O instituto da denunciação da lide em ação indenizatória movida em desfavor do estado sob a ótica do NCPC - Âmbito Jurídico - Educação jurídica gratuita e de qualidade
O instituto da denunciação da lide em ação indenizatória movida em desfavor do estado sob a ótica do NCPC
Direito AdministrativoRevista 148
Resumo: Objetiva-se, por intermédio do presente artigo, apresentar os aspectos relevantes dos institutos da Ação de Regresso e da Denunciação da Lide, analisando os dispositivos pertinentes a cada instituto, bem como uma análise acerca da temática "denunciação da lide nas ações indenizatórias estatais", analisando os dispositivos do Novo Código de Processo Civil.
Palavras-chave: Ação de Regresso, Denunciação da Lide, Novo Código de Processo Civil.
É de relevante importância destacar que é dever do Estado promover o bem estar social, mas que no exercício de suas funções, pratica atos lesivos a terceiros, ensejando sua responsabilidade civil extracontratual.
Aduz o artigo 37, § 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88 que a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, suas respectivas autarquias e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros (BRASIL, 1988). Tem-se, portanto, a aplicação da Teoria do Risco Administrativo.
Nesse aspecto, o presente estudo tem por escopo tratar das principais características dos institutos da Ação de Regresso e da Denunciação da Lide, apontando os reflexos do Novo Código de Processo Civil frente ao pedido de denunciação do servidor pleiteado pelo Estado em ação indenizatória movida em seu desfavor.
2 Denunciação da lide no NCPC
Tecidas as considerações pertinentes acerca da Ação de Regresso, passa-se a analisar algumas peculiaridades do instituto da Denunciação da Lide, previsto nos artigos 125 a 129 da Lei 13.105, de 16 de março de 2015, denominado Novo Código de Processo Civil – NCPC.
2.1 Conceito e características
Regulada nos artigos 125 a 129 do Novo Código de Processo Civil (2015), tem-se que:
"A denunciação da lide constitui modalidade de "intervenção de terceiro" em que se pretende incluir no processo uma nova ação, subsidiária àquela originariamente instaurada, a ser analisada caso o denunciante venha a sucumbir na ação principal. Em regra, funda-se a figura no direito de regresso, pelo qual aquele que vier a sofrer algum prejuízo, pode, posteriormente, recuperá-lo de terceiro, que por alguma razão é seu garante". (ARENHART, MARINONI, 2010, p.186).
Nas precisas lições de Fredie "a denunciação da lide é uma intervenção de terceiro provocada: o terceiro é chamado a integrar o processo, porque uma demanda lhe é dirigida" (DIDIER JR. 2015, p. 491).
Segundo Alexandre Freitas Câmara, a denunciação à lide revela-se como uma "verdadeira demanda incidental de garantia, através da qual se formula pretensão em face do terceiro convocado a integrar o processo." (CÂMARA, 2006, p. 203).
Denunciante é aquele que traz um terceiro à relação jurídica já existente. O denunciado, por sua vez, é o terceiro à relação jurídica que é chamado pelo denunciante.
Cumpre ressaltar que a denunciação a lide apresenta nova demanda e não novo processo, pois tal intervenção se desenvolve na mesma base procedimental, contribuindo tanto para a economia processual quanto para a celeridade da presteza jurisdicional.
Didier Jr. (2015) afirma que a denunciação da lide é uma demanda incidental, regressiva, eventual, e considerada, ainda, como antecipada.
Incidental, porque não haverá a formação de um novo processo. A denunciação é uma demanda nova em um processo já existente, tratando-se de ampliação objetiva dessa relação processual inaugurada. Fredie Didier pondera que "a sentença disporá sobre a relação jurídica entre a parte e o denunciante, e entre este e o denunciado. Se o juiz não se manifestar sobre alguma dessas demandas, a sentença será omissa". (DIDIER JR., 2015, p. 492).
Didier Jr. (2015) afirma ser regressiva, visto que o denunciante visa ao ressarcimento pelo denunciado de eventuais prejuízos resultantes da demanda pendente. Não há, pois, relação jurídica material entre o adversário do denunciante e o denunciado.
Diz-se eventual:
"porque feita sob condição: a demanda regressiva somente será examinada se o denunciante, afinal, for derrotado na demanda principal. A primeira demanda é preliminar28 em relação à denunciação, pois se o denunciante for vitorioso na ação principal, a ação regressiva sequer será examinada; se o denunciante sucumbir, a ação de denunciação tanto poderá ser procedente como improcedente. […] Há, porém, uma ponderação a ser feita: "Vencido o denunciante na ação principal e não tendo havido resistência à denunciação da lide, não cabe a condenação do denunciado nas verbas de sucumbência" (enunciado n. 1 22 do Fórum Permanente
de Processualistas Civis). (DIDIER JR., 2015, p. 492- 493)
Por fim, é demanda antecipada, pois o denunciante antecipa-se demandando o terceiro, visando imputar-lhe responsabilidade pelo ressarcimento dos prejuízos que venha a sofrer ou dos que efetivamente tenha experimentado. Barbosa Moreira salienta que "a denunciação da lide consiste em verdadeira propositura de uma ação de regresso antecipada, para a eventualidade da sucumbência do denunciante" (MOREIRA apud DIDIER JR., 2015, p. 493).
Pode-se afirmar que a denunciação da lide trata-se de uma medida que visa fazer com que a sentença revele a responsabilidade do terceiro em relação ao denunciante, nos moldes do litígio normal, inicialmente entre autor e réu.
A denunciação é, portanto, uma demanda, na qual o denunciado passa a ser réu, fazendo com que haja ampliação subjetiva tanto do processo quanto do objeto em litígio. Pode-se considerar como demanda secundária na medida em que proposta pelo autor na petição inicial ou pelo réu no prazo para apresentar a contestação, tem por objetivo condenar o denunciado na hipótese de o ser o denunciante na ação principal.
2.2 Facultatividade da denunciação à lide
O artigo 125 do CPC, em seu caput, preconiza que a denunciação da lide será facultativa "II – àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo". (BRASIL, 2015) (grifo nosso)
Embora o NCPC disponha sobre a facultatividade da denunciação da lide, no que tange ao inciso II do art. 125, NCPC (BRASIL, 2015), não há na doutrina tão pouco na jurisprudência um consenso quanto à interpretação do aludido inciso, dividindo-se em duas correntes: uma chamada de restritiva e outra denominada extensiva.
Pela concepção restritiva, a denunciação da lide somente seria possível na hipótese de exercício de pretensão regressiva.
Nas precisas lições do processualista Fredie Didier Jr. :
"pela concepção restritiva, somente é possível a denunciação da lide, para o exercício de pretensão regressiva, nas hipóteses em que houve a transferência de direito pessoal: denuncia-se a lide ao cedente, para que responda por eventual derrota do cessionário". (DIDIER JR., 2015, p.499)
Vicente Greco Filho afirma que:
"Parece-se nos que a solução se encontra em admitir apenas, a denunciação da lide nos casos de simples ação de regresso, isto é, a figura só será admissível quando, por força da lei ou do contrato, o denunciado for obrigado a garantir o resultado da demanda, ou seja, a perda da primeira ação, automaticamente, gera a responsabilidade do garante." (GRECO FILHO apud DIDIER JR., 2015, p .499-500)
Nelson Nery Jr., observa que "somente seria possível a denunciação nos casos de garantia própria – decorrente de transmissão de direito – e, não nas hipóteses de simples direito de regresso – chamado de garantia imprópria". (NERY JR. apud DIDIER JR., 2015, p.500).
Por sua vez, a concepção extensiva afirma que o direito brasileiro não faz distinção entre garantia própria e imprópria.
Cândido Dinamarco aduz que a
"A introdução do inciso 11 do art. 125 do CPC se deu por força da pressão da doutrina e da jurisprudência, que sentiam a necessidade de um mecan ismo processual que abreviasse a pretensão regressiva nas hipóteses de garantia imprópria – principalmente a dos segurados contra as seguradoras. Daí a redação aberta do inciso 11 do art. 125." (DINAMARCO apud DIDIER JR., 2015, p. 502).
Didier (2015) observa que essa interpretação pode ocasionar uma situação absurda, posto que um dos principais exemplos de restrição à denunciação da lide às situações de garantia própria seria excluído, que é a ação de regresso.
Para essa corrente ampliativa, a garantia imprópria seria plenamente possível, de modo que será possível denunciar a lide nas hipóteses em que o direito regressivo estiver baseado na transferência do direito pessoal e também na hipótese de não estar.
Ainda na visão de Alexandre Câmara, a adoção da corrente ampliativa revela-se mais acertada, uma vez que os termos normativos de cunho genérico impedem que o intérprete realize qualquer distinção, observando que "onde a lei não distingue não é lícito ao intérprete distinguir". (CÂMARA, 2006, p. 208)
Por conseguinte, não é possível vetar, em abstrato, a admissibilidade da denunciação da lide em hipóteses de garantia imprópria (simples direito de regresso). Nada há no texto legal que aponte nesse sentido, tampouco os antecedentes legislativos lhe servem de apoio. De fato, o propósito realmente foi o de permitir o exercício eventual e incidental da pretensão regressiva, qualquer que seja ela, em um mesmo processo.
3 Divergências acerca da denunciação à lide envolvendo ações indenizatórias estatais
3.1 Divergências Doutrinárias
Um tema tormentoso na doutrina diz respeito à denunciação da lide em face da aplicação do artigo 37,§ 6º da CRFB/88 (BRASIL, 1988). Necessário se faz entender se diante de ação indenizatória movida em face da Administração Pública é seu dever ou faculdade denunciar à lide o agente causador do dano ao terceiro prejudicado, ou ainda, se é caso de impossibilidade de denunciação. Não obstante, com base no NCPC, a denunciação da lide deixou de ser obrigatória, embora ainda exista divergência quanto à aplicação de tal instituto com base no inciso II do artigo 125.
3.1.1 Argumentos favoráveis à denunciação da lide
Preleciona o artigo 125, II do NCPC que a denunciação da lide é admissível por "àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda" (BRASIL, 1973). Portanto, sendo a Administração Pública titular do direito de regresso e encontrando-se na condição de reaver o montante pago à vítima frente ao dano causado por seus agentes, seria possível a denunciação da lide.
Nessa linha de pensamento, Fernanda Marinela (2012) afirma que através da denunciação da lide, entendendo ser cabível e recomendável numa visão jurisprudencial, o Estado acabaria por resolver duas questões de uma só vez: o pagamento da vítima e o fato de receber do agente, dentro do mesmo processo, os prejuízos despendidos, sendo certo que os princípios da celeridade e economia processual estariam presentes nesta demanda. De fato, caberia tão somente ao magistrado deferir ou não o pedido de denunciação, na hipótese de não serem respeitados os referidos princípios ou se esta se afigura de caráter meramente protelatório.
Ademais, no mesmo artigo 125, em seu parágrafo 1º (BRASIL, 2015), destaca que "o direito regressivo será exercido por ação autônoma quando a denunciação da lide for indeferida, deixar de ser promovida ou não for permitida".
Portanto, em havendo denunciação à lide do agente dentro de um mesmo processo a Administração se responsabilizaria perante a vítima e o agente perante a Administração Pública, concretizando, de maneira célere e econômica, o direito de regresso. Isto não importaria, na hipótese de a Administração não proceder à denunciação, em perda do direito de regresso, pois como já foi mencionado, este direito poderá ser exercido via ação autônoma (Ação de Regresso).
Concernente a esse pensamento, temos que há a possibilidade de denunciação na situação específica de se tratar "de ação fundada na responsabilidade objetiva do Estado, mas com arguição de culpa do agente público" (DI PIETRO, 2011, p. 721).
A aludida autora afirma inda que a denunciação é cabível:
"[…] 2. quando se trata de ação fundada na responsabilidade objetiva do Estado, mas com argüição de culpa do agente, a denunciação da lide é cabível como também é possível o litisconsórcio facultativo ( com citação da pessoa jurídica e de seu agente) ou a propositura da ação diretamente contra o agente público." (DI PIETRO, 2011, p. 721)
Para essa parte da doutrina, é necessário compreender que o fundamento da responsabilidade objetiva da Administração Pública é diverso do fundamento do direito regressivo estatal, o que não obsta a denunciação da lide, ainda que haja introdução de fato novo, ausente na demanda inicial.
Observa-se o seguinte apontamento:
"Cassio Scarpinella Bueno, embora adepto da concepção restritiva, após examinar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, conclui que "toda vez que a ação indenizatória também se basear na existência de culpa, a denunciação ao agente público não destoará da mesma fundamentação da ação principal. Deve, pois, ser admitida nestes casos." Afirma, ainda, ser possível a denunciação da lide, nestas hipóteses, quando o Estado, em sua defesa, alegar a tese de culpa do particular ou culpa concorrente, pois não haverá acréscimo na fase instrutória." (DIDIER JR., 2012, p. 392)
É importante destacar que o Supremo Tribunal Federal – STF:
"no RE n. 327.904, rel. Min. Carlos Britto, considerou que o §6º do art. 37 da CF/88 consagra dupla garantia: uma em favor do particular, possibilitando-lhe a ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado que preste serviço público; outra, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional pertencer, não podendo ser demandado per saltum e diretamente pela vítima. A min. Cármen Lúcia acompanhou com reservas a fundamentação (j. em 15.8.2006, publicado no Informativo n. 436 do STF)" (DIDIER JR., 2012, p. 392)
Em suma, destacam-se como argumentos favoráveis à denunciação da lide o fato de o direito de regresso da Administração estar previsto constitucionalmente, encontrando a denunciação respaldo no artigo 37, §6º da CRFB/88 e no artigo 125, inciso II, e no § 1º do NCPC; ausência de vedação legal no que pertine à introdução de fato novo na demanda quando da denunciação; o ônus probatório é encargo estatal, posto que o direito de regresso pressupõe a comprovação da culpa do agente público causador do dano, o que não acarretará prejuízos processuais ao administrado; e, o fato de que o direito à indenização correspondente não será prejudicado quando da denunciação, permanecendo resguardado perante o Estado.
3.1.2 Argumentos contrários à denunciação da lide
De maneira diversa, há quem sustente a tese de não cabimento de denunciação da lide. Note-se que:
"Revendo posição anteriormente assumida, estamos em que tem razão Weida Zancaner ao sustentar o descabimento de tal denunciação. Ela implicaria, como diz a citada autora, mesclar-se o tema de uma responsabilidade objetiva – a do Estado – com elementos peculiares à responsabilidade subjetiva – a do funcionário.[…] ademais, haveria prejuízos para o autor". (ZANCANER apud MELLO, 2006, p. 979).
Corrobora com esse pensamento:
"É fundamental destacar que a denunciação da lide é visivelmente prejudicial aos interesses da vítima à medida que traz para a ação indenizatória a discussão sobre culpa ou dolo do agente público, ampliando o âmbito temático da lide em desfavor da celeridade na solução do conflito." (MAZZA, 2012, p. 305)
Não obstante, haveria discussão de duas responsabilidades distintas, quais sejam a do Estado, de natureza objetiva, e a do agente público, de natureza subjetiva.
"não teria cabimento desfazer indiretamente o benefício que a Constituição outorgou ao lesado: se ele foi dispensado de provar a culpa do agente, não teria cabimento que, no mesmo processo, fosse obrigado a aguardar o conflito entre o Estado e seu agente, fundado exatamente na culpa". (CARVALHO FILHO, 2011, p. 532)
Nas lições de Marinela, apresentando os argumentos que a parte da doutrina utiliza, aduz que quando o Estado introduz o agente no processo, ele deve provar a culpa ou dolo do agente, o que não se afigura quando da teoria objetiva. Além disso, estar-se-ia ampliando o conjunto probatório "procrastinando o feito e prejudicando a vítima, sem contar que a discussão da culpa é um fato novo que não estava presente na ação, o que também é vedado em caso de denunciação da lide." (MARINELA, 2012, p. 988).
Ainda nesse sentido, a aludida autora observa que ao denunciar à lide o Estado estaria assumindo a sua responsabilidade e, portanto, assumindo a indenização.
Medauar (2006) ensina que dentre os argumentos contrários à denunciação da lide estão o de que a CRFB/88 responsabiliza o Estado pelo ressarcimento à vítima, tratando-se de responsabilidade entre poder público e vítima, descabendo interferência de quaisquer outras relações obrigacionais. Além disso, há uma necessidade de priorização do direito da vítima, objetivando evitar a demora no andamento processual.
Por fim, com a denunciação haverá a ingerência de um novo fundamento na demanda principal, cuja incidência encontra-se inadmissível, como já foi mencionado entre os argumentos contrários.
Em suma, entre os argumentos contrários à denunciação da lide, destacam-se o fato de que a ação regressiva somente deve ser ajuizada após o ressarcimento do administrado lesado; a introdução de fundamento diverso do apresentado na demanda originária resulta em prejuízo para o administrado, com a consequente procrastinação do feito, haja vista ocorrer uma ampliação do âmbito temático da lide, de modo que o fundamento da ação originária é diverso da denunciação; a denunciação da lide acaba por mesclar as responsabilidades, uma vez que a ação regressiva é subjetiva e a ação movida em desfavor do Estado é objetiva, o que acarreta prejuízos aos princípios da economia e celeridade processuais. Ademais, o artigo 125, II, do NCPC, não alcançaria as ações envolvendo o Poder Público, sob pena de afronta à disposição constitucional.
Averiguadas as divergências doutrinárias e jurisprudenciais envolvendo a temática em análise, percebe-se que ainda não há um consenso no sentido de deferir ou indeferir a denunciação da lide nas ações de responsabilidade civil estatal. Ademais, tem-se que em determinados casos a denunciação será permitida e até mesmo viável, já em outras, torna-se morosa e prejudicial à vítima e à presteza jurisdicional.
A partir da análise dos diversos julgados e das posições doutrinárias apresentadas, observa-se que o indeferimento da denunciação ocorre, principalmente, sob os argumentos de que com o ingresso do terceiro na relação processual haveria de se discutir duas responsabilidades distintas, quais sejam a objetiva, do Estado, e a subjetiva, do agente público.
Os argumentos favoráveis apresentados se fundam na previsão do direito de regresso do Estado e que, em não havendo prejuízo aos princípios da celeridade e economia processual, em nada obsta a denunciação em tais demandas indenizatórias.
Diante de demanda indenizatória movida em face do Estado, em que o magistrado ao analisar os fatos apresentados perceber que haverá prejuízo à parte autora, restar-se-á viabilizado o indeferimento da denunciação da lide ao agente.
Ademais, se houver prejuízo aos princípios da economia e celeridade processuais, não será hipótese de denunciação. Isso porque a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu art. 5°, inciso LXXVIII assegurou a todos "a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". (BRASIL, 1988). Para tanto, deve a demanda atentar para a proteção de tais princípios, uma vez que estes compõem o rol de direitos fundamentais. Uma vez configurada a morosidade do processo, acarretando por consequência o benefício do Administrado em detrimento da vítima, há de ser imediatamente indeferida a denunciação.
Lado outro, se não houver prejuízo aos aludidos princípios, tão pouco prejuízo a parte autora, há de se deferir a denunciação da lide. Nesse caso, o processo deverá se formar sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, princípios constitucionais que visam garantir as partes uma construção participada no curso do processo.
Com vistas tão somente a fomentar reflexões e apresentar uma visão sobre o tema proposto, não o esgotando haja vista sua enorme importância e divergência, propõe-se que seria cabível a denunciação em se tratando da Administração Pública, de modo que a denunciação é facultativa, nos termos do art. 125, do NCPC.
Desse modo, restar-se-á viabilizada a denunciação da lide de modo que haja garantia de ampla defesa e contraditório às partes e não haver prejuízo aos princípios da celeridade e economia processuais. Cumpre salientar que a não denunciação não acarreta perda do direito regressivo, com fulcro no § 1º do art. 125, do NCPC.
Portando, em havendo a denunciação da lide, dentro de um mesmo processo, de maneira célere e adequada a solução do caso submetido à apreciação jurisdicional, a Administração Pública se responsabilizaria frente à vítima e o agente causador do dano perante a Administração, concretizando o direito de regresso e efetivando os princípios da celeridade e economia processuais, sem causar prejuízos a vítima.
Nesse sentido, Cândido Dinamarco aduz que há "eficiência processual, pois um só processo serve à resolução de mais de um problema, e da harmonia dos julgados, pois o mesmo juiz resolverá o conflito principal e o de regresso, evitando decisões conflitantes". (DINAMARCO apud DIDIER JR. 2015, p. 503).
Não obstante, a intenção do presente trabalho não foi esgotar o tema em discussão, mas tão somente elucidar uma questão tormentosa e de tamanha amplitude, que merece dos operadores do Direito uma atenção especial, envidando esforços na busca de um posicionamento mais consistente e eficaz para os jurisdicionados.
CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de direito processual civil. vol. I. 15ª ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 14ª ed.. Salvador: JusPODIVM, 2012.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2011.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 9ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2004.
MACIEL, Daniel Baggio. A Teoria do Risco Administrativo na Constituição de 1988. Disponível em: <http://istoedireito.blogspot.com.br/2008/05/teoria-do-risco-administrativo-na.html>. Acesso em 07 de setembro de 2014.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 6ª ed. ver., ampl., ref. e atual. Niterói: Impetus, 2012.
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MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
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