A crise do novo endividamento e a velha dependência
Edição 51 > A crise do novo endividamento e a velha dependência
O capitalismo de Bretton-Woods era liberal na esfera comercial e intervencionista na esfera financeira; hoje, nos países ricos, ele tem perfil oposto: é liberal na esfera financeira e intervencionista na comercial
Às vésperas da passagem para o século XXI, os países em desenvolvimento (rebatizados como "emergentes") são novamente atingidos em cheio por grave crise financeira. Ao contrário da crise da dívida externa do início dos anos 1980, cujo epicentro estava localizado na América Latina, os tremores atuais se irradiam, há mais de ano, da Ásia. Seus abalos logo fizeram tremer os alicerces da Rússia (recém-convertida ao capitalismo liberal) e voltam a sacudir, agora, praias latino-americanas.
Para além da sua sanha destrutiva comum, a crise atual guarda importantes diferenças com a que inaugurou a chamada "década perdida" no nosso continente: sua forma e sua dinâmica são fortemente marcadas por aquelas transformações recentes do capitalismo normalmente agrupadas sob a rubrica da "globalização financeira". Para compreender a crise atual e suas consequências, portanto, devemos analisar, em primeiro lugar, as mudanças processadas na economia política internacional do capitalismo no último quarto de século, com destaque para a liberalização/desregulação financeira.
O sistema de Bretton-Woods e os controles de capitais
A evolução da economia capitalista mundial no pós-guerra foi marcada pelos acordos e instituições estabelecidos no Acordo de Bretton-Woods, de 1944. Para viabilizar uma integração global com base nos princípios do livre comércio, o dólar norte-americano foi transformado em moeda padrão para o comércio internacional, mantendo-se uma taxa fixa para sua conversão em ouro (35 dólares a onça).
Simultaneamente, os países membros foram encorajados a montar e/ou a preservar rígidos controles sobre os fluxos de capitais (sobretudo os de curto prazo), de forma a preservar a autonomia das suas políticas macroeconômicas. Procurava-se, assim, resguardar e consolidar as variadas práticas e estruturas de intervenção estatal doméstica erguidas em resposta ao colapso da "civilização liberal" no mundo, sobretudo a partir do Crack de 1929 e da Grande Depressão que se lhe seguiu. O Fundo Monetário Internacional (FMI) foi montado para supervisionar a operação do novo sistema monetário e prestar assistência aos países que enfrentassem problemas na sua balança de pagamentos. O Banco Mundial (BIRD) assumiu a responsabilidade pelo financiamento dos esforços de reconstrução do pós-guerra (e, mais tarde, dos de desenvolvimento). Paralelamente, sucessivas rodadas de negociação realizadas no âmbito do GATT procuraram estabelecer e consolidar um novo regime liberal de comércio internacional. O desenho definido em Bretton-Woods, assim, era liberal na esfera comercial, mas regulatório/intervencionista (isto é, não-liberal) na esfera financeira.
As práticas e instituições definidas em Bretton-Woods articularam uma fase excepcional de crescimento da economia capitalista mundial durante as quase três décadas a que Eric Hobsbawm chamou de "os anos dourados" do capitalismo (1) (a bem da verdade, cabe registrar que os países socialistas sustentavam, no período, ritmos ainda mais elevados de crescimento). O sistema de Bretton-Woods se assentava sobre a hegemonia formal e explícita dos Estados Unidos, muito mais formal e explícita, por sinal, do que a que havia sido exercida pela própria Inglaterra no auge da civilização liberal do século XIX. Cabia aos EUA preservar a estabilidade do sistema monetário internacional. Sua moeda nacional se transformou no meio de troca, na unidade de conta e na reserva de valor básicos para toda a economia capitalista. Se, por um lado, isto permitia ao governo norte-americano sustentar artificialmente seguidos défices fiscais via a "venda" de dólares ao exterior, por outro, a responsabilidade pela estabilidade sistêmica também tolhia a autonomia de sua ação econômica. Tal situação foi tolerada inicialmente pelos Estados Unidos, em função do contexto mais geral de confronto com o socialismo na Guerra Fria. Mas a emergência de novas potências dinâmicas concorrentes (sobretudo o Japão e a Alemanha) nos marcos do desenvolvimento desigual do próprio capitalismo logo fez as autoridades norte-americanas mudar de posição. Estas cancelaram unilateralmente, em 1971, os compromissos previamente assumidos em relação à conversibilidade do dólar em ouro. Para todos os efeitos, tal decisão determinou o fim do regime monetário fixado em Bretton-Woods.
A liberalização financeira e o neoprotecionismo comercial
As transformações da chamada "globalização financeira" foram deflagradas na sequência deste colapso do regime monetário de Bretton-Woods. Na esfera monetária, o padrão dólar-ouro foi substituído por variados arranjos de taxas flutuantes que acabaram conformando três áreas monetárias dominantes no mundo capitalista: as do dólar norte-americano, do marco alemão e do iene japonês. A alta volatilidade resultante desta flutuação transformou os mercados monetários internacionais em alvo privilegiado de ataques especulativos, ao mesmo tempo em que aprofundou o seu entrelaçamento com os demais mercados de capitais. Na esfera financeira, a maior parte do mundo capitalista encaminhou-se para a liberalização dos fluxos de capital, via a eliminação ou progressiva restrição dos controles centralizados constituídos no período anterior. O protagonismo político dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha foi absolutamente crucial neste processo, sobretudo após a eleição de Reagan e Margareth Thatcher. Enquanto isso, na esfera comercial, a evolução mundial (pelo menos nos países centrais) foi marcada pelo recrudescimento de práticas protecionistas, seja via a adoção de legislação específica de retaliação comercial unilateral (como a Seção 301 do Trade Act adotada pelos Estados Unidos em 1988), via o incremento de barreiras não-tarifárias ou via a formação de blocos econômicos.
Em suma, o capitalismo foi assumindo, nos seus centros dominantes, um perfil oposto ao que havia sido desenhado originalmente em Bretton-Woods: se tornou crescentemente liberal na esfera financeira e intervencionista/protecionista na esfera comercial.
Após 1971, o padrão dólar-ouro foi substituído por variados arranjos financeiros de taxas flutuantes
As origens mais remotas do processo de desregulação financeira remetem à formação do chamado mercado de eurodólares em Londres no imediato pós-guerra. Esse mercado foi constituído por iniciativa do governo inglês que procurava recuperar a City como centro dominante das finanças internacionais. Para tal, certos bancos foram autorizados a operar em dólar. sem estarem submetidos ao controle das autoridades monetárias britânicas ou às regulações do seu sistema financeiro. A escala destas operações aumentou enormemente nos anos 1950 e 1960 com os depósitos em dólar feitos por empresas multinacionais norte- americana que passaram a investir e operar na Europa.
Estes depósitos foram incentivados ativamente pelo próprio governo dos Estados Unidos, que vislumbrou no mercado do eurodólar um canal adicional para o financiamento, via a "venda" da sua moeda nacional, dos seus défices emergentes (2). No bojo deste processo, outras moedas tornadas conversíveis se juntaram ao dólar no mercado, transformando-o em um mercado mais amplo de eurodivisas. Suas operações também se expandiram geograficamente, passando a integrar mercados semelhantes em outros centros financeiros (como Toronto, Amsterdã, Frankfurt, Milão, Paris, Zurique, Hong Kong, Cingapura, as Bahamas, Ilhas Caimã, etc) (3).
O grande salto nas operações do mercado de eurodivisas, no entanto, se deu mais tarde, com a reciclagem dos gigantescos lucros obtidos pelos países produtores de petróleo após as seguidas elevações do preço do produto no mercado mundial nos anos 1970. O excesso de liquidez que se formou no mercado de euro divisas nesse período transformou os bancos comerciais que lá operavam em fonte principal do financiamento dos países em desenvolvimento (sobretudo, latino-americanos), mediante a oferta de condições de empréstimo (aparentemente) muito vantajosas. Quando o governo Reagan optou unilateralmente pela brusca valorização do dólar e pela elevação brutal das suas taxas de juros no início dos anos 1980, essas condições não apenas se evaporaram como se transformaram em uma gigantesca armadilha para os países em desenvolvimento. A crise da dívida externa não tardou em se transformar em uma grave crise de desenvolvimento, evidenciada na chamada "década perdida" da América Latina. No bojo desta primeira crise de endividamento, um novo papel foi definido para o FMI, instituição que havia perdido sua funcionalidade original com o colapso do regime monetário de Bretton-Woods. O Fundo assumiu a responsabilidade pela imposição (via as condicionalidades associadas à liberação de novos empréstimo) de ajustes internos aos países endividados, para garantir a normalização dos pagamentos devidos por estes aos bancos credores.
A reconfiguração dos mercados internacionais de capitais
Os processos iniciais de "globalização financeira" estiveram, assim, no coração da crise geral de endividamento que se abateu sobre os países em desenvolvimento no início dos anos 1980. Mas esta, ainda não envolvia, fundamentalmente, operações regulares de empréstimo conduzidas por instituições financeiras tradicionais (os bancos comerciais), ainda que a partir de mercados especiais desregulados. À medida que a maré liberalizante foi transbordando para o próprio marco nacional dos países capitalistas centrais (via a restrição ou eliminação dos controles sobre fluxos de capital e o progressivo enfraquecimento da regulação do sistema financeiro doméstico), o perfil das operações e a composição estrutural dos mercados de capitais se alteraram significativamente.
Os dois desenvolvimentos cruciais nesta reconfiguração foram os processos de securitização e de criação de novos instrumentos financeiros. O primeiro processo (o da securitização) refere-se à expansão de práticas e técnicas de financiamento via emissão de títulos (públicos ou privados), em detrimento das operações tradicionais de empréstimo bancário. O interessante é que os próprios bancos comerciais desempenharam papel decisivo na difusão dessas novas práticas, ao buscar reduzir os riscos das suas operações de empréstimo nos novos mercados desregulados via a venda de carteiras de investimento compostas por títulos e obrigações das dívidas oriundas das suas operações de empréstimo. Tanto os governos quanto as empresas privadas, no entanto, logo perceberam que poderiam operar a securitização diretamente nos mercados de capitais, prescindindo da intermediação bancária. O lançamento maciço de títulos do Tesouro dos países centrais nesses mercados se tomou, de fato, a espinha dorsal da escalada da securitização. O segundo processo acima referido (o da criação de novos instrumentos financeiros) também foi presidido pela busca de mecanismos de proteção das aplicações face à crescente instabilidade e volatilidade dos mercados financeiros e monetários mundiais após o colapso do Sistema de Bretton-Woods. O destaque, aqui, foi a proliferação de variados mercados de futuros e opções, sobretudo os de derivativos de moedas e taxas de juros.
Os processos de reconfiguração que acabamos de ver alimentaram uma impressionante intensificação dos fluxos de capitais nos mercados que compõem o sistema financeiro internacional. Segundo dados do BIS, o volume de negócios fechados diariamente nos mercados internacionais de moeda pulou de uma média de US$ 18 bilhões no início dos anos 1970 para US$ 1,2 trilhões em 1995 (4). Calcula-se que não mais de 10% dessas transações estão efetivamente relacionadas a operações de comércio ou investimento (cuja viabilização constitui a própria "razão de ser" dos mercados monetários) (5). No que concerne os mercados internacionais de derivativos, o valor dos swaps de taxa de juros e moedas aumentou de US$ 560 milhões em 1987 para US$ 7 trilhões em 1995 (6). Já o valor das operações transfronteiras de ações e obrigações (isto é, as compras e vendas de títulos entre residentes e não-residentes) subiu de um patamar equivalente a 9% do PIE norte-americano e 7% do PIB alemão, em 1980, para 151% e 197%, respectivamente, em 1996 (não há dados disponíveis sobre essa proporção no Japão em 1980, mas de 1984 a 1996 ela passou de 25% para 83%) (7). No âmbito dessa extraordinária expansão dos fluxos internacionais de capitais, as instituições bancárias tradicionais vêm perdendo seguidamente terreno para novos e poderosos agentes que operam as inovações dos mercados financeiros, como os fundos de pensão, os fundos mútuos de investimento e as seguradoras, além das próprias direções financeiras das grandes empresas industriais.
A determinação política da globalização financeira
As análises predominantes na mídia sobre estes processos de globalização financeira tendem a enfatizar sua dimensão tecnológica, de forma a afirmar seu caráter irreversíve1 e desqualificar os que insistem em posições de crítica e/ou resistência. Não há dúvidas de que desenvolvimentos tecnológicos (sobretudo na área da telemática) contribuíram decisivamente para a expansão dos fluxos financeiros internacionais, via a drástica intensificação do escopo, velocidade e complexidade das operações. Mas a reconstituição dos momentos-chave desse processo, conforme a resumida narrativa histórica aqui desenvolvida, revela que a dimensão tecnológica não foi determinante. De fato, a integração global dos mercados de euro divisas (desenvolvimento precursor da "globalização financeira", como vimos) foi efetuada, até os anos 1980, com base em operações conduzi das via telefone e telex (isto é, desenvolvimentos tecnológicos da segunda metade do século passado!). Foi, na verdade, a decisão política de estados chaves do sistema internacional – com destaque absoluto para os Estados Unidos –, em forçar a liberalização e desregulação do sistema financeiros internacional o que determinou o grau de integração global hoje alcançado no seu interior.
Para o Estado norte-americano, trata-se de um movimento (vitorioso) de reconfiguração e relançamento do seu poder hegemônico no mundo, via exploração unilateral das posições de força que sua moeda ocupa nos mercados internacionais de capitais. Afinal, por mais que a integração financeira internacional tenha avançado após o colapso do Sistema de Bretton-Woods, as relações entre as três áreas monetárias dominantes (e os blocos ou pólos econômicos que as sustentam) estão muito longe de serem simétricas. O dólar permanece como a principal moeda de reserva, transação, denominação e intervenção no mundo – 86% das operações nos mercados internacionais de capitais continuam referidos à moeda norte-americana (8). Quase dois terços das reservas internacionais mundiais ainda são mantidas em dólar (9). Como a emissão deste continua sendo monopólio do Estado norte-americano, o mesmo continua a deter amplos poderes de intervenção sobre a operação dos mercados internacionais de capitais (ao contrário do que apregoam os arautos do "fim do Estado-nação") (10). Ou seja, as políticas macroeconômicas adotadas pelos Estados Unidos continuam a produzir forte impacto sobre o restante do mundo, como foi gráfica e tragicamente revelado pela crise da dívida externa nos anos '80.
Os "mercados emergentes" e o novo endividamento
E como ficam os países em desenvolvimento diante disso tudo? Com algum atraso – e intensidades variadas a maior parte deles também foi tragada pela onda da liberalização financeira no decorrer da década de 1980 (assim como o foram os antigos estados socialistas da Europa Central e do Leste na década seguinte). Como já havia ocorrido nos países centrais, suas moedas nacionais se tomaram conversíveis nos mercados monetários internacionais e os controles centralizados sobre os fluxos de capitais foram reduzidos ou eliminados. Os novos mercados que se abriam para aplicações financeiras internacionais com base nestas medidas foram batizados de "emergentes". No Sudeste asiático, a liberalização financeira continuou convivendo com formas capitalistas domésticas marcadamente intervencionistas e protecionistas. Já na América Latina, ela veio acompanhada da acelerada abertura comercial, nos termos preconizados pelo chamado "Consenso de Washington".
Conforme a nova ortodoxia liberal, a estabilidade monetária deveria e poderia ser preservada nos marcos da liberalização financeira e comercial, via uma política agressiva de atração de capitais nos mercados "globalizados" para cobrir o déficit da balança de pagamentos (o que implica a manutenção prolongada de taxas de juros elevadas e câmbio sobrevalorizado). O que a experiência dos anos 1990 revela – da crise mexicana de 1994-95 até a atual – é que este arranjo toma os países em desenvolvimento extremamente vulneráveis às ações especulativas dos novos agentes financeiros constituídos pelos processos de globalização. Isso é conseqüência da importância crescente assumida pelos investimentos de portfólio com horizontes de curtíssimo prazo ou pelas aplicações em títulos (públicos ou privados) com alta liquidez no mercado doméstico de capitais. Parte substantiva dos ativos monetários da reservas internacionais fica, assim, comprometida com aplicações de curtíssimo prazo e/ou especulativas (11). Essa é a marca do novo endividamento gerado nos "mercados emergentes" que se subordinam à lógica da liberalização financeira. Embora os mesmos fenômenos se registrem nos países centrais, sua vulnerabilidade é menor devido ao monopólio exercido pelos estados dominantes sobre a emissão das moedas que servem como referência básica para as operações nos mercados internacionais.
A prolongada crise financeira que vem se alastrando pelos mercados emergentes tem por base, assim, uma nova crise de endividamento nas condições específicas geradas pelos processos de "globalização financeira". No bojo da crise o FMI se transforma, novamente, em um instrumento crucial de intervenção dos interesses norte-americanos, condicionando a aprovação e/ou liberação de recursos à continuidade ou aprofundamento das políticas de liberalização comercial, financeira e produtiva nos países que os recebem. A armadilha resultante dessa opção que combina taxas elevadas de juros domésticos e cortes profundos nos gastos públicos – está transformando, uma vez mais, a crise do endividamento em crise de desenvolvimento. Só que, desta vez, ela parece ser bem mais geral do que a dos anos '80: já atinge grande parte da Ásia, bem como a Rússia e outros antigos países socialistas do Leste europeu, e parece se encaminhar aceleradamente, agora, para a América Latina. Em toda parte em que se instala a crise vem gerando grande turbulência política. Talvez resida aí, justamente, a esperança para a sua superação. Afinal, assim como a "globalização financeira", a gestação de uma alternativa viável de desenvolvimento não-liberal no mundo também depende da intervenção política.
* Professor do Instituto de Relações Internacionais (IRI) da PUC-Rio e do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal Fluminense.
(1) HOBSBAWN, E. Era dos Extremos, São Paulo, Companhia das Letras, 1995, cap. 9.
(2) HELLEINER, E. States and the Reemergence of Global Finance, Nova York, Cornell University Press, 1994, p. 91.