PRIMEIRO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO NACIONAL VOLUME 3 - MITIGAÇÃO À MUDANÇA CLIMÁTICA - PDF
PRIMEIRO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO NACIONAL VOLUME 3 - MITIGAÇÃO À MUDANÇA CLIMÁTICA
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Carolina Barata Cerveira
1 Autores Colaboradores PRIMEIRO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO NACIONAL VOLUME 3 - MITIGAÇÃO À MUDANÇA CLIMÁTICA Capítulo 4. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS, INSTITUIÇÕES E RECURSOS FINANCEIROS. Capítulo 4 Título Avaliação de Políticas, Instituições e Recursos Financeiros 4.1. O Brasil na Política Global do Clima Cooperação e Conflito Sub-Capítulos 4.2. Políticas Nacionais e Subnacionais 4.3. Temas Transversais em Investimentos e Recursos Financeiros Autores Cristina Inoue - UnB Coordenado Alexandre Davignon - UFRJ/PPE res Eliezer M. Diniz - USP ÍNDICE Autores Autores Principais Autores Revisores Cristina Inoue - UnB Alexandre Davignon - UFRJ/PPE Eliezer M. Diniz - USP Manuela Amaral - UnB Thais Ribeiro - UnB Ana Nassar - British Embassy Angelo Costa Gurgel - USP Bruno Kerlakian Sabbag - BMA Flavia Carloni - UFRJ Flavia Frangetto - PUC/SP Rachel Biderman - FGV Sérgio C. Trindade Eduardo Viola (UnB), Marcel Bursztyn (UnB), Ronaldo Seroa da Motta(IPEA), José Roberto Moreira (USP), Niro Higuchi (INPA) 4.1. O Brasil na Política Global do Clima Cooperação e Conflito... 3 Introdução A Estrutura do Sistema Internacional e a Política Climática Cooperação e conflito no Sistema Internacional: as interações entre segurança Internacional, economia global e mudança do clima Os Atores Relevantes do Sistema Internacional na Dimensão Climática Arquitetura da Governança Global do Clima Acordos e Instrumentos: o regime internacional centrado na CQNUMC
2 Histórico e definição dos acordos e instrumentos Posicionamento de blocos clivagens e alinhamentos Os Impasses da Negociação Multilateral da ONU O Brasil na Governança do Clima O Brasil e a cooperação internacional Outros Segmentos e Atores Novos arranjos internacionais: Arranjos regionais e bilaterais: a dimensão climática nos acordos regionais e bilaterais do Brasil Considerações finais Referências Bibliográficas ANEXO Políticas Nacionais e Subnacionais Introdução Políticas de Mitigação e Adaptação Política Nacional de Mudanças Climáticas Políticas Estaduais e Municipais de Mudanças Climáticas (PEMC) Avaliação das Políticas e Medidas Nacionais, Estaduais e Municipais Tipologias e formatos das políticas propostas Regulamentação e transparência da governança Compatibilização entre as políticas nacionais e subnacionais Solução de conflitos de implementação das leis de políticas do clima Convergência regulatória com outras políticas de meio ambiente Referências Bibliográficas Temas transversais em investimentos e recursos financeiros Introdução Financiamento de investimentos com baixo carbono, oportunidades, determinantes principais e barreiras Financiamento de atividades de mitigação no Brasil, inclusive para desenvolvimento, transferência e difusão de tecnologias Considerações finais Referências Bibliograficas
3 O Brasil na Política Global do Clima Cooperação e Conflito Introdução O título deste sub-capítulo remete a uma visão mais ampla da política climática do que aquela que tem prevalecido no campo de estudos das relações internacionais no Brasil, porém, está em sintonia com a produção mais recente entre estudiosos do campo, que têm focado a questão da mudança global do clima para além do regime internacional (Okereke et al., 2009). Estudos recentes têm discutido o complexo do regime do clima (Victor, 2010; Keohane, e Victor, 2010), governança global do clima (Okereke et al,. 2009; Bulkeley e Newell, 2010; Biermann et al 2010), governança transnacional, ou o complexo transnacional do regime do clima (Andonova et al. 2009, Abbott 2011), governança policêntrica (Ostrom 2010). Gupta (2010) discute a complexidade da definição de mudança do clima, que na sua perspectiva, transforma-se de uma questão ambiental numa questão de desenvolvimento, e aponta a tendência de envolvimento de atores sociais diferentes na discussão, o uso de mecanismos de mercado e a crescente busca de soluções alternativas no regime, ou fora dele (Gupta, 2010). Como ponto de partida, tomamos o campo de estudos das relações internacionais no Brasil e a questão da mudança global do clima, a partir da perspectiva dos estudiosos dessa área acadêmica. Um primeiro levantamento da literatura (livros e artigos), bem como dissertações e teses, reflete uma perspectiva majoritariamente centrada nas negociações internacionais no âmbito das Nações Unidas (Viola, 2002, Capobianco, 2010; Vargas, 2008 etc), com algumas vozes dissonantes mais recentes (Viola, 2009; Viola 2010; Viola e Machado 2010), que tratam a questão da política do clima como global e multisetorial. Nesse sentido, consideramos a política global do clima como uma questão que envolve atores estatais, do mercado e da sociedade civil, tendo se tornado uma problemática central da política mundial contemporânea, que compreende relações inter-estatais, trasnacionais e transgovernamentais num contexto de interdependência complexa e assimétrica (Keohane e Nye, 1989). Além disso, trata-se de um tema multi-setorial, que não se restringe mais à dimensão ambiental e perpassa as dimensões econômica e de segurança. Consequentemente, o conceito mais abrangente para tratar as respostas e as tentativas de lidar com esse problema é o de governança global do clima A Estrutura do Sistema Internacional e a Política Climática. Segundo as perspectivas usuais do campo de estudo das relações internacionais, a estrutura do sistema internacional se define pela distribuição de poder entre estados nacionais (Waltz, 1979), o que significa que os estados mais poderosos definem o jogo político, entendido como uma arena em que a segurança predomina sobre todas as agendas e a sobrevivência depende de que o equilíbrio de poder seja mantido num sistema sem autoridade acima dos estados nacionais. Disso decorre a grande dificuldade de cooperação e de ação coletiva; cada estado cuida dos seus próprios interesses e prefere maximizar seus ganhos imediatos a cooperar por ganhos mútuos ou pelo bem coletivo. Contudo, partimos do pressuposto de que houve um aprofundamento da interdependência complexa (Keohane e Nye 1989), tanto do ponto de vista econômico como climático, com o aumento da dependência mútua entre os atores do sistema e da sensibilidade e vulnerabilidade de cada um deles a eventos externos. Isso torna as fronteiras mais fluídas e fica mais difícil de separar as arenas doméstica e internacional. Na política mundial contemporânea, existe um duplo processo de transição e dispersão de poder (Nye 2010): de um lado, emergem novos poderes estatais como China, Índia ou Brasil, o que significa uma 3
4 mudança na estrutura internacional. Do outro lado, atores não-estatais passam a ter mais poder e dividir a arena política com estados. Dessa forma, outros atores, como corporações e organizações da sociedade civil, têm papel importante, além disso, o mercado, a economia e a segurança climáticoenergética possuem peso fundamental. Para Viola e Leis (2007, pp ), o sistema internacional pós 1989 é o sistema de hegemonia das democracias de mercado, com as características marcantes de fortes interesses comuns entre as democracias de mercado em relação a ameaças percebidas, dentre elas a mudança global do clima e o terrorismo, o aumento da importância dos fluxos transnacionais fora do controle do Estado nacional devido à intensidade da globalização e da expansão de regimes democráticos, e a composição do pólo central pelas democracias de mercado consolidadas. A economia-política global do clima entrelaça processos políticos e econômicos, que envolvem os padrões globais de produção e consumo, segurança energética, interesses de estados, corporações e consumidores, interligando as dimensões micro e macro da vida social. Além disso, o aumento do número de eventos climáticos extremos e o risco de mudanças climáticas catastróficas transformam a questão também numa ameaça à segurança global. Isso torna a mudança global do clima um dos maiores desafios contemporâneos, comparável à ameaça nuclear durante a guerra fria (Viola, 2009) com a diferença de que as soluções da questão climática implicam mudanças em múltiplas escalas e níveis da sociedade global Cooperação e conflito no Sistema Internacional: as interações entre segurança Internacional, economia global e mudança do clima. No que diz respeito à interação entre economia global e mudança do clima, já as primeiras pesquisas realizadas sobre o aquecimento global tiveram como contexto a relação entre atividade econômica e seus reflexos no meio ambiente, mesmo que tenha sido no chamado paradigma da sustentabilidade fraca (Ribeiro, 2011, p. 23). Viola (2009, p. 3) considera que a questão climática não deve ser pensada sem se levar esta interação em conta, e, além disso, aponta que ela deve ser vista como um dos maiores desafios econômicos contemporâneos por envolver mudanças profundas na matriz energética na economia global. Há que se considerar ainda que os chamados países-emergentes continuam expandindo suas economias, demandando mais energia, o que tende a aumentar suas emissões de gases de efeito estufa. Ribeiro (2011, pp ) descreve estas interações a partir das alterações do modo de produção, da forma de intervenção do Estado na economia e a influência que dinâmicas econômicas, como o surgimento do neoliberalismo e a crise da dívida externa, podem ter sobre a agenda ambiental e na escolha de soluções, como foi o caso da escolha de mecanismos de mercado nas décadas de 1980 e Especificamente sobre a influência que dinâmicas econômicas podem exercer sobre a agenda para clima, podem ser destacados dois prismas (Ribeiro, op. cit.): o primeiro aponta a preponderância da reflexão econômica sobre a questão da mudança global do clima com caráter limitador, medida tanto em impactos quantificados sobre o PIB como pela limitação da atuação do Estado na economia, em opções políticas ou em termos de inserção no sistema internacional. Um exemplo destacado é a subordinação da agenda política energética e climática a questões financeiras e de comércio nas negociações do G-20 (Ribeiro, 2011, p. 11). O segundo aborda a interação da reflexão econômica como oportunidade para promover transformações em grande escala, exemplificada pela crise financeira de 2008, ou como ação com externalidade positiva para a questão climática, que pode ocorrer desde a alteração das formas de produção e em padrões de consumo, na utilização de instrumentos econômicos taxas, tarifas, subsídios, certificados de emissões, entre outros ou nos padrões de produção de energia, tanto em 4
5 diversificação de fontes de geração, quanto na alteração na demanda por energia, com reflexos diretos na composição da matriz energética nacional. Uma das questões que se coloca quando do debate sobre a relação entre comércio e aquecimento global consiste no possível impacto que uma política nacional de mudança climática pode ter na competitividade das indústrias. Muitas vezes, essas políticas podem alterar o preço relativo dos bens comercializados e afetar as condições prevalecentes no comércio internacional (WTO e UNEP, 2009, p. 90). A preocupação quanto à competitividade das empresas consiste em um dos principais obstáculos à imposição de limites obrigatórios na emissão de gases de efeito estufa. Limitar a emissão de gases de efeito estufa seja na forma de regulamento, taxa de carbono ou cap and trade system pode impor custos adicionais à produção doméstica, pois pode aumentar o custo da produção no curto prazo, o que, por sua vez, pode elevar o preço aos consumidores, diminuir as vendas e provocar a migração de empregos e processos produtivos para países que não o fizerem. Assim, além da diminuição da oferta de trabalho no país, essas medidas poderiam contribuir para a criação de paraísos de poluição, o que colocaria em xeque a eficiência da iniciativa de países isolados. Em parte, essa tendência se verificou entre 1990 e 2000 na China e na última década na Índia com o gigantesco volume de investimentos americanos, japoneses e europeus, com ressalva para a dinâmica de migração de postos de trabalho, que responde também a outras influências, como desempenho econômico e mudanças tecnológicas. Contudo, na maioria das situações, no médio e longo prazo as empresas que diminuem a intensidade de carbono de seus processos produtivos tendem a aumentar a competitividade porque internalizam tecnologias de ponta, que favorecem a produtividade sistêmica dentro da empresa. A mesma tendência não se verifica necessariamente na produção de novas oportunidades de emprego (Giddens, 2009). Na medida em que a Convenção-Quadro das Nações Unidas para Mudança do Clima (CQNUMC) reflete o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, prevalece um comprometimento assimétrico por parte dos Estados em reduzir as emissões de gases de efeito estufa. Os diferentes níveis de comprometimento entre os Estados e o impacto das políticas de mitigação dos gases de efeito estufa na competitividade econômica das empresas justificaram, por exemplo, a não adesão dos Estados Unidos ao Protocolo de Quioto. Dessa forma, parece que, enquanto não houver um comprometimento internacional capaz de envolver todos ou quase todos os países que são emissores significativos, ou que têm potencial de converter-se em emissores significativos, não haverá incentivo suficiente para os países se comprometerem com uma política efetiva de contenção da mudança climática. As preocupações relacionadas à competitividade impedem, muitas vezes, a adoção desse compromisso internacional. Ao incluir considerações de segurança nas discussões sobre a economia-política do clima, a questão, do ponto de vista da governança, se torna ainda mais complexa. Para Ribeiro (2011, pp ), houve uma revisão do conceito no sistema internacional a partir da redefinição da configuração de poder pósguerra fria e da alteração de percepção sobre a natureza das ameaças. Para Viola e Machado Filho (2010, p. 22), as dimensões econômicas e de segurança climática têm grandes impactos nas decisões de cunho ambiental. Viola (2009, p. 15) define o conceito de segurança climática como a manutenção da estabilidade relativa do clima global, o que leva à preponderância de escolha sobre ações de mitigação sobre ações de adaptação. Para descrever a interação entre o conceito de segurança internacional e mudança climática, Ribeiro (op. cit.) leva em consideração os impactos potenciais de uma ruptura climática global, a relação entre as ameaças e os impactos desta ruptura e a capacidade de resposta de aparatos nacionais de segurança e culturais, o que traz à tona a noção de vulnerabilidade à mudança climática medida pelo IPCC. Por este enfoque, a mudança global do clima tem um viés de segurança claro, mas que perpassa diversas definições de segurança discutidas no pós-guerra fria, como segurança ambiental definida como a manutenção de sistemas ambientais, segurança sobre recursos, em relação à competição sobre recursos escassos, segurança energética, entendida como identificação e manutenção do acesso a fontes 5
6 de energia para garantir a continuação de atividades econômicas e militares, e segurança biológica, como a garantia das condições de manutenção e estabilidade de sistemas biológicos críticos. O tratamento desta interação, todavia, não acontece como em outros temas também com caráter de segurança bem definido, como a questão nuclear, seja em termos energéticos ou no uso de armamentos, pois a percepção sobre os riscos não é uniforme e os impactos se apresentam em um horizonte temporal mais longo do que os custos de ação para evitá-los. Uma ressalva deve ser feita com relação à securitização do tema: enquanto é verdade que a dimensão de segurança climática reforça sua importância e centralidade na agenda política, há sempre o risco de militarização e de medidas de exceção tomadas em nome da manutenção da segurança, ou seja, formas não-democráticas de ação política. Isso não tem ocorrido, porém a discussão e problematização dessa dimensão da segurança climática são importantes academicamente e como balizadores das decisões políticas Os Atores Relevantes do Sistema Internacional na Dimensão Climática Definir quais e quem são os atores relevantes na política global do clima não é uma tarefa incontroversa. No Brasil, tende-se a enfatizar o papel de países e bloco negociadores no âmbito da CQNUMC (Vargas, 2008; Silva, 2009; Barros-Platiau, 2010). Outros estudiosos destacam os atores internacionais de acordo com sua participação nas emissões globais (Viola, 2009 e Viola, 2010), ou analisam o papel de atores não-estatais como as Organizações Não-governamentais ONGs (Russar, 2008). No período de negociação da CQNUMC havia quatro coalizões principais (Viola, 2005, pp ): União Europeia, composta então por 15 países; Grupo Guarda-Chuva, composto por países continentais com alta intensidade de carbono por habitante e média por unidade de PIB (EUA, Canadá e Austrália), por países desenvolvidos com média intensidade de carbono por habitante e com dificuldade em diminuir as emissões por motivos diversos, como baixa responsabilidade global da opinião pública (Japão, Nova Zelândia e Noruega, Suíça e Islândia) e países industrializados ex-comunistas (Rússia, Bielo- Rússia, Bulgária, Romênia); G77/China, composto por países grandes com proporção relevante nas emissões globais (Brasil, China, Índia, Indonésia e África do Sul), países da Organização de Países Exportadores de Petróleo (Arábia Saudita, Kuwait, Iraque, Irã, Emirados Árabes Unidos, Líbia, Argélia, Nigéria, Venezuela, Equador e Indonésia), e países receptivos ao compromisso de redução da taxa de crescimento futuro de emissões (Coréia do Sul, Singapura, Argentina, Uruguai, Chile e Costa Rica); Aliança de Pequenos Estados-ilha (AOSIS/SIDS), coalizão composta por pequenos Estadosilha em desenvolvimento. Do ponto de vista das emissões globais de gases de efeito estufa, são considerados treze atores mais relevantes na dimensão climática, responsáveis por mais de 80% das emissões globais e divididos em dois grupos: as grandes potências climáticas EUA, China e União Européia (27 países), responsáveis por quase 60% das emissões globais e peças-chave para qualquer negociação sobre o tema; e as potências climáticas médias Índia, Rússia, Brasil, Indonésia, Japão, México, Canadá, África do Sul, Coréia do Sul e Arábia Saudita, responsáveis por quase 25% das emissões globais (Viola 2009; Viola, 2010; Viola e Machado Filho, 2010). Viola e Machado Filho (2010, pp. 8-10) destacam que o Brasil tem um perfil de emissões inusitado em relação aos demais países de renda média ou alta, pois grande parte das emissões (55%) não está relacionada ao perfil energético, mas ao desmatamento da Amazônia e do Cerrado, uma vez que a 6
7 matriz energética brasileira é pouco intensiva em carbono, exceto no referente ao transporte de carga (Viola, 2010). Vargas (2008, pp ) argumenta nesta mesma linha ao classificar o perfil brasileiro de emissões de diferenciado: o perfil de geração de eletricidade é classificado como sui generis: enquanto o padrão global de emissões se caracteriza pelo maior peso do uso de combustíveis fósseis e menor peso do uso da terra, no Brasil ocorre o oposto. A compreensão sobre a atuação das ONGs e outros atores não estatais no debate nacional e internacional sobre mudanças climáticas é relevante, pois eles participam ativamente do processo de definição de políticas públicas sobre o tema, buscando influenciar os governos envolvidos neste processo. Estudo realizado pela Vitae Civilis (Russar, 2008) mapeou as instituições e fóruns relacionados ao tema de mudanças climáticas no Brasil. Ele afirma que o envolvimento de ONGs e movimentos sociais com o tema das mudanças climáticas é recente e ressalta que as organizações ambientais levaram algum tempo para incorporar o tema em sua agenda de trabalho. A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 e a divulgação do Quarto Relatório de Avaliação do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima) em 2007 são apontados como fatores centrais para o aumento da mobilização da sociedade civil. Foram identificadas pelo menos 24 OSCs, entre ONGs e movimentos sociais, atuantes nos debates nacionais e internacionais sobre mudanças climáticas. O estudo destaca também a atuação do Grupo de Trabalho de Mudanças do Clima (GT Clima) e do Observatório do Clima - Rede Brasileira de Organizações Não-Governamentais e Movimentos Sociais em Mudanças Climáticas, duas redes que articulam diversas organizações em ações e projetos comuns relacionados ao tema de mudanças climáticas. O Grupo de Trabalho de Mudanças do Clima (GT Clima) foi criado no âmbito do Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS). Ele reúne hoje cerca de 40 organizações, que se encontram periodicamente para discutir estratégias de pressão sobre o governo brasileiro para que ele adote políticas nacionais eficazes para mitigação e adaptação às mudanças climáticas (Russar, 2008). Já o Observatório do Clima é composto por 31 OSCs e atua na mesma direção, com o objetivo de contribuir com a construção de políticas públicas na área climática. Um exemplo interessante que demonstra a influência exercida pelas ONGs no processo de construção de um regime internacional sobre mudanças climáticas é a decisiva contribuição destes atores na mudança de posição do Brasil sobre o tema de florestas. Carvalho (2010, p. 164) afirma que essa mudança foi influenciada pela conjuntura política interna a partir de 2003, no qual as ONGs tiveram importante papel. A autora destaca que a partir deste momento observa-se maior alcance da governança sobre o desmatamento, o Ministério do Meio Ambiente emerge como ator na discussão sobre florestas, assim como surgem novos interesses internos que pressionam o Governo Federal a uma atitude mais proativa em relação à inclusão de florestas em pé no regime do clima. Carvalho (2010, p. 177) destaca o trabalho de pressão exercido por ONGs nacionais e internacionais para que o setor produtivo se mobilizasse contra o desmatamento. Ela cita a Moratória da Soja, um compromisso de não comercialização da soja oriunda de áreas desflorestadas após julho de Na mesma direção, Viola (2010) afirma que a atuação das grandes ONGs foi um dos fatores que explicam a redução do desmatamento entre 2005 e 2009, devido à intensa campanha de conscientização da opinião pública e das empresas desenvolvida neste período. O autor afirma que "essa campanha teve como um de seus resultados a moratória da compra de soja proveniente da Amazônia e a moratória da compra de bois provenientes de áreas desmatadas por parte dos grandes frigoríficos". Ainda em relação à discussão sobre florestas e mudanças climáticas, as ONGs não só foram ativas em nível doméstico, mas também foram bastante atuantes nas discussões internacionais sobre REDD (Mecanismo de Redução das Emissões provenientes de Desmatamento e Degradação). Carvalho (2010, p. 186) afirma que "desde 2003, um grupo formado por pesquisadores de ONGs e cientistas começou a publicar artigos e apresentar propostas em eventos paralelos nas COPs, 7
8 ressaltando a necessidade de se tratar da questão do desmatamento nos mecanismos de mitigação do regime do clima". Um exemplo interessante foi o Pacto Nacional pela Valorização da Floresta e pelo fim do desmatamento. Esta iniciativa foi lançada em 2007 e trouxe subsídios para que "organizações não governamentais norueguesas discutissem a contribuição de seu país à redução dos desmatamentos nos países de floresta tropical, como Brasil, Indonésia e Congo" (Ramos, 2009 apud Carvalho, 2010). Para além das ONGs, é importante destacar outros atores não estatais diretamente envolvidos no processo de definição de políticas nacionais e internacionais sobre mudanças climáticas, como as empresas nacionais e corporações transnacionais. Viola (2010) afirma que em 2009 foram formadas três coalizões empresariais com o objetivo de influenciar a política climática brasileira. A "Aliança de Empresas Brasileiras pelo Clima" é bastante heterogênea (de um lado a cadeia produtiva do etanol que é totalmente favorável a descarbonizar a economia, e de outro o setor da bovinocultura de carne que é bastante reticente) e demanda a redução do desmatamento na Amazônia e a utilização de mecanismos de mercado para evitar o desmatamento. A segunda coalizão apresentada por Viola é representada pela "Carta Aberta ao Brasil sobre Mudanças Climáticas" e reúne 22 empresas de capital nacional, lideradas pela Vale e com forte participação no PIB. Ela tem como objetivo pressionar o governo para que ele assuma compromissos formais nas negociações climáticas, além de políticas domésticas eficientes para redução das emissões. Por fim, a "Coalizão de Empresas pelo Clima tem demandas similares à anterior, mas com mais profundidade e precisão Arquitetura da Governança Global do Clima A partir da breve discussão sobre as interações entre economia global, segurança internacional e mudança climática e sobre os atores envolvidos, pode-se vislumbrar a complexidade do problema da governança global do clima. Inoue (2011) argumenta que o conceito de governança é mais adequado para tratar a questão da mudança global do clima do que o conceito de regime internacional por ser mais abrangente e incorporar múltiplas escalas, dimensões e atores. Este argumento se baseia em Okereke et al (2009) e em Bulkeley e Newell (2010). Por definição, um regime internacional se refere a um tema específico, ou issue area (Krasner, 1982), e o entendimento atual sobre a problemática da mudança do clima abrange vários temas, ou issue areas: Logo, é mais do que uma área temática, por combinar e interligar questões econômicas, energéticas, de segurança e ambientais em todos os níveis de organização social, da escala global à local. Para analisar as formas pelas quais os Estados e sociedades tentam agir em mitigação ou adaptação, devemos ir além da perspectiva de regimes internacionais (tradução livre Inoue, 2011). 1 Bulkeley e Newell (2010, p.1) defendem que existe um duplo processo paradoxal de crescimento da certeza científica sobre as causas e consequências da mudança do clima e preocupação crescente de que essa representa um problema intratável (intractable) para governança global. A complexidade do problema se deve a três fatores inter-relacionados. Primeiro, o envolvimento de múltiplas escalas de tomada de decisão, segundo, o papel de atores estatais e não-estatais é fragmentado e intrincado, terceiro, os processos que resultam em emissões de gases de efeito estufa são profundamente arraigados nos padrões cotidianos de produção e consumo (Bulkeley e Newell, 2010, p.2 apud Inoue 2011). Neste sentido, consideramos a governança global da mudança do clima como um processo com diversas camadas - ou conjunto de processos (Held et at., 1999 apud Inoue e Andrade, 2011) envolvendo múltiplos atores, escalas e dinâmicas do nível global ao local, que se combinam para 1 Thus, it is much more than an issue area, as it combines and intertwines economy, energy, security and environment issues in all levels of social organization from global to local scales. In order to analyze the ways through which states and societies try to mitigate and to adapt to it, we should go beyond the international regime perspective. 8
9 direcionar respostas à mudança climática. Estas respostas podem ser relacionadas à mitigação do aquecimento global, à adaptação, à transferência de tecnologia, a financiamento, a capacity building, entre outros. Como conjunto de processos, elas compreendem sistemas de regras, normas e programas de ação formais e informais (Young, 2000; Biermann, 2009 apud Inoue e Andrade op. cit.). A governança pode ser centralizada, descentralizada, unidirecional vertical (de cima para baixo top down - ou de baixo para cima bottom up) ou multidirecional, como uma rede, ou mista (Rosenau, 2002 apud Inoue e Andrade op. cit.). Biermann et al. (2010, p.16) apontam que a arquitetura global da governança do clima é fragmentada e se compõe de instituições públicas e privadas, ou seja, organizações, regimes e outras formas de princípios, normas, regulações e procedimentos de tomada de decisão que são válidos ou ativos numa área da política mundial. O regime internacional baseado na CQNUMC seria, assim, uma das dimensões da arquitetura da governança global do clima. Outras dimensões poderiam ser citadas: acordos bilaterais e regionais, arranjos não estatais de atores do mercado ou da sociedade civil organizada, bem como arranjos híbridos. Nessa perspectiva, pode também ser destacada a interação entre instituições (institution interactions), como uma das dimensões sobre o estudo dos processos de governança. Regimes internacionais, enquanto conjunto de normas e regras são instituições e embora cada um se direcione a uma área específica, seus efeitos não se limitam a seus domínios. Exercem influência e são influenciados uns pelos outros e também por outros instrumentos políticos, o que afeta a sua efetividade de forma positiva ou negativa (Gehring e Oberthür, 2006 p.1). No Brasil, foram identificadas poucas pesquisas sobre a interação institucional como um aspecto da governança, e entre esses se identificou estudos sobre a relação entre os regimes de ozônio e clima, biodiversidade e clima, e comércio e clima. Para Brewer (2002 apud Ribeiro, 2011, p. 56), de maneira geral os objetivos do Protocolo de Quioto e os objetivos da Organização Mundial de Comércio (OMC) são compatíveis, apesar de não haver um enquadramento claro dos mecanismos do Protocolo nos acordos constitutivos da OMC. Viola e Inoue (2010) apontam o diferente grau de importância dado aos temas na relação entre clima e biodiversidade - o primeiro considerado central no sistema internacional, acompanhado do papel secundário dado à biodiversidade. Isso não significa que não há sinergia entre os temas: se por um lado há aceleração da perda de biodiversidade consequente ao aquecimento global, por outro, tanto a proteção da biodiversidade gera impactos positivos na mitigação do aquecimento global, quanto às próprias ações de mitigação, como a redução do desmatamento, têm impactos positivos na conservação da biodiversidade. Para explorar estas sinergias, os autores consideram ser necessário avançar na noção de governança abrangente e em várias escalas, e se no curto prazo é possível avançar no tema de biodiversidade apesar dos bloqueios no regime de clima, em longo prazo não será possível avançar sem soluções para a governança da mudança climática. Para o caso entre ozônio e clima, Silva (2009) relata a relação entre os fenômenos da diminuição da camada de ozônio e da mudança climática, ressaltando o potencial de aquecimento dos gases regulados pelo Protocolo de Montreal e os avanços obtidos em termos de mitigação do aquecimento global, utilizando como ilustração o caso brasileiro, em que o cumprimento das metas de Montreal teria colaborado mais para a proteção climática do que os esforços empreendidos para Quioto. Ele também descreve as principais características dos dois instrumentos e o enquadramento dado às questões, que resultam em interações e soluções diferenciadas para os dois problemas. Para Barrett (1999, apud Ribeiro, 2011, p. 30), por exemplo, a estrutura do Protocolo de Montreal gerou mais incentivos à ação unilateral para o abatimento e à participação universal em comparação à estrutura do Protocolo de Quioto. Como a literatura especializada no Brasil se refere principalmente ao regime internacional centrado na CQNUMC, enfatizaremos as dinâmicas de negociação e os alinhamentos dos atores nessa arena. 9
10 Acordos e Instrumentos: o regime internacional centrado na CQNUMC Especificamente na política climática, as cúpulas e convenções internacionais na década de 1990 atribuíram à atmosfera o estatuto de preocupação comum da humanidade. Nesse período, o IPCC forneceu subsídios para a condução de negociações do regime internacional da mudança climática e tem sido desde então referência na formação da opinião pública internacional sobre o tema (Viola, 2005, pp ). O chamado regime de mudança climática centrado na CQNUMC pode ser definido como um sistema de regras explicitadas num tratado internacional pactuado entre governos, que regulam ações dos diversos atores sobre o assunto (Viola, op. cit.). Vargas (2008, pp ) destaca a década de 1980 como o início de negociações intensas e sistemáticas desse regime, com o marco do estabelecimento do Comitê Intergovernamental Negociador em 1989 por meio de resolução da Assembléia Geral das Nações Unidas, co-patrocinada pelo Brasil. A CQNUMC, assinada em 1992 e em vigor desde 1994, seguida pelo Protocolo de Quioto, assinado em 1997 e em vigor desde 2005, são a expressão formal desse sistema de regras. O regime foi liderado pelos EUA e a União Europeia entre 1989 e 1991, pela União Europeia entre 1991 e 1995, pelos EUA, pela União Europeia e pelo Japão entre 1995 e 1997, e pela União Europeia desde 1998 (Viola, 2009, p. 6). Viola e Machado Filho (2010, pp. 2-3) destacam que se em termos militares, econômicos, culturais e políticos os EUA e a União Europeia se posicionam como aliados: em termos climáticos, a União Europeia tem atuado de maneira isolada na defesa de uma arquitetura global para a transição rápida para a economia de baixo carbono Histórico e definição dos acordos e instrumentos. Desde 1979, quando se realizou a Conferência Climática Mundial, diversos eventos e conferências deram seguimento, bem como acordos e instrumentos foram estabelecidos na governança global do clima. Um evento importante não destacado por Vargas (2008) foi a criação do IPCC em No âmbito do regime internacional da CQNUMC, as negociações internacionais e decisões têm se dado nas reuniões das Conferências das Partes (COPs) da Convenção ou das COPs/MOPs (Meeting of the Parts of the Kyoto Protcol), a partir de Viola (2005, pp ) marca a COP-2 em Genebra em 1996 como o momento de introdução da ideia de cotas comercializáveis de emissão de carbono pelos Estados Unidos, baseada na experiência de cotas comercializáveis de emissão de enxofre e material particulado entre as usinas elétricas. A proposta não teria sido bem recebida por três motivos: falta de compreensão do modelo, atitude principista contra o uso de mecanismos de mercado para a proteção ambiental e a inclusão de compromissos por parte dos países emergentes de reduzir a taxa de crescimento das emissões. Para Vargas (2008, p. 49), o uso de mecanismos de mercado para a concessão de créditos pelo financiamento de projetos de conservação de florestas poderia gerar questionamentos quanto à credibilidade da CQNUMC e do Protocolo de Quioto, pois poderia se configurar em uma permissão de inadimplência às Partes do Anexo 1 para o cumprimento de suas metas, na medida em que seria como um bônus para o aumento de suas emissões na proporção do carbono estocado nas florestas. Conforme Viola e Machado Filho (2010, pp ), a partir de 2005 foram iniciadas as negociações sobre o segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto. Para tal foi estabelecido o grupo ad hoc AWG-KP, cuja responsabilidade era de estabelecer metas quantificadas de redução de emissões para as Partes do Anexo I e os instrumentos para que as metas pudessem ser alcançadas. 2 Confira Quadro 1. 10
11 Em Bali, na COP 13, foi estabelecido o grupo ad hoc sobre cooperação no longo prazo (AWG-LCA) no âmbito da Convenção, com a responsabilidade de adotar uma decisão na COP 15 por consenso, que abordasse os cinco principais temas das negociações, que foram estabelecidos com participação significativa dos países emergentes, com destaque para Brasil, Índia e China: medidas de cooperação em longo prazo, inclusive uma meta global de longo prazo para redução de emissões, medidas nacionais e internacionais de mitigação, medidas de adaptação, transferência de tecnologia e recursos financeiros e investimentos. A atuação destes dois grupos formou o chamado Processo de dois trilhos, no qual a ênfase de negociação dos países emergentes ocorre primordialmente no AWG-LCA. Para Dupas (2007, p. 16), porém, até 2007, o único fato considerado concreto desde o Protocolo de Quioto foi a dinâmica dos mecanismos de mercado, que movimentou cerca de US$ 4 bilhões no mercado de venda de certificados de carbono. Para Vargas (2008, pp ), a atuação brasileira em Bali procurou fortalecer a CQNUMC e o Protocolo de Quioto, atuando no âmbito do G77/China. O Plano de Ação de Bali teria sido bem sucedido em duas frentes: trouxe os EUA formalmente às negociações sobre o futuro do regime do clima e consolidou politicamente o compromisso dos países em desenvolvimento com atividades de mitigação. De acordo com Viola e Machado Filho (2010, p. 22), no entanto, a chamada economia política internacional da mudança climática teria sido alterada com a COP 15 em 2009 devido aos questionamentos da continuidade e da efetividade do Protocolo de Quioto pela ausência dos EUA e dos principais países emergentes. Frente a um ritmo global mais lento de transição para uma economia de baixa intensidade de carbono, Viola e Machado Filho (2010, p. 23) enxergam no uso de barreiras ao comércio de produtos intensivos em carbono um dos principais instrumentos internacionais Posicionamento de blocos clivagens e alinhamentos Para Capobianco (2010, p. 39), a divisão tradicional nas negociações sobre mudanças climáticas era feita em dois blocos, o G8 e o G77/China e até 2005, as quatro coalizões principais eram União Européia, Grupo Guarda-Chuva (Umbrella Group), G77/China e Aliança de Pequenos Estados-Ilha (AOSIS/SIDS), que se articularam no período das negociações da CQNUMC (Viola, 2005). Com o decorrer das negociações, essas coalizões não se mostraram coesas o suficiente e Viola (2009, p. 5; Viola, 2010, p. 15) destaca outras clivagens e alinhamentos: os pertencentes e os não pertencentes ao Anexo 1, entre economias de alta e média intensidade de carbono, entre países mais vulneráveis e menos vulneráveis à mudança climática, entre países com opiniões públicas mais responsáveis e menos responsáveis; entre países exportadores de petróleo e o resto do mundo. Vargas (2008, pp ), escrevendo em um contexto pós-bali, afirmou que uma ruptura hipotética do G77/China significaria uma marginalização política da posição brasileira nas negociações sobre clima e em outros foros onde há interesses nacionais. Os pequenos estados insulares e os países mais pobres da África, da Ásia e da América Latina, no entanto, não poderiam acompanhar o Brasil, a Índia, a China, o México ou a África do Sul quanto às suas possibilidades de ações de mitigação. Abranches (2010, pp ) descreve a ruptura do G77/China ocorrido na Conferência das Partes 15 (COP 15), em Copenhague, em quatro subgrupos: o BASIC, composto por Brasil, África do Sul, Índia e China, a Aliança dos Pequenos Estados ilha (AOSIS/SIDS), a União Africana e os LDCs (Least Developed Countries). Ao contrário do que Vargas preconizou, o BASIC foi considerado o grupo mais eficaz em termos políticos dentro do contexto do G77/China por contar com duas potências regionais Brasil e China, um país emergente estratégico em escala regional a Índia, e um país com posição geopolítica relevante no continente africano a África do Sul, que atuou também como mediador entre a União Africana e o BASIC (Abranches, 2010). Na COP 15, segundo Viola (2010), ficou claro que os blocos negociadores tradicionais são pouco relevantes comparados à posição estrutural das grandes e médias potências climáticas. O decisivo para Viola é que somente a União Europeia, entre as três grandes potências, é favorável a um forte avanço 11
12 de descarbonização da economia mundial. Os EUA, no entanto, são reticentes porque são um país dividido, onde uma metade é ostensivamente resistente, enquanto a China é resistente, mesmo que tenha mudado significativamente sua política energética interna a partir de Entre as potências médias, apenas Japão, Coréia do Sul e parcialmente Brasil, África do Sul e México são favoráveis a um rápido avanço de descarbonização. Ainda para Viola, o BASIC atua como uma coalizão conservadora em que os países mais reformistas (Brasil e África do Sul) se subordinam a um país muito conservador (Índia) e a outro moderadamente conservador (China). Ainda para Viola (2005, pp ), a busca pela maximização do interesse nacional tem dificultado a construção de um regime para atenuar a mudança climática, e diante dessas dificuldades, deverá ocorrer uma reorientação de ações de mitigação para adaptação, que está mais diretamente relacionada a esforços endógenos nacionais, colocando a cooperação internacional em lugar secundário, ainda que relevante. Tais dificuldades somadas às frustrações com o processo negociador no âmbito da CNUMAQ/Protocolo de Quioto, que culminaram com o fracasso da COP de Copenhague de 2009, têm levado alguns autores a defenderem a necessidade de se buscar alternativas além do regime internacional das Nações Unidas, como outro regime com a participação de menor número de atores, ou um conjunto de regimes somado a arranjos de governança não-estatais Os Impasses da Negociação Multilateral da ONU A CQNUMC e o Protocolo de Quioto não especificam quais políticas devem ser adotadas com o objetivo de reduzir as emissões de gases de efeito estufa, conferindo, dessa forma, liberdade aos Estados na escolha de suas medidas de mitigação ao aquecimento global. O Protocolo de Quioto, por exemplo, apenas menciona as políticas disponíveis aos Estados para reduzirem as emissões, as quais podem ser implementadas por uma ampla variedade de instrumentos, os quais, por sua vez, podem variar de regulamentos a subsídios. É inquestionável a liberdade de os Estados adotarem o nível de proteção ambiental, que julgarem adequado, no entanto a forma como as medidas de mitigação são implementadas podem conflitar com as regras de outros compromissos firmados, como aqueles no âmbito da Organização Mundial de Comércio (OMC). As medidas políticas e econômicas relacionadas à redução de emissão de gases de efeito estufa são tão amplas que podem se relacionar com diversas áreas reguladas pela OMC, e devido ao fato de o foco principal da OMC consistir em evitar restrições, que possam distorcer o comércio internacional, qualquer medida que afete o comércio de bens e serviços encontrar-se-á no âmbito de regulação desta organização. Diante da dificuldade em negociar um tratado internacional para a redução das emissões de gases de efeito estufa para o período pós-quioto, diversos países passaram a considerar a implementação de medidas comerciais unilaterais para redução de emissões tanto em seus próprios territórios, quanto nos demais países. A adoção desse tipo de medida estaria diretamente relacionada a uma tentativa de envolver países não signatários de Quioto nos esforços de mitigação ao aquecimento global. Apesar de o artigo 3.5 da CQNUMC mencionar a possibilidade de adoção de medidas comerciais unilaterais como forma de conter o aquecimento global desde que não constituam discriminação arbitrária ou injustificada ou protecionismo disfarçado ao comércio internacional, pode-se esperar um conflito entre esse regime e o de comércio. Para Peña (2010), uma das questões derivadas do novo cenário internacional pós-copenhague é a demonstração das insuficiências das atuais organizações internacionais em conseguir o consenso entre seus partícipes e gerar compromissos vinculantes, além de considerar que seus processos refletem uma ordem internacional que estaria sendo rapidamente ultrapassada, pois estariam em curso mudanças nas relações de poder entre os protagonistas ou aspirantes a protagonistas no cenário internacional. 12
13 Questões como a capacidade de se chegar ao equilíbrio de interesses entre um número tão grande de países (193, no caso das Nações Unidas), a eficiência, a eficácia e a legitimidade social das decisões adotadas, e a definição de países relevantes para as decisões adotadas sem consenso, no que Peña (op.cit.) chama de geometria variável ou massa crítica, demonstrariam a dificuldade de encontrar [...] no âmbito de instituições provenientes de uma ordem em colapso, respostas eficazes para problemas coletivos que são confrontados em escala global O Brasil na Governança do Clima Viola e Machado Filho (2010 pp ) fazem um apanhado da posição brasileira nos principais temas em negociação na atual arquitetura global da governança do clima e afirmam que o anúncio das ações de mitigação em 2009 configura uma mudança significativa na política externa climática do Brasil. Os compromissos anunciados são voluntários, mas podem ser assumidos em um eventual tratado internacional, quais sejam: Mitigação: o Brasil apresentou na COP 15 em 2009 números ambiciosos em relação aos países demais emergentes (com destaque para China e Índia) entre 36,1% e 38,9% de redução nas emissões abaixo do cenário business as usual; 3 Adaptação: devido à diversidade de características e capacidades, deve haver uma abordagem abrangente e flexível para medidas de adaptação e meios de implementação, incluindo financiamento e tecnologia; Financiamento: deve haver aumento do financiamento para adaptação para restabelecer o equilíbrio dos fundos no regime de mudança climática e deve ser prevista uma avaliação das contribuições obrigatórias dos países desenvolvidos como parte dos seus compromissos na CQNUMC; Transferência de tecnologia: ênfase na cooperação Sul-Sul e triangular e na cooperação tecnológica; Visão compartilhada: deve ser abrangente, a meta global de longo prazo deve ser ambiciosa e acompanhar os avanços científicos sobre os potenciais efeitos gerados por diferentes níveis de aumento da temperatura global O Brasil e a cooperação internacional Entre os pontos da pauta de negociações no âmbito da CQNUMC e de outras arenas, estão questões relativas aos mecanismos de financiamento, para os quais se demandam recursos novos e adicionais aos já alocados para a Assistência Oficial ao Desenvolvimento (ODA), além de questões relativas à capacitação e transferência de tecnologia. O Brasil ainda recebe recursos de ODA e enquanto a cooperação técnica recebida tem se direcionado em grande medida para a área ambiental e climática, bem como para o desenvolvimento social, 4 a cooperação financeira tem sido utilizada, em grande 3 Não foi encontrada literatura que discutisse a construção da baseline brasileira, demonstração de estudos de viabilidade e negociações entre setores interessados para se chegar aos números finais. Apesar de ela poder ser considerada ambiciosa frente ao nível geral de consciência da sociedade brasileira em relação à gravidade da mudança climática, sugere-se (ou há evidências de) que ela seja produto de uma janela de oportunidade no contexto nacional - assertividade do então Ministro do Meio Ambiente, formação de três coalizões empresariais robustas e uma de governadores amazônicos que demandavam mudanças na posição brasileira, elaboração de legislação estadual em São Paulo e candidatura de Marina Silva à presidência da república - que foi imediatamente traduzida em uma lei nacional de mudança climática. Sua implementação está sendo bastante limitada e outras políticas básicas (política industrial e reforma do Código Florestal) estão seguindo em direção contrária, o que demonstra que a política dificilmente será implementada em sua totalidade, ao menos que se produza uma mudança dramática na correção de forças políticas nos próximos anos. 4 Para informações sobre cooperação técnica recebida, conferir em acesso em 10 de Novembro de
14 medida, por governos estaduais e municipais (74%) 5 em setores diversos 6. Ao mesmo tempo, o país tem dado destaque à cooperação Sul-Sul na sua política externa. Gráfico Fluxo de ODA recebido (em milhões de US$) entre 2001 e Fonte: Development Assistance Committee List of Official Development Assitance OECD7 De acordo com dados levantados pelo IPEA (2010, pp ), a assistência, ou cooperação (termo utilizado pelos órgãos governamentais), brasileira para o desenvolvimento internacional, no período , compreendeu recursos do governo federal destinados a organizações internacionais e bancos regionais (aproximadamente 76% dos recursos), a assistência humanitária, bolsas de estudo e a cooperação técnica, científica e tecnológica (CTC&T). Esta última ultrapassou R$ 252 milhões, dos quais a cooperação bilateral corresponde a 92% do total, distribuída de maneira considerada equilibrada entre os países recebedores, com destaque para Argentina, Guiné Bissau, Timor Leste, Cuba e Moçambique 8. Dentre as áreas apoiadas estão produção de biocombustíveis, manutenção de recursos hídricos, meio ambiente, segurança alimentar, etc. Podemos identificar nas relações bilaterais entre o Brasil e países em desenvolvimento programas e projetos CTC&T em áreas relacionadas à mudança do clima. A ajuda prestada pelo Brasil pode ser 5 acesso em 6 10 de Novembro de pdf, acesso em 10 de Novembro de A lista de ODA da OCDE apresenta países e territórios elegíveis a receber a assistência oficial ao desenvolvimento (ODA) de acordo com o PIB per capita (dados do Banco Mundial), considerando países de renda baixa e média. A definição utilizada para ODA é o fluxo de recursos para países e instituições multilaterais originados de agências oficiais (inclusive as estaduais e locais) e a transações que sejam administradas com o principal objetivo de promoção do desenvolvimento econômico e bem-estar dos países em desenvolvimento, que sejam de caráter concessional e transmitam um elemento donativo de pelo menos 25% (calculado a uma taxa de desconto de 10%).Ver Acesso em 15 de novembro de Nesta última modalidade, o Brasil empreende esforços bilaterais e parcerias triangulares com governos estrangeiros e organismos internacionais. As parcerias triangulares permitem ampliar a escala e o impacto da cooperação sul-sul e normalmente envolvem projetos maiores aos de programas bilaterais. 14
15 considerada um instrumento de política externa e o seu crescimento um indício do desejo do país de ser um global player e influenciar as arquiteturas de governança globais (Inoue e Andrade, 2011). Inoue e Andrade (op. cit) apresentam dados iniciais de uma pesquisa sobre a ajuda internacional prestada pelo Brasil na área do clima, com o objetivo de relacionar a chamada cooperação sul-sul à governança global do clima. As redes como a Rede Iberoamericana de Escritórios de Mudança Climática (RIOCC), ou a Rede de Países de Língua Portuguesa sobre Mudança do Clima (RELAC) constituem uma base inicial importante para a cooperação entre países em desenvolvimento e também entre esses e Portugal e Espanha. Foram identificadas algumas iniciativas de cooperação técnica nas áreas de biocombustíveis (etanol), de controle do desmatamento e de modelos climáticos. O projeto trilateral PANAMAZONIA II (Brasil, Organização do Tratado de Cooperação Amazônica - OTCA e a International Tropical Timber Organization-ITTO) tem como objetivo imediato monitorar o desmatamento, a exploração de madeira e a mudança do uso da terra na região amazônica. Ele é apontado por Inoue e Andrade (op.cit.) como um exemplo de novos tipos de arranjos de cooperação, que podem contribuir para a governança do clima. O Brasil tem provido capacitação na elaboração de comunicações nacionais para a CQNUMC, na identificação de oportunidades e no desenho de projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e também na criação de Autoridades Nacionais Designadas (Designated National Authority - DNA) a países não-anexo I. Em 2009, por exemplo, o Brasil cooperou bilateralmente com Angola, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe na preparação de inventários de emissões de gases de efeito estufa. A Segunda Comunicação Nacional à CQNUMC (BRASIL, 2010) destaca a importância da chamada cooperação sul-sul, enfatiza a troca de experiências e conhecimento, a cooperação técnica e a capacitação em áreas como energia (produção de etanol), modelagem climática e criação de redes e conta com um sub-capítulo específico sobre cooperação Sul-Sul. Para a cooperação recebida na área de clima, são destacadas duas iniciativas destinadas à conservação de florestas o Fundo Amazônia e o Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7) que assim como a cooperação prestada, podem ser vistas como resposta aos compromissos estabelecidos na CQNUMC (Inoue e Andrade, op. cit. e De Antoni, 2010). O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) capta doações para o Fundo Amazônia, por meio da emissão de diplomas equivalentes às toneladas de carbono correspondentes ao valor da contribuição financeira para o Fundo (BNDES, p. 35). Em 2009 foi celebrado um contrato com o Ministério das Relações Exteriores da Noruega para a doação de até US$ 107 milhões para utilização em 2009, posteriormente prorrogada para 2011, para a redução de emissão de gases originados no desmatamento e degradação florestal, em projetos no período de 2009 a Em 2009 e 2010 foram elaborados aditivos ao contrato, com o comprometimento da Noruega com doações adicionais de até US$ 134 milhões em 2010 e em A governança do Fundo Amazônia, no entanto, fica a cargo de representantes de diversas instâncias da sociedade brasileira. O Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil foi uma iniciativa do G7, ao qual se somaram os Países Baixos e a União Europeia, para conciliar o desenvolvimento econômico sustentável com a conservação das Florestas Tropicais (De Antoni, op. cit.) 9. O Programa 10 teve 9 Informação disponível também em Acesso em 13 de setembro de A coordenação geral estava a cargo do Ministério do Meio Ambiente, com a administração do Fundo Fiduciário de Florestas Tropicais (RFT) a cargo do Banco Mundial e o restante dos recursos sob responsabilidade do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O Programa foi financiado por doações dos países integrantes do antigo G-7, com destaque desde o seu início para a Alemanha, tanto para a liderança na elaboração do Programa, quanto para o montante de recursos e para iniciativas de cooperação técnica (De Antoni, op. cit). 15
16 duração de 1994 a 2009, e segundo De Antoni (op. cit), deve ser considerado no contexto de abertura do Brasil à comunidade internacional, sendo as duas principais motivações para a iniciativa do G7 o horizonte de uma convenção para florestas, ponto delicado para o governo brasileiro, e a decisão de fazer o Brasil entrar na economia de mercado. Sua concepção foi diretamente relacionada à preocupação desses países com a questão florestal, sendo que a mudança do clima foi incorporada como uma das suas vertentes. Mais recentemente a ligação entre desmatamento e mitigação da mudança do clima foi estabelecida. Existem iniciativas, com recursos remanescentes do Programa, como o Projeto de Cooperação Brasil-RFT/Banco Mundial-The Nature Conservancy "Cadastro Ambiental Rural: um subsídio às políticas públicas para o controle do desmatamento", que apoia municípios no Mato Grosso e Pará. Iniciativas como a Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA), que envolve cooperação alemã, do Banco Mundial, do WWF/Fundação Moore, o próprio Fundo Amazônia com recursos noruegueses e alemães, projetos apoiados pela União Europeia, como o "Pacto Municipal para a Redução do Desmatamento", ou outros projetos bilaterais, apoiados pela Alemanha, Japão, Noruega, Reino Unido entre outros e apoiados por Organizações Internacionais como PNUD, ou FAO, são exemplos de cooperação recebida pelo Brasil em questões relacionadas à governança do clima. Há também projetos trilaterais com o Japão, na área de monitoramento do desmatamento, ou com os EUA na área de biocombustíveis. Desse modo, o Brasil, em questões relacionadas à mudança do clima, é um ator internacional suigeneris: pode ser considerado uma potência climática, com metas ambiciosas de mitigação, um dos líderes do G77/China nas negociações internacionais, e ao mesmo tempo, recebe e presta cooperação, principalmente na área de combate ao desmatamento. Por fim, merecem também destaque na cooperação prestada as atividades de monitoramento do desmatamento, modelagem climática, biocombustíveis e questões relacionadas à CQNUMC como elaboração de comunicações nacionais, estabelecimento de autoridades designadas e projetos em MDL Outros Segmentos e Atores Conforme mencionado, o conceito de governança do clima abrange escalas, dimensões e atores que estão fora, ou além do regime internacional centrado na CQNUMC, que é o foco da literatura acadêmica no Brasil. Outros arranjos internacionais, que em certa medida seguem as tendências apontadas por Viola (2009) de surgimento de outros fóruns de negociação paralelos às Nações Unidas, assim como arranjos regionais e bilaterais. Além disso, a literatura internacional aponta que a governança do clima pode se realizar transnacionalmente, por meio de arranjos públicos formados por redes de sub-unidades de governos centrais, de autoridades estatais ou regionais, ou de governos municipais ou locais; por meio de arranjos híbridos envolvendo atores das esferas pública e privada e por meio de arranjos privados, que envolvem uma variedade de atores não-estatais, incluindo corporações privadas e organizações da sociedade civil (Bulkeley e Newell, 2010). Todos esses arranjos podem ser considerados partes da arquitetura da governança global do clima, porém são tratados com menos detalhe na literatura brasileira sobre o tema. Há poucas análises e discussões sobre essas formas de governança do clima, assim, trataremos brevemente desses arranjos de forma descritiva Novos arranjos internacionais: Para outros arranjos internacionais, Peña (2010) traz a definição na prática dos países necessários para se obter uma massa crítica de poder suficiente e uma governabilidade razoável, com decisões com caráter vinculante, eficácia e legitimidade social. O autor enquadra o surgimento do G20 nesse contexto. Outro exemplo é o Fórum das Maiores Economias (Major Economies Forum MEF), criado pelo Presidente Bush em 2008, com a mesma composição do G20 e com o objetivo de facilitar o 16
17 diálogo entre as potências emergentes e maduras, porém sem resultados expressivos (Abranches, 2010 p. 98). Alguns dos arranjos citados por Abranches (op. cit), que respondem à dinâmica entre os países emergentes (China, Brasíl, Índia, Rússia e África do Sul) são o BASIC, considerado o núcleo do poder da política global do clima, o IBSA, fórum trilateral atualmente com ênfase em assuntos comerciais, e o BRICS, grupamento de países com grande extensão territorial, população e recursos naturais. A dinâmica entre esses arranjos pode ser descrita conforme Figura a seguir: BASIC (2009) BRASIL CHINA ÍNDIA ÁFRICA DO SUL IBSA (2003) RÚSSIA BRICS (2003) Figura Novos arranjos internacionais. Fonte: Elaboração das autoras a partir dos arranjos citados por Abranches (2010) Ribeiro (2011, pp ) aponta que a agenda climática e energética no G20 estaria subordinada a questões financeiras e de comércio, mas que o fórum, todavia, teria a credibilidade econômica e a garantia de continuidade de negociações entre os principais emissores globais e como uma maneira de integrar as economias emergentes aos processos centrais de tomada de decisão. O MEF, por sua vez teria maior facilidade em estabelecer um relacionamento formal com a dinâmica de negociações nas Nações Unidas. Ao mesmo tempo em que estes outros arranjos internacionais complementam a dinâmica de negociações sobre a mudança climática, eles possuem um papel limitado: para Viola e Leis (2007), seus principais atores não compõem o pólo central do sistema internacional, e o nível de comprometimento destes atores com o tema ainda não pode ser considerado alto (Ribeiro, 2011, pp. 25). 17
18 Arranjos regionais e bilaterais: a dimensão climática nos acordos regionais e bilaterais do Brasil Não foram encontradas análises sobre como as instituições regionais tratam a questão da mudança global do clima. Faremos uma breve descrição desse tema, com base nos documentos disponíveis em sítios eletrônicos institucionais sobre Mercosul, União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) e Organização dos Estados Americanos (OEA). Somente dez anos depois da assinatura do Tratado de Assunção, que estabeleceu o Mercado Comum do Sul (Mercosul) entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, foi assinado o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul. Trata-se de um texto geral, que estabelece os princípios e marcos para o tratamento da questão ambiental no Mercosul e que traz como objetivo a definição de desenvolvimento sustentável baseada nos três pilares: econômico, social e ambiental. Neste, não há um item específico sobre mudança do clima ou economia de baixo-carbono. Contudo, isso não significa que esta questão está ausente da sua agenda. Na 39ª reunião do Conselho do Mercado Comum, em junho de 2011, a questão climática foi reiterada como um dos maiores desafios ambientais, corroborando o enquadramento do tema feito na CQNUMC e destacando a necessidade de dar continuidade ao regime internacional vigente no âmbito da Convenção-Quadro e do Protocolo de Quioto. Para tal, haveria a necessidade de um segundo período de comprometimento para os países do Anexo No âmbito da UNASUL, o tema também é abordado a partir do quadro do regime internacional, notadamente pelo princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas, mas são destacadas iniciativas regionais como o conceito de emissões líquidas evitadas como mecanismo e a polêmica Iniciativa Yasuní-ITT, que evitará a exploração de reservas petrolíferas no Parque Nacional Yasuní, ambos da República do Equador 12. Os chefes de estado dos países membros da OTCA realizaram reunião prévia à COP 15, em Manaus e assinaram em 26 de novembro de 2009 uma Declaração em que reafirmam a importância da cooperação em áreas de interesse comum. Embora não fizessem menção específica à mudança do clima, indicaram que pretendiam identificar ações para reduzir e monitorar o desmatamento, o que incluía a busca por mecanismos que apoiassem e gerassem financiamento para ações de conservação e proteção das florestas. Isso parece ter se refletido no Plano de Trabalho de 2011 da instituição em que a temática é tratada em mais detalhes. Interessante notar que neste Plano é tratada a interação com a CQNUMC, e além dessa menção à questão, o Plano aborda a adaptação à mudança do clima no tema dos recursos hídricos e trata especificamente dela como tema emergente. Como a mitigação no contexto amazônico está ligada à floresta e ao controle do desmatamento, parece que a ênfase será em adaptação, pois, entre as três atividades propostas, duas se referem à adaptação: realização de estudos técnicos sobre métodos específicos de proteção das florestas tropicais contra secas e inundações e elaboração de programas de apoio específico para os povos indígenas amazônicos fazerem frente aos impactos da mudança climática. A terceira atividade se refere à mitigação: promover o desenho e aplicação de instrumentos de valoração econômica da floresta, seus bens e serviços para fundamentar a execução de programas e projetos orientados à mitigação (OTCA, 2011). 11 acesso em 11 de julho de Conferir em acesso em 11 de julho de
19 A OEA trata da questão climática no âmbito do Departamento de Desenvolvimento Sustentável. Há duas divisões no Departamento, que lidam especificamente com clima: a Sección de Manejo del Riesgos y Adaptación al Cambio Climático (RIESGO-MACC) e a Energy and Climate Change Division. A primeira (RIESGO-MACC) apóia as prioridades dos membros da OEA na adaptação e gestão dos riscos associados a ameaças naturais. Suas áreas de atuação consistem em: redução de risco; instituições democráticas (boa governabilidade, transparência e participação pública); parceria com o Secretariado da United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR), e seu Escritório Regional UNISDR Américas para apoiar e coordenar mutuamente a implementação da Plataforma Regional para Redução do Risco de Desastres nas Américas do "Hyogo Framework for Action no marco da "Hyogo Declaration", bem como a implementação do Plan Interamericano Estratégico para Políticas sobre Reducción de Vulnerabilidad, Manejo de Riesgo y Respuesta a Desastres (IASP na sigla em inglês) da Comissão Interamericana de Redução de Desastres Naturais (CIRDN). Além disso, existe atua junto à Red Interamericana de Mitigación de Desastres (RIMD) 13. Na área de energia e mudança do clima, os estados membros da OEA estabeleceram o Sustainable Energy Partnership for the Americas (SEPA), em sintonia com a Declaração do Panamá: Energia para o Desenvolvimento Sustentável (Declaration of Panama: Energy for Sustainable Development AG/DEC. 52 (XXXVII-O/07), 05 de junho de 2007). A Divisão de Energia e Mudança do Clima implementa a SEPA, que é o principal mecanismo de resposta às necessidades dos membros dos países da América relativas à energia, apóia o desenvolvimento e uso de tecnologias de energia sustentáveis. Seus objetivos estratégicos envolvem: avanço da segurança energética, redução do impacto das flutuações do mercado de combustíveis fósseis e a redução das emissões de carbono pela criação e fortalecimento de mercados regionais para energia mais limpa e renovável e pela troca de experiências e informações 14. Pelo número de projetos anunciados, pode-se perceber a ênfase na área de biocombustíveis, em especial o etanol 15. Não foi possível encontrar análises sobre a questão da mudança global do clima nas relações bilaterais na América do Sul. Para Aguilar e Bouzas (2010), Brasil e Argentina possuem desafios comuns, mas não têm buscado mais cooperação em políticas de mudança do clima e negociações internacionais. De modo geral, no âmbito regional, pode-se concluir que os países tendem a afirmar, pelo menos retoricamente, a importância do regime internacional centrado na CQNUMC. No caso brasileiro, isso reflete a posição da política externa, que tem sempre destacado a preferência pelo regime no âmbito do Sistema Nações Unidas. Viola (2009) afirma que as estruturas de integração regional na América do Sul não têm se dedicado ao tema e que a OTCA funciona apenas em um nível formal devido principalmente ao baixo interesse brasileiro Arranjos de governança do clima têm sido estabelecidos através das fronteiras nacionais por diversos atores (Bulkeley e Newell, 2010). Tais arranjos transnacionais podem ser públicos - formados por atores subnacionais (governos locais), ou segmentos de governos centrais, híbridos estabelecidos atores estatais e não-estatais e privados. No Brasil, esses arranjos ainda são incipientes, ou pouco conhecidos. Não foram encontradas publicações que os analisam. Bulkeley e Newell (2010) classificam as redes transnacionais de governos municipais, como a Climate Alliance ou a Cities for Climate Protection (CCP) do ICLEI (Local Governments for Sustainability) como arranjos transnacionais públicos. Cerca de 24 municípios brasileiros são membros do ICLEI 16, entre esses estão metrópoles como São Paulo, Belo Horizonte e Rio de Janeiro, grandes municípios como Porto Alegre, Curitiba e Manaus, como também Alta 13 Conferir em acesso em 19 de setembro de Conferir em acesso em 19 de setembro de Conferir em acesso em 19 de setembro de acesso em 19 de setembro de
20 Floresta, Apuí e Lucas do Rio Verde, que se localizam na Amazônia e têm se envolvido na questão do clima a partir da pressão pelo controle do desmatamento (Inoue, 2011). Esses três municípios da Amazônia têm formado arranjos cooperativos com ONGs nacionais e internacionais, Ministério do Meio Ambiente e outros atores internacionais. Vale ressaltar que Manaus tem participado ativamente de redes transnacionais e, como exemplo, é parte do Climate Negotiation Group da CGLU (Cidades e Governos Locais Unidos), liderado pela Cidade de Nantes, cujo objetivo é acompanhar as negociações internacionais e defender os interesses dos governos locais em diferentes áreas 17. Arranjos privados transnacionais de governança do clima envolvem atores não-estatais, incluindo os setores corporativo e da sociedade civil. São considerados formas de auto-regulação em que questões são definidas, regras são estabelecidas e cumprimento das regras monitorado (Bulkeley e Newell, 2010). De acordo com os autores (idem), arranjos de governança privada da área de clima têm surgido a partir do trabalho de grupos de liderança empresariais como, por exemplo, o World Business Council on Sustainable Development (WBCSD), ou think tanks como o World Resources Institute (WRI). O WBCSD estabeleceu a iniciativa Combat Climate Change (3C), liderada pela empresa sueca de energia Vattenfall. No Brasil, entre os arranjos privados e subnacionais podem ser citados o Fórum Amazônia, formado pelos governos dos estados amazônico, e coalizões empresariais que têm exercido alguma pressão na formação da política climática (Viola, 2010, pp ). O Fórum Amazônia exerce pressão na posição do governo brasileiro para a aceitação do desmatamento evitado como parte do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo ou em outros mecanismos de mercado, como a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD). No caso das coalizões empresariais, suas demandas estão diretamente relacionadas com sua composição. A Aliança de Empresas Brasileiras pelo Clima é composta por federações e associações de empresas do agronegócio com intensidade de carbono e mentalidades gerenciais heterogêneas. Assim, sua demanda é basicamente pela redução do desmatamento na Amazônia e pela aceitação de mecanismos de mercado para o desmatamento evitado. A Carta Aberta ao Brasil sobre Mudanças Climáticas é composta por grandes empresas de capital nacional, que juntas têm grande peso no PIB nacional. Propõe compromisso formal do país nas negociações climáticas, com posição brasileira de liderança, políticas de redução da curva de crescimento de emissões, eficiência energética, controle do desmatamento, entre outros pontos. Em contrapartida, as empresas se comprometem a publicar um inventário de emissões de gases estufa anualmente. A Coalizão de Empresas pelo Clima é formada por atores menos conservadores e tem demandas similares à Carta Aberta ao Brasil sobre Mudanças Climáticas. Demanda, porém, mudança radical na posição brasileira para liderança incisiva nas negociações e que seja favorável à transição para uma economia de baixa intensidade de carbono. Propõe para isso que o Brasil assumisse um compromisso de redução de emissões em 2020 tendo como ano-base Por fim, há também a Plataforma Empresas pelo Clima, que tem como objetivo criar bases regulatórias para mitigação e adaptação à mudança do clima e fornece orientações e ferramentas para práticas de gestão de emissões de gases de efeito estufa. A adesão à plataforma tem como contrapartida o compromisso de publicação de inventários conforme a metodologia do Programa Brasileiro GHG Protocol e o desenvolvimento de políticas e planos de gestão dos gases de efeito estufa direcionados à transição para uma economia com baixa intensidade de carbono. 17 acesso em 19 de setembro de