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ABERTURA E AJUSTE DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL Políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade
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Fernando Imperial Barata
1 TRABALHO, RENDA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO LOCAL 1 ABERTURA E AJUSTE DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL Políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade
2 2 ANDRÉ URANI
3 TRABALHO, RENDA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO LOCAL 3 Organização Internacional do Trabalho Brasil ABERTURA E AJUSTE DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL Políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade
4 4 ANDRÉ URANI Editora 34 Ltda. Rua Hungria, 592 Jardim Europa CEP São Paulo - SP Brasil Tel/Fax (011) Organização Internacional do Trabalho Escritório no Brasil Setor de Embaixadas Norte Lote 35 Brasília - DF CEP Tel. (061) Fax (061) Copyright Organização Internacional do Trabalho, 1999 As designações empregadas nas publicações da OIT, as quais estão em conformidade com a prática seguida pelas Nações Unidas, bem como a forma em que aparecem nas obras, não implicam juízo de valor por parte da OIT no que se refere à condição jurídica de nenhum país, área ou território citados ou de suas autoridades, ou, ainda, concernente à delimitação de suas fronteiras. A responsabilidade pelas opiniões contidas nos estudos, artigos e outras contribuições cabe exclusivamente ao(s) autor(es), e a publicação dos trabalhos pela OIT não constitui endosso das opiniões nelas expressas. Da mesma forma, referências a nomes de empresas, produtos comerciais e processos não representam aprovação pela OIT, bem como a omissão do nome de determinada empresa, produto comercial ou processo não deve ser interpretada como um sinal de sua desaprovação por parte da OIT. Organização: Anne Caroline Posthuma Preparação dos originais e revisão técnica: Marilís Lemos de Almeida Revisão ortográfica e gramatical: Roselane Vial Projeto gráfico e editoração eletrônica: Bracher & Malta Produção Gráfica 1ª Edição Catalogação na Fonte do Departamento Nacional do Livro (Fundação Biblioteca Nacional, RJ, Brasil) Abertura e ajuste do mercado de trabalho no Brasil: políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade / Organização de Anne Caroline Posthuma. Brasília: OIT e MTE; São Paulo: Ed. 34, p. ISBN Brasil - Mercado de trabalho. 2. Brasil - Políticas governamentais. I. Organização Internacional do Trabalho. II. Ministério do Trabalho e Emprego. III. Posthuma, Anne Caroline. IV. Título. CDD
5 TRABALHO, RENDA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO LOCAL 5 ABERTURA E AJUSTE DO MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL Políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade Prefácio... 7 Introdução: Transformações do emprego no Brasil na década de Anne Caroline Posthuma Parte 1 Abertura e ajuste do emprego 1. Mercado de trabalho brasileiro: rumos, desafios e o papel do Ministério do Trabalho Edward Amadeo 2. Desempenho industrial e do emprego sob a política de estabilização Luciano Coutinho, Paulo Baltar e Fernando Camargo 3. A reestruturação industrial brasileira nos anos 90: reação empresarial e mercado de trabalho Regis Bonelli Parte 2 Mercado de trabalho brasileiro nos anos Qualidade de emprego e emprego atípico no Brasil Gerhard Reinecke 5. Igualdade de oportunidades e discriminação de raça e gênero no mercado de trabalho no Brasil María Elena Valenzuela 6. As recentes políticas públicas de emprego no Brasil e sua abordagem de gênero Lena Lavinas
6 6 PREFÁCIO Parte 3 Instituições laborais 7. Desgaste na legislação laboral e ajustamento do mercado de trabalho brasileiro nos anos Maria Cristina Cacciamali 8. A jornada de trabalho no Brasil: o debate e as propostas Ilmar Ferreira da Silva, Marcelo Terraza, Marcelo Weishaupt Proni e Marcio Pochmann 9. Encargos sociais no Brasil: debate e propostas recentes de flexibilização Anselmo L. dos Santos e Marcio Pochmann Parte 4 Novas iniciativas em políticas públicas de emprego 10. Impactos sobre o emprego dos programas apoiados pelo FAT. 295 Aloisio Teixeira e Beatriz Azeredo 11. Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger): uma nova orientação em matéria de políticas ativas de emprego? Manuela Tomei 12. Transformando o sistema brasileiro de formação profissional: o primeiro quadriênio do Planfor Anne Caroline Posthuma 13. Trabalho, renda e desenvolvimento econômico local: as apostas da Prefeitura do Rio de Janeiro André Urani 14. Políticas de emprego no Estado do Ceará Gerardo Clésio Maia Arruda, Inácio José Bessa Pires, José Meneleu Neto e João Bosco Sampaio Parte 5 Reflexões sobre as políticas públicas de emprego 15. Perspectivas para o futuro Organização Internacional do Trabalho
7 PREFÁCIO 7 PREFÁCIO Este livro é fruto do projeto de cooperação técnica Modernização das Instituições de Trabalho desenvolvido pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) 1 do Brasil. 2 Este projeto teve como objetivo contribuir para a reforma das instituições do mercado de trabalho no País e foi iniciado por mim, enquanto Diretor da Equipe Multidisciplinar da OIT em Santiago, no ano de As análises e recomendações integrantes deste volume fazem parte de uma série de Estudos de Políticas de Emprego Nacionais conduzidos pela OIT no mundo, sendo a sua principal contribuição para as atividades de follow up à Cúpula Social realizada em Copenhague, em Nessas atividades, a OIT possui maior responsabilidade sobre o Compromisso 3, a promoção do emprego produtivo. 1 O Ministério do Trabalho (MTb) passou a ser denominado Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), por meio da Medida Provisória nº 1.799, de 1º de janeiro de Alguns dos artigos dessa coletânea utilizam a antiga denominação do Ministério por terem sido finalizados em data anterior a essa mudança. 2 O convênio foi estabelecido através do Ajuste Complementar ao Acordo entre o Governo da República Federativa do Brasil e a Organização Internacional do Trabalho, publicado no Diário Oficial da União em 25 de abril de 1996.
8 8 PREFÁCIO Os estudos deste volume foram terminados antes da crise do câmbio brasileiro, que se desdobrou no começo de Com os impactos decorrentes dessa crise macroeconômica no setor produtivo e no mercado de trabalho, o Brasil pode fechar esse século com as mais elevadas taxas de desemprego e de trabalho informal de sua história recente. A necessidade de mais e melhores empregos raramente foi tão clara, mas o ambiente macroeconômico e do mercado de trabalho poucas vezes foi tão desfavorável. Essas mudanças rápidas e profundas serviram somente para intensificar as tendências e análises apresentadas neste livro. Torna-se ainda mais necessário um conjunto de políticas para combater o desemprego, o aumento da informalidade e a precarização das formas de trabalho. Este volume não pretende possuir todas as respostas ninguém possui todas, porém ele oferece elementos para a construção de um marco para as políticas públicas. A série de Estudos de Políticas de Emprego Nacionais da OIT tem enfatizado a importância de certos princípios básicos que servem como fundamento para um conjunto efetivo de políticas de emprego pró-ativas: a volta a níveis sustentáveis de crescimento da produção é uma condição necessária para a geração de empregos de boa qualidade; a promoção do diálogo social entre os segmentos representativos da sociedade é um mecanismo essencial para promover instituições representativas e democráticas e para gerar o debate necessário para alcançar um consenso em torno de um conjunto de políticas de emprego, bem como para obter o apoio necessário da sociedade para a implementação exitosa dessas políticas; e é necessário combater a exclusão através de políticas voltadas para os segmentos mais vulneráveis da força de trabalho, incluindo os jovens desfavorecidos, trabalhadores adultos desempregados com baixo nível de educação formal e grupos que sofrem discriminação baseada em sexo, raça e idade, dentre outros fatores. A conquista e a manutenção da estabilidade macroeconômica foram os principais objetivos do primeiro governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Eventos recentes colocaram, mais uma vez, a manutenção da estabilidade macroeconômica como a maior prioridade da agenda governamental. É claro, contudo, que diálogo e consulta social são essenciais para garantir o sucesso do programa de estabilização, como também para reunir apoio para as rigorosas medidas adotadas em resposta à crise. O diálogo social e as políticas sociais devem estar articuladas com as medidas para a obtenção das estabilidades fiscal e monetária.
9 PREFÁCIO 9 Se, por um lado, os eventos nesta década criaram fatores que levaram a uma deterioração das condições do emprego, paradoxalmente, esses fatores também conduziram à construção de um marco institucional capaz de enfrentar essa crise no mundo do trabalho. Esse paradoxo constitui o leitmotiv deste volume. Durante esta década, a abertura econômica e a exposição à competição internacional serviram como catalisadores para um ajuste abrupto da economia nacional, levando ao aumento da produtividade e à adoção de práticas de produção modernas, como descrito na Parte 1. Contudo, as políticas e as condições macroeconômicas encontravam-se, muitas vezes, em desacordo com as demandas e necessidades das empresas, resultando em níveis relativamente baixos de investimento, tanto para a modernização e a expansão da capacidade instalada, quanto para as empresas exportarem competitivamente. Taxas de juros elevadas e medidas desfavoráveis ao setor privado continuam a restringir os investimentos, o crescimento da produção e a geração de empregos. O ajuste do mercado de trabalho durante os anos 90 trouxe um aumento no desemprego e na informalidade, marcado pelo declínio na qualidade de emprego e pela exclusão de segmentos vulneráveis e discriminados da força de trabalho, como é mostrado nos textos da Parte 2. O emprego na indústria decaiu, enquanto o ajuste estrutural na economia levou a um aumento do emprego no comércio e no serviços, junto com tendências importantes, como o aumento na participação das mulheres e uma diversificação geográfica maior do crescimento, saindo do tradicional foco de São Paulo para as Regiões Sul, Centro-Oeste e Nordeste. Na Parte 3, exploram-se o papel da legislação trabalhista nesse contexto e, particularmente, o escopo para a sua reforma. Esse processo de reforma deve objetivar o fortalecimento das instituições genuínas de representação dos trabalhadores, assim como deve incluir mecanismos para a incorporação dos trabalhadores que atualmente não são protegidos. Estudos feitos pela OIT têm mostrado que direitos trabalhistas básicos e proteção ao trabalhador não são apenas objetivos por si próprios, mas também servem para a geração de emprego sustentável e de boa qualidade. Da mesma forma, o desenvolvimento de instituições de trabalho representativas e o aperfeiçoamento dos canais de diálogo social entre os representantes dos segmentos do Governo, empregadores e trabalhadores constituem a base para a determinação de programas de ação, ao mesmo tempo em que fornecem o apoio para a sua implementação, aceitação e sustentabilidade. A descentralização das políticas públicas e dos recursos tem transferido uma grande responsabilidade das políticas de emprego para as administra-
10 10 PREFÁCIO ções estaduais e municipais, como é visto na Parte 4. O papel do Governo central segue sendo transformado para o estabelecimento de diretrizes e para a coordenação geral das políticas. Com essas modalidades de políticas públicas em transformação, a criação de um marco institucional para um sistema público de emprego no Brasil compreendendo serviços de emprego, intermediação de mão-de-obra, seguro-desemprego, formação profissional e crédito para o pequeno produtor durante esta década foi uma importante conquista. Avançar no sentido do funcionamento efetivo desse sistema requer políticas que promovam a sua consolidação, através de fortalecimento, integração e articulação entre seus vários componentes, em diversos níveis. As análises e recomendações que fazem parte deste livro procuram contribuir para a elaboração e a implementação de políticas que darão apoio ao crescimento do emprego e ao fortalecimento das iniciativas de geração de emprego e renda satisfatórios. Esse é um objetivo que não pode ser alcançado de um dia para o outro, mas é uma meta que está no coração de um visão eqüitativa de desenvolvimento. A OIT reafirma a sua disposição de continuar atuando como um parceiro da sociedade e do Governo brasileiros nessa questão. Este livro foi organizado por Anne Caroline Posthuma, com a colaboração de Marilís Lemos de Almeida. Gerry Rodgers* OIT, Genebra, março de 1999 * Vinculado a CABINET, na Organização Internacional do Trabalho, Genebra. Foi Diretor da Equipe Técnica Multidisciplinar (ETM) da OIT, Santiago, Chile, no período de 1º de setembro de 1994 a 28 de fevereiro de 1998.
11 TRANSFORMAÇÕES DO EMPREGO NO BRASIL NA DÉCADA DE Introdução TRANSFORMAÇÕES DO EMPREGO NO BRASIL NA DÉCADA DE 90 Anne Caroline Posthuma* A situação que se desdobrou depois da desvalorização do real dificultou o quadro de emprego no País de formas não previstas, quando da elaboração destes estudos. Os acontecimentos mais recentes têm contribuído para a intensificação das tendências identificadas neste livro, reafirmando a validade das análises aqui contidas. A necessidade de seguir com o processo de reforma e implementação de uma política de emprego tornou-se mais urgente, na medida em que a questão de geração e proteção do emprego está mais grave. A estabilidade econômica foi a pedra fundamental do sucesso do Plano Real, que criou um ambiente favorável ao crescimento sustentado, gerou um aumento real dos salários para grande parte da população e atraiu novos investimentos produtivos. Com a crise, o Governo estima crescimento negativo de 3,5% a 4,0% e inflação de 16,8% para Novas metas de ajuste foram definidas no acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI) 1. Considerando o cálculo da Organização Internacional do Trabalho (OIT) de * Especialista em Desenvolvimento de Recursos Humanos da Organização Internacional do Trabalho, Santiago, Chile. 1 Ver a série de acordos efetuados entre o Governo brasileiro e os órgãos multilaterais (http://www.imf.org/external/np/loi/ htm) e a versão do Memorando de Política Econômica encaminhado ao FMI em 8 de março de 1999 (http://www.fazenda.gov.br/portugues/ ajuste/fmimpe.htm).
12 12 ANNE CAROLINE POSTHUMA que taxas de crescimento entre 5% e 6% são necessárias para manter o desemprego no patamar atual (OIT, 1998a), está-se diante um quadro de desemprego e informalidade crescentes. Durante a última década, a formulação de políticas públicas para o combate ao desemprego tem sido uma prioridade nas agendas governamentais tanto nas economias industrializadas quanto nas economias em desenvolvimento. A globalização dos sistemas de produção e distribuição, a mudança tecnológica 2 e a intensificação da competição têm desencadeado transformações profundas no mundo do trabalho e aumentado a exclusão social. Mais recentemente, a crise financeira proveniente dos países asiáticos adicionou-se ao problema, contraindo o crescimento e aumentando o desemprego em regiões por todo o mundo. As dimensões globais dessa crise deixam claro que o desemprego crônico não é um problema de subdesenvolvimento, nem uma questão exclusiva das economias em desenvolvimento. Entretanto, quando ajustes econômicos e tecnológicos são sobrepostos aos desafios institucionais e sociais de uma economia em desenvolvimento, os impactos decorrentes tomam uma forma mais complexa e mais profunda do que no caso das economias avançadas industrialmente. Os principais fatores que levam ao aumento do desemprego aberto freqüentemente são os mesmos em países diversos. Porém os seus impactos e a configuração dos ajustes no mercado de trabalho, como também a definição de políticas públicas em resposta ao problema, são heterogêneos. Os países industrializados têm se apoiado predominantemente em contratos de tempo parcial e de tempo determinado para aumentar a flexibilidade do trabalho. O aumento do emprego atípico nesses países ocorre geralmente nos setores 2 Apesar de este capítulo não discutir os impactos poupadores de mão-de-obra da mudança tecnológica, é importante mencionar que estudos têm indicado que, pelo menos nos países industrializados, as novas tecnologias não têm tido um impacto negativo significante no nível de emprego (ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 1994 e 1996). O maior impacto da introdução de novas tecnologias tem sido na composição dos empregos e nos padrões salariais (THE ECONOMIST, ). Assim, além do problema da escala de emprego, outras questões inter-relacionadas são de grande importância, como a qualidade de emprego, os problemas de desajustes de qualificações, o impacto da flexibilização da legislação trabalhista e os sinais de crescimento de desigualdade de renda, e, assim, devem ser consideradas quando se discutem os efeitos de uma mudança tecnológica rápida e de ampla difusão. Deve-se notar que o potencial de geração de emprego das novas tecnologias varia, caso se refira a uma país produtor ou a um país comprador (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 1998b).
13 TRANSFORMAÇÕES DO EMPREGO NO BRASIL NA DÉCADA DE formais e sob alguns códigos de proteção legal. Enquanto isso, na América Latina, a diminuição da capacidade do setor formal para gerar empregos de boa qualidade tem sido compensada pelo aumento contínuo no emprego informal, que atualmente absorve mais da metade da força total de trabalho na região. Um número crescente de trabalhadores do setor informal muito dos quais devem sustentar famílias inteiras com seus ganhos não podem contar com, virtualmente, nenhuma rede de seguridade social, de proteção legal e com nenhum espaço de diálogo social. Desse modo, nesses países, a informalidade tem se integrado ao trabalho não protegido, contribuindo para a precariedade e para a baixa qualidade de vida. A reforma de instituições e da legislação trabalhista é freqüentemente considerada como uma estratégia-chave para obter uma alocação eficiente do trabalho e melhores perspectivas de emprego. Contudo as análises das iniciativas passadas de flexibilização da legislação trabalhista não são conclusivas exemplos podem ser identificados tanto para confirmar quanto para negar o papel do afrouxamento da legislação trabalhista na redução do desemprego. Isso sugere que as políticas econômicas e industriais, os serviços efetivos de intermediação de mão-de-obra e o treinamento podem ser fatores mais preponderantes no aumento da inserção no mercado de trabalho. Sem dúvida, o fundamento de qualquer política pública de combate ao desemprego e à exclusão social é um ambiente macroeconômico estável, que promova o crescimento contínuo e eqüitativo e a geração de emprego. Apesar da existência de um consenso amplo em relação a essa questão, é reconhecido que uma efetiva governance de um sistema econômico saudável tem se tornado mais complexa, especialmente para os países em desenvolvimento, cujos mercados internos têm sido abertos velozmente para a economia global. Anteriormente, sob sistemas nacionais de regulação protegidos, as políticas econômicas e trabalhistas eram formuladas e implementadas pelo governo federal. Atualmente, o processo de formulação e execução de políticas tem sido simultaneamente liberalizada e descentralizada o papel do governo federal tem se transformado à medida que vem sendo exposto a pressões internacionais via a liberalização, requerendo uma nova articulação com os governos estaduais e municipais. A crise atual tem demonstrado dramaticamente a vulnerabilidade dos governos nacionais a pressões externas e o conseqüente impacto destas no emprego. 3 Subseqüentemente, a redução ou o refluxo de investimentos e a 3 A OIT estima que, em nível mundial, 10 milhões de trabalhadores perderam seu
14 14 ANNE CAROLINE POSTHUMA retração dos mercados produzem uma reação em cadeia de crescimento desacelerado e perda de empregos em várias regiões. Claramente, essas forças de grande porte são capazes de produzir crises em qualquer parte do globo, independentemente do raio de ação dos governos, e, dessa forma, o desafio de formular políticas públicas e instituições efetivas para a governance econômica é enorme na era globalizada. O quadro atual apresenta uma outra lição essencial para os governos que uma política econômica precisa ser equilibrada com políticas sociais. Como a OIT tem enfatizado nos seus estudos a respeito da crise asiática, a crise econômica exige repensar um modelo de desenvolvimento mais orientado para as questões sociais. Tomando como cenário essas transformações globais no mercado de trabalho, este livro explora o ajuste profundo no mercado de trabalho no Brasil durante os anos 90, avalia algumas propostas de reforma legislativa e descreve políticas recentes de emprego que têm sido desenvolvidas nas esferas federal e estadual. Tal cenário, aliado aos baixos níveis de escolaridade média observados no País, coloca severos desafios para a formulação de políticas públicas. Apesar disso, o marco básico de um sistema público de emprego já foi implementado ao longo desta década, colocando-se como tarefa urgente o fortalecimento de seus respectivos elementos e a integração de sua estrutura institucional para promover ações descentralizadas e representativas. Este estudo sobre as políticas públicas de emprego no Brasil contribui para a análise mundial conduzida pela OIT 4 sobre esse tema e responde a uma convocação feita na Cúpula Social, realizada em Copenhague, em 1995, para que se realizassem avaliações de políticas. Nesse encontro, líderes mundiais assinaram uma declaração para (...) promover a meta de pleno emprego como uma prioridade básica das nossas políticas econômicas e sociais e para permitir emprego em 1998 devido à propagação da crise financeira asiática (ORGANIZAÇÃO IN- TERNACIONAL DO TRABALHO, 1998a). 4 Estudos de políticas de emprego foram realizados em outras sete economias em desenvolvimento ou de transição: Chile, Hungria, Indonésia, Moçambique, Nepal, Marrocos e Zâmbia. Outros estão sendo realizados em mais países em desenvolvimento selecionados: Barbados, Costa do Marfim, Quênia, Paquistão e Tailândia, assim como em uma economia de transição, Ucrânia. Além disso, vários países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) serão estudados, incluindo: Áustria, Dinamarca, Irlanda, e os Países Baixos, que foram escolhidos especialmente por seu relativo êxito na redução da taxa de desemprego graças a políticas inovadoras em relação ao emprego e ao mercado de trabalho.
15 TRANSFORMAÇÕES DO EMPREGO NO BRASIL NA DÉCADA DE que todos os homens e mulheres obtenham meios de vida seguros e sustentáveis através do trabalho e do emprego produtivos e livremente escolhidos 5 (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 1997). Um relatório que sintetiza os estudos de políticas de emprego realizados até o momento afirma o seguinte: A principal mensagem do relatório proveniente da análise de todos os países analisados é que alcançar um crescimento estável do tipo que faz bom uso dos ativos que o pobre possui (i. e. trabalho), investir em capital humano, remover distorções que discriminem desfavoravelmente o pobre e o desempregado, e direcionar intervenções ao vulnerável e ao extremamente pobre são as formas comprovadas de promover o emprego e meios de vida sustentáveis. É igualmente claro que, apesar das reformas de mercado serem essenciais para a obtenção do crescimento sustentável do emprego e do alívio da pobreza, elas não são suficientes. Essas reformas precisam ser complementadas por políticas e programas concebidos para fortalecer a capacidade dos grupos-chave, incluindo o pobre, em responder adequadamente às novas oportunidades (ibid.). As transformações atuais nas economias e nos mercados de trabalho globais colocam enormes desafios para o alcance dos objetivos declarados de pleno emprego e boa qualidade de emprego. Este estudo das políticas públicas de emprego no Brasil tem o objetivo de contribuir para a busca de respostas políticas mais adequadas a esse novo contexto. 1 O AJUSTE NO MERCADO DE TRABALHO E OS DESAFIOS POSTOS ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL Os anos 90 têm introduzido mudanças estruturais no mercado de trabalho e na economia brasileira. A década perdida, de crescimento estagnado nos anos 80, foi seguida pela década do ajuste, a qual tem trazido uma redução na escala e uma deterioração na qualidade do emprego. O pro- 5 Essa declaração reafirma o princípio da OIT de buscar o emprego pleno, produtivo e livremente escolhido, exigindo dos Estados a obrigação de oferecerem as condições que permitam a qualquer um sustentar a si mesmo e a sua família, como especificado na Convenção de Política de Emprego da OIT 122, assinada em 1964 e ratificada por 87 países, incluindo o Brasil.
16 16 ANNE CAROLINE POSTHUMA cesso de inserção na economia global e de deslocamento do peso econômico da indústria para os setores de comércio e serviços alterou a estrutura anterior de produção e, conseqüentemente, os requerimentos do trabalho. A indústria brasileira tem se modernizado em muitos aspectos, como os relacionados ao aperfeiçoamento da qualidade do produto e à adoção de novas técnicas de produção. Entretanto, o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), que vem se desacelerando, tem sido insuficiente para absorver a oferta do setor formal moderno. Uma dificuldade de absorção pode ser observada, inclusive, nos setores de comércio e serviços, nos quais o crescimento tem sido o mais dinâmico (especialmente em transporte, telecomunicações e infra-estrutura), com uma taxa média de crescimento anual, nos anos 90, de 4,8% e 4,6%, respectivamente, contra 0,4% ao ano na indústria. 6 À limitada capacidade do setor produtivo moderno para gerar novos empregos agregaramse outros dois fatores. Em primeiro lugar, os ganhos de produtividade, que têm reduzido a relação trabalho/produto. Em segundo, a adoção de políticas monetaristas de controle inflacionário baseadas em altas taxas de juros, as quais, por sua vez, têm enfraquecido a capacidade de investimento e de crescimento das empresas nacionais. Podem ser identificadas três tendências de deslocamento do trabalho durante os anos 90 setorial, ocupacional e regional. Em primeiro lugar, o trabalho está mudando da indústria para o comércio e os serviços. Em segundo, os trabalhadores estão se deslocando de profissões específicas e formalizadas para atividades sem relação com a sua ocupação anterior como, por exemplo, um torneiro mecânico que se torna vendedor de produtos ou, ainda, estão criando um novo arranjo das qualificações já existentes como no caso do autônomo prestador de serviços. Em terceiro, os trabalhadores estão migrando das regiões que passam por ajustes estruturais profundos para novos pólos de crescimento, onde os investimentos e a emergência de novas atividades econômicas estão criando oportunidades em regiões como o interior do Estado de São Paulo, o sul ou algumas áreas do nordeste. Essa 6 No lado da oferta, tendências indicam que o crescimento demográfico diminuiu durante as últimas três décadas para 1,5% ao ano. Contudo a População Economicamente Ativa (PEA) continua a crescer a uma taxa média anual de 2,7%, devido principalmente à entrada contínua das pessoas que nasceram durante o período de alta fecundidade e ao aumento da incorporação das mulheres entre 25 e 49 anos de idade na força de trabalho estimado em 3,4% ao ano nos anos 90 (MINISTÉRIO DO TRABALHO, 1998, pp. 7-8). A pressão demográfica na oferta de trabalho começará a registrar um declínio somente em torno do ano de 2020 (idem).
17 TRANSFORMAÇÕES DO EMPREGO NO BRASIL NA DÉCADA DE grande mobilidade de trabalho aponta a necessidade de criação de uma rede de apoio social mais ampla para ajudar os trabalhadores a se moverem entre setores, ocupações e regiões diferentes. As taxas de desemprego aberto não refletem a natureza profunda do ajuste no mercado de trabalho que teve lugar no Brasil durante esta década. O desemprego aberto brasileiro tem estado entre os mais baixos do Continente e mesmo em relação aos países industrializados. Por sua vez, o setor informal tem servido como um amortecedor contra o impacto da reestruturação, ocupando 60% da população trabalhadora. A Tabela 1 mostra um baixo crescimento do PIB e um aumento no nível de desemprego aberto em escala nacional e em seis áreas metropolitanas, entre 1990 e Coerentemente, é perceptível um desemprego maior entre os segmentos vulneráveis da força de trabalho, tais como as mulheres e os jovens. O emprego formal, especialmente nas grandes firmas privadas, decaiu significativamente, enquanto a ocupação, em todos os segmentos no setor informal, aumentou. É importante observar os indicadores quantitativos de criação e extinção de empregos, mas é igualmente significativo concentrar-se nas transformações substanciais na qualidade de emprego. A exclusão social está crescendo entre os setores mais vulneráveis da força de trabalho, como os desempregados por longo período, os adultos, os analfabetos, os jovens, as mulheres trabalhadoras e os grupos raciais discriminados, o que indica a necessidade de políticas focalizadas em grupos-alvo específicos. A reforma da legislação trabalhista é freqüentemente apontada como um caminho para facilitar a reinserção dos desempregados e a criação de novos postos de trabalho. Contudo, o mercado de trabalho brasileiro já apresenta um comportamento bastante flexível, como é demonstrado pelas taxas crescentes de trabalho informal, pelas altas taxas de rotatividade no trabalho e pela prática de contornar as regulamentações legais para a contratação de trabalho e para o pagamento de benefícios de seguridade social. Não se pode negar que a legislação trabalhista em vigor seja datada e que necessite de uma revisão. Entretanto, a reforma deve ser considerada com cuidado e negociada amplamente entre o Governo, as centrais sindicais, os representantes do setor privado, as Organizações Não-Governamentais (ONGs) e os representantes da sociedade civil organizada, a fim de criar um ambiente favorável para a retomada da criação de empregos e para evitar o risco de um aprofundamento maior na informalidade e na precariedade. Esta década do ajuste, concomitantemente com as transformações profundas no mundo do trabalho, testemunhou a criação de um sistema público de emprego no Brasil, como será visto a seguir.
18 18 ANNE CAROLINE POSTHUMA TABELA 1 Crescimento econômico, desemprego e mudanças no emprego formal e informal no Brasil (%) INDICADORES (1) PIB -4,7 0,1-1,1 4,5 5,8 3,9 3,1 3,5 (2) 2,8 Desemprego aberto (nacional) 4,3 4,8 4,9 5,4 5,1 4,6 5,4 5,7 8,5 Rio de Janeiro 3,5 3,6 3,4 4,1 4,1 3,4 3,8 3,8 5,7 São Paulo 4,6 5,5 5,4 5,8 5,4 5,2 6,7 6,7 8,8 Belo Horizonte 4,1 4,1 4,1 4,5 4,2 3,8 5,2 5,2 7,4 Porto Alegre 3,7 4,4 4,0 4,1 4,1 4,4 5,8 5,8 7,5 Salvador 5,4 5,7 5,6 6,6 7,0 6,8 8,0 8,0 9,5 Recife 5,7 5,9 7,1 8,9 6,8 5,6 6,1 6,1 8,9 Desemprego segmentado Homens 4,8 5,7 5,1 4,8 4,6 5,3 5,5 7,9 Mulheres 4,9 6,2 5,6 5,3 4,9 6,5 6,3 9,3 Jovens entre 15 e 17 anos 11,6 14,4 12,2 11,9 11,0 13,0 14,3 18,8 Jovens entre 18 e 24 anos 9,1 11,2 10,3 9,6 9,3 10,5 11,4 14,3 Setor formal 48,0 46,8 45,7 44,5 43,5 42,4 40,7 39,6 Setor público 11,0 10,7 10,4 9,7 9,7 9,6 9,6 9,3 Empresas privadas 36,9 36,1 35,2 34,8 33,8 32,8 31,1 30,3 Setor informal 52,0 53,2 54,3 55,5 56,5 57,6 59,3 60,4 Conta própria 21,0 21,7 22,5 21,9 22,4 23,0 23,8 24,3 Serviço doméstico 7,7 7,7 7,8 8,9 9,2 9,4 9,5 9,8 Sem carteira 23,3 23,8 24,0 24,7 25,0 25,2 26,0 26,3 Fontes: OIT (1998a e 1998c); IBGE (1998). (1) Todos os dados referentes à taxa de desemprego em 1998 são acumulados até o terceiro trimestre. (2) Dados estimados. 2 O SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO BRASILEIRO O Brasil notabiliza-se em relação aos outros países na América Latina pelo tamanho e pela estrutura do sistema público de emprego estabelecido durante esta década. A estrutura democrática e descentralizada desse modelo aproxima-se mais aos sistemas públicos de muitos países europeus. Ape-
19 TRANSFORMAÇÕES DO EMPREGO NO BRASIL NA DÉCADA DE sar disso, o sistema público de emprego no Brasil tem que desempenhar um papel múltiplo, revelando o perfil heterogêneo do País, que possui características tanto de economias industrializadas quanto de economias em desenvolvimento e também diversas situações de emprego e de ocupações. Como resultado, as políticas de emprego no Brasil têm que servir tanto para a agenda de competitividade como também para a agenda social. De um lado, as políticas públicas têm que atender às necessidades de crescimento competitivo e dinâmico, de desenvolvimento de qualificações e de geração de emprego próprias de uma das economias industriais-líderes no mundo. Por outro lado, essas mudanças múltiplas no mundo do trabalho são sobrepostas a desigualdades sócio-econômicas profundas e preexistentes, as quais exigem uma agenda de política social para a redução de desigualdades, para oferecer acesso a treinamento e crédito aos setores tradicionalmente excluídos e para integrar um espectro mais amplo da sociedade na determinação de necessidades e na execução das atividades. O processo de construção de um marco para um sistema de políticas públicas de emprego e renda tem envolvido muitas inovações importantes. É notável a extraordinária velocidade com a qual se tem desenvolvido esse sistema, o processo de descentralização até agora inédito no País nesta escala, bem como o papel central da democratização da gestão do sistema, seus instrumentos de política, suas instituições e seus recursos. Os recursos financeiros do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) são aparentemente grandes, pois contabilizam um patrimônio de R$ 34 bilhões (valor estimado no fim de 1998) 7, ultrapassando as reservas de instituições como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Entretanto, é essencial lembrar que esse valor é um estoque, em grande parte imobilizado no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O que importa para o sistema público de emprego e para as políticas de emprego é o fluxo anual de recursos nesse aspecto, a Tabela 2 mostra uma tendência crescente de resultados anuais negativos. 7 As fontes primárias de recursos para o FAT são originárias das contribuições para o Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Apoio ao Servidor Público (Pasep). O FAT direciona 60% de seus recursos para o Sistema Nacional de Emprego (Sine), o Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o pagamento do seguro-desemprego, despesas operacionais e para o abono salarial, ao passo que os 40% restantes financiam programas de desenvolvimento econômico e iniciativas de apoio ligadas à geração de emprego e formação profissional via BNDES.
20 20 ANNE CAROLINE POSTHUMA O Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) procura dar uma estrutura democrática e coerente para o desembolso desses recursos através de seu modelo tripartite de administração, que está se estruturando para operar nos níveis federal, estadual e municipal. 8 O principal desafio para as políticas públicas será o de aportar um apoio efetivo para o fortalecimento e a integração dessa nova institucionalidade de políticas de emprego no País, como também o de promover um avanço no formato descentralizado de sua estrutura operacional através de uma articulação efetiva entre atores diferenciados e em diversos níveis de atividades. A Tabela 2 fornece uma desagregação dos recursos e desembolsos, em valores reais, do FAT durante o período Os três elementos tradicionais de um sistema público de emprego o seguro-desemprego, a intermediação de mão-de-obra e a formação profissional estão sendo articulados e fortalecidos no sistema brasileiro com a inclusão de outros elementos adicionais de crédito e apoio ao pequeno e ao microempreendedor. O Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador (Planfor) e o Proger constituem iniciativas importantes. Porém a realização e a eficácia do sistema público de emprego dependem, em grande parte, da forma como os programas e iniciativas são operacionalizados nos níveis municipal e estadual e do grau de articulação alcançado entre as partes envolvidas. Um esforço para obter uma maior articulação entre os elementos do sistema e entre seus diferentes níveis está sendo realizado em várias partes do País. Cabem aqui algumas observações finais relacionadas ao impacto da crise asiática. A estabilidade econômica foi o fundamento do sucesso do Plano Real criando um ambiente que possibilitava o crescimento econômico e o crescimento real dos salários, bem como a atração de novos investimentos para a modernização da infra-estrutura, de plantas de produção e equipamentos. Contudo esse processo de recuperação tem sido revertido com a crise econômica atual. O principal fator por trás desses graves impactos internos foi o déficit público, que se igualou a 8,02% do PIB em 1998 (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 1998). Conforme os termos do acordo stand by com o FMI, o Governo comprometeu-se a gerar um superávit primário de 2,6% do PIB (que 8 A fim de fortalecer a sua estrutura democrática e representativa via descentralização, o Codefat induziu, ao estabelecer condicionantes, os estados e municípios a criarem as Comissões de Emprego, conforme a Resolução nº 80, de Abril de Até 12 de dezembro de 1998, Comissões Municipais de Emprego foram criadas (representando 41,6% dos municípios do País) e foram homologadas (MTb/SPES/CGEM, 1998).