Falta de envio da prestação de contas à Câmara Municipal: - Jus.com.br | Jus Navigandi
01/07/2006 às 03:00
Excelentíssima Senhora Juíza de Direito da Comarca de Mirador/MA
O MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, por seu Promotor de Justiça infra-assinado, vem à presença de Vossa Excelência, legitimado nos termos dos artigos 127, caput, e 129, III c/c o art. 37, § 4º da Constituição Federal, art. 98, III, da Constituição do Estado do Maranhão, art. 25, IV, 'a', da Lei nº 8.625/93, art. 26, V da Lei Complementar Estadual nº 13/91, arts. 1º, IV, 2º e 5º da Lei nº 7.347/85 (Lei de Ação Civil Pública – LACP), art. 49 da LC nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), na Lei nº. 8.429/92 e arts. 81 e 461, § 3º do Código de Processo Civil, propor:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE LIMINAR em face de
[Prefeito], brasileiro, maranhense, solteiro, Prefeito Municipal de [Município]/MA, residente e domiciliado na [Endereço], Município de [Município]/MA, aos seguintes fundamentos:
O dia 15 de abril de 2006 foi o último dia para a entrega ao Tribunal de Contas do Estado (TCE) da prestação de contas referente ao exercício 2005 das Prefeituras Municipais do Estado do Maranhão, conforme previsto no art.3º da Instrução Normativa nº. 009/2005 do TCE (doc.01)
O prefeito municipal de [Município]/MA, ora demandado, encaminhou ao TCE a prestação de contas sob sua responsabilidade, referente ao exercício de 2005, tendo feito declaração de que uma cópia da prestação de contas foi encaminhada a Câmara Municipal de Vereadores de [Município]/MA (doc.02), conforme previsto no art. 49 da Lei Complementar nº. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
A fim de verificar se referida obrigação legal foi realmente observada, inclusive nos exercícios pretéritos, foi encaminhado ao presidente da Câmara Municipal o ofício nº 046/2006 PJ/Mirador (doc. 03). O mesmo respondeu ao Ministério Público, através do ofício n° 19/2006 (doc. 04), informando que "revendo os arquivos desta casa, não constam prestações de contas da Prefeitura Municipal de [ Município], Maranhão, referente aos anos de 2004 e 2005" (grifei).
Ao demandado também foi oficiado (doc.05), requisitando informações acerca do cumprimento da obrigação advinda do art.49 da LRF, mas o mesmo não respondeu no prazo estipulado.
Para espancar de vez qualquer dúvida quanto ao fato (negativa da disponibilização das contas), este órgão solicitou diligência ao Oficial de Justiça Ludugero Pereira de Sá Neto, que, atendendo a solicitação, trouxe a informação reduzida a termo na forma da certidão anexa, cuja conclusão é a seguinte:"....constatei que nas dependências do prédio que agrega o Poder Legislativo Municipal não se encontra, à disposição de quem deseja consultar e apreciar, as prestações de contas do Sr. [Prefeito], Prefeito Municipal de [ Município]/MA, relativas aos exercícios de 2004 e 2005..." (doc. 06).
Tal fato tem impedido que vereadores, cidadãos e instituições do Município tenham acesso às contas sob sua responsabilidade na Câmara Municipal, durante todo o exercício, como determina a Lei.
Além disso, nenhuma divulgação tem sido feita para dar conhecimento à população acerca da disponibilização das prestações de contas para consulta e apreciação por qualquer interessado.
2.1. Da Legitimação do Ministério Público
A Constituição da República dispõe em seu art. 127 que: "O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis", e no art.129,III, dispõe que compete ao Ministério Público: "promover o inquérito civil público e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos".
No mesmo sentido do texto constitucional temos o art.25, IV, 'a', da Lei nº. 8.625/93 e o art. 26, V, da LC Estadual nº. 13/91.
Esclareça-se que a clara referência aos destinatários das normas fundamentadoras das pretensões ora deduzidas – cidadãos e instituições da sociedade – evidencia, extreme de dúvidas, que a "ampla divulgação" das medidas de transparência, como "incentivo à participação popular", e a disponibilização da prestação de contas na Câmara Municipal têm natureza de interesse difuso, posto que apresentam como características, dentre outras, a indivisibilidade do objeto e a indeterminação dos sujeitos.
Com efeito, a efetivação das medidas pretendidas através da presente ação "compensará a todos os envolvidos", ou seja, todo e qualquer cidadão ou instituição que deseje ter acesso às contas, não comportando limitações a grupos sociais definidos.
Em face dos fundamentos legais apresentados, o Ministério Público tem total legitimidade para figurar no pólo ativo da presente ação.
2.2. Da Improbidade Administrativa: Atos que Atentam contra os princípios da Administração
Como premissa basilar a reger todo e qualquer ato da administração pública, destaca a Constituição da República em seu art.37 'caput':
"A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e também ao seguinte:..." (grifei)
Os mesmos princípios em questão são consagrados pela Lei nº. 8.429/92, que prevê a punição por atos de improbidade administrativa, dispondo em seu art.4º:
"Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela observância dos princípios da legalidade, da impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos". (grifei)
No caso 'sub examen', não há sombra de dúvidas de que o demandado agiu mediante afronta aos princípios da legalidade e da publicidade, praticando ato de improbidade administrativa, devendo, portanto, ser responsabilizado.
Nesse contexto, prescreve o §4º do citado artigo 37 da Constituição que:
"Os atos de improbidade administrativa, importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível".
2.2.1. Ofensa ao princípio da legalidade
O encaminhamento pelo prefeito da prestação de contas sob sua responsabilidade à Câmara Municipal, na mesma data em que a encaminha ao Tribunal de Contas do Estado, constitui obrigação legal, estabelecida no art. 31, § 2º, da Constituição Federal, nos arts. 151, § 1°, e 158, inciso IX, da Constituição Estadual, no art. 82 da Lei nº 4.320/64 e no art. 49 da LC n° 101/2000 – LRF in verbis:
"Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade".
Nessa esteira, não há dúvidas de que o não envio de cópias da prestação de contas à Câmara Municipal por parte do demandado violou o princípio constitucional da legalidade, pois conforme leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, no livro "Curso de Direito Administrativo", Malheiros Editores, 5ª edição, 1994, pg. 48: "... o princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cúspide, isto é, o Presidente da República, até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes, obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posição que lhes compete no direito brasileiro".
2.2.2. Ofensa ao princípio da publicidade
Referidos dispositivos legais acima citados evidenciam também que a obrigação de prestar contas constitui responsabilidade pessoal (intuitu personae). "Portanto, quem presta contas é o presidente da República, o governador do Estado, o prefeito municipal, e não, a União, o estado ou o município", como esclarece com precisão o Conselheiro do TCE/MA Caldas Furtado em um artigo intitulado "O dever de prestar contas", publicado no jornal "O Estado do Maranhão", em 30.03.2003, p. 5.
A inovação legislativa advinda da Lei de Responsabilidade Fiscal consistiu em modificar o rito até então estabelecido para a disponibilização das prestações de contas à sociedade.
Antes da LRF, a disponibilização se dava após a emissão do parecer pelo Tribunal de Contas do Estado, o que, quase sempre, ocorre vários anos após a prestação das contas, e pelo prazo de apenas 60 dias, dificultando sobremaneira o controle social das contas públicas.
A partir da LRF, as prestações de contas devem ficar disponíveis "durante todo o exercício", funcionando como termo inicial a data em que as mesmas devam ser apresentadas ao TCE, ou seja, a partir do dia 15 de abril.
Note-se que o art.4º da Instrução Normativa nº. 009/2005 do TCE (doc.01) é claro ao disciplinar que "o prefeito, além do cumprimento do disposto no caput do artigo anterior, deverá disponibilizar, a partir de 15 de abril de cada ano, uma via da prestação de contas ao respectivo Poder Legislativo e, outra, ao órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade, conforme o art.49 da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
Portanto, não há nenhuma dúvida de que o comando advindo dos diversos dispositivos legais citados impõe que o demandado encaminhe à Câmara Municipal o inteiro teor da prestação de contas sob sua responsabilidade, ou seja, além do Balanço Geral, dos balancetes e dos relatórios, cópia integral de todos os documentos pertinentes àquela, tais como: notas de empenho, notas fiscais, recibos, ordens de serviço, termos de recebimento de obras e produtos etc., para que todos os cidadãos da comunidade tomem conhecimento das contas do gestor-mor do município.
Outrossim, verifica-se que a ausência total de divulgação da disponibilização das contas, mesmo na Prefeitura, e dos balanços, na Câmara Municipal, constitui atentado à transparência da gestão fiscal, conforme estabelecido no art. 48 da LRF.
Constitui dever legal do demandado incentivar a participação popular na gestão fiscal, a teor do que dispõe o citado at.48 e seu parágrafo único.
As normas, cuja violação se demonstrou acima, atendem ao princípio da publicidade na Administração Pública, uma vez que um dos maiores avanços alcançados pela Lei de Responsabilidade Fiscal foi estabelecer a transparência como um de seus vetores.
Não como se pode olvidar, ainda, que o efetivo controle social seguramente propiciará uma melhor aplicação dos recursos públicos, redundando no atendimento, também, do princípio da eficiência.
2.2.3. Ofensa ao princípio da moralidade
O não envio à Câmara de Vereadores das cópias da prestação de contas por parte do demandado afronta também o princípio da moralidade, sobretudo quando se verifica que o gestor municipal declara, falsamente e de próprio punho, ao Tribunal de Contas que disponibilizou as contas para a sociedade, com o nítido intuito de impedir o direito dos cidadãos do Município de [ Município]/MA de fiscalizarem suas contas.
Ao tratar sobre o princípio da moralidade, Celso Antonio Bandeira de Melo, no livro Curso de Direito Administrativo, 5ª. edição, 1994, Malheiros Editores, pp. 59/60, leciona que:
"Segundo os cânones da lealdade e boa-fé, a Administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos".
2.2.4. Em resumo: ofensa aos incisos II,IV e VI, do art.11 da Lei nº. 8.429/92
Os fatos articulados nesta petição, isto é, o não envio ao órgão competente, in casu, a Câmara Municipal, das prestações de contas referentes aos anos de 2004 e 2005, como também, a não publicação das referidas contas, ferem frontalmente o dispositivo do texto da Constituição do Estado do Maranhão, arts. 151, § 1°, e 158, inciso IX, ferindo também, com a não publicação, a disposição inserta no § 3º do art. 31 da Constituição da República, bem como o art.49 da LC nº. 101/2000 (LRF).
Assim, a conduta do prefeito municipal de Sucupira do Norte/MA se amolda a tipificação legal do art. 11 da Lei 8.429/92, quando deixa de enviar as contas à Câmara, não as prestando, incidindo no inciso VI do art.11, bem como, deixa de praticar, indevidamente, ato de ofício, se amoldando ao previsto no inciso II do mencionado artigo, e quando não deixou à disposição dos munícipes as contas municipais, o que também faz incidir sua conduta no seu inciso IV, negando publicidade a ato oficial.
2.3. Da obrigação de fazer
Conforme se mencionou acima, as contas sob responsabilidade do prefeito municipal de [Município]/MA, por expressa disposição legal, tinham que estar na Câmara dos Vereadores a disposição da sociedade para a consulta. No entanto, conforme ofício do presidente da Câmara Municipal, nem as contas de 2004 e nem as de 2005 foram encaminhadas a Câmara Municipal de [ Município]/MA.
Assim, independente da prática de ato de improbidade administrativa acima pormenorizado, é obrigação do prefeito disponibilizar suas contas à população, encaminhando cópias a sede do Poder Legislativo Municipal.
Logo, através da Justiça, necessário se faz obrigar o prefeito a fazer o que deveria ter feito há muito tempo: prestar contas a população, encaminhando, para tanto, cópias integrais das prestações de contas dos exercícios de 2004 e 2005 a Câmara de Vereadores de [Município]/MA.
2.4. Da cumulação dos pedidos
Os pedidos de condenação por ato de improbidade administrativa e de prestação de contas à Câmara de Vereadores (obrigação de fazer) são compatíveis entre si, atendendo-se a todos os requisitos do art.292 do Código de Processo Civil, sendo certo que a prestação de contas depois de proposta a presente ação não elide a prática do ato de improbidade administrativa que se consumou com a omissão do demandado em não disponibilizar as contas no prazo legal.
2.5. O local do dano e a competência do juízo
O local do dano (ou da lesão ao direito) – o Município de [Município] – define esta Comarca como o juízo competente para conhecer da ação, nos termos do art. 2º da LACP.
3. DO PEDIDO DE LIMINAR (obrigação de fazer)
Os §§ 3° e 4° do art. 461 do Código de Processo Civil prescrevem o seguinte:
"§ 3.° Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada ou modificada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada".
"§ 4.° O juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para cumprimento do preceito."
Não há como se ignorar a relevância do fundamento da demanda: ofensa dos princípios da Administração Pública – publicidade e transparência, legalidade, moralidade e eficiência – com flagrante violação ao interesse de toda a coletividade.
A ineficácia do provimento final é evidente, uma vez que, mesmo se reconhecida a ilegalidade das omissões enumeradas acima, não haverá como se restabelecer o prejuízo sofrido pela coletividade do município de [ Município]/MA, posto que um dos objetivos da norma é a possibilidade do controle popular ser realizado simultaneamente com o controle do Legislativo, este efetivado inicialmente através do TCE.
Assim, a cada dia que passa, os cidadãos e instituições do Município de [Município] estão tolhidos do direito de acesso às prestações de contas, quer porque as mesmas não estão disponíveis no local especificado pela lei – a Câmara Municipal –, quer porque aqueles não foram incentivados a participar pelo poder público.
O tempo que o cidadão está impedido de exercer o seu direito de fiscalização não poderá mais ser reposto com a contemporaneidade prevista na lei.
Assim, ainda que se estabeleça que as contas fiquem disponíveis durante o período de um ano, não haverá como ser realizada a fiscalização popular "durante todo o exercício" da apresentação da prestação de contas, uma vez que este constitui conceito legal. Portanto, irreparavelmente, encontrar-se-á (como já se encontra) lesionado o direito difuso de acesso às contas públicas.
Desta forma, é de se concluir que a tutela que se pretende que seja deferida liminarmente – ordem ao prefeito de encaminhar à Câmara Municipal a integralidade das prestações de contas dos exercícios de 2004 e 2005, com ampla divulgação de sua disponibilidade à população –, mostra-se necessária, inclusive com a fixação da multa diária, posto que a obrigação vem sendo descumprida reiteradamente (exercício pretérito), o que demonstra o desrespeito do demandado para com suas obrigações legais.
Outrossim, requer-se, alternativamente, que se determine a busca e apreensão das prestações de contas, a fim de garantir a tutela específica, nos termos do § 5º do art. 461 do CPC.
O deferimento da liminar ora requerida apresenta-se como a maneira mais efetiva de se garantir a integridade do direito através de sua tutela específica. É que o direito deve privilegiar a adoção de tutelas jurisdicionais que garantam prestações adequadas, efetivas e tempestivas, sobretudo quando se trata da preservação de direitos difusos e coletivos, onde a natureza patrimonial não existe, ou é mínima. Portanto, a prestação da tutela específica inibe a reiteração da conduta ilícita e desautoriza a mera conversão do ato ilícito em pecúnia, o que efetivamente não atende à real pretensão do autor e da coletividade.
Diante do exposto, requerer o Ministério Público:
a) a distribuição, o registro, o recebimento e a autuação desta petição;
b) que a tutela específica pretendida (obrigação de fazer) seja concedida liminarmente, para determinar que o prefeito BENEDITO SÁ DE SANTANA encaminhe à Câmara Municipal (onde deve ser disponibilizada para consulta e apreciação dos vereadores, cidadãos e instituições da sociedade) cópia integral das prestações de contas sob sua responsabilidade, referentes aos exercícios de 2004 e 2005, dando ampla divulgação à população, sob pena de responsabilidade e fixação de multa diária, aplicável em caso de seu descumprimento, ou de busca e apreensão, nos termos dos §§ 3º, 4º e 5º do art. 461 do CPP;
c) que seja determinada a citação do demandado para, se desejar, apresentar resposta no prazo legal;
d) que seja julgada antecipadamente a lide, depois do transcurso do prazo para a defesa, com ou sem sua apresentação, por tratar-se de matéria que dispensa dilação probatória. Todavia, se de forma diversa entender V. Exª., nos termos do art. 282, VI do CPC, protesta-se pela realização de inspeção judicial na Câmara Municipal, nos termos dos arts. 440 usque 443 do CPC, além de depoimento pessoal do requerido (art. 343, CPC) e da oitiva de testemunhas;
e) Que seja acolhida as pretensões expostas na inicial, confirmando-se a liminar eventualmente deferida ou, se esta não for deferida, que seja prolatada sentença de procedência nos termos requeridos para a liminar, bem como que seja o demandado [ Prefeito] condenado por prática de ato de improbidade administrativa por ofensa ao art.11 da Lei nº. 8.429/92, sancionando o requerido nas penas do art. 12, III, da Lei nº. 8429/92, a saber:
- Suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) a 05 (cinco) anos;
- Proibição de contratar com o Poder Público, ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 03 anos;
- Pagamento de multa civil de até 100 vezes a remuneração percebida pelo demandado.
f) a condenação do demandado ao pagamento das custas e demais despesas processuais.
Mirador/MA, 09 de junho de 2006.
CARVALHO, Sandro Carvalho Lobato de. Falta de envio da prestação de contas à Câmara Municipal:: improbidade administrativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1095, 1 jul. 2006. Disponível em: https://jus.com.br/peticoes/16700. Acesso em: 16 mai. 2022.