusão social. Após mais de 20 anos de autoritarismo (1964-1984), o aparato repressivo ainda se manteve presente nas instituições públicas. Os governos civis que sucederam aos governos militares (Collor/1990, Itamar/1992 e Fernando Henrique Cardoso – FHC/1995) pregaram a restrição do Estado, defendendo a doutrina neoliberal de privatização, desregulação e liberação da economia (DAGNINO; COSTA, 2013, p.17-19). Assim, as necessárias políticas de democratização do Estado, preconizadas na Constituição, não foram levadas a diante em sua plenitude neste período.
No governo FHC (1995-2002), a Reforma Administrativa, denominada de Reforma Gerencial do Estado, visava sua modernização e eficiência, buscando “romper o Estado burocrático e clientelista remanescente dos tempos de obscurantismo” (PEREIRA, 1995). Nogueira (2011, p.44) destaca que a reforma empreendida neste período trouxe ao termo Reforma do Estado uma visão de reforma da gestão e do aparato administrativo, focando muito mais na dimensão instrumental do Estado do que na sua dimensão ético-política. Segundo o autor, essas reformas, na realidade, visavam a diminuição do tamanho e das funções do Estado, mas permitiam ao mesmo tempo à expansão de formas não estatais de organização, prestação de serviços e do que chama de “monopólio da violência”. O crescimento do terceiro setor, assim como a consolidação de múltiplos “Estados” paralelos (criminalização, tráfico, lavagem de dinheiro, corrupção) foram as heranças deixadas pela onda neoliberal, nos anos 1990, em vários países na América Latina (NOGUEIRA, 2011, p.44). Para o autor, não há espaços vazios e a redução do Estado numa determinada sociedade, permite que outras organizações tentem ocupar esse espaço que são necessários para a vida em comum.
As tecnologias da informação e comunicação (TICs) começaram a ser utilizadas na administração pública federal, como ferramentas que possibilitam o acesso à informação e sua organização, de forma a auxiliar no processo decisório de governo já no fim dos anos 1970 e início dos anos 1980. Nas documentações e literatura pesquisada, sobre a Reforma do Estado nesse período, buscamos identificar como os autores da Reforma Gerencial percebiam a importância dos sistemas de informação.
Um dos primeiros sistemas de uso federal foi o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) (4), iniciado em 1987, voltado para a contabilidade pública, unificando os procedimentos de caixa através da conta única, o que possibilitou mais transparência às origens e aplicações dos recursos públicos da União. Este sistema continua em funcionamento sob gestão do Tesouro Nacional e do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO). Iniciado em 1989, o Sistema Integrado de Administração de Pessoal (SIAPE) (5) centralizou a folha de pagamento dos servidores públicos vinculados à administração direta da União, autarquias e fundações. Até esta data, cada órgão organizava a sua folha, o que oportunizava a existência de diferenciações, inclusive de tratamento, o que impedia a fiscalização e o controle do cumprimento de questões fundamentais dos princípios constitucionais de impessoalidade, eficiência e eficácia do serviço público. O Sistema de Gestão de Pessoas (SIGEPE)6 é um projeto que está, desde 2017, com a tarefa de substituir os sistemas da família SIAPE (Siape, SiapeCad, SiapeNet e Extrator). Estes e outros sistemas implantados na administração pública, buscavam atender prioritariamente as demandas da gestão e controle das informações na administração pública federal. A obrigação constitucional de acesso à informação pública aos cidadãos, não era o foco principal.
Através do Decreto nº 2.182 (BRASIL, 1997b) foram definidas as normas para a transferência e o recolhimento de acervos arquivísticos públicos federais para o Arquivo Nacional, revogado pelo Decreto nº 4.073 (BRASIL, 1999a), ainda em vigor. Portanto, quatorze anos depois da CF, uma política nacional de arquivos públicos e privados é estabelecida, com as competências do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), com diretrizes para o Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), definição dos Documentos Públicos e a Gestão dos Documentos Públicos na Administração Pública Federal. Esta norma, nas disposições finais, determina então que seu conteúdo se aplique também aos documentos eletrônicos.
A legislação que instituiu as normas para licitações e contratos da Administração Pública foi aprovada em 1993, a Lei 8.666, e deu um passo importante para o acesso às informações das despesas públicas, ao determinar, no §3º do Art. 3º, que a licitação “não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura.” (BRASIL, 1993). A Lei nº 9.755 trouxe a criação de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da União, para divulgação dos dados e informações que especifica a norma (BRASIL, 1998a). A Lei nº 10.520 em seguida, disciplina o pregão como forma de licitação (BRASIL, 2002b), e, através do Decreto 5.450 (BRASIL, 2005), o pregão eletrônico é regulamentado. Assim, o desenvolvimento do Portal de Compras da Administração Pública – COMPRASNET, e todo o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG), foi constituído, possibilitando a transparência das despesas públicas e permanece em funcionamento na Administração Pública Federal.
A Lei do Processo Administrativo na Administração Pública Federal – Lei nº 9.784 apresenta-se como “instrumento de proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da administração”, possibilitando assim o registro, documentação e acompanhamento das partes na requisição de qualquer pleito (BRASIL, 1999b). Entretanto, toda a legislação citada trata preferencialmente das finanças públicas, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.