As vicissitudes do "direito de ingerência" - Le Monde Diplomatique
Dei as ordens necessárias para impedir o uso de armas pesadas contra a população civil", declarou o secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon, no dia 4 de abril de 2011. Algumas horas depois, em Abidjan (capital da Costa do Marfim), os helicópteros de combate da ONU e a força francesa Licorne se juntaram à ofensiva das tropas de Alassane Dramane Ouattara contra as do presidente em retirada, Laurent Gbagbo.
Nos corredores da organização, em Nova York, a decisão suscitou certo mal-estar. Dada a Resolução n. 1.975 do Conselho de Segurança – adotada por unanimidade no dia 30 de março de 2011 –, os funcionários expressam dúvidas quanto ao poder do secretário-geral de dar uma "ordem" como essa (sem passar pelo conselho) e sublinham a ambiguidade da expressão "medidas necessárias". Apesar da grande liberdade conferida aos atores engajados em nome da ONU, a organização teme as consequências. "Não está na cultura das Nações Unidas empreender ações militares de peso ou tomar partido em guerras civis. Primeiro na Líbia, agora na Costa do Marfim: assim já é demais", confia um funcionário que prefere guardar o anonimato.1 Outro acrescenta: "Não podemos banalizar o recurso à guerra".
Em meio às ruínas ainda fumegantes da Segunda Guerra Mundial, em 1945, os fundadores da ONU clamaram pela paz como valor supremo – ato reforçado no estatuto com a proibição, por princípio, do "emprego ou ameaça" da força nas relações internacionais (Artigo 2, §4).2 O estatuto também estabelece a regra de não ingerência nos assuntos internos de Estados soberanos (Artigo 7, §1).
Se hoje em dia essa norma caiu em descrédito, em sua origem buscava preservar a estabilidade internacional. As grandes potências não hesitam em intervir militarmente em países estrangeiros e alegam os mais diversos motivos (proteção dos cidadãos, recuperar ou compensar dívidas, lutar contra a hegemonia real ou suposta de um país vizinho, interesses comerciais). E assim cometem todo tipo de crime. Como lembra o jurista belga Olivier Corten, "o princípio da não intervenção é fruto do combate histórico levado adiante pelos países mais fracos. Ao longo do século XIX, esses países foram submetidos ao colonialismo e imperialismo das potências que se diziam portadoras dos valores da 'civilização'. Mais especificamente, o argumento humanitário era constantemente invocado pelos Estados ocidentais para justificar as ações militares na África ou no Extremo Oriente".3
Apenas duas exceções são permitidas à interdição geral imposta pelo Artigo 2, §4: legítima defesa (Artigo 51) e as medidas adotadas pelo Conselho de Segurança "em caso de ameaça contra a paz, de ruptura da paz ou atos de agressão" (Capítulo VII). Em todo caso, esse direito da ONU está condicionado à tentativa de "solucionar as diferenças pacificamente" antes de recorrer ao uso de qualquer tipo de força (Capítulo VI); todas as medidas possíveis devem ser tomadas para evitar a guerra: mediação, missão de paz, comissão de investigação, grupo de contato, julgamento da Corte Internacional de Justiça (CIJ). A Guerra do Golfo, em 1990, foi precedida de um intenso balé diplomático. O mesmo ocorreu em 2011, em relação à intervenção na Costa do Marfim, mas não no caso da Líbia.
Há ainda outras formas de pressionar, como a imposição de sanções não militares: embargos (Iraque), bloqueios de bens e interdição de viagens a dirigentes (Líbia, Costa do Marfim), exclusão temporária de organização internacional (a Líbia foi suspensa do Conselho de Direitos Humanos da ONU, e a Costa do Marfim, da União Africana em 2010). Ademais, a Corte Penal Internacional (CPI), instaurada em 2002, pode perseguir chefes de Estado em exercício e suspender sua imunidade diplomática para infrações graves (crimes de guerra, contra a humanidade e de agressão). Ex-parlamentar europeia e atual comissária, Emma Bonino considera que a CPI pode ter papel determinante em acabar com as ilusões de impunidade dos criminosos de guerra.4 Apesar de três (Estados Unidos, China e Rússia) dos cinco membros permanentes não terem reconhecido a legitimidade da CPI, isso não impediu o conselho de emitir uma ordem de prisão contra o presidente sudanês Omar al Bachir. Para Tzvetan Todorov, "é estranho que a vida política seja reduzida a opções tão cruéis; e não é verdade que é preciso escolher entre a covardia da indiferença e o caos dos bombardeios. Esse tipo de questão se impõe unicamente se decidirmos, de partida, que agir significa 'agir militarmente'. Há muitas outras formas de intervenção para além dos ataques militares".5
O apelo à criatividade
Os princípios consagrados em 1945 não foram capazes de instaurar a paz no mundo, e a segunda metade do século XX foi atravessada por vários conflitos sangrentos. Apesar disso, as normas da ONU representam a consciência dos perigos inerentes à utilização da força. Para Corten, "se o estatuto das Nações Unidas não acabou com essas práticas [imperialistas], pelo menos conferiu aos Estados atacados a possibilidade de invocar o direito para defender-se".
Apesar de todo o aparato alternativo à força, as potências preferem recorrer à criatividade para justificar a guerra a qualquer custo: Israel, por exemplo, argumentou "legítima defesa preventiva" contra o Egito em 1967, assim como os Estados Unidos em relação ao Iraque, em 2003. Desde sua criação, a ONU autorizou o uso da coerção armada em 21 ocasiões, com base no Capítulo VII de seu estatuto. A intervenção na Coreia, em 1950, foi emblemática nesse sentido. Assim, o que se vê na prática é a tentativa de remediar o não cumprimento de um objetivo fundamental (a manutenção da paz) por outros meios, sobretudo pelo estabelecimento de razões imperiosas que "justifiquem" o uso da força – por sua vez, condicionada às decisões do Conselho de Segurança. Em 1990, a anexação do Kuwait pelo Iraque foi considerada uma violação do direito internacional – que proíbe a expansão de um território pela força – e uma agressão evidente contra um Estado-membro da ONU, ainda que as potências desejosas de intervir não estivessem isentas de motivações geopolíticas.
Desde a Guerra Fria, as possibilidades legais de utilizar o recurso da intervenção militar parecem ter aumentado. Se o princípio do "dever de ingerência", reivindicado pelo jurista italiano Mario Bettati e pelo político francês Bernard Kouchner, não é reconhecido pelo direito internacional,6 o direito humanitário, hoje, é claramente uma das motivações usadas para justificar intervenções militares. Em particular, a necessidade de socorrer as populações vítimas de seu próprio Estado (em função de suas carências, como na Somália em 1993 e na Costa do Marfim em 2011) ou das reações violentas por parte de dirigentes, como no caso da Líbia em 2011. A motivação da proteção a populações civis entrou explicitamente para o arsenal jurídico da ONU por etapas. Em 1988, a Assembleia Geral das Nações Unidas abriu caminho para as organizações não governamentais.7 Em 2005, a assembleia reconheceu o "dever dos Estados de proteger suas populações civis". Em 2006, foi a vez de o Conselho de Segurança reforçar as obrigações governamentais em relação aos civis em períodos de conflitos armados, inclusive os de dimensão internacional.8 Ao descartar um conceito de ingerência obscuro e perigoso – o balanço dos estragos causados pelas operações da Bósnia (1992) e da Somália (1993) incitam à prudência –, a ONU tentou esclarecer os critérios ainda vagos para autorizar uma ação armada.
Aparentemente simples, lógica e justificada, a intervenção militar pela defesa dos direitos humanos produz zonas de sombra e sempre suscita polêmicas. A Rússia, a China e a Índia se abstiveram de votar sobre a intervenção na Líbia. A Alemanha votou contra. Os Estados Unidos aderiram a contragosto. A tensão é perceptível até no interior da Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), antes encarregada de comandar essas operações. A precipitação do presidente francês Nicolas Sarkozy rendeu-lhe comparações pouco lisonjeiras com George W. Bush, principalmente nas imprensas britânica e norte-americana. Os representantes da Índia na ONU solicitaram a "disposição de mais tempo para examinar os projetos da resolução [que autoriza o recurso à força], o que permitiria aos países fornecedores de contingente opinar sobre o uso de seus soldados em missões desse gênero".9
Operações com forças armadas, por definição, podem causar vítimas, razão pela qual as perturbações internacionais parecem inevitáveis. Recorrer a mecanismos mortíferos, independentemente do motivo invocado, representa sempre um fracasso para os direitos humanos: para defender certos civis, colocam-se em perigo outros. É por isso que muitos juristas rejeitam as expressões "guerra justa" (passada dos escritos de Santo Agostinho10 aos discursos de George W. Bush) e "guerra humanitária". A comissão internacional ad hoc, criada em 2000, prefere usar a formulação "intervenção militar com o objetivo de proteção humanitária".11 Apesar de um pouco longa, essa redação apresenta a vantagem de não mascarar a realidade ao confundir dois registros de discurso (liberdades fundamentais e violência armada) num maniqueísmo cômodo. O vice-presidente do Comitê Internacional da Cruz Vermelha, Jacques Forster, expressa sua opinião: "A experiência demonstra que quando o humanitário se confunde com ação política ou militar, acaba por alimentar ainda mais os conflitos em vez de solucioná-los".12
Talvez como um sinal de certo mal-estar, políticos e meios de comunicação abusam dos eufemismos: não há "bombardeio", e sim "lançamentos"; não se trata de "guerra", mas de "operação militar". As imagens dos combates na Líbia e na Costa do Marfim parecem estranhamente pouco numerosas para um mundo permanentemente exposto a imagens de guerra e conflitos armados.
Política da imposição de interesses
As operações militares sempre lidam com algum grau de incerteza, e o perímetro da ação autorizada pelo Conselho de Segurança também suscita controvérsias. "Em que momento a guerra será considerada vitoriosa?", questiona o fundador da organização Médicos sem Fronteiras, Rony Brauman, referindo-se ao conflito que opunha insurgentes e o regime de Trípoli.13 Moscou e Pequim consideram que as ações levadas a cabo ultrapassam o papel atribuído à ONU, mas ao mesmo tempo não se opuseram tanto quanto poderiam. Da instauração de uma zona de exclusão aérea, passou-se a uma intervenção para derrubar o regime na Líbia. Os presidentes Barack Obama e Nicolas Sarkozy, assim como o primeiro-ministro britânico David Cameron, não escondem mais seus objetivos,14 ainda que sejam incompatíveis com os princípios da ONU de não ingerência e do direito de os povos envolvidos tomarem suas próprias decisões. Mesmo se Muamar Kadafi apresenta todas as características de um tirano, ao abrir um precedente com esse tipo de julgamento, sempre será possível enquadrar dirigentes segundo este ou aquele gosto. Apesar de ter aprovado a Resolução n. 1.975, a Índia foi incisiva ao defender que "os soldados de manutenção da paz não devem, em nenhuma circunstância, tornar-se instrumento da mudança no regime da Costa do Marfim".
O "dever de proteger as populações civis" não será uma desculpa para exercer o "dever de ingerência"? A Alemanha prontamente se opôs à intervenção militar na Líbia, argumentando que o Conselho de Segurança não possuía informações suficientes sobre a situação e a natureza real da insurreição armada: seria uma revolta tribal ou a expressão política de um povo em luta contra um regime opressivo? Outros presentes revelaram a desconfiança diante da suposta "magia das armas" de resolver por si mesma problemas políticos. "Os direitos humanos não são uma política, e a oposição canônica entre os direitos humanos e a realpolitik é um impasse. Em poucas palavras, a política existente é a da imposição de interesses", analisa Brauman.
Organizações não governamentais e personalidades criticam também a política internacional de "dois pesos, duas medidas". A Liga Árabe solicita, de seu lado, uma zona de exclusão aérea na Faixa de Gaza, onde os bombardeios israelenses matam civis com regularidade. Certamente, o pedido não será atendido: o Conselho de Segurança é uma instância política que avalia de forma unilateral as posições e resoluções a serem tomadas.
As decisões desse "diretório mundial" são, finalmente, impostas (contrariamente àquelas da Assembleia Geral) e escapam a qualquer controle jurisdicional. Apenas os meios de comunicação e as associações podem fazer frente a esse poder, mas a oposição e o debate permanecem aleatórios. É mais comum ver a imprensa – nos Estados Unidos em 2003 ou na França em 2011 – seguir seu governo pelos caminhos da guerra e participar do condicionamento da opinião pública a favor do uso da força. No caso da Líbia, os grandes meios praticamente adiantaram a reação política. Da mesma forma, certos "humanitários", como Kouchner, não temem qualquer tipo de contraposição ao sugerir cada vez mais o uso de intervenções armadas. Vale lembrar que a divisão dos membros permanentes do conselho pode vetar o uso da força: foi o caso de 2003, quando a França – com China e a Rússia – se opôs à Guerra do Iraque. Dito isso, se hoje o conselho parece predisposto a ampliar seu campo de ação, por outro lado suas resoluções permanecem contingentes (e, por isso, reversíveis) enquanto o estatuto da ONU, seu texto supremo, não for revisado no que se refere ao emprego da força. As intervenções atuais se inscrevem, portanto, num quadro jurídico evolutivo e incerto.
Paira uma suspeita inevitável de arbitrariedade. Em 1990, os Estados que empreenderam a intervenção armada no Iraque com a chancela internacional não estavam isentos de interesses sobre a região, considerada estratégica. Igualmente, o apoio militar de Paris às forças republicanas da Costa do Marfim lideradas por Ouattara não é uma ação desinteressada: o país é uma peça fundamental no jogo de xadrez entre a França, antiga potência colonial, e o oeste africano. Sabe-se também que a "ordem" dada por Ban Ki-moon foi precedida de uma conversa telefônica com Sarkozy. "Nunca na história passada e presente assistimos a um ato de 'intervenção humanitária' cujo objetivo exclusivo ou principal é prevenir uma situação de violação maciça e sistemática dos direitos humanos",15 insiste o professor David Sánchez Rubio, da Universidade de Sevilha. O problema, então, é o seguinte: é possível fundar um sistema jurídico baseado em princípios que – já se sabe de antemão – serão variáveis de acordo com as circunstâncias?
Alguns consideram que uma melhoria na representatividade do Conselho de Segurança, notadamente geográfica (com a entrada do Brasil ou da África do Sul, por exemplo), bastaria para afastar as arbitrariedades.16 Outros acreditam que os defeitos do conselho são inerentes à sua posição institucional, ou ainda que a situação mudaria com um Estado-Maior permanente – previsto no estatuto da ONU, mas que nunca funcionou. Atrás desses questionamentos, contudo, aparecem outros mais profundos: existiria uma forma representativa internacional incontestável a ponto de poder exercer um governo mundial? É possível transformar a ONU num lugar de debates pacíficos em que os pontos de vista se aproximam e, pouco a pouco, constroem uma normativa internacional consensual?
Por outro lado, muitos juristas alertam para as premissas enviesadas utilizadas pelos defensores do dever de ingerência. Ora, o direito internacional contemporâneo nunca construiu a ideia de soberania como fortaleza impenetrável: "Não se pode considerar, em nenhum caso, que seria 'lícito' para um Estado massacrar sua população sob o pretexto de que tudo o que passa no interior de suas fronteiras concerne a 'assuntos internos'. A totalidade dos Estados reconheceu formalmente que se devem respeitar princípios fundamentais dentro de seus próprios territórios, como o direito à vida, o respeito à integridade física ou a interdição do genocídio. Essa é a 'soberania' que escolheram, portanto, é com essa 'soberania' que eles devem respeitar suas obrigações", sublinha Corten.17 O problema seria, dessa forma, mais político que jurídico.
As Nações Unidas, por mais insuficientes que sejam, são fundadas na ideia de um pacifismo ativo. Trata-se de promover a cultura da cooperação, do diálogo, da reciprocidade, do "contrato social", obrigando os atores a respeitar normas comuns e a "horizontalidade", por oposição à lógica hierárquica do poder. Por mais ingênuos que pareçam, esses objetivos impõem a busca progressiva de soluções alternativas para as relações de força que fundam aquela que ainda será por muito tempo uma "sociedade", e não uma "comunidade" internacional. Isso implica respeitar a soberania popular quando ela se manifesta (o governo francês continua a apoiar regimes africanos que manipulam abertamente as eleições) e abrir as fronteiras das discussões – ainda muito monopolizadas pelas potências ocidentais. Por considerar que seu ponto de vista não foi levado em conta, o presidente da Comissão da União Africana, Jean Ping, manifestou desagrado ao recusar-se a participar do encontro em Paris sobre a Líbia, em 19 de março de 2011. O pacifismo ativo também exige pluralismo midiático para garantir a expressão de pontos de vista de oposição, como mostra o sucesso do WikiLeaks. Também requer certo distanciamento histórico que os dirigentes atuais parecem ter perdido.
Num momento histórico em que o recurso à força parece estar na moda, a solução pacífica das divergências (Capítulo VI) deve ser fortemente reiterada. Quais são, por exemplo, as lógicas intrinsecamente violentas da ordem econômica mundial que incidem sobre os países do Sul – onde ocorre a maior parte das intervenções internacionais? "A intervenção humanitária entendida como a intenção real de evitar violações dos direitos humanos implica uma ação direta, militar, para enfrentar situações-limite de eliminação direta, grave, maciça e imediata de vidas humanas. Ora, no cotidiano 'normal', já vivemos um contexto de eliminação indireta, grave, maciça e imediata de vidas. Consideramos anormal apenas a agressão direta, mas não somos capazes de reagir perante os efeitos indiretos de outras ações que aparentemente não têm nenhuma intenção de exterminar seres humanos",18 escreve o economista e teólogo da libertação Franz Hinkelammert. Lembremos que, segundo Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação (FAO), 1 bilhão de seres humanos passaram fome em 2010.
De fato, os que levam adiante as operações armadas em nome da ONU são os mesmos que fecham as portas a qualquer reforma de envergadura nas regras do comércio internacional ou do reconhecimento efetivo dos direitos sociais das populações pobres dos países do Sul. Afinal, a liberdade é, também, produto das relações econômicas tecidas de um extremo a outro do planeta. Nesse cenário intrincado, pondera Rubio, "o ser humano parece não valer nada, o que torna previsível e pouco surpreendente a prática de salvar populações com bombas e/ou exércitos ditos 'humanitários'".19
1 Radio France Internationale, cronologia hora a hora da crise na Costa do Marfim.
2 Em 1928, o pacto Briand-Kellogg havia proibido a guerra como meio de política nacional.
3 Olivier Corten, "Les ambiguïtés du droit d'ingérence humanitaire" [As ambiguidades do direito de ingerência humanitária], Le Courrier de l'Unesco, Paris, jun. 1999.
4 Emma Bonino, "Las distintas formas de intervención" [As diferentes formas de intervenção], Revista de Occidente, Madri, jan. 2001, n. 236-237.
5 Tzvetan Todorov, Mémoire du mal. Tentation du bien. Enquête sur le siècle [Memória do mal. Tentação do bem. A questão do século], Robert Laffont, Paris, 2000.
6 Mario Bettati, Le droit d'ingérence. Mutation de l'ordre international [O direito de ingerência. Mutação da ordem internacional], Odile Jacob, Paris, 1996.
7 Resolução n. 43/131, "Assistência humanitária às vítimas de catástrofes naturais e situações de urgência da mesma ordem", adotada sem votação pela Assembleia Geral das Nações Unidas no dia 8 de dezembro de 1988.