A COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DAS USINAS HIDRELÉTRICAS COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL, ECONÔMICO E AMBIENTAL - PDF
A COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DAS USINAS HIDRELÉTRICAS COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL, ECONÔMICO E AMBIENTAL
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Maria de Belem Ribeiro Klettenberg
1 UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO E DOCUMENTAÇÃO FACE DEPARTAMENTO DE ECONOMIA MESTRADO EM GESTÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE A COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DAS USINAS HIDRELÉTRICAS COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL, ECONÔMICO E AMBIENTAL LUDIMILA LIMA DA SILVA Brasília DF AGOSTO/ 2007
2 LUDIMILA LIMA DA SILVA A COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DAS USINAS HIDRELÉTRICAS COMO INSTRUMENTO ECONÔMICO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL, ECONÔMICO E AMBIENTAL Dissertação apresentada ao Departamento de Economia da Universidade de Brasília como requisito para obtenção do título de Mestre em Economia Gestão Econômica do Meio Ambiente. Orientador: Prof. Dr. Jorge Madeira Nogueira
3 AGRADECIMENTOS À Deus, por ter me dado forças para enfrentar esse desafio. Aos meus pais, que sempre me ensinaram que a educação é o caminho para o sucesso. A minha irmã Karina, forte e corajosa, que me mostra todos os dias quais são os verdadeiros desafios da vida. Ao meu avô Petrônio e a todos os meus familiares pelos exemplos de sabedoria e amor. Ao Professor Jorge Madeira Nogueira, pela paixão com que me apresentou à Gestão Econômica do Meio Ambiente. A todos os professores do Centro de Estudos em Economia do Meio Ambiente, por fazerem parte do meu crescimento pessoal e profissional. À minha amiga Patrícia Takei, companheira desde o tempo da Engenharia Civil, a quem segui nos caminhos da Gestão Econômica do Meio Ambiente. Ao Marcos e a Waneska, pela simpatia e presteza com que nos ajudam. Ao Dr. Hélvio Neves Guerra, que me deu a oportunidade de trabalhar com a Compensação Financeira na ANEEL. A Dra. Rosangela Lago, que me permitiu conciliar a vida profissional com a vida acadêmica. Aos colegas da ANEEL, em particular àqueles que com quem divido a responsabilidade de manter a Compensação Financeira em ordem. E um agradecimento especial ao Mateus que, com sua inteligência inspiradora, seu carinho e seu apoio, foi fundamental para a conclusão desse trabalho.
4 RESUMO O Brasil apresenta em sua matriz energética uma participação expressiva da geração hidrelétrica. No entanto, a construção de reservatórios para a geração de energia elétrica provoca impactos nos meios físico, biológico e social que causam alterações na economia das regiões afetadas pelas usinas hidrelétricas. Tem-se, de fato, que essas regiões absorvem os custos sociais, econômicos e ambientais associados à construção e operação de uma usina, enquanto os benefícios energéticos são distribuídos às demais regiões do país. Tendo em vista essa percepção, o Congresso Nacional instituiu, por meio do artigo 20 da Constituição Federal de 1988, uma Compensação Financeira a ser paga aos estados e municípios pela exploração dos potenciais hidráulicos. Essa Compensação Financeira, em função de suas características, pode ser entendida como um instrumento econômico de gestão ambiental. Isso porque ao passo que o recolhimento da Compensação Financeira configura-se como um pagamento pelo uso do recurso natural, a destinação dos montantes arrecadados para os estados e municípios atingidos visa garantir recursos para que se minimizem as externalidades negativas decorrentes da implantação e operação de uma usina hidrelétrica. Hoje a Compensação Financeira é recolhida por 152 usinas hidrelétricas, que pagam anualmente um montante superior a R$1,1 bilhão. Em 2006, do montante total arrecadado, cerca de R$ 440 milhões foram distribuídos para 626 municípios atingidos por usinas hidrelétricas. Esses recursos transferidos para os municípios representam, na maioria das situações, uma parcela significativa da receita municipal. Nesse sentido, a proposta dessa dissertação é avaliar se os recursos da Compensação Financeira dedicados aos municípios têm sido aplicados com vistas a promover o desenvolvimento sócio-ambiental da região ou se estão tendo, apenas, o caráter arrecadatório. PALAVRAS-CHAVE: Instrumentos Econômicos de Gestão Ambiental, Compensação Financeira, Usina Hidrelétrica e Tributo Ambiental.
5 ABSTRACT The Brazilian Electric Sector is based on the hydropower energy. However, the construction of the reservoirs for hydropower generation involves physical, biological and social impacts that cause modifications on the economy of the regions where the reservoirs are built. Besides that, the environmental, economics and social costs related to the reservoir construction and operation have a local level while the energetic benefits are distributed for the other regions. Considering that, the Brazilian Federal Constitution established a Financial Compensation to be paid by the hydropower plants for using the water resource to generate energy. This Financial Compensation has some characteristics that allow us to consider it as an economic instrument for environmental management. That is because when the hydropower plants paid this compensation it configures as a payment for the use of the natural resource. Nevertheless, at the same time, when the amount collected is distributed between the municipalities affected by plants, this instrument aims to provide resources that can be used to minimize the negative externalities. Nowadays, the Financial Compensation is paid by 152 hydropower plants, and it involves more than 1.1 billion of Reais. In 2006, part of this amount, about 440 millions, were distributed for 626 municipalities affected by hydropower plants. This amount, in most situations, represents important revenue for the cities budget. In account of that, this thesis proposes an assessment over the application of this resource by the municipalities. The main goal is evaluate whether the hydropower plants money is been used by the municipalities to promote the social and economic development in order to reduce the negative impacts related to the construction and operation of the hydropower plants.
6 SUMÁRIO Capítulo 1 Introdução...1 Capítulo 2 Tributos Ambientais Externalidades, Princípio Usuário Pagador e Tributo Ambiental Duplo Dividendo Tributação Ambiental no Brasil...16 Capítulo 3 A Compensação Financeira das Usinas Hidrelétricas à Luz da Gestão Econômica do Meio Ambiente A Compensação Financeira pela Utilização dos Recursos Hídricos para Geração de Energia Elétrica Critérios de Cobrança e Rateio dos Recursos Os royalties de Itaipu A Compensação Financeira como Tributo Ambiental...32 Capítulo 4 Métodos e Procedimentos para a Avaliação da Compensação Financeira Indicadores Escolhidos Indicadores Sociais Indicadores Econômicos Indicadores Ambientais Projeto Modelo UHE Tucuruí Municípios Atingidos Área de Abrangência do Estudo Capítulo 5 Indicadores para os Municípios Beneficiários da UHE Tucuruí Novo Repartimento Tucuruí Goianésia do Pará Jacundá Breu Branco Itupiranga Nova Ipixuna Quadro-Resumo dos Principais Indicadores Sócioeconômicos Municipais Capítulo 6 Avaliação da Compensação Financeira como Instrumento de Desenvolvimento Sócio-Ambiental Análise dos Municípios Beneficiados pela Compensação Financeira da UHE Tucuruí Aspectos Sócio-Econômicos Aspectos Ambientais Análise Comparativa entre os municípios na região da UHE Tucuruí Resultados Capítulo 7 Conclusões e Recomendações Capítulo 8 Referências Bibliográficas Anexo 1: Histórico da Compensação Financeira repassada aos municípios Anexo 2: Dados equalizados Anexo 3: Variação dos Indicadores dos Municípios que recebem Compensação Financeira Anexo 4: Dados Sócio-Econômico dos Municípios da Área de Estudo Anexo 5: PIB dos Municípios da Área de Estudo
7 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1 Definição do valor eficiente do tributo ambiental...10 Figura 2 Mapa das usinas que pagam Compensação Financeira no Brasil...27 Figura 3 Esquema de distribuição dos recursos da Compensação Financeira...28 Figura 4 Distribuição da Compensação Financeira aos Estados...29 Figura 5 Valores anuais de royalties pagos por Itaipu Binacional Figura 6 Esquema de distribuição dos royalties da UHE Itaipu...31 Figura 7 Distribuição dos royalties aos Estados Figura 8 Esquema da relação entre o capital natural e o capital produzido...34 Figura 9 UHE Tucuruí...48 Figura 10 Mapa dos municípios atingidos pelo reservatório da UHE Tucuruí...52 Figura 11 Mapa da área de estudo...55 Figura 12 Evolução do IDH-M no município de Novo Repartimento...57 Figura 13 Evolução do Índice de Gini no município de Novo Repartimento...57 Figura 14 Evolução da desigualdade no município de Novo Repartimento...58 Figura 15 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Novo Repartimento...58 Figura 16 Evolução de índices sociais no município de Novo Repartimento...59 Figura 17 Indicador de abastecimento de água no município de Novo Repartimento...59 Figura 18 PIB do município de Novo Repartimento...60 Figura 19 Evolução da renda per capita no município de Novo Repartimento...60 Figura 20 Evolução da pobreza no município de Novo Repartimento...61 Figura 21 Indicador de esgotamento sanitário no município de Novo Repartimento...62 Figura 22 Indicador de destino do lixo no município de Novo Repartimento...63 Figura 23 Evolução do IDH-M no município de Tucuruí...65 Figura 24 Evolução do Índice de Gini no município de Tucuruí...66 Figura 25 Evolução da desigualdade no município de Tucuruí...66 Figura 26 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Tucuruí...67 Figura 27 Evolução de índices sociais no município de Tucuruí...67 Figura 28 Indicador de abastecimento de água no município de Tucuruí...68 Figura 29 PIB do município de Tucuruí...68 Figura 30 Evolução da renda per capita no município de Tucuruí...69 Figura 31 Evolução da pobreza no município de Tucuruí...69 Figura 32 Indicador de esgotamento sanitário no município de Tucuruí...71 Figura 33 Indicador de destino do lixo no município de Tucuruí...71 Figura 34 Evolução do IDH-M no município de Goianésia do Pará...73 Figura 35 Evolução do Índice de Gini do município de Goianésia do Pará...73 Figura 36 Evolução da desigualdade no município de Goianésia do Pará...74 Figura 37 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Goianésia do Pará...74 Figura 38 Evolução de índices sociais no município de Goianésia do Pará...75
8 Figura 39 Indicador de abastecimento de água no município de Goianésia do Pará...75 Figura 40 PIB do município de Goianésia do Pará...76 Figura 41 Evolução da renda per capita no município de Goianésia do Pará...76 Figura 42 Evolução da pobreza no município de Goianésia do Pará...77 Figura 43 Indicador de esgotamento sanitário no município de Goianésia do Pará...78 Figura 44 Indicador de destino do lixo no município de Goianésia do Pará...79 Figura 45 Evolução do IDH-M no município de Jacundá...80 Figura 46 Evolução do Índice de Gini no município de Jacundá...81 Figura 47 Evolução da desigualdade no município de Jacundá...81 Figura 48 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Jacundá...82 Figura 49 Evolução de índices sociais no município de Jacundá...82 Figura 50 Indicador de abastecimento de água no município de Jacundá...83 Figura 51 PIB do município de Jacundá...83 Figura 52 Evolução da renda per capita no município de Jacundá...84 Figura 53 Evolução da pobreza no município de Jacundá...84 Figura 54 Indicador de esgotamento sanitário no município de Jacundá...86 Figura 55 Indicador de destino do lixo no município de Jacundá...86 Figura 56 Evolução do IDH-M no município de Breu Branco...90 Figura 57 Evolução do Índice de Gini no município de Breu Branco...90 Figura 58 Evolução da Desigualdade no município de Breu Branco...91 Figura 59 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Breu Branco...91 Figura 60 Evolução de índices sociais no município de Breu Branco...92 Figura 61 Indicador de abastecimento de água do município de Breu Branco...92 Figura 62 PIB do município de Breu Branco...93 Figura 63 Evolução da renda per capita no município de Breu Branco...93 Figura 64 Evolução da Pobreza no município de Breu Branco...94 Figura 65 Indicador de esgotamento sanitário do município de Breu Branco...95 Figura 66 Indicador de destino do lixo do município de Breu Branco...96 Figura 67 Evolução do IDH-M no município de Ituparanga...97 Figura 68 Evolução do Índice de Gini no município de Ituparanga...97 Figura 69 Evolução da desiguladade no município de Ituparanga...98 Figura 70 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Ituparanga...98 Figura 71 Evolução de índices sociais no município de Ituparanga...99 Figura 72 Indicador de abastecimento de água no município de Ituparanga...99 Figura 73 PIB do município de Ituparanga Figura 74 Evolução da renda per capita no município de Ituparanga Figura 75 Evolução da pobreza no município de Ituparanga Figura 76 Indicador de esgotamento sanitário no município de Ituparanga Figura 77 Indicador de destino do lixo no município de Ituparanga Figura 78 Evolução do IDH-M no município de Nova Ipixuna...104
9 Figura 79 Evolução do Índice de Gini no município de Nova Ipixuna Figura 80 Evolução da desigualdade no município de Nova Ipixuna Figura 81 Evolução da taxa de analfabetismo no município de Nova Ipixuna Figura 82 Evolução de índices sociais no município de Nova Ipixuna Figura 83 Indicador de abastecimento de água no município de Nova Ipixuna Figura 84 PIB do município de Nova Ipixuna Figura 85 Evolução da renda per capita no município de Nova Ipixuna Figura 86 Evolução da pobreza no município de Nova Ipixuna Figura 87 Indicador de esgotamento sanitário no município de Nova Ipixuna Figura 88 Indicador de destino do lixo no município de Nova Ipixuna Figura 89 Montante da Compens ação Financeira recebida pelos Municípios Figura 90 Gráfico com situação dos municípios em Figura 91 Gráfico com situação dos municípios em Figura 92 Variação do PIB municipal entre 1996 e Figura 93 Variação do PIB municipal entre 1996 e 2000 exceto Tucuruí Figura 94 Gráfico radar com IDH-M para os anos de 1991 e Figura 95 Gráfico radar com a renda per capita para os anos de 1991 e Figura 96 Gráfico radar com o % pessoas com água encanada nos anos de 1991 e Figura 97 Gráfico radar com o % de pobres nos anos de 1991 e Figura 98 Mapa com o valor do IDH-M em Figura 99 Mapa com o valor do IDH-M em Figura 100 Mapa do crescimento percentual do IDH-M entre 1991 e
10 ÍNDICE DE TABELAS Tabela 1 Principais UHEs pagadoras de Compensação Financeira Tabela 2 Municípios atingidos pelo reservatório da UHE Tucuruí...53 Tabela 3 Valor de Compensação Financeira recebido pelos municípios (10 3 x R$)...53 Tabela 4 Gestão Ambiental do Município de Novo Repartimento...61 Tabela 5 Gestão Ambiental do Município de Tucuruí...70 Tabela 6 Gestão Ambiental do Município de Goianésia do Pará...77 Tabela 7 Gestão Ambiental do Município de Jacundá...85 Tabela 8 Gestão Ambiental do Município de Breu Branco...94 Tabela 9 Gestão Ambiental do Município de Ituparanga Tabela 10 Gestão Ambiental do Município de Nova Ipixuna Tabela 11 Detalhamento do Orçamento Municipal Tabela 12 Média dos Indicadores e Variação entre os anos de 1991 e Tabela 13 Variação nos indicadores entre os anos de 1991 e Tabela 14 Variação nos indicadores de água encanada ( ) Tabela 15 Análise dos indicadores ambientais Tabela 16 Comparação entre o crescimento do IDH-M Tabela 17 Comparação entre o crescimento da renda per capita Tabela 18 Comparação entre o crescimento do acesso à água encanada Tabela 19 Comparação entre a redução da pobreza Tabela 20 Valores médios dos indicadores em 1991 e
11 Capítulo 1 INTRODUÇÃO A geração hidrelétrica tem tido, ao longo da história do setor energético brasileiro, um papel fundamental. Correspondendo a 70% da matriz elétrica nacional, essa geração continua sendo prioridade nacional, com um esforço governamental de implantar grandes projetos estruturantes como as usinas hidrelétricas do rio Madeira, em Rondônia, e a usina hidrelétrica de Belo Monte, no Pará. Apesar da importância das usinas hidrelétricas para o setor elétrico brasileiro, a construção desses empreendimentos sempre suscitou questionamentos da sociedade, principalmente da população atingida. E por pressão dessas comunidades afetadas, principalmente dos municípios que tiveram suas áreas inundadas pelos reservatórios das usinas hidrelétricas, o Estado Brasileiro instituiu em 1988 uma compensação financeira a ser paga pelas usinas hidrelétricas pelo uso dos recursos hídricos para a geração de energia elétrica. Como o próprio nome diz, a Compensação Financeira é um pagamento pelo uso do bem ambiental para o desenvolvimento de uma atividade econômica. Além disso, a Compensação Financeira cumpre o papel de compensar os estados e municípios pelas externalidades provocadas pela instalação de uma usina hidrelétrica. Por essas características é que a Compensação Financeira é reconhecida como um instrumento econômico de gestão do meio ambiente. As questões relativas às externalidades negativas decorrentes da implantação e operação das usinas hidrelétricas, principalmente aquelas relacionadas às modificações no meio sócio-ambiental, são bastante significativas. Ademais, tem-se que o custo dessas externalidades recai principalmente sobre os municípios diretamente afetados, que passam, portanto, a fazer jus a algum tipo de compensação. Assim, ao se instituir um pagamento pelo uso do recurso hídrico e destinar parte da receita arrecada a comunidade atingida, espera-se, que os recursos sejam utilizados na minimização dos impactos negativos. Ou seja, a receita gerada a partir da Compensação Financeira deveria ser aplicada no fomento ao desenvolvimento sócio-ambiental da região e na adequação da 1
12 estrutura social e econômica local às novas condições impostas pela construção da usina hidrelétrica. Nesse sentido, cabe avaliar se os municípios onde estão localizadas as usinas hidrelétricas, e que têm se beneficiado da Compensação Financeira, têm empregado os montantes recebidos com vistas a promover o desenvolvimento social, econômico e ambiental da região ou, se os recursos estão tendo, apenas, o caráter arrecadatório. A escolha da Compensação Financeira como objeto de estudo pode ser atribuída a sua importância como alternativa para se viabilizar a implementação de tributos ambientais, como instrumento econômico de gestão ambiental, no Brasil. Tendo em vista as peculiaridades do Código Tributário Nacional, que dificultam a definição da espécie tributária mais adequada à aplicação desse instrumento, a Compensação Financeira surge como uma opção exeqüível. Um outro ponto relevante é que a Compensação Financeira está efetivamente implementada desde 1991; enquanto outros tributos, como a cobrança pelo uso da água pelos Comitês de Bacia está dando seus primeiros passos. Além disso, a Compensação Financeira têm uma escala significativa. Em 2006 a arrecadação foi superior a R$ 1,1 bilhão, dos quais R$ 440 milhões foram destinados para os municípios. Dessa forma, a proposta dessa dissertação é estudar os efeitos da Compensação Financeira como instrumento de desenvolvimento social, econômico e ambiental dos municípios. O propósito deste estudo não é avaliar se o montante pago pelas usinas hidrelétricas corresponde aos critérios da teoria econômica para definição do valor do tributo ambiental. O objetivo central é analisar se o montante distribuído aos municípios tem papel significativo nas melhorias das condições locais e na mitigação dos impactos negativos decorrentes da implantação e operação de uma usina hidrelétrica. Para a realização desse estudo foi escolhida a Usina Hidrelétrica de Tucuruí como estudo piloto. A UHE Tucuruí foi escolhida como objeto de estudo por ser a usina que mais paga Compensação Financeira e principalmente por apresentar características regionais que permitem identificar com maior clareza os efeitos do pagamento da Compensação Financeira no desenvolvimento dos 2
13 municípios beneficiados e quando comparados aos demais municípios localizados nas proximidades. A análise da Compensação Financeira como instrumento de desenvolvimento dos municípios beneficiários apoiou-se em dados sociais, econômicos e ambientais e foi dividida em duas etapas. Em um primeiro momento avaliou-se a evolução dos indicadores municipais entre um período anterior ao recebimento da Compensação Financeira e um período posterior, de forma a verificar se houve melhorias nas condições sócio-econômicas dos municípios. Em uma segunda etapa, comparou-se os indicadores dos municípios atingidos pela UHE Tucuruí com os indicadores dos demais municípios da região. O conjunto dessas etapas permitiu analisar os efeitos temporais da Compensação Financeira nas dimensões sociais, econômicas e ambientais dos municípios e verificar se esses municípios beneficiários de fato possuem indicadores superiores ao da região em estudo. Assim, essa dissertação está organizada de forma que no Capítulo 2 é apresentada a moldura conceitual referente aos tributos ambientais. Esse capítulo traz uma revisão bibliográfica sobre esse instrumento econômico, discute a existência do duplo dividendo associado à aplicação da tributação ambiental e descreve os aspectos da tributação ambiental no Brasil. O Capítulo 3 apresenta o instrumento econômico Compensação Financeira, seus procedimentos e resultados e avalia suas características de tributo ambiental. O Capítulo 4 descreve o método e os procedimentos adotados na análise da Compensação Financeira como instrumento econômico de desenvolvimento sócio-ambiental, define a UHE Tucuruí como estudo piloto e delimita a área de abrangência do estudo. O Capítulo 5 traz os indicadores sociais, econômicos e ambientais para os municípios analisados. Estando, a análise dos dados e os resultados obtidos apresentados no Capítulo 6. Por fim, as conclusões e recomendações dessa pesquisa estão contidas no Capítulo 7. 3
14 Capítulo 2 TRIBUTOS AMBIENTAIS 2.1. EXTERNALIDADES, PRINCÍPIO USUÁRIO PAGADOR E TRIBUTO AMBIENTAL Economistas argumentam que conceitos básicos de economia do meio ambiente não são novidades na teoria econômica. Apesar disso, as inter-relações entre a teoria econômica e as questões ambientais somente começaram a se intensificar com a percepção da importância do meio ambiente para a determinação do nível de bem-estar social (OECD, 1991). Assim, quando a revolução ambiental teve início da década de 1960, a teoria econômica deu importantes contribuições; sobretudo quanto aos problemas relacionados às falhas de mercado, dentre elas, e principalmente, as externalidades (Cropper e Oates, 1992). De acordo com a teoria econômica, o uso de recursos naturais pode gerar externalidades negativas no sistema econômico (Verhoef, 1999) 1. A externalidade negativa é um custo que um agente econômico impõe ao outro sem, no entanto, incluí-lo no custo do seu ato de consumir ou no custo de seu processo produtivo. Por esse custo não estar refletido no preço, as ineficiências do mercado fazem com que exista uma produção ou consumo exagerado. Isso ocorre porque o custo privado não reflete o custo social (Verhoef, 1999). Nestes casos, o valor econômico do recurso realizado no mercado geralmente representa uma estimativa inferior de seu custo de oportunidade social e, portanto, seu uso introduz ineficiência no sistema. Em 1932, A.C. Pigou publicou o livro The Economics of Welfare propondo um tributo sobre as externalidades. Sua teoria visava taxar o agente gerador da externalidade de tal modo que ele mudasse sua atividade até que o nível de externalidade alcançasse o nível socialmente ótimo. O cerne dos estudos de Pigou estava em mostrar as discrepâncias entre o custo privado de um bem e o seu custo social, decorrente da utilização dos recursos ambientais. Também objetivava demonstrar que somente as forças do mercado não eram capazes de alcançar um trade-off adequado entre meio ambiente e produção de bens e 1 A Teoria Econômica também identifica a existência de externalidades positivas. Nesse caso, o agente impõe um ganho econômico ao sistema sem, no entanto, incluí-lo em seu preço. 4
15 serviços (OECD, 1991). A conseqüência disso, diante da existência de externalidades, é que a igualdade das razões dos produtos marginais privados gera uma diferente alocação de recursos quando comparada com a igualdade das razões dos produtos marginais sociais. Isso significa que o comportamento individual das empresas de maximização de lucro não leva a economia a um ponto eficiente diante da existência de externalidades (Perman et al. (1999) apud Soares, 2002). Uma alternativa para diminuir a ineficiência do sistema e assegurar que os preços reflitam o custo de oportunidade social do recurso natural é, conforme proposto por Pigou, a utilização de um instrumento econômico que taxasse as externalidades. Isso porque a premissa teórica básica por trás da aplicação dos instrumentos econômicos na gestão do meio ambiente é que a existência de externalidades requer a sua inserção no valor econômico do produto (OECD, 2001). Ao internalizar os custos (ou benefícios) sociais decorrentes das externalidades negativas (ou positivas), esses instrumentos fazem com que os preços reflitam o uso dos bens e serviços ambientais (OECD, 2001). Uma vez que se utilize preços ajustados, as externalidades são corrigidas, aumentando-se, assim, o grau de eficiência do sistema (Motta, 1997). No entanto, a despeito do fato da teoria dos instrumentos econômicos remontar o início do século XX com Pigou, somente no final da década de 1980 o uso desses instrumentos começou a ser reconhecido como um importante mecanismo no gerenciamento das questões ambientais. Até esse período, os tomadores de decisão adotavam os instrumentos de comando e controle como mecanismo de controle da poluição. Segundo Barde (1994), os instrumentos de comando e controle têm a características de serem coercitivos e assegurarem que as metas ambientais serão cumpridas. No entanto, suas grandes desvantagens estão em ignorar os mecanismos de mercado e não fornecer incentivos para a redução marginal da degradação do meio ambiente (Stavins, 2001). Além disso, requerem vultosos gastos em fiscalização e controle (Porto, 2002). Tendo isso em vista, as políticas de meio ambiente têm buscado ampliar o uso de instrumentos econômicos em função de sua maior eficiência e por se tornar um importante instrumento à medida que a extensão dos problemas ambientais se amplia (Nicolaisen et al, 1991). 5
16 Em consonância com essa tendência, em janeiro de 1991 a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OECD declarou que o desenvolvimento sustentável dependeria da definição de preços de produtos e serviços que refletissem tanto seus custos privados quanto seus custos sociais e ambientais. Assim, recomendou que todos os seus membros trabalhassem de forma a aprimorar a alocação e uso eficiente dos recursos naturais por meio de instrumentos econômicos de forma a refletir os custos sociais relacionados à prevenção, controle e danos da poluição (OECD, 2002). Além disso, passou a recomendar aos países membros o uso cada vez mais amplo e consistente desses instrumentos (Cropper e Oates, 1992). Na mesma época, a OCDE identificou mais de cem tipos diferentes de instrumentos econômicos de gestão ambiental (Motta et. al, 1996). Entre os instrumentos identificados estavam os impostos sobre embalagem, taxas e impostos sobre emissões, subsídios à operação ou aos investimentos em controle ou tecnologias limpas, licenças comercializáveis, esquemas depósito-reembolso, bônus de desempenho, instrumentos de responsabilização e muitos outros (Motta et. al, 1996). Segundo Sterner (2003), essa gama de instrumentos econômicos pode ser dividida em duas categorias básicas: instrumentos que utilizam o mercado e instrumentos que criam mercado. A primeira categoria inclui os subsídios, a cobrança pela emissão de poluentes, a cobrança pelo uso do recurso natural e sistema de depósito-reembolso. A segunda inclui as licenças negociáveis. Dentre os instrumentos que utilizam o mercado, faz-se importante destacar que a cobrança pela emissão de poluentes está fundamentada no princípio do poluidor-pagador. Esse princípio apregoa que o poluidor deve arcar com os custos das medidas que sejam necessárias para eliminar a contaminação ou para reduzi-las ao limite fixado pelos padrões ou medidas equivalentes que assegurem a qualidade de vida, inclusive os fixados pelo poder competente (Rodrigues, 2005). Ao se adotar o princípio do poluidor pagador os agentes passam a ser confrontados com um preço igual ao custo marginal externo das suas 6
17 atividades, internalizando, dessa forma, os custos sociais marginais da sua ocupação (Cropper e Oates, 1992). A internalização dessas externalidades, mediante cobrança da diferença entre o custo marginal privado e o custo marginal social, conforme mencionado anteriormente, tem origem nos estudos de Pigou no início do século XX (Cánepa, 2003). O princípio do poluidor-pagador foi definido oficialmente em 1972 pela OECD. Tal princípio foi reforçado na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ECO-92, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, por meio da Declaração do Rio, que em seu princípio 16, exprime: "As autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o comércio e os investimentos internacionais". O outro instrumento econômico de gestão ambiental que utiliza o mercado - a cobrança pelo uso do recurso natural fundamenta-se no princípio do usuário-pagador. Esse princípio estabelece que os recursos naturais devem estar sujeitos à aplicação de instrumentos econômicos para que o seu uso e aproveitamento se processem em benefício da coletividade, definindo valor econômico ao bem natural. A apropriação desses recursos por parte de um ou de vários entes privados ou públicos devem favorecer à coletividade o direito a uma compensação financeira (Braga, 2001). Alguns autores consideram que o princípio do usuário-pagador comporta o princípio do poluidor-pagador, devido ao fato dos usuários dos recursos naturais poderem sofrer a incidência de um custo (instrumento econômico) pela utilização dos bens naturais, não importando se o meio ambiente corre risco ou não de ser poluído (Rodrigues, 2005). De forma geral, pode-se dizer que a cobrança pela emissão de poluentes e a cobrança pelo uso do recurso natural constituem um instrumento econômico denominado tributação ambiental. Ou seja, devem ser implantados para induzir o usuário e/ou poluidor a uma racionalização no uso do recurso 7
18 ambiental, mantendo um equilíbrio entre as disponibilidades e demandas bem como a proteção ao meio ambiente (Braga, 2001). Assim, a tributação ambiental pode ser entendida como um conjunto de mecanismos de mercado que orientam os agentes econômicos a valorizarem bens e serviços ambientais de acordo com sua escassez e seu custo de oportunidade social. Em suma, os tributos ambientais consistem em mecanismos de cobrança direta pelo nível de poluição ou uso do serviço ambiental realizada por meio de um imposto, uma taxa, uma contribuição de melhoria ou de uma simples cobrança proporcional ao uso do recurso em termos de quantidade e qualidade. Ou seja, adota-se o princípio do usuário pagador, objetivando atribuir um valor social ao bem ambiental (Mendes e Motta, 1997). A estreita ligação entre o principio do poluidor pagador e os tributos ambientais apareceu em Nesse ano a OCDE estabeleceu ser necessário introduzir mais flexibilidade, eficiência e custo efetividade na elaboração e implementação de medidas de controle da poluição, particularmente através de uma aplicação consistente do principio do poluidor pagador e um uso mais eficiente dos instrumentos econômicos em conjunto com instrumentos de comando e controle (OECD, 2002). Mais recentemente, em 2001, a OCDE recomendou que as políticas e medidas para a sustentabilidade ambiental deveriam ser implementadas de forma custo efetiva, contribuindo para aplicação consistente dos princípios do usuário e do poluidor pagador e com base no uso da tributação ambiental (OECD, 2002). A proposta da aplicação da tributação ambiental na gestão do meio ambiente baseia-se na busca pela eficiência. A percepção, que as ações individuais dos agentes não levam a economia a um ponto eficiente diante da existência de externalidades, tem como medida para alcançar o bem-estar social a imposição de um instrumento econômico. A imputação de um tributo ambiental expressa a busca pela eficiência no uso dos bens e serviços ambientais ao impor ao agente econômico um pagamento pelo uso do meio ambiente, da mesma forma que paga pelos demais insumos utilizados em suas operações (Field, 1997). 8
19 A questão crucial, no entanto, é definir qual nível de tributação ambiental proporciona o uso eficiente dos serviços ambientais (Stavins, 2004). Segundo Field (1997), o nível eficiente é alcançado quando os custos marginais da utilização do meio ambiente são iguais aos benefícios marginais dessa utilização. No caso específico de um uso que cause poluição, o nível de tributo eficiente será aquele em que os custos sociais marginais de controle dessa poluição sejam exatamente iguais aos benefícios sociais marginais da poluição causada (refletido em termos da produção marginal obtida). Esse nível é dito como eficiente, pois, com a imposição de um tributo ambiental, os agentes econômicos passam a avaliar corretamente os insumos produtivos, adicionando os custos sociais marginais ao preço do fator (Spulder (1985) apud Soares, 2002). Além disso, o ponto de eficiência social visa, também, minimizar os custos sociais agregados. No entanto, os tributos ambientais podem ser mais onerosos quando comparados aos instrumentos de comando e controle. Isso acontece porque ao pagar o tributo ambiental os agentes econômicos pagam tanto pela redução da poluição quanto pela poluição residual (Stavins, 2004). Além disso, o valor pago pela poluição residual é superior ao dano marginal efetivamente infligido à sociedade, conforme demonstrado na Figura 1. A Figura 1 mostra que no ponto de eficiência ao reduzir o nível de e 0 para e* os danos ambientais representam a área b + d enquanto o tributo pago corresponde à área a + b + c + d. Ou seja, é possível observar que os danos ambientais que ainda permanecem após a redução de e 0 para e* são menores do que o montante pago pela empresa como tributo ambiental pelos serviços do meio ambiente que ela ainda está usando. 9
20 Figura 1 Definição do valor eficiente do tributo ambiental Fonte: Field (1997) modificado A análise do gráfico da Figura 1 permite inferir que a sociedade, que suporta a carga do dano da poluição, pode ser vista tanto como proprietária do meio ambiente quanto como fornecedora dos serviços ambientais. E a diferença entre o pagamento total do tributo e o dano social total pode ser interpretada como uma renda para o proprietário do fator escasso, nesse caso, o meio ambiente (Spulder (1985) apud Soares, 2002). Percebe-se, portanto, que o tributo é baseado no direito de uso do recurso ambiental e não somente em uma compensação pela externalidade causada. Por outro lado, também fica claro que a empresa está pagando mais do que o serviço que efetivamente utiliza do meio ambiente. Para resolver os problemas relacionados a esse pagamento excessivo existem duas propostas. Uma delas é a definição de um tributo dividido em duas partes. Em primeiro lugar, seria permitida uma certa quantidade de emissões sem a cobrança de tributos. Em uma segunda etapa, aplica-se o tributo somente sobre as emissões que excederem aquele limite inicial. No entanto, essa 10