A CPI como instrumento de apuração da corrupção : Sérgio Resende de Barros
Afirma-se na doutrina que a Comissão Parlamentar de Inquérito (neste artigo também designada pela sigla CPI, consoante velho hábito brasileiro) tem origem remota na Inglaterra, durante o reinado de Eduardo II, no fim do século XIV. Mas autores abalizados, como Manoel Gonçalves Ferreira Filho e Nelson de Souza Sampaio, não recuam tanto na história e avalizam o entendimento de que comissões desse tipo teriam sido criadas pela primeira vez na Câmara dos Comuns em princípio do século XVIII. Diante de tais variações de prisma histórico, importa desde logo é verificar que, antes da instituição de comissões propriamente ditas, no início remoto e durante muito tempo o que ocorria era a transformação da própria casa parlamentar em comissão para ouvir depoimentos e tomar informações diretamente, quase sempre – como também ocorria com o impeachment – atendendo aos reclamos do povo.
Somente após a Revolução Gloriosa de 1688 – que pôs fim ao absolutismo dos reis ingleses – é que surgiu a novidade de formar-se uma comissão seleta para investigar determinado caso, superando o costume de exercer a própria casa parlamentar essa função. No entanto, também após a Revolução Gloriosa de 1688, à medida que se desenvolveu o parlamentarismo inglês, igualmente se foi transferindo para o Gabinete, como expressão da maioria parlamentar, a função de promover as investigações necessárias para apurar as condutas do Governo. Daí que, mesmo após a Revolução liberal na Inglaterra, houve poucas comissões de inquérito constituídas pelas casas parlamentares, apesar das palavras do primeiro-ministro William Pitt na Câmara dos Comuns, relembrando que aquela casa era chamada "o grande inquiridor da Nação" e que, de fato, como tal, tinha o dever de investigar todos os escalões da administração pública, seja no exterior, seja dentro da própria Nação, para verificar se algo de errado houvesse sido realizado.
Na América, os colonos ingleses acolheram e praticaram o instituto das comissões parlamentares de inquérito. Foi nos Estados Unidos que essas comissões tiveram o seu maior desenvolvimento. Parece que o principal papel do Congresso chegou a ser o que William Pitt chamou de o grande inquiridor da Nação. Desde a Segunda Guerra Mundial, pelo menos, constantemente parece que o membro do Congresso, em sua qualidade inquisitiva, supera a qualidade de legislador.
Embora Pimenta Bueno já houvesse em pleno Império sugerido a sua instituição, no Brasil a primeira Constituição a consagrar a CPI foi a de 1934, no seu artigo 36, mas somente para a Câmara dos Deputados. Quanto ao Senado, apenas a assim chamada "Seção Permanente" – constituída pela metade do Senado, que funcionava durante o recesso parlamentar – tinha o poder de criar comissões de inquérito.
A CPI apura fato determinado: não há CPI em aberto. Pontes de Miranda – citado por Manoel Gonçalves Ferreira Filho – deixa claro que não se pode abrir inquérito sobre crises in abstracto. Isso, porque "a investigação in abstracto sobre as causas e as conseqüências de determinada crise pertence a outras comissões".
A respeito destes poderes regimentais, Manoel Gonçalves Ferreira Filho levanta uma dúvida. Se for uma CPI do Senado ou da Câmara, os poderes são os previstos no respectivo regimento interno; mas, se for uma CPI mista e houver divergência entre o Senado e a Câmara quanto aos poderes regimentais previstos, qual regimento se aplica? Com sua autoridade, ele mesmo responde: aplica-se aquele regimento que for mais generoso, ou seja, que conceder mais poderes. O que vale dizer: a interpretação aqui não é restritiva, mas ampliativa. Assim, sublinhe-se: a CPI mista goza de todos os poderes que lhe advenham tanto do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, quanto daquele do Senado Federal.
Além dos regimentais, e por expressa outorga constitucional (§ 3o, art. 58), as comissões parlamentares de inquérito têm os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Cabe denominá-los, como aqui se propõe, poderes parajudiciais. Assim, elas dispõem dos poderes outorgados ao juiz no Código de Processo Civil (CPC) para a boa direção do processo. Devem, no quanto couber, seguir as diretrizes fixadas no art. 125 do CPC. Atentas a essas diretrizes, podem de ofício ou a requerimento "determinar as provas necessárias à instrução do processo, indeferindo as diligências inúteis ou meramente protelatórias" (CPC, art. 130). Outrossim, "os interessados podem produzir as provas destinadas a demonstrar as suas alegações", mas à CPI "é lícito investigar livremente os fatos e ordenar de ofício a realização de quaisquer provas" (CPC, art. 1.107). Igualmente pode a CPI, de ofício ou a requerimento, em qualquer fase do processo investigatório, "inspecionar pessoas ou coisas", a fim de obter esclarecimento sobre fato que interesse ao objeto da investigação (CPC, art. 440). Da maior importância, também, é o poder geral de cautela que faculta "determinar as medidas provisórias que julgar adequadas", quando houver fundado receio de serem os trabalhos de investigação prejudicados por atos lesivos "de difícil reparação" (CPC, art. 798). Eis aí, exemplificativamente, alguns dos poderes parajudiciais, com os quais o § 3o do art. 58 da Constituição de 88 tornou extremamente enérgicas as investigações parlamentares.
Na verdade, a regra de ouro é que o poder investigatório há de estar vinculado a uma atribuição constitucional específica. Destarte, não sendo da alçada da Casa ou do Congresso tomar decisão a respeito do "fato" investigado, descabe a investigação. É a condição geral de pertinência, que enfatiza a doutrina. Para confirmar essa lição, Manoel Gonçalves Ferreira Filho reúne a doutrina nacional (cf. Raul Machado Horta, Limitações constitucionais dos poderes de investigação, RDP, 5:34; Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1 de 1969, t. 3, p. 58) com a doutrina estrangeira (cf. Bernard Schwartz, Direito constitucional americano, Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 104; Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, 2 ed. v. 4, p. 393) e com a jurisprudência norte-americana, cujo leading case nesse sentido é Kilbourn v. Thompson (103 U.S. 168, 189). Mas o mesmo Ferreira Filho reconhece que, apesar dessa restrição de pertinência, é evidente que, por outro lado, pode a investigação levar à descoberta de delitos que não estejam na esfera punitiva do Congresso Nacional – que se limita aos crimes de responsabilidade. É por isso que a parte final do dispositivo em comentário prevê expressamente a remessa das conclusões da comissão ao Ministério Público, a fim de ser promovida a responsabilização penal ou civil dos "infratores".
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. 2o volume: arts. 44 a 103. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 70. SAMPAIO, Nelson de Souza. Do inquérito parlamentar. Rio de Janeiro: FGV, 1964. p. 10 s. Referido por FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. cit. p. 70. Cf. OLIVEIRA, Erival da Silva. Comissão Parlamentar de Inquérito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 8. Cf. PEIXINHO, Manoel Messias; GUANABARA, Ricardo. Comissões Parlamentares de Inquérito: princípios, poderes e limites. Prefácio de Luís Roberto Barroso. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 27. BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comissões parlamentares. 2 ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001. p. 4. O § 1o do art. 92 da Constituição de 1934 determinava: – No intervalo das sessões legislativas, a metade do Senado Federal, constituída na forma que o Regimento Interno indicar, com representação igual dos Estados e do Distrito Federal, funcionará como Seção Permanente, com as seguintes atribuições... entre as quais o inciso VI incluía a de criar comissões de inquérito, sobre fatos determinados. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. cit. p. 70. Cf. MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda nº 1 de 1969. III tomo. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987. p. 50. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. cit. p. 72. O prefixo de origem grega "para" traduz a idéia de paralelismo entre dois objetos, seja com ou sem oposição entre eles. (Cf. GÓES, Carlos. Diccionário de affixos, desinências e outros elementos de composição. Rio de Janeiro: F. Briguiet e Cia., Editores. 1913. p. 211.) Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. cit. p. 71. Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. cit. p. 72.