O Estado de São Paulo está pronto para implementar as PPPs? - Migalhas
O Estado de São Paulo está pronto para implementar as PPPs?
Paulo Henrique Spirandeli Dantas e Caio Carlos Cruz F. Silva
O Estado de São Paulo tem se destacado historicamente como o responsável pela maior parcela de participação no PIB nacional.
O Estado de São Paulo tem se destacado historicamente como o responsável pela maior parcela de participação no PIB nacional. Com efeito, ainda que indicadores recentes venham registrando um declínio em tal participação, o Estado de São Paulo ainda representa o ente federativo de maior importância econômica para o Brasil1.
Atento a esse importante papel de verdadeiro pólo articulador das forças produtivas nacionais, o Estado de São Paulo - seguindo experiência já consagrada internacionalmente como indutora do crescimento econômico - foi um dos pioneiros a instituir marcos legais para a viabilização das Parcerias Público-Privadas ("PPPs") em âmbito estadual.
Assim, ainda em meio às discussões acerca do então Projeto de Lei Federal de PPPs, a Lei Estadual nº 11.688, de 19 de maio de 20042 ("Lei Paulista de PPPs"), cuidou de instituir o programa de PPPs no Estado de São Paulo.
É nesse contexto que o presente artigo visa analisar em que medida a Lei Paulista de PPPs se apresenta (a) compatível com as disposições supervenientes da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 ("Lei Federal de PPPs") e (b) apta a prover ao Estado de São Paulo o arcabouço legal para o desenvolvimento dos projetos de PPPs necessários para a retomada e sustentação de seu crescimento econômico.
No que tange à constitucionalidade da Lei Paulista de PPPs, verifica-se que o legislador estadual foi cauteloso ao elaborá-la de forma a viabilizar sua posterior adaptação à Lei Federal de PPPs. Mais do que isso, a Lei Paulista de PPPs não introduziu novas modalidades de licitação nem tampouco novos modelos contratuais aplicáveis às PPPs, já que compete à União legislar sobre tais matérias.
Dessa forma, e dada a inexistência de legislação federal específica sobre a matéria até então, o Estado de São Paulo valeu-se de prerrogativa constitucional para legislar de modo suplementar sobre PPPs3. De fato, a complexidade e a diversidade da economia paulista, aliadas à crescente demanda por obras de infra-estrutura e serviços de utilidade pública, revelaram a necessidade de uma legislação específica que atendesse às peculiaridades e necessidades mais urgentes do Estado de São Paulo.
A versão paulista do programa de PPPs viabiliza a criação, dentre outros, de três institutos voltados ao efetivo gerenciamento dos projetos de PPPs no âmbito do Estado de São Paulo, a saber:
(a) o Conselho Gestor do Programa, órgão destinado a garantir a transparência e lisura dos projetos de PPP, responsável pela aprovação e fiscalização da execução das PPPs, de acordo com as diretrizes e prioridades estabelecidas pela Administração Estadual;
(b) a Unidade Específica de PPP, vinculada à Secretaria de Economia e Desenvolvimento, responsável pela execução das atividades operacionais relacionadas à contratação de PPPs; e
(c) a Companhia Paulista de Parcerias - CPP ("CPP"), vinculada à Secretaria da Fazenda, cuja finalidade principal consiste na viabilização econômica dos projetos de PPP.
Dentre tais institutos, merece especial destaque a CPP, empresa estatal constituída na forma de sociedade por ações, cuja atuação poderá desempenhar papel chave no programa paulista de PPPs.
Nos termos do artigo 12 da Lei Paulista de PPPs, a CPP tem por objetivo colaborar, apoiar e viabilizar a implementação do programa estadual de PPPs. Visa, adicionalmente, disponibilizar bens, equipamentos e utilidades para a Administração Estadual, mediante pagamento de adequada contrapartida financeira.
Cabe ainda à CPP a gestão dos (a) ativos patrimoniais4 a ela transferidos pelo Estado de São Paulo e por entidades da administração indireta e (b) ativos que tenham sido adquiridos pela CPP a qualquer título. Os referidos ativos poderão ser utilizados pela CPP para a prestação de garantias a financiadores privados quanto às obrigações assumidas pelo setor público nos respectivos contratos de PPP. A CPP ainda dispõe de flexibilidade para contrair empréstimos, emitir títulos, alienar onerosamente os bens integrantes de seu patrimônio e participar do capital de outras sociedades.
Cumpre esclarecer que a criação da CPP ficou respaldada legalmente com o advento superveniente da própria Lei Federal de PPPs que, em seu artigo 8°, inciso V, autoriza expressamente que as obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contratos de PPP sejam garantidas por empresa estatal criada para tal finalidade. Trata-se a CPP, portanto, de veículo extremamente relevante - tanto para o setor público quanto para o setor privado - que pode conferir ao Estado de São Paulo uma série de vantagens competitivas em relação aos demais Estados da federação, sobretudo no que tange à viabilização de mecanismos concretos de mitigação de risco para a atração de investidores privados.
Tal percepção advém do próprio tratamento dispensado pela Lei Paulista de PPPs à CPP, que a caracteriza como uma sociedade:
(a) constituída e organizada de acordo com estruturas já conhecidas dos investidores;
(b) não-dependente para fins da Lei de Responsabilidade Fiscal;
(c) com flexibilidade para a estruturação de garantias;
(d) com separação patrimonial em relação ao Estado de São Paulo, inclusive já tendo sido capitalizada com bens e dinheiro;
(e) sujeita às regras do direito privado no que se refere à execução das garantias por ela prestadas; e
(f) apta a servir como veículo para outras operações de interesse do Estado que estejam fora do âmbito do programa paulista de PPPs. Some-se ao rol acima o disposto no artigo 12 do Decreto Estadual nº 48.867, de 10 de agosto de 2004, que determina a sujeição das atividades da CPP a auditoria independente.
Dessa forma, pode-se concluir que o Estado de São Paulo, ao menos legalmente, encontra-se apto a começar a implementação do programa paulista de PPPs. O sucesso de tal programa deverá, contudo, depender do incremento da capacidade de gerenciamento a ser exercida pelo Estado de São Paulo - através da CPP e demais órgãos competentes - e do nível de conforto do setor privado quanto à efetiva robustez e liquidez do sistema de prestação de garantias de que a CPP foi dotada.
Segundo anúncios recentes do governo do Estado de São Paulo, estima-se que os primeiros editais do programa paulista de PPPs deverão ser publicados até julho do presente ano. Os três primeiros projetos previstos, que já estão em fase de estudos, são:
(a) o corredor de importação/exportação Campinas - São José dos Campos - Porto de São Sebastião;
(b) a linha 4 do Metrô; e
(c) a remodelação do Complexo Desportivo do Ibirapuera. Tais projetos devem envolver conjuntamente recursos da ordem de mais de R$ 2 bilhões.
Na esteira das privatizações e concessões implementadas pelo Estado de São Paulo, a instituição do programa estadual de PPPs pela Lei Paulista de PPPs revela a ênfase que vem sendo dada pela Administração Estadual em assumir funções de articulação, indução e regulação das atividades distribuídas pelos segmentos da sociedade. Mais que um laboratório, a efetiva implementação das PPPs no Estado de São Paulo deverá ser determinante para o sucesso do programa de PPPs em âmbito nacional, e poderá garantir a retomada e sustentação do crescimento econômico que tanto se almeja, não só para o Estado de São Paulo como também para o país.
1Em 2002, o Estado de São Paulo detinha uma participação de 32,6% do PIB a preços de mercado corrente. Em 1998, tal participação atingia o percentual de 35,5%. Fonte: IBGE.
2Regulamentada pelos Decretos nºs 48.742 e 48.867, de 21 de junho de 2004 e 10 de agosto de 2004, respectivamente.
3"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário".
4Tais como imóveis, ações ordinárias ou preferenciais de titularidade do Estado de São Paulo e suas autarquias, representativas do capital de sociedades por ações, títulos da dívida pública e outros bens e direitos de titularidade direta ou indireta do Estado., inclusive recursos federais cuja transferência independa de autorização legislativa específica.