HOMENAGEM A PESSOA VIVA POR MEIO DA DENOMINAÇÃO DE BENS PÚBLICOS E SUA VIABILIDADE JURÍDICA
HOMENAGEM A PESSOA VIVA POR MEIO DA DENOMINAÇÃO DE BENS PÚBLICOS E SUA VIABILIDADE JURÍDICA.
Inácio Antonio Gomes de Lima*
O presente artigo propõe o estímulo ao debate sobre um dos temas pouco discutidos pela doutrina jurídico-administrativa brasileira: a denominação de bens públicos com nomes de pessoas vivas. Nele, demonstra-se qual o atual pensamento dos doutrinadores e dos julgadores a respeito do assunto, que, inclusive, entendem ser inconstitucional e ilegal a láurea a pessoas vivas, através do batismo a bens pertencentes ao patrimônio público da Administração direta ou da indireta, das esferas federal, estadual ou municipal. Assim como, a denominação dos bens privados que recebam recursos públicos de qualquer entidade federativa de governo. Ao final, foram levantadas hipóteses que podem contribuir para modificar o entendimento doutrinário e jurisprudencial atualmente adotado, defendendo-se a consignação de nomes de pessoas vivas nos prédios dos órgãos públicos, desde que, haja uma plausível justificativa, pela qual se consagre o mérito e justiça da láurea concedida, somada à aprovação da comunidade diretamente interessada.
Palavras-chave: denominação de bens públicos; nomes de pessoas vivas; impossibilidade; inconstitucionalidade; ilegalidade; exceção: mérito do homenageado e aprovação pública.
This article proposes stimulating the debate on the subject little discussed by legal doctrine and administrative Brazil: the name of public goods with names of living persons. It shows up what the current thinking of the doctrines and the judges on the matter, who even consider as unconstitutional and illegal for people to Laura live through baptism to property belonging to the heritage of public administration of the indirect or direct, spheres of federal, state or municipal. As the name of private property that receive public funds from any entity of federal government. Finally, hypotheses have been raised that may contribute to modify the legal and doctrinal understanding currently adopted, arguing for the assignment of names of people living in buildings of the public, provided that there is a plausible explanation, which shall dedicate the merit and Laura's justice granted, plus the approval of the community directly concerned.
Key words: designation of public goods, names of living persons; impossible, unconstitutional, unlawful, exception: merit and public approval of the honored.
* Bacharel em Direito, Advogado, Procurador Jurídico Municipal; Especialista em Direito Processual Civil e Trabalhista; Professor de Direito Administrativo-I do Curso de Direito das FIP. E-mail: [email protected]
A literatura sobre o tema da denominação de bens públicos com nomes de pessoas vivas é bastante escassa na doutrina pátria, poucos juristas têm debatido a questão, seja porque o consideram desinteressante, seja porque entendem não haver danos de maior monta ao patrimônio público.
No entanto, diga-se que o assunto passa a ter uma certa relevância, à medida que se considere tudo quanto afete a coisa pública deva despertar um mínimo de interesse do estudioso do direito, devendo ter a preocupação de encontrar soluções plausíveis, com a finalidade precípua de blindar os órgãos da Administração Pública frente aos interesses meramente privados em detrimento dos interesses públicos.
Portanto, não há como falar sobre o tema em tela sem que, mesmo de forma superficial, se busque a compreensão dos princípios que direcionam e informam a Administração Pública brasileira, já que o estudo das normas jurídicas positivas não é de todo suficiente para concluir-se pela viabilidade jurídica ou não, de poder-se chancelar os bens públicos com nomes de pessoas vivas.
No intuito de conceituar o que seja princípio, o mestre José Cretella Júnior (in: Revista de Informação Legislativa), com mestria e maestria ímpar, arremata:
Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência (Apud Di Pietro, 2008; 61).
O não menos sapiente, professor Celso Antônio Bandeira de Mello (in: Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 5ª ed. 1994, p. 477) cogitando da importância do princípio no mundo do direito, pormenoriza:
(...) desatenção a um princípio é a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustém e alui-se toda a segurança reforçada.
Dessa forma, não há como se debruçar sobre o tema da homenagem a pessoa viva, através da denominação de bens públicos, sem que antes se tenha conhecimento dos princípios que regem o comportamento ou conduta do homem público.
A Administração Pública é conduzida por regras principiológicas indispensáveis à consecução das atividades por ela engendradas. Sem normas condutoras e orientadoras das ações administrativas seria inviável pensar-se numa gestão capaz de implementar políticas públicas efetivas, dotadas de impessoalidade, moralidade, transparência e eficiência.
Em paralelo ao surgimento do Estado de Direito, dois princípios foram historicamente germinados: o da legalidade – que constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais -, e o da supremacia do interesse público sobre o interesse privado ou particular (Di Pietro, 2008:62). Esses princípios, segundo a melhor doutrina, são fundamentais, posto que deles se originam todos os demais princípios do direito público, não sendo específicos do Direito Administrativo.
Com o passar do tempo, um outro princípio foi surgindo, o princípio da indisponibilidade do interesse público, que se foi vinculando ao princípio da supremacia do interesse público. Ambos estão interligados, já que indispor do interesse público consiste em manter a supremacia deste sobre os interesses individuais ou grupais.
O artigo 37 da Constituição da República ao disciplinar os princípios basilares da Administração Pública, nos brinda com mais dois princípios que podem ser invocados quando da análise do tema proposto, quais sejam: o princípio da moralidade e o princípio da impessoalidade, que em apertada síntese abordaremos a seguir.
Todos esses princípios são considerados o manto de proteção da Administração Pública nacional, e por isso, toda e qualquer ação que envolva o setor público, não importando se da administração direta ou indireta, requer sua indispensável aplicação.
2 O princípio da legalidade: abrangência e peculiaridades
É consente entre os estudiosos do direito público, especificamente do Direito Administrativo, que a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite e que, no âmbito das relações privadas, o princípio a ser aplicado é o da autonomia da vontade (Di Pietro, 2008; 63), nesse sentido, não havendo qualquer supremacia na relação estabelecida, de uma parte sobre a outra, imperando a igualdade entre os sujeitos da relação.
Como é cediço, o princípio da legalidade encontra-se delineado pelo Inciso II do artigo 5º, e reverenciado pelo artigo 37, ambos da Constituição da República.
Nesse sentido, a definição de legalidade, no direito público, dever ser bem mais abrangente do que o sentido que se costuma dar ao mesmo. Não se pode delimitar o leque de legalidade de forma simplória ou trivial, restringindo o seu alcance ao mínimo campo de aplicação da norma legal positivada, pois desse modo, estar-se-ía excluindo os princípios – norma de maior valor – do campo de abrangência da legalidade. E, em assim sendo, a desobediência de qualquer norma principiológica não configuraria ilegalidade, causando entraves aos intérpretes da norma jurídica, nesse tocante compreendida como norma jurídica tipificada.
Desconhecer um princípio basilar de qualquer ramo do direito – público ou privado – redunda indiscutivelmente numa flagrante ilegalidade. E mesmo porque não se pode olvidar que um princípio – ainda que não normatizado – apresenta um círculo concêntrico valorativo superior ao da norma legislada ou positivada.
Nessa linha de raciocínio todo e qualquer ato administrativo editado em desfavor de uma norma jurídica tipificada ou de um princípio ainda não reconhecido pelo legislador, depara-se inquestionavelmente numa hipótese de ilegalidade a ser corrigida pelo operador do direito.
É esta a razão de os julgadores em geral vir aplicando ao longo dos anos as disposições contidas no artigo 11 da Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), pela qual a inobservância dos princípios administrativos – implícitos ou explícitos, normatizados ou não – configura delito de improbidade administrativa, vale dizer, a ilegalidade por desrespeito a um bem jurídico (princípio) protegido pelo ordenamento jurídico, a penalizar o infrator com a suspensão dos direitos políticos passivos ou a perda da função pública.
Anote-se, também, que o princípio da legalidade tem dupla aplicação: de um lado, procura-se preservar o indivíduo das investidas arbitrárias do Poder Público; de outro, assegura-se ao Poder Público a sua proteção diante dos interesses privados, protegendo-o diante dos indivíduos em geral e em face dos próprios detentores de cargos ou funções públicas.
Na verdade, o princípio da legalidade veio para salvaguardar a sociedade e os órgãos estatais – patrimônio da sociedade – dos interesses escusos ou ilícitos.
3 O princípio da supremacia do interesse público: aspectos teleológicos
O princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, é uma decorrência da bipolaridade do Direito Administrativo (Di Pietro, 2008;62) e tem por fim manter a autoridade da administração, com perspectiva a preservar o interesse coletivo. Portanto, sua finalidade consiste em estabelecer um marco mínimo de proteção ao patrimônio público, fazendo com que os interesses privados escusos não se sobreponham a res publica.
Torna-se prudente a aplicação desse princípio nas relações de que o Estado participa, haja vista que na atualidade não mais impera o individualismo do século XVIII, devendo o direito ser visto como um meio para a consecução da justiça social, do bem comum e do bem-estar coletivo (Di Pietro, 2008;64).
É de incumbência do Poder Público a tutela diuturna do interesse da coletividade, não podendo o agente público fugir desse mister, que se traveste em poder-dever inarredável, já que o detentor de poderes administrativos não possui disponibilidade sobre o patrimônio público lhe confiado, cuja guarda lhes foi atribuída pela lei.
O ordenamento jurídico pátrio concede ao administrador dos bens públicos, uma gama de poderes de atuação, sem necessidade de qualquer solicitação ao Poder Judiciário, desde que, atue com vistas a assegurar a manutenção do interesse da coletividade, inobstante venha a conflitar com os direitos individuais consagrados constitucionalmente.
A ilustrada lente Maria Sylvina Zanella Di Pietro [2008;65] preconiza:
(...) se, ao usar de tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o interesse público e, em conseqüência, estará se desviando da finalidade pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de finalidade, que torna o ato ilegal.
Portanto, a finalidade objetivada pelos responsáveis pela coisa pública, deve ser a finalidade pública, para dessa feita, atender-se os anseios da sociedade, as aspirações que esta espera do Poder Público, contribuindo para extirpar os males que afetam a boa convivência social. Só assim, haverá a prevalência do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
4 O princípio da indisponibilidade do interesse público: um apêndice do princípio da supremacia do interesse público
Para efeito de aplicação do princípio da supremacia do interesse público, um outro princípio a ser observado é o da indisponibilidade do interesse público, que, para o mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, citado porDi Pietro[2008;65]:
(...) significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que dispuser a intentio legis.
Nenhuma autoridade, por maior que seja, por maior cargo que ocupe no serviço público administrativo, não pode fazer qualquer liberalidade com os bens e direitos pertencentes ao patrimônio público. Compreendendo esse louvável ofício, não somente a indisponibilidade de alienação de bens e direitos, mas também de não usufruí-los pessoalmente, ou deles fazer uso de forma a beneficiar terceiros que com a autoridade se relaciona.
Di Pietro [2008;65], parafraseando Celso Antonio Bandeira de Mello, pondera:
[...] as pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização.
Logo, uma vez prevalecendo o interesse público sobre o privado, de conceber que os bens públicos não estarão disponíveis aos seus detentores ou administradores. Daí a afinidade do princípio da indisponibilidade com o da supremacia do interesse público. Ambos indissoluvelmente caminham juntos.
5 O princípio da impessoalidade e sua finalidade jurígena
É um dos princípios explícitos no artigo 37 da Carta Política de 1988, e que se destina a proteger o setor público, para que o mesmo não seja afetado por interesses estritamente ligados aos agentes ou autoridades públicas.
O atributo da impessoalidade, na prática dos atos administrativos, deve ser observado tanto em relação aos administrados como em relação à Administração. O agir da Administração em relação ao particular tem uma finalidade que é apontada pela norma jurídica de regência, que é a pública, vale dizer, sempre na direção de um interesse maior, o da coletividade.
Por meio do princípio da impessoalidade, veda-se o favorecimento dos próprios agentes públicos ou autoridades, assim como, o favorecimento alheio, isto é, dos administrados que com a Administração se relaciona, não importando se remunerados ou não. O atendimento da Administração deve estar voltado ao interesse público, não buscando a promoção pessoal dos que detém o poder ou vínculo administrativo, e nem muito menos dos indivíduos em geral.
Perquirir o interesse geral é a missão fundamental da Administração na sua função institucional. As prerrogativas dadas pela lei aos responsáveis pela coisa pública, canalizam as suas ações a um interesse superior, de forma a não poderem os mesmos privilegiar, beneficiar ou prejudicar, a quem tenham interesse de fazê-lo. É isso que tem entendido a doutrina pátria:
Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento. (DI PIETRO, 2008;66)
Portanto, visa tal princípio de direito administrativo, como uma das vigasmestras do Estado de Direito, a impedir os abusos na Administração Pública, quer por meio do excesso de poder ou por simples desvio de poder ou desvio de finalidade.
6 O princípio da moralidade administrativa e seus efeitos na preservação do patrimônio público
O princípio da moralidade administrativa é outro princípio explícito, inserido pelo legislador constituinte no artigo 37 da Carta Magna brasileira, e que tem por perspectiva impor a ética na conduta ou comportamento do administrador público.
O administrativista Maurice Hauriou, citado por Di Pietro (2008;73) define moralidade administrativa como:
(...) conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração.
Esse conjunto de regras de comportamento buscadas na disciplina interior das entidades públicas constitui o princípio da moralidade, tornando este um indispensável standard de preservação do patrimônio público, para que os pertences da coletividade não sejam utilizados de modo a satisfazer os caprichos pessoais dos que atuam em nome da coisa pública e dos que são beneficiados por ela.
Com a perspectiva de se obter um mínimo de preservação ao patrimônio público, é que o principio da moralidade deve ser observado não somente pelo administrador, mas também pelo administrado que se relaciona com o Poder Público.
Em inteligente análise do princípio da moralidade, afirma a preconizada professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008;74), textualmente:
(...) sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
Pela interpretação do princípio constitucional da moralidade administrativa, considerando que este princípio destina-se a expurgar os atos administrativos praticados com finalidades contrárias ao interesse público, desvirtuados das finalidades legais, de inferir que qualquer ato atentatório dos preceitos de justiça, equidade, boa administração, bons costumes e essencialmente da moral, desfigura esse importante princípio.
7 Da homenagem a pessoa viva por meio da denominação de bens públicos e sua viabilidade jurídica frente à Constituição Federal, aos princípios basilares da Administração Pública e às leis extravagantes
Apriori afirme-se que o tema da homenagem a pessoa viva através da denominação de bens públicos deve ser analisado pelo viés estritamente jurídico, e não político.
Entre os atos desregrados praticados pelos agentes públicos, a merecer a proteção dos princípios de Direito Administrativo e das normas constitucionais e legais, estão os da denominação de bens públicos com o fim de homenagear ou privilegiar pessoas in vita, mesmo com merecida láurea, segundo o lúcido entendimento de alguns doutrinadores pátrios.
Art. 2º .......................................................................................................................................
(1) CARDOSO, Antonio Pessoa. Impessoalidade na Administração. Disponível em: http://www.amb.com.br/imprensa/artigo_detalhe.asp?imprimir=1&ar...
Art. 4º. A infração ao disposto nesta Lei acarretará aos responsáveis a perda do cargo ou função pública que exercerem (...)
Cabe colacionar que o Ministério Público Federal (MPF) do Estado do Acre² chegou a instaurar um procedimento administrativo para averiguar a existência de eventuais irregularidades em prédios públicos com nomes de pessoas vivas.
De ressaltar que o Acre demonstra bem a acentuada quantidade de prédios públicos com nomes de pessoas vivas de destaque, inclusive de políticos, a merecer o despertar e a intervenção imediata do Ministério Público Federal. São alguns exemplos, a Biblioteca Marina Silva; a Usina de Arte João Donato; a Escola Armando Nogueira; a Escola Glória Perez; o Instituto Dom Moacyr, o Bairro Mauri Sérgio e a Rua Flaviano Melo.
(2) NEGREIROS, Geisy. Locais públicos com nome de pessoas vivas deverão ser retirados, diz MPF. Disponível em: http://www.oaltoacre.com/index2.php?option=com_content&task=v...
Procurando adequar os atos de nominação de prédios públicos às normas constitucionais e legais, o MPF naquele recantado Estado brasileiro, vem despendendo esforços para impedir que o patrimônio público seja afetado por interesses que não o estritamente público. Eis como o aludido Procurador da República se manifestou:
Hoje inúmeras ações já foram propostas para readequar os nomes dos prédios públicos em obediência ao que determina a Constituição. Constatando esta realidade aqui no Acre instauramos este procedimento, solicitando que as entidades públicas encaminhem documentação relacionando bens, salas, auditórios, ruas, bairros, que recebem nomes de pessoas vivas. Esta é uma prática que nós pretendemos evitar.
De ressaltar que quaisquer entidades privadas que recebam recursos públicos das esferas federais, estaduais e municipais, estão impedidas de denominar seus bens – móveis ou imóveis – com a denominação de pessoas vivas.
Não somente os órgãos pertencentes às entidades de administração direta, União, Estados, DF e municípios ou mesmo de administração indireta, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, estão impedidos de nominar seus bens com o batismo de nomes de pessoas vivas, mas também, todos quantos, ainda que pertencentes à iniciativa privada, venham a receber recursos dos tesouros federais, estaduais e municipais.
8 A denominação de pessoa viva em bens públicos e o entendimento dos tribunais brasileiros
O Colendo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, em decisão unânime de sua 2ª Câmara Cível, nos autos da Apelação Cível n. 2002.007.299-1, tendo como Relator o juiz convocado Leandro dos Santos, reconheceu que o uso de nome de pessoa viva em prédio público caracteriza ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11 da Lei n. 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa). É o que se depreende do julgado adiante transcrito:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DENOMINAÇÃO DE PRÉDIO PÚBLICO. PROMOÇÃO PESSOAL. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO. DESPROVIMENTO. A denominação de prédio público municipal com o nome do prefeito ou de seus correligionários ofende os princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, além do § 1º do art. 37 da Constituição Federal.
Nos idos de abril de 2004, atendendo solicitação do Sindicato dos Advogados do Rio de Janeiro, o Corregedor Geral da Justiça do Trabalho, Ministro Rider de Brito, impediu a aposição do nome do Presidente do TRT/RJ na placa de inauguração do prédio da Justiça do Trabalho, no qual funcionariam as varas trabalhistas daquele Estado.
Pronunciou-se o Ministro da seguinte forma:
Considerando o estatuído nos preceitos legais/constitucionais supra transcritos (art. 37, da Constituição e Lei n. 6454/77), tem-se que a Resolução Administrativa n. 6/2004 do Órgão Especial do TRT da Primeira Região, que conferiu o nome do atual Presidente daquela Corte ao novo prédio das Varas do Trabalho do Rio de Janeiro, vulnera o princípio da moralidade administrativa e contraria de forma inequívoca a norma prevista no § 1º do artigo 37 CF/88, por importar manifesta promoção pessoal de autoridade vinculada ao Poder Judiciário Trabalhista.
Na decisão do Tribunal Superior do Trabalho, a que se refere as linhas acima, este pretório promoveu o seguinte julgamento:
(...) todo ato administrativo deve sempre ter como objetivo certo e inafastável o interesse público. O princípio da impessoalidade, que rege a Administração Pública, veda a prática de ato sem interesse para a coletividade ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados. De fato, por mais nobres que possam ser as intenções, o administrador não pode se servir dos bens públicos que lhe são confiados para promover ou homenagear alguém que o ordenamento jurídico vigente expressamente veda (TST, AG-PP 132097/2004-000-00.5, DJ 23/8/2004).
Na Comarca de Itabira (MG), atendendo pedido de antecipação de tutela, em Ação Civil Pública, a Justiça local, impediu a Fundação Comunitária de Ensino Superior – FUNCESI, de promover a utilização de nomes de pessoas vivas em seus prédios, auditórios, bibliotecas ou qualquer espaço de sua estrutura física, assim como, em impressos, folderes e convites, em razão de a referida instituição receber recursos públicos da municipalidade³.
Anote-se, que o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais já adotara o seguinte entendimento4:
AÇÃO POPULAR – FÓRUM – NOME -HOMENAGEM A PESSOA VIVA – PLACA – CONFECÇÃO – CUSTEAMENTO – ERÁRIO MUNICIPAL – OFENSA AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE – ART. 37, CAPUT E § 1º, DA LEI MAIOR. A nova ordem jurídica inaugurada com o advento da Constituição Federal de 1988 não se coaduna com homenagens a pessoas públicas ainda viva, caracterizadoras de indevida promoção pessoal e por isso ofensivas ao princípio constitucional da impessoalidade (TJMG, AC N. 000.152.056-9/00).
No julgamento consignado acima, ao proferir o seu lapidado voto, o ilustrado Desembargador Páris Peixoto Pena, pronunciou-se:
A lide deduzida nestes autos traz à lume uma discussão que de há muito vem sendo objeto de estudo no direito pátrio e alienígena, qual seja, a busca de meios efetivos de controle da atividade administrativa e o respectivo sancionamento de condutas de nossos administradores desconformes com os parâmetros éticos e legais que devem pautá-las.
(3) Fundação é proibida de dar nomes de pessoas vivas a prédios públicos. Disponível em: http://www.jusbrasil.com.br/noticias/134532/fundaçao-e-proibida-de-dar-nomes-de-pessoas-vivas-a-predios-publicos.
(4) ARAÚJO, Anildo Fábio de; CARVALHO, Orlando & SILVA, Antonio Hélio. Ação Popular contra homenagem a pessoa viva em nome de obra pública. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/pecas/texto.asp?id=133.
E esta postura crítica, mas isenta, se faz necessária para que a fé nas instituições democráticas não seja perdida, pois, no dizer de Celso Lafer, citado pelo Promotor de Justiça gaúcho Ari Mello, "quando a confiança desaparece, a autoridade, tanto de pessoas quanto de instituições, se vê solapada. Nada é mais destrutivo, por exemplo, da autoridade do Estado, ou no plano da educação, da justiça e da religião, da autoridade da Universidade, do Judiciário e da Igreja, do que o desprezo que exprime a desconfiança em relação ao princípio da fundação". (Improbidade Administrativa – Considerações sobre a Lei n. 8.429/92. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul, n. 36, p.169-184).
9 Instrumentos legais a serem manejados para impedir a consignação de nomes de pessoas vivas nos bens públicos
Pode ser utilizado o manejo da Ação Popular, disciplinada pela Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965, da Ação Civil Pública, disciplinada pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985 e da Ação de Responsabilidade por Improbidade Administrativa, regulamentada pela Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, para efeito de preservação do patrimônio público frente à consagração nominativa de prédios com nomes de pessoas vivas, em desrespeito aos princípios e às normas jurídicas constitucionais e legais, pelas autoridades constituídas.
Os aludidos expedientes legais servem para pugnar pela nulidade do ato administrativo lesivo (decretos, resoluções, etc) que denominou o bem público com o nome de pessoa viva, podendo ainda ser pleiteado pelo seu autor o ressarcimento ao erário da verba pública utilizada na confecção de algum material (placa, faixas, etc), por ventura confeccionados com recursos públicos.
Outrossim, pode-se valer do manto protetivo do Mandado de Segurança, calcado na Lei n. 1.503, de 31 de dezembro de 1951, para anular atos legislativos de qualquer natureza, posto que, até mesmo a norma legislativa em sentido amplo, posto que, na sua essência, configura ato de efeitos concretos, sendo detentora do mesmo valor e equivalência a um ato administrativo concreto, podendo ser combatida pela via do mandamus, segundo entendimento doutrinário e jurisprudencial pacificado.
Ademais, tais instrumentos processuais buscam da Justiça a declaração de que o ato praticado pela Administração encontra-se eivado de vício de imoralidade ou de impessoalidade, como também, que o mesmo maculou os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade dos interesse públicos.
Não somente isso, tais meios jurídicos pugnam pela manifestação do órgão judiciário de que as normas legais de regência, de âmbito federal (Lei n. 6.454/77), estadual (Constituição do Estado respectivo) ou municipal (Leis Orgânicas ou Leis Ordinárias locais) foram infringidas com a prática do ato de denominação.
10 O fato de pessoas vivas serem laureadas com o seu nome em prédios públicos, é suficiente para a caracterização da inconstitucionalidade ou legalidade?
É compreensível que as pessoas que exercem cargos públicos, vale dizer, cargos políticos e os servidores públicos ocupantes de cargos comissionados ou que possuam subordinação hierárquica direta com os chefes dos governos ou órgãos públicos municipais, estaduais e federais, responsáveis pela condução dos negócios públicos, desde que ainda não tenham falecido, estejam plenamente vedados de receber qualquer homenagem por meio da denominação de bens públicos com o seu nome. E essa proibição deve ser mais rigorosa em face daqueles que estejam exercendo atualmente cargo ou função política na administração.
No entanto, servidores públicos que não possuam subordinação hierárquica aos governantes ou aos chefes de repartições públicas em geral, assim como, todos quantos, sem qualquer vínculo com a Administração Pública, mas tenham uma reconhecida folha de serviços prestados à sociedade, sem interesses pessoais ou escusos, nas áreas de educação, saúde, assistência social, segurança pública, cultura, desporto, meio ambiente e outras, possam se homenageados com seus nomes nos bens de propriedade do Poder Público.
Uma coisa é homenagear-se outrem, simplesmente por capricho, sentimento ou interesse pessoal da autoridade; outra, homenagear-se a quem pautou-se durante grande parcela de tempo de sua vida, dedicando-se diuturnamente em prol do interesse da sociedade.
Daí, ser de entendimento que, pelo fato de se homenagear alguém em vida, com o seu nome estampado no frontal de algum prédio público, não deve caracterizar, por si só, uma inconstitucionalidade ou ilegalidade. Deve-se ab initio detectar o animus da autoridade, buscando sua intenção. Se seu ato teve uma conotação mais pessoal ou política do que meritória ou de justiça.
Ora, se o administrador ou legislador propõe que alguém seja laureado com o seu nome em um determinado bem público, e se a coletividade entende que tal homenagem é justa, não há falar em ato ilegítimo ou contrário ao interesse público.
Ademais, pode a aludida autoridade propor, antes da homenagem, a realização de um plebiscito ou referendum, instrumentos legais populares, que devem ser manejados para aferir-se se o ato administrativo ou legislativo atende ou não o interesse público.
Pelo discorrido, em tese, importa fazer as seguintes afirmações, a serem analisadas com maior amplitude pelo exegeta, até mesmo por meio da aplicação do princípio da razoabilidade e proporcionalidade, verificando-se cada caso em específico:
a)se existe norma jurídica municipal ou estadual coibindo a homenagem, não se pode laurear pessoas vivas, nem mesmo ouvindo a população por meio de plebiscito ou referendo, já que o ato passa a ser contra legem, afetando o princípio da legalidade e até os demais princípios, a menos que se altere a lei de regência;
b)se não existe norma jurídica municipal ou estadual, editadas com tal finalidade, e o bem público tenha sido construído, reformado ou adquirido com recursos públicos federais, haverá a incidência da proibição da Lei n. 6.454/77;
c)se não existe norma jurídica municipal, estadual ou haja a incidência da Lei n. 6.454/77, vedando a láurea, e esta seja realizada injustificadamente, mais por interesse ou sentimento pessoal ou político, do que público, da autoridade, haverá a incidência dos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade, supremacia do interesse público e da indisponibilidade dos interesses públicos, e aí,ato deve se nulo pleno iure;
d)e, finalmente, se não existe norma jurídica vendando e a homenagem foi realizada mais pelo mérito e justiça do que por sentimento pessoal ou político da autoridade, inclusive ouvindo-se a população diretamente interessada, visando homenagear in vita pessoas que sempre se dedicaram aos serviços de interesse da sociedade, nas áreas prefaladas, de entender que o ato de denominação não configurará uma inconstitucionalidade ou ilegalidade, já que não é impessoal e imoral, sendo, contudo, de interesse de todos.
Por outro ângulo, toda homenagem é mais importante para a pessoa do homenageado do que para outras pessoas, até mesmo os seus familiares não terão a mesma satisfação daquele, com a homenagem.
De indagar, se não seria mais importante para um Airton Senna, que prestou relevantes serviços ao Brasil, engrandecendo o país no estrangeiro, receber homenagens em prédios públicos em vida, e não somente após sua morte, como aconteceu em São Paulo, onde foi dado o seu nome a um dos viadutos da aludida metrópole.
Outrossim, será que não é justa a homenagem a um Pelé, com a denominação de seu nome nos prédios públicos do país, mesmo ainda estando vivo. Certamente que sim, e indiscutivelmente numa votação pública o povo reconheceria e aclamaria o seu nome, ratificando o ato de denominação. Não há dúvida de que citadas láureas expressariam muito mais um sentimento de justiça do que um sentimento pessoal do autor da proposta homenageadora.
Finalizando, de inferir que se a homenagem for caracterizada como uma satisfação de interesses ou sentimentos pessoais ou políticos da autoridade administrativa, óbvio que redundará numa flagrante e afrontosa inconstitucionalidade, tendo em vista que alvejará de morte alguns princípios basilares e orientadores da Administração Pública.
Maneira idêntica, se existe alguma norma de regência – lei federal, estadual e municipal, no seu sentido mais amplo – vedando a homenagem, estar-se-á diante de uma irrefutável ilegalidade, não sendo permitido, uma vez que o ato administrativo ou legislativo confrontar-se-á com o princípio constitucional da legalidade.
No entanto, em arremate, e sinteticamente falando, caso não exista qualquer diploma legal vedando a homenagem, e mesmo existindo norma jurídica de proibição, esta alterada com vista à permissão, e a láurea se dê por merecimento ou justiça, seguida da aprovação da população, pelo menos, por sua maioria, deve o ato ser considerado constitucional e legal, pois, presente o interesse público.
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