Mecenato, Renúncia Fiscal e Auditoria Pública GEN Jurídico
Artigo escrito em coautoria com Izabel Nóbrega*
Sob o pretexto de "assegurar o bom emprego do dinheiro público e informar aos cidadãos", o Tribunal de Contas francês, instituição superior de controle externo cuja atuação é fundamentada no art. 47-2 da Constituição francesa (1958) e no direito à prestação de contas do art. 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1798), divulgou há pouco um detalhado relatório com o objetivo de avaliar a chamada Lei Aillagon[1], de 1º de agosto de 2003, norma que concede incentivos fiscais a empresas que praticam o mecenato e regulamenta a constituição de fundações socioculturais. A iniciativa da Corte atendia uma solicitação da Comissão de Finanças, Economia Geral e Controle Orçamentário da Assembleia Nacional.
O presente artigo analisa a metodologia e as conclusões daquele relatório, que podem contribuir para aperfeiçoar o sistema brasileiro de controle externo e a qualidade dos gastos públicos em cultura.
A Cour des Comptes publicou, em 28 de novembro de 2018, o relatório denominado "O apoio público ao mecenato das empresas – Um dispositivo que precisa ser mais bem enquadrado" (Le soutien public au mécénat des entreprises – Un dispositif à mieux encadrer[2]), no qual faz um balanço acerca do período inicial de vigência da Lei Aillagon, de 2003 a 2017. Para chegar às respostas à Assembleia Nacional, o Tribunal de Contas, em sessão realizada em 1º de fevereiro de 2018, definiu o campo de atuação, a abordagem e a data da conclusão dos trabalhos.
A fase de instrução correu nos meses de março e julho de 2018, realizando-se inspeção em vários órgãos da administração central, em setores regionais no Centre-Val-de-Loire e na Normandia, bem como em diversos organismos públicos e privados, entre os quais os tutelados pelo Ministério da Cultura e da Comunicação. O objetivo da investigação foi verificar a importância e a eficácia da Lei Aillagon e sua contribuição ao desenvolvimento do mecenato pelas empresas no período.
Para isso, a Cour des Comptes atuou em quatro campos. O primeiro consistiu em analisar o papel do Ministério encarregado das finanças no controle e monitoramento dos dispositivos fiscais: verificando a sua dinâmica, os valores financeiros envolvidos, o número de empresas praticantes. O segundo foi uma abordagem setorial da despesa do mecenato, de modo a identificar as principais áreas beneficiadas e analisar sua evolução durante o período. O terceiro consistiu em investigar o modo de intervenção das empresas, das fundações e dos fundos de doação (intermediários), fiscalizando, para isso, três fundações: a Fundação do Patrimônio (Fondation du Patrimoine), a Fundação Agir contra a Exclusão (Agir Contre l'Exclusion – privada de utilidade pública), e a Fundação Louis Vuitton (Fondation Louis Vuitton). O quarto e último campo de atuação foi direcionado ao mecenato regional e das pequenas empresas, com o intuito de analisar os obstáculos ao seu desenvolvimento. A partir dessa metodologia, a Corte chegou a conclusões interessantes, visando à adoção de medidas que sanem as falhas detectadas e tornem mais eficaz o mecenato.
O Tribunal inicia seu relatório traçando um histórico do mecenato de empresas na França, considerando-o recente em comparação com outros países vizinhos. O apoio público ao mecenato surgiu com a Lei de 14 de agosto de 1954, foi ampliado e um pouco simplificado com a Lei nº 87-571, de julho de 1987, e atingiu seu auge com a edição da Lei Aillagon, de 1º de agosto de 2003.
A Corte aponta que o primeiro fundamento para o desenvolvimento do mecenato pelas empresas, contido na "exposição de motivos" da Lei Aillagon, é o entendimento de que o Poder Público não é o único a ditar o que é o interesse público, mas os cidadãos e as empresas podem, também, tomar a iniciativa e contribuir, de livre escolha, com as suas doações a causas que considerem de interesse público, promovendo "uma maior participação dos cidadãos, das empresas e de toda a sociedade civil, no exercício das missões de interesse geral, ao lado do Estado e de outras autoridades públicas". Nessa direção, o Tribunal assevera que a ajuda pública ao mecenato não é apenas um dispositivo fiscal, mas também visa ao desenvolvimento de estruturas jurídicas que fomentem a iniciativa privada na busca do interesse público e concomitantemente desenvolvam o próprio mecenato.
A principal medida fiscal criada pela Lei Aillagon foi o art. 238 bis do Código Geral de Impostos (Code General d'Impôts ou CGI)[3]. Ademais, como a definição de "interesse geral" é ampla na lei, várias organizações e setores podem receber doações. Há também outras medidas específicas em favor do mecenato cultural, entre as quais: a redução de imposto sobre a sociedade por ocasião da compra de tesouros nacionais e também para compra de obras de artes de artistas vivos, instrumentos musicais e para reforma de monumentos históricos privados, desde que atendidas as condições legais.
A Cour des Comptes elenca os efeitos e as principais transformações sociais e jurídicas ocasionadas pela Lei Aillagon. O principal efeito foi que dez vezes mais empresas passaram a se beneficiar das vantagens fiscais criadas pela Lei Aillagon[4], o que representou para o Estado uma perda de receitas tributárias de 900 milhões de euros no exercício de 2016, ou seja, quase 5 bilhões de reais. Esses números continuam a crescer e podem se tornar, em alguns anos, uma das vinte maiores "despesas" fiscais. Todavia, o mecenato continua concentrado nas grandes empresas. Vinte e quatro beneficiárias da vantagem fiscal representaram 44% do crédito tributário de 2016[5]. Contudo, apesar de os créditos tributários se concentrarem na região central do país, a Île-de-France, sede das principais empresas mecenas e fundações, os recursos do mecenato são alocados para grande parte do território. Ademais, o mecenato de pequenas empresas também está se desenvolvendo, principalmente, na forma de mecenato coletivo, mas o limite da medida fiscal representa uma restrição à participação das empresas muito pequenas.
Antes, as empresas tratavam diretamente com os donatários (públicos ou privados). Hoje, 24% procuram intermediários, como fundações ou fundos de doação, criados estritamente para esse propósito. Essa nova realidade acarretou um crescimento acentuado no número de fundações e fundos de doação[6]. Outro aspecto é que o mecenato de empresas foi diversificado. Anteriormente, apenas ligado a atividades culturais e do patrimônio cultural em sentido estrito; hoje, abrange diversos setores sociais, de educação e de saúde, dos quais o social absorve a maior parte dos recursos (28%).
Nem tudo, porém, foi positivo no sistema criado pela Lei Aillagon, que, na avaliação geral da Corte, resulta em "une dépense fiscale croissante, à l'efficience mal évaluée et peu contrôlée". Apesar do volume de recursos da renúncia fiscal, quase um bilhão de euros, não houve previsão ou estimativa de impacto da queda dos impostos das empresas nos orçamentos públicos de 2018 e 2019, com graves danos para o planejamento estatal. Outras falhas importantes dizem respeito à ausência de avaliação e à falta de controle específico, pois a competência está pulverizada entre diversos departamentos ministeriais, mas nenhum é capaz de dirigi-lo e controlá-lo de maneia eficaz e com uma visão interministerial. Apesar das recomendações recorrentes, o Estado não possui ferramentas que permitem documentar a evolução do mecenato e de prestar contas dos efeitos da política de ajuda ao mecenato. Particularmente, a Administração é incapaz de quantificar o aporte da sua ajuda e do mecenato das empresas aos diversos setores.
A Corte apresenta medidas corretivas que devem ser adotadas pela Administração Pública, de modo que essa política cultural seja mais bem definida e regulada, tornando-se mais transparente e eficiente.
A primeira medida corretiva diz respeito à necessidade de redefinição da política de Estado em matéria de ajuda pública ao mecenato das empresas, no tocante aos seguintes pontos: a organização administrativa responsável pela sua implementação, as medidas fiscais, os setores de intervenção das empresas mecenas e das organizações beneficiárias. O Estado deve se mostrar mais ativo, centrando sua atuação em três prioridades: conhecer melhor, avaliar melhor e controlar melhor. É indispensável estabelecer uma administração superior (chef de file), composta por uma delegação do Primeiro-Ministro, com atuação interministerial. Essa administração superior deve elaborar um Anexo à Lei Orçamentária inicial (jaunes budgétaire[7]), que permitirá prestar contas ao Parlamento regularmente, sobre os efeitos da política em questão, os setores e organismos beneficiários.
Também existe a necessidade de ajustes nas medidas fiscais previstas na lei, em especial no art. 238 bis do CGI, para reduzir essa despesa fiscal, em curto e médio prazos. Como exemplo, a Corte sugere baixar a redução do imposto, dos atuais 60% para 50% ou 40%, o que significaria uma redução relevante da "despesa" fiscal. Ademais, deve haver uma melhor regulamentação normativa do sistema, pois atualmente a regulação se dá apenas por cartas ministeriais.
Além dessas medidas, faz-se necessária mais transparência nas áreas de intervenção das empresas mecenas e nos organismos beneficiários. O acelerado desenvolvimento das fundações e dos fundos de doações (intermediários) fez que o setor cultural perdesse a transparência na França. Uma simplificação deve ser imposta para garantir menos opacidade. É importante fiscalizar o funcionamento desses organismos, os quais dirigem ações de interesse público e geram doações advindas de vantagem fiscal, por meio de um controle mais vigilante do Estado. Para conseguir prestar contas, o Estado deverá obrigar as principais estruturas beneficiárias do mecenato a declarar anualmente alguns dados sobre as doações recebidas.
Finalmente, para que o mecenato traga benefícios às empresas, é necessário que seja mais rigoroso e fundamentado juridicamente, sendo indispensável distinguir o que é mecenato e o que é patrocínio, principalmente, no caso de projetos de alta visibilidade, com impacto significativo em termos de imagem e reputação das empresas[8].
Nas conclusões gerais do relatório, o Tribunal de Contas francês afirma que, após quinze anos de vigência, a Lei Aillagon cumpriu seus principais objetivos, quais sejam: crescimento progressivo do número de empresas mecenas e do número de fundações. A importância do mecenato como fonte de financiamento de ações de interesse público é um consenso. Seria difícil desafiá-lo não apenas pela ajuda de financiamento que promove, mas também pela liberdade de iniciativa que favorece. O mecenato é atualmente uma fonte importante para os organismos sem fins lucrativos que atuam em diversos setores e também para órgãos públicos. Contudo, a Corte também afirma que, sem uma revisão abrangente e a adoção de ajustes e de esclarecimentos indispensáveis, a legitimidade de todo esse sistema pode ser questionada, haja vista que a singularidade e a legitimidade desse modo de intervenção poderiam ser corroídas e o interesse público, que é seu fundamento, daria lugar a interesses particulares.
Nota-se, portanto, que o trabalho de auditoria da Corte de Contas francesa não é voltado à redução ou à extinção da política de ajuda pública ao mecenato, o qual, nas palavras de Victor Hugo, em célebre discurso sobre os gastos com a cultura[9], "poderia se caracterizar como um ataque às instituições civilizadoras que combatem a ignorância, não se tratando de economia de dinheiro, mas de economia de glória", uma falha que causaria grande devastação social, política, moral e econômica. Na verdade, a Corte propõe tão só o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle de eficiência da política pública tanto pela Administração e pelo Parlamento, como pela sociedade, uma vez que sua repercussão orçamentária é vultosa. Tornando-a mais transparente e mensurável quanto à sua eficiência e aos efeitos ocasionados (accountable) aos diversos setores por ela beneficiados, a Lei Aillagon permanecerá voltada ao atendimento do interesse público.
No cenário nacional, o Tribunal de Contas da União já realizou trabalhos nos quais analisou a legitimidade de apoios com fundamento na Lei Rouanet. Exemplo disso deu-se quando decidiu ser "uma inversão de prioridades e desvirtuamento da lei de incentivo à cultura"[10] o apoio dado pelo Ministério da Cultura ao Rock in Rio em 2011. Contudo, auditorias que analisem globalmente os resultados, a eficiência e o interesse público não só da Lei Rouanet, mas também de outras normas equivalentes no plano estadual e municipal, continuam a ser bastante necessárias, razão pela qual aquele excepcional trabalho realizado pela respeitada Cour des Comptes de Paris deve servir de benchmark paras as nossas políticas de accountability e compliance.
Não custa lembrar, afinal, que falar de incentivo à cultura não é falar apenas de dinheiro para shows, filmes, peças de teatro ou exposições. Falar de incentivo à cultura é, em última instância, falar de identidade e pertencimento – especialmente em um cenário de parcos recursos públicos e contingenciamentos orçamentários.
Izabel Nóbrega é Auditora de Contas Públicas do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, advogada, mestranda em Direito Econômico no Programa de Pós-graduação em Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba.
[1] A lei recebeu o nome do Ministro da Cultura da época de sua aprovação, 1º de agosto de 2003, Jean-Jacques Aillagon. A norma seria o equivalente à nossa Lei Rouanet, como é conhecida a Lei 8.313/1991, que instituiu um sistema brasileiro de mecenato, detalhado em http://rouanet.cultura.gov.br/.
[2] Disponível em: https://bit.ly/2BmSIQn.
[3] 1. Têm direito a uma redução de imposto igual a 60% do montante dos seus pagamentos, tomados dentro do limite de 5 por mil do volume de negócios, feitos por empresas sujeitas a imposto de renda ou ao imposto corporativo para o lucro (tradução nossa).
[4] Em 2016, cerca de 58.787 empresas utilizaram o dispositivo de redução fiscal previsto no art. 238 bis do CGI. Em 2005, apenas 6.500 empresas faziam uso desse dispositivo.
[5] Os grandes supermercados beneficiam-se muito do incentivo fiscal, em razão da doação de alimentos.
[6] Em 2017, a França contava com 2.364 fundações e 2.494 fundos de doação. Em 2001, eram apenas 1.109 fundações.
[7] "Jaunes budgétaires" são anexos à Lei Orçamentária anual francesa que proporcionam uma visão consolidada de informações financeiras de certas políticas públicas, com o objetivo de detalhar e possibilitar a ação de controle pelo Parlamento (conforme o Ministére de l'Action et des Comptes Publics em: https://bit.ly/2HQWlns).
[8] A instrução fiscal francesa (Instruction du BOI-BIC-RICI-20-30-2018010) distingue o patrocínio do mecenato. "O patrocínio (parrainage) é destinado a promover a imagem do patrocinador (parraineur) com um objetivo comercial. O patrocinador recebe vantagens ao menos equivalentes à soma aplicada, enquanto esse retorno não pode exceder a 25% no caso do mecenato. Ademais, o patrocínio pode assumir a forma de publicidade para a empresa, o que é proibido no mecenato" (vide p. 119 do rapport).
[9] Discurso proferido por Victor Hugo diante da Assembleia Constituinte francesa de 1848, "Le cout moral et culturel des economies materielles".
[10] Acórdão 191/2016. Processo: 034.369/2011-2. Sessão: 03.02.2016. Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman.
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