Responsabilidade Civil do Estado - Gustavo Pereira Andrade - JurisWay
Fazendo parte de uma revolução histórica, nosso direito consagrou uma de suas evoluções no que diz respeito à resp. civil do Estado.Torna-se acessível agora a opção de ressarcimento de lesões causadas a terceiros, ou, a Resp. Civil do Estado.
Texto enviado ao JurisWay em 07/09/2007.
Última edição/atualização em 10/09/2007.
Queremos já na parte introdutória deixar claro que não é de nossa intenção esgotar o assunto nem suas preciosidades, pois, para isso, recomendamos doutrinas que fazem isso o melhor possível, como as citadas na bibliografia.
Para uma breve pincelada no assunto então, escolhemos tambem alguns autores que nos ajudarão no esboço deste trabalho e, parafraseando tais, é que vamos discorrer brevemente sobre o assunto.
Preliminarmente, queremos já fazre menção, quato ao assunto, à Pablo Solze, introduzindo dizendo que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, tendo por base a Constituição Federal no seu § 6º, do art. 37.
O texto constitucional nos diz que a pessoa jurídica de direito público e de direto privado prestadora de serviço responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Essa afirmação tambem encontra base no Código Civil, em seu art. 43 que registra que as pessoas jurídicas de de direito publico como responsáveis civilmente por atos de seus agentes, nessa qualidade, que causem danos a terceiros.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, essa responsabilidade é a obrigação que incumbe o Estado de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de utrem, e que lhe sejam imputáveis em decorrencia de comportamentos unilaterais, licitos ou ilicitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.
É bom salientar que a expressão Responsabilidade Civil do Estado é empregada na acepção não-penal. As pessoas juridicas podem ter imputabilidade criminal, estando sujeitas à responsabilidade penal. Todavia, a responsabilidade civil estatal não esta somente disciplinada pelo Direito Civil, mas, principalmente, pelo Direito Público, ou seja, Direito Constitucional, Direito Administrativo e o Direito Internacional Público.
1.2 – Teorias Explicativas Sobre a Responsabilidade Civil do Estado
Dentre muitas teorias, veremos a seguir algumas que, na história, tiveram sua medida de maior ou menor grau de responabilidade do estado.
1.2.1- Teoria da Irresponsabilidade
"the king can do no Wrong" ( O Rei nada faz de errado)
Este é um brocado inglês, uma máxima que regeu longo período da história da política estatal, recusando-se a possibilidade de responsabilização do estado como reflexo do predomínio da teoris divna e sobrenatural do poder.
Imperava-se a ideia de total irresponsabilidade do poder público. O estado absolutista não não admitia a possibilidade de reparação por eventuais danos causados pela administração pública, não se aceitando a constituição de direitos subjetivos contra o estado soberano e absolutista.
O estado era a expressão da lei e do direito, sendo inadmissível a idéia de concebê-lo como violador da ordem que teria por dever preservar.
Com a decadência do absolutismo, e, sob a influencia do liberalismo, o estado, a partir daí, foi perdendo sua imunidade de outrora.
1.2.2 – Teorias Subjetivistas
Partimos então para o reconhecimento da aplicabilidade da concepção de responsabilidade subjetiva.
Por essa teoria, o fundamnto da responsabilização se refere à culpa do funcionário para a atribuição da responsabilidade ao estado, exigindo-se, portanto, a presença do elemento anímico para sua caracterização.
Cinco teorias procuram explicar tal fenomeno, a saber:
1.2.2.1 – Teoria da culpa civilística
A primeira teoria subjetivista, calcada na idéia de seus agentes (do estado) ostentaren a condição de prepostos.
Dessa forma, incidindo o estado em culpa in vigilando ou in eligendo, deveria ser obrigado a reparar os danos causados por seus representantes.
Tal teoria se extinguia por abarcar inumeras situaçoes de irressarcibilidade, pela evidente dificuldade do particular em comprovar a existencia do elemento anímico pelo estado, sendo esse, talvez, o maior motivo do afastamento paulatino dessa tese.
1.2.2.2 – Teoria da culpa administrativa
Uma segunda teoria, conhecida como da culpa administrativa ou do acidente administrarivo, apresenta-se como uma fase intermediáriano processo de transição entre a responsabilidade civil com culpa, e a objetivação da responsabilidade.
Em vez de parir da visão do agente público como um pressuposto ou represntante do estado, encara-o como parte da própria estrutura estatal, pelo que se gerar dano, faz-se em nome da propria administração, uma vez que é dela apenas um instrumento.
1.2.2.3 – Teoria da culpa anônima
Outras teorias não se mostraram muito satisfatórias, uma vez que não era possivel proceder-se à indetificação individual do causador do dano.
Mesmo abendo que o prejuizo decorre da atividade estatal, nem sempre é fácil descobrir quem foi o agente que praticou a conduta lesiva.
Para situações como tais, propugna-se pela teoria da culpa anônima, exigindo-se para a responsabilização do estado tão somente a prova de que a lesão foi decorrente da atividade pública, sem necessidade de saber, de forma específica, qual foi o funcionário que a produziu.
1.2.2.4 – Teoria da culpa presumida (falsa teoria objetiva)
Trata-se de uma variante da teoria da culpa administrativa.
Sua diferença é que na teoria da culpa presumida, há presunção da culpa do estado, com a adoção do critério de inversão do ônus da prova.
1.2.2.5 – Teoria da falta administrativa
Como última teoria subjetivista, temos a chamada teoria da falta administrativa ou culpa administrativa.
Essa teoria toma como espeque a visõ de que a falta do serviço estatal caracteriza a culpa da administração, não havendo necessidade de nvestigar o elemento subjetivo do elemento estatal, mas sim, somente a falta do serviço em si mesmo.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a culpa do Estado ocorre com o não-funcionamento do serviço público com o seu funcionamento atrasado ou , ainda, quando funciona mal.
Nesses casos, ocorrerá a culpa do serviço, independentementede qualquer inquirição a respeito da falta do funcionário.
1.3 – Teorias objetivistas
Nessa linha, conforme nos ensina Pablo, segundo a melhor doutrina, três teorias foram concebidas, a saber, a do risco administrativo, a do risco integral e a do risco social.
Abordaremos sobre cada uma a seguir.
1.3.1 – Teoria do risco administrativo
A idéia de risco administrativo, como nos ensina Pablo, avança no sentido da publicização da responsabilidade e coletivização dos prejuízos, fazendo surgir a obrigação de indenizaro dano em razão da simples ocorrencia do fato lesivo, sem perquirir a falta do serviço ou da culpa do agente.
1.3.2 – Teoria do risco integral
Essa teoria leva a ideia de responsabilização ao mais alto grau atingido.
De fato, a sua aplicação levaria a reconhecer a responsabilidade civil em qualquer situação, desde que presentes os três elementos essenciais.
Trata-se de uma situação extrema, que não deve ser aceita, em regra, pela imensa possibilidade de ocorrência de desvios e abusos.
1.3.3 – Teoria do risco social
Por fim, vale destacar a denominada teoria do risco social, tambem conhecida como responsabilidade sem risco.
Segundo Saulo José Casali, se o estado tem o dever de cuidar da harmonia e da estabilidade sociais, e o dano provém justamente da quebra dessa harmonia e estabilidade, seria dever do estado repará-lo.
Com tal teoria, prescinde-se inclusive , da conduta humana atribuída ao estado, através de seus agentes, para lhe responsabilizar.
1.4 – Teoria adotada no sistema jurídico brasileiro
Alguns doutrinadores, segundo Pablo, tem entendido que é a culpa presumida que foi abarcada em nosso sistema juridico brasileiro, na previsão, já transcrita, no texto cnstitucional, no seu art. 37, § 6º.
De fato, sem sombra de dúvida como nos ensina os doutrinadores, a responsabilidade civil prevista na Constituição Federal de 1988 é essencialmente objetiva, prescindindo da idéia de culpa, como pressuposto para a obrigação de indenizar.
A constatação de culpa da vítima fulmina a pretensão reparatória, não pela ausência de elemento subjetivo, mas sim por quebrar o nexo de causalidade necessário para o reconhecimento da reparabilidade do dano.
Tal conclusão se respalda, ainda mais, quando compreendida no novo siatema de responsabilidade civil no Brasil,que propugna pela mais ampla responsabilidade dos danos causados.
Essa afirmação, todavia, como nos ensina Pablo, não implica dizer que o nosso sitema tenha adotado as teorias do risco integral ou risco social, mas sim do risco administrativo, que permite, portanto, a quebra do nexo causal pela comprovação de uma das excludentes de responsabilidade civil.
2.1 – A responsabilidade do Estado como decorrencia do Estado Democrático de Direito
Como diz Celso Antônio Bandeira de Mello, todo direito administrativo se constroi sobre duas pilastras: de um lado as competencias do estado, as funções estatais e de outro, as garantias dos administradores.
Desse postulado, constrói-se o regime jurídico administrativo,com o desdobramento de princípios que regem tal doutrina.
2.2 – Responsabilidade do Estado por atos omissivos
Quando se fala em atos ilícitos, decorrentes de omissão, admite Lucia Valle Figueiredo que a responsabilidade só poderá ser inculcada ao estado, se houer provas de culpaou dolo do funcionário.
Diz ainda Lúcia que ainda que consagre o texto constitucional a responsabilidade objetiva, não há como se verificar a adequabilidade de imputação ao estado na hipótese de omissão, a não ser pela teoria subjetiva.
Por fim, conclui-se que o princípio da responsabilidade do Estado por atos ilícitos aparece como consequencia lógicado princípio da legalidade.
Sobremais disso, as prerrogativas especiais dadas à Administração por tos ilícitos decorre do princípio da igualdade, da divisão equânime das cargas públicas. E, além disso, a responsabilidade por atos ilícitos não se confina aos atos comissivos, porém se estende também aos atos omissivos.
2.3 – Considerações do Capítulo II
São inúmeras as causas em que podem ser imputadas como responsabilidade ao Estado, que poderíamos explicar com mais detalhes, ou, ao menos, citá-las.
Mas não nos faz necessário tal afirmação, pois, como já foi dito, a razão deste presente trabalho é somente uma breve e rápida noção sobre a responsabilidade civil do Estado e não esgotar o assunto.
3.1 – Excludentes de responsabilidade
Como nos ensina Lúcia Figueiredo, se no dreito brasileiro a responsabilidade é objetiva, tal seja, basta o dano e o nexo causal.
Devemos abordar situações não possibilitadoras de indenização.É dizer: excludentes de responsabilidades estatal.
Logicamente que se a culpa for exclusivamente do lesado, não irá responder o estado. Mas deve-se tomar cuidado para que não se afaste a responsabilidade estatal quando seria devida.
Exclui-se a responsabilidade estatal nas hipóteses de força maior. Por exemplo, num terremoto de graves proporções, absolutamente incontrolável e inevitável, não se poderá pretender obrigar o estado a indenizar.
A expressão força maior tambem há de ser bem estudada e verificada, pois não se excluiria a responsabilidade por uma árvore que caiu em cima de um carro estacionado, devido uma tempestade, sendo que as raízes estivessem em exame pelo poder público há muito tempo.
Por fim, pelo princípio da igualdade, deve-se em todos atos lícitos ou ilícitos, fazer uma verdadeira verificação para a então responsabilização justa.
Concluimos, atraves das palavras de Lúcia Valle Figueiredo, que a responsabilidade do Estado, princípio base do Estado de Direito (pois assim deveria ser) postula que o controle jurisdicional torne-se mais amplo afim de se efetivarem as garantias constitucionais, consagradas na Declaração de Direitos Individuais e Coletivos.
-DINIZ, Maria Helena, Curso de Direito Civil Brasileiro, Responsabilidade Civil, 19ª edição, Saraiva, 2005;
-GAGLIANO, Pabloi Stolze, FILHO, Rodolfo Plamplona, Novo curso de Direito Civil, Responsabilidade Civil, 3ª edição revista, vol III, Saraiva, 2005;
-VENOSA, Silvio de Salvo, Direito civil parte geral, 3ª edição, São Paulo, Atlas, 2001;
-FIGUEIREDO, Lúcia Valle, O Devido Processo Legal e a Responsabilidade do Estado por Dano Decorrente do Planejamento, Revista Diálogo Jurídico 13, abril maio, 2002;