ConJur - Fabrício Medeiros: Reelegibilidade de prefeito em municípios vizinhos
Reelegibilidade de prefeito em municípios vizinhos e inelegibilidade reflexa
2 de maio de 2019, 7h21 Imprimir Enviar
Por Fabrício J. Mendes Medeiros
Após o equacionamento, pelo Supremo Tribunal Federal, da controvérsia relacionada à figura do prefeito itinerante, a criatividade da classe política brasileira deu origem a uma nova situação igualmente merecedora de reflexão acadêmica e jurisprudencial e potencialmente desafiadora dos limites e do alcance da hermenêutica constitucional.
Não sendo mais possível o exercício de um terceiro mandato eletivo de prefeito, mesmo que pleiteie candidatura em municipalidade diversa, grupos familiares passaram a recorrer à alternativa de lançamento de candidaturas em municípios limítrofes que integram uma mesma área de conurbação, escorando-se, para tanto, no entendimento de que a inelegibilidade reflexa a que alude o parágrafo 7º do artigo 14 da Constituição Federal está territorialmente limitada à área de jurisdição do titular.
Este artigo tem por finalidade suscitar uma reflexão a respeito da incidência da inelegibilidade de cônjuges e parentes de prefeito reeleito em municípios vizinhos. Ao fazê-lo, tem-se por necessário recordar que, introduzido pela Emenda Constitucional 16, de 1997, o instituto da reeleição, inscrito no parágrafo 5º do artigo 14 da Lei Maior[1], passou a permitir que os chefes do Poder Executivo e quem os houvesse sucedido ou substituído no curso do mandato pudesse ser reeleito para um único mandato subsequente.
Não tardou para que começassem a surgir as primeiras controvérsias práticas decorrentes dessa alteração constitucional, notadamente relacionadas ao que a prática eleitoral terminou denominando de "prefeito itinerante" — hipótese em que se tinha o exercício de um terceiro mandato consecutivo de chefia do Executivo, ainda que em municípios diferentes —, forçando a jurisdição a reinterpretar o aludido comando normativo, a fim de resguardar, em última análise, a higidez do princípio republicano[2].
Rememore-se que a controvérsia judicial instaurada em torno da figura do "prefeito itinerante" foi equacionada pelo Supremo quando do julgamento do RE 637.485 (relator ministro Gilmar Mendes), ocasião em que se entendeu que "o cidadão que exerce dois mandatos consecutivos como prefeito de determinado município fica inelegível para o cargo da mesma natureza em qualquer outro município da federação"[3].
Sem embargo, há, ainda, uma outra importante questão que se associa não apenas à interpretação do citado parágrafo 5º, mas também com o alcance da norma veiculada no parágrafo 7º do artigo 14 da Constituição, questão essa que é, justamente, a razão de ser deste breve artigo: da interpretação conjugada dos parágrafos 5º e 7º do artigo 14 da Constituição de 88, é possível extrair algum impedimento à candidatura de cônjuge ou parente de prefeito reeleito para o mesmo cargo em município vizinho?
A chamada inelegibilidade reflexa — de inegável inspiração republicana — está prevista no parágrafo 7º do artigo 14 da Lei Maior e a finalidade da norma nele insculpida é, de um lado, evitar a formação de grupos políticos hegemônicos monopolizadores do exercício de mandatos eletivos e, do outro, obstar que o processo eleitoral e, em especial, o próprio exercício das atribuições que decorrem da titularização dos cargos públicos eletivos sejam incorporados ao âmbito de interesses exclusivamente particulares em detrimento dos demais cidadãos.
Não se desconhece, porém, que a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral tem-se orientado no sentido de reconhecer que cônjuge e parentes de prefeito reeleito não são inelegíveis para o mesmo cargo em município vizinho, salvo se este resultar de desmembramento, de incorporação ou de fusão realizada na legislatura imediatamente anterior ao pleito[4]. Logo, os precedentes do TSE terminaram por criar uma presunção absoluta, segundo a qual não tendo sido o município vizinho àquele onde o prefeito reeleito exerce seu mandato criado, na última legislatura, por desmembramento, fusão ou incorporação desta unidade federativa, não há falar-se em inelegibilidade reflexa.
Escora-se a jurisprudência do TSE na premissa de que um dado município, ainda que criado por meio de fusão, incorporação ou desmembramento, já passaria a deter autonomia administrativa suficiente a partir da sua formal instalação, o que o tornaria imune (e não apenas o ente federado, mas também os munícipes que ali residem) à influência de grupo familiar que titulariza o poder político na comuna contígua[5]. Daí porque somente faria sentido concluir-se pela incidência da inelegibilidade reflexa quando a criação do município viesse a ocorrer na legislatura imediatamente anterior ao pleito, situação induvidosamente patenteadora da apropriação da res publica por uma parentela.
Todavia, não soa acertada, em casos como tais, a fixação de uma presunção iure et de iure de não incidência da inelegibilidade reflexa inscrita no parágrafo 7º do artigo 14 da Constituição de 88, uma vez que a realidade pode perfeitamente revelar a existência de municípios vizinhos criados por fusão, desmembramento ou incorporação há mais de uma legislatura, onde seus habitantes, especialmente em áreas de intensa integração, seguem sofrendo influência de membros de um mesmo grupo familiar estrategicamente instalados nos municípios contíguos, por meio do direcionamento de obras ou pela seletiva prestação de serviços públicos.
A reflexão aqui suscitada, portanto, diz com a necessidade de se revisitar a jurisprudência do TSE com o propósito de discutir a fixação da presunção iure et de iure de não incidência da inelegibilidade reflexa inscrita no parágrafo 7º do artigo 14 da Lei Maior na hipótese de municípios vizinhos criados por fusão, desmembramento ou incorporação há mais de uma legislatura.
Não se mostra razoável impedir, por antecipação e a partir de um critério temporal que pode se revelar incontestavelmente falho, o exame do conjunto fático-probatório carreado aos autos, a fim de se investigar a efetiva influência de grupo familiar que titulariza o poder político num certo município sobre uma comuna contígua.
Diferentemente do que assesta a jurisprudência do TSE, essa não parece ser uma hipótese tão improvável, ainda que os municípios vizinhos tenham se autonomizado do ponto de vista político-administrativo há mais de uma legislatura. Não são raras as situações em que municípios vizinhos e econômica, social e culturalmente interligados, mesmo autonomizados há mais de uma legislatura, possuam comunidades que se comunicam o tempo todo com extrema facilidade e que prestam serviços públicos com inegável reciprocidade, valendo-se, para esse fim, até mesmo de munícipes domiciliados no ente contíguo.
Não se pode ignorar, ademais, que, quando da promulgação da Constituição de 88, a criação dos municípios brasileiros não estava condicionada à elaboração de Estudo de Viabilidade Municipal — exigência introduzida pela EC 15/96 —, documento esse que consiste numa importante "ferramenta multidisciplinar, de cunho técnico, visando ao aperfeiçoamento do procedimento de criação de novos entes políticos"[6]. Daí porque é razoável concluir que o cenário federativo no qual estão inseridos os municípios brasileiros inviabiliza a adoção de qualquer critério temporal gerador de uma presunção absoluta de afastamento da incidência da inelegibilidade reflexa veiculada no parágrafo7º do artigo 14 da Constituição de 88.
Não obstante isso, a inflexibilidade da referida premissa temporal cria uma intransponível barreira cognitiva para uma investigação mais detida a respeito do eventual malferimento ao princípio republicano mesmo na hipótese fática de municípios limítrofes ligados por estreitos vínculos sociais, econômicos e políticos onde grupos familiares possam exercer decisiva influência política sobre as respectivas comunidades, quebrantando, por outro prisma, a tão almejada paridade de armas entre os protagonistas das disputas eleitorais.
Como se não bastasse, há de convir-se que, além de afrontar o princípio republicano e afetar a igualdade de chances na corrida eleitoral, a possibilidade de apresentação de candidatura em município limítrofe, após o exercício de dois mandatos pelo grupo familiar, constitui verdadeira fraude à regra do artigo 14, parágrafo 7º, da Constituição, consubstanciando, ainda, evidente desvio de finalidade no tocante à fixação do domicílio eleitoral.
Isso porque se, em decorrência do princípio republicano, é vedado ao titular reeleito candidatar-se à prefeitura de município vizinho, quer-nos parecer que a candidatura de cônjuge ou de parente desse mesmo prefeito na comuna contígua à da sua jurisdição evidencia um claro by pass no comando do citado parágrafo7º do artigo 14 e na ratio decidendi do RE 637.485/RJ, que expressamente rejeitou figura do "prefeito itinerante" e, implicitamente, enxota até a mais remota ideia de manutenção de uma mesma família no poder em áreas conurbadas.
É certo, todavia, que, pela literalidade do texto constitucional, a inelegibilidade do parágrafo 7º, do artigo 14, da Constituição Federal, não interditaria a candidatura de cônjuge ou parente de prefeito reeleito para o mesmo cargo em município vizinho. Acontece, porém, que, ao se interpretar a referida norma constitucional, é dever do operador buscar a sua teleologia, especialmente à luz do princípio republicano, o qual, como bem destaca Fábio Konder Comparato, impõe que o bem comum do povo esteja "sempre acima de interesses particulares, de família, classes, grupos religiosos, sindicato e, até mesmo, entidades estatais"[7].
Cumpre registrar que não se está, aqui, a defender uma interpretação ampliativa de restrição a um direito fundamental — no caso, o político na sua dimensão passiva. É que, conforme asseverado, o próprio "para quê" (Ayres Britto)[8] ou "sentido" (Tércio Sampaio Ferraz Júnior)[9] da norma estabelecedora de inelegibilidade é de evitar o continuísmo familiar, bem como a utilização indevida da máquina administrativa em favor de determinada parentela, resguardando o republicanismo, ainda que em outra — porém contígua — jurisdição.
Com efeito, o debate aqui suscitado se liga com a reinterpretação da expressão "no território de jurisdição do titular", inserta no parágrafo 7º do artigo 14 da Lei Maior, realçando a própria finalidade republicana da norma, conforme acima salientado. Exatamente na mesma linha do que fizera o STF no multicitado RE 637.485/RJ (relator ministro Gilmar Mendes), quando a corte suprema, atenta à realidade fática da questão constitucional ali debatida, terminou por superar a pobre literalidade dos textos dos parágrafos 5º e 6º do artigo 14 da Constituição e, com os olhos postos no conteúdo normativo do princípio, redefiniu o conceito de "domicílio eleitoral", a fim de estender a inelegibilidade do prefeito reeleito a qualquer município da federação.
Desse modo, quer parecer que a controvérsia aqui examinada sinaliza a necessidade de rediscussão dos precedentes judiciais exarados especialmente pelo TSE sobre a presente questão. Deveras, o estabelecimento de uma presunção absoluta de não incidência da inelegibilidade reflexa inscrita no parágrafo 7º do artigo 14 da Constituição de 88 lastreada, ademais, em fluida premissa temporal — desmembramento, de incorporação ou de fusão realizada na legislatura imediatamente anterior ao pleito —, impede a Justiça Eleitoral de, em defesa do princípio republicano, interditar candidaturas de membros de um mesmo grupo familiar estrategicamente instalados nos municípios contíguos, que, não raro, exercem forte influência política em toda uma área umbilicalmente conurbada por meio do direcionamento de obras ou pela seletiva prestação de serviços públicos.
A interpretação teleológica do parágrafo 7º do artigo 14 da Constituição parece não agasalhar a pretensão de cônjuges e parentes de prefeito reeleito para o mesmo cargo em município vizinho, inclusive na hipótese de este resultar de desmembramento, de incorporação ou de fusão realizada em legislatura não imediatamente anterior ao pleito.
O acurado exame da realidade fática bem pode revelar que municípios vizinhos que hajam se autonomizados do ponto de vista político-administrativo há mais de uma legislatura sigam mantendo estreitos vínculos sociais, econômicos e políticos, gerando uma ambiência perfeita para que grupos familiares possam exercer decisiva influência política sobre as respectivas comunidades.
Paralisar a atuação da Justiça Eleitoral em situações como essas, além de permitir o malferimento ao conteúdo normativo do princípio republicano, representa, em última análise, um perigoso desdém à inesquecível advertência de Georges Ripert no sentido de "quando o Direito ignora a realidade, a realidade se vinga, ignorando o Direito".
[1] Art. 14, § 5º. O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
[2] A esse respeito, ver AgR-AI 11.539, rel. min. Marcelo Ribeiro, ac. de 25/11/2010; REsp 32.539, rel. min. Marcelo Ribeiro, red. designado min. Carlos Ayres Britto, ac. de 17/12/2008, dentre outros.
[3] RE 637.485, rel. min. Gilmar Mendes, julgado em 1º/8/2012, DJe de 21/5/2013.
[4] Cta 1811-06.2011, rel. min. Dias Toffoli, ac. de 5/6/2012, DJe de 22/8/2012 e AgR-REsp 22.071, rel. min. Luciana Lóssio, ac. de 8/3/2017, DJe de 19/4/2017.
[5] Entendendo-se como poder político a "forma de autoridade exercida sobre os membros da sociedade que visa prosseguir e acautelar a realização dos seus interesses gerais e que se traduz na faculdade de criar e impor regras de direito, dispondo do monopólio do uso da força (coação) para as fazer cumprir" (Caetano, Marcelo. Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Coimbra: 1995, p. 7).
[6] PALONI, Nelson Alexandre. O Estudo de Viabilidade Municipal e seu impacto no desenvolvimento nacional. Dissertação (Mestrado em Filosofia do Direito e do Estado) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. São Paulo, 2008, p. 90.
[7] COMPARATO, Fábio Konder. O desafio de construir um novo poder. São Paulo: 2006. Disponível em http://www.corecon-rj.org.br/anexos/10D38AF6164FD486C63276578592E80B.pdf. Acesso em: 22 de maio de 2018.
[8] BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 153.
[9] FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito: técnica, decisão, dominação. 6ª ed. - São Paulo: Atlas, 2008, p. 266-267.
Fabrício J. Mendes Medeiros é advogado, professor do Centro Universitário de Brasília (UniCEUB) e do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), mestre em Direito e especialista em Direito Constitucional Processual. Foi assessor de ministro do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral.