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Democracia na corda bamba
'Intervenção' não barrou violência e expôs Forças Armadas do México à corrupção
Para especialista, posse de general no Ministério da Defesa pode ainda significar politização das Forças Armadas. O caso mexicano ilustra possíveis consequências e riscos desse movimento
por Glauco Faria, para a RBA publicado 28/02/2018 07h50, última modificação 28/02/2018 13h07
"Em sistemas republicanos, o ministro da Defesa é chave para o exercício da autoridade civil", destaca professora
São Paulo – A criação do Ministério da Segurança Pública por parte do governo Temer veio acompanhada de outra "novidade" institucional. Pela primeira vez, o Ministério da Defesa passa a ter em sua chefia um militar, o general da reserva do Exército Joaquim Silva e Luna.
Criada em 1999 no governo Fernando Henrique Cardoso, a pasta foi considerada mais uma etapa no processo de redemocratização do país. "O Ministério da Defesa representa, no mais das vezes – e aí reside sua inovação –, o controle dos militares pelos civis, o mundo político dirigindo e ditando as diretrizes para as armas, o reforço da autoridade do Comandante Supremo, enfim, a fórmula institucional que, embora não perfeita e uma obra em aberto, apresenta o melhor equacionamento para a defesa nacional e as relações entre civis e militares nas sociedades contemporâneas", assinala o professor do Departamento de Relações Internacionais da Unesp Alexandre Fuccille, neste artigo.
Em um país marcado pela prevalência militar desde a proclamação da República até a decretação de um golpe de Estado que culminou em cinco presidentes escolhidos de forma indireta, "a tardia criação do Ministério da Defesa demonstra a dificuldade de exercer o controle civil sobre os militares no país", ressalta em outro artigo a doutoranda em Sociologia Política Anaís Medeiros Passos, professora assistente no Instituto de Estudos Políticos de Paris (Sciences Po).
O difícil controle civil sobre os militares, citado pela professora, pode estar ainda mais distante em função das últimas medidas do governo Temer, não só pela mudança no Ministério da Defesa, mas por todo o contexto que envolve a intervenção federal no Rio de Janeiro.
"Em sistemas republicanos, o ministro da Defesa é chave para o exercício da autoridade civil. A hierarquia parte do ministro, que representa o elo entre os interesses e reivindicações das Forças Armadas, e as políticas governamentais (que podem inclusive ser impopulares para os militares...)", explica, em entrevista concedida por e-mail à RBA. "Essa decisão pode ser interpretada como uma concessão de autonomia institucional pela autoridades civis de maneira instrumental, num ano de eleições, no qual a pauta da violência urbana é visibilizada pela mídia."
Anaís lembra que, durante a gestão de Nelson Jobim (2007-2011) à frente do ministério, houve o estabelecimento de uma "divisão de tarefas" entre setores civis e militares do governo, para formulação e condução de política de defesa. "A nomeação de um militar para essa pasta torna precária essa divisão. Dependendo da duração de tal gestão, pode significar uma politização das Forças Armadas, que gera riscos para a sua organização – como a história mostra."
Em relação ao chamamento das forças armadas para resolução de questões relativas à segurança pública, a professora lembra o exemplo do México, onde a experiência não deu certo. "Não resolveu o problema da violência urbana e expôs as Forças Armadas à corrupção. Porém, como não custa para os governadores do estado, é uma 'ótima muleta' para o problema de insegurança.
Como você vê a escolha de um militar como titular de uma pasta que, desde sua criação, só teve ocupantes civis?
O tema de quem governa os detentores das armas é uma questão clássica de ciência política. Em sistemas republicanos, o ministro da Defesa é chave para o exercício da autoridade civil. A hierarquia parte do ministro, que representa o elo entre os interesses e reivindicações das Forças Armadas, e as políticas governamentais (que podem inclusive ser impopulares para os militares...). Portanto, tem um caráter político e de mediação. Tal papel consta do Livro Branco de Defesa, publicado em 2012, que definiu o Ministério da Defesa "também como um ator político", que atua para o convencimento de outras agências governamentais sobre a importância de pautas de defesa.
A nomeação de um militar para chefiar a pasta ocorre num contexto em que as Forças Armadas desempenham papeis de auxílio às autoridades civis na segurança pública, os quais não constituem a sua missão principal. A missão de GLO (garantia da lei e da ordem) é um tema que gera controvérsia no interior do Exército, na medida em que "tira tempo" do treinamento convencional dos recrutas – voltado para a defesa externa do país. Um dos focos de tensão institucional, gerado por essas operações, é o grau de supervisão civil sobre os limites para o uso da força e qual deve ser a instituição responsável pelo julgamento em última instância destes atos – o foro militar ou civil (vide a aprovação da lei 13.491 em 2017). Portanto, essa decisão pode ser interpretada como uma concessão de autonomia institucional pelas autoridades civis de maneira instrumental, num ano de eleições, no qual a pauta da violência urbana é visibilizada pela mídia.
A escolha de um membro do Exército causa um desequilíbrio institucional em relação à Marinha e à Aeronáutica?
Em 2010, uma das alterações legais que tivemos durante a gestão de Nelson Jobim, relativas à estrutura do Ministério da Defesa, foi a transformação do Estado Maior de Defesa (EMD-FA) em Estado Maior Conjunto das Forças Armadas (EMC-FA), passando o Chefe do EMC a ter o mesmo grau de precedência hierárquica que os comandantes militares da Aeronáutica, Marinha e Exército (Lei Complementar nº 136). O Estado Maior Conjunto das Forças Armadas não tinha um papel claro na estrutura de comando e muitas vezes as suas competências se sobrepunham às dos comandantes militares.
Outras modificações, como a subordinação da Secretaria de Política, Estratégia e Relações Internacionais ao chefe do EMC, visou a dotá-lo de recursos humanos e políticos, pois todos os grupos envolvidos direta ou indiretamente com planejamento estratégico e operações conjuntas passaram a se articular e ser supervisionados pelo EMC. Antes, as secretarias do Ministério serviam para a representação equânime de todas as Forças. O ministro não tinha autoridade sobre as mesmas, pois os militares subordinavam-se à Força a qual pertenciam. Não está claro como a nomeação de um general do Exército para chefiar a pasta coaduna com a isonomia entre as três forças, necessária para o planejamento estratégico de defesa.
Em artigo, você diz: "Nelson Jobim foi um ministro politicamente conservador, considerando sua opinião sobre questões como a revisão da Lei da Anistia e a política nacional de direitos humanos, mas com ímpeto reformista que, na prática, aumentou a subordinação dos militares ao comando civil no Ministério da Defesa." Como avalia a evolução dessa subordinação desde a criação do ministério? A gestão de Raul Jungmann avançou no sentido de se reforçar a autoridade civil?
A prova de fogo, para o controle civil, é quando as autoridades civis afetam o interesse das forças armadas. Uma gestão low profile pode ser uma alternativa para um político que esteja incerto sobre a afirmação da sua hierarquia na pasta de Defesa. Em fevereiro de 2010, quando o general Maynard Marques de Santa Rosa, então chefe do Departamento Geral de Pessoal do Exército, se manifestou contra as políticas de direitos humanos do governo e a Comissão da Verdade em solenidade militar, foi afastado do cargo. O mesmo não ocorreu com o general (Antonio Hamilton) Mourão, que segue na Secretaria de Finanças e Economia do Exército, após defender, em dezembro de 2017, a intervenção militar caso o Judiciário não fosse capaz de resolver a instabilidade política no país. Atos como esse, quando ignorados, deterioram a legitimidade da autoridade política.
Como a intervenção decretada pelo governo Temer afeta, de uma forma geral, as relações civis-militares no âmbito federal?
Desde a democratização, as forças armadas desempenham ações de garantia da lei e da ordem, incluindo atuação quando a polícia militar entra em greve, auxílio à realização de eleições e, desde 1994, apoio na segurança pública. Entretanto, essa participação sempre teve caráter pontual no tempo e espaço, conforme prevê o artigo 142 da Constituição Federal de 1988. A intervenção federal é um mecanismo que, embora conste da Constituição, nunca foi utilizado. Indica uma transformação qualitativa do emprego dos militares na segurança pública, que ganha perenidade.
O caso do México, que possui taxas de homicídios semelhantes às nossas, é ilustrativo para pensar em possíveis consequências desse emprego. Desde a presidência de Ernesto Zedillo (1994-2000), militares da ativa ou reserva desempenham funções na segurança, como direção de policiais municipais, estaduais, secretaria de segurança ou, até mesmo, como procurador da república. A Polícia Federal Preventiva foi criada em 1999 justamente porque os militares queriam sair desse papel de polícia e achavam que, qualquer problema que se tinha, chamavam o Exército para resolver. Ou seja, era quem "apaga incêndio".
Tivemos um general, o (José de Jesús Gutiérrez) Rebollo, czar anti-drogas envolvido com um grande cartel de drogas e preso em 1997; a formação de um grupo criminal, Los Zetas, por ex-militares de um grupo de forças especiais. Inclusive, é notório que o Cartel de Sinaloa paga mais para um ex-militar, por causa do treinamento. Ou seja, não resolveu o problema da violência urbana e expôs as Forças Armadas à corrupção. Porém, como não custa para os governadores do estado, é uma "ótima muleta" para o problema de insegurança.
O atual contexto, com a intervenção, a criação de um ministério da Segurança Pública e as mudanças no comando da Defesa traz de volta os militares ao centro da cena política? Que riscos você enxerga nesse cenário?
A administração de Nelson Jobim se pautou pela "divisão de tarefas" e o entendimento de que existem quatro níveis para formulação e condução de política de defesa. O primeiro é o político, do qual fazem parte o Conselho Nacional de Defesa, o Ministério da Defesa e o presidente da República, responsável pela definição da política pública na área de defesa. O segundo nível, o estratégico, é integrado pelo ministro, os comandantes das forças e o EMC-FA. O terceiro e o quarto nível, operacional e técnico, seriam constituídos pelos militares, encarregados da operacionalização das diretrizes estratégicas e políticas que foram definidas pelos níveis anteriores.
A nomeação de um militar para essa pasta torna precária essa divisão. Dependendo da duração de tal gestão, pode significar uma politização das Forças Armadas, que gera riscos para a sua organização – como a história mostra. Do ponto de vista teórico, na medida em que direcionamos os militares para missões internas, é mais difícil supervisionar e delimitar tais missões.
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