Entre a panaceia e a miopia: algumas reflexões sobre o Bolsa Família | Nexo Jornal
Foto: Joedison Alves/Reuters - 30.05.2014
Entre a panaceia e a miopia: algumas reflexões sobre o Bolsa Família
Transformações no programa refletem diferentes prioridades políticas, visões acerca de pobreza, desigualdade e modos de construção da proteção social
Erigir uma sociedade justa e inclusiva, com menores distâncias entre incluídos e excluídos, implica deliberação e construção social de horizontes compartilhados, articulação de esforços e de iniciativas de políticas públicas diversas, com sustentação política e econômica. Em um país marcado por desigualdades persistentes e multifacetadas, é ingênuo depositar as expectativas em soluções únicas ou isoladas.
Metáforas simplificadoras que povoam o debate público brasileiro – a suposta antinomia entre "dar o peixe" ou "ensinar a pescar", a perspectiva de reforço da "porta de saída" de determinados benefícios sociais, a falsa escolha de Sofia entre política social e política econômica, ainda mais em tempos de crise – deslocam o eixo da discussão para águas rasas e nos transportam para muito longe da perspectiva de construção de um sistema de proteção social robusto.
Desde a Constituição Federal de 1988, assistimos a um lento processo de transformação de direitos sociais em políticas, programas e ações, a partir da pressão organizada da sociedade, da consolidação de burocracias, de articulações e parcerias entre atores estatais e não estatais. Há avanços importantes em diferentes frentes – educação, saúde, previdência social, assistência social, entre outras – e de fato logramos, a partir dos anos 2000, reduzir os indicadores de desigualdade. Por outro lado, é inegável que avanços e expectativas no campo da inclusão cidadã ainda se mesclam com indicadores sociais por vezes desalentadores.
Programas como o Bolsa Família são parte de um esforço maior – e de longa duração – para a construção de um sistema de proteção social não contributivo, para além das fronteiras da cidadania regulada pela carteira de trabalho e pela contribuição prévia. Isso implica a possibilidade de acessar a proteção social – no caso do Bolsa Família, garantia de renda e de acesso a serviços como saúde, educação, assistência social – independentemente da posição no mercado de trabalho, ainda que muitos desses beneficiários trabalhem. No horizonte, coloca-se a perspectiva de integração entre programas contributivos e não contributivos, a possibilidade de focalização como instrumento para a universalidade efetiva das políticas, incluindo no radar da proteção social populações historicamente invisíveis para o poder público. Essa perspectiva não deve ser confundida com a visão restritiva e liberal da proteção social como proteção para pobres.
Programas complexos como este não nascem prontos; pelo contrário, passam por processos de maturação e transformação, inclusive ao longo de sua implementação (que não deve ser confundida com a mera "execução" de decisões prévias), com linhas de continuidade e descontinuidade em relação a programas prévios e similares. Desde sua criação em 2003, o desenho, os objetivos e os instrumentos do Bolsa Família são modificados a partir de decisões internas e pressões externas, resultados de avaliações e reações às diferentes posições expressas no debate público.
sob a roupagem de maior "fiscalização e eficiência", esconde-se, no governo atual, uma visão liberal e focalizadora não só do Bolsa Família, mas da proteção social
No primeiro momento, era essencial aprimorar e consolidar o Cadastro Único, criado em 2001, para garantir a focalização dos beneficiários e a expansão da cobertura nacional do programa. Em torno de 2005, acirram-se as discussões em torno das condicionalidades de saúde e educação, seu acompanhamento sistemático e suas implicações – com debates que variam desde a crítica à existência de condicionalidades até a perspectiva de ampliação destas, indicando a miríade de visões entre os polos do "welfare" e do "workfare" e as diferentes interpretações em torno do Bolsa Família como um direito. Destaca-se ainda a progressiva integração deste benefício no âmbito do Suas (Sistema Único de Assistência Social), cujos equipamentos servem de "porta de entrada" para o programa nos municípios. Em 2011, a perspectiva de proteção social para além da dimensão da transferência de renda reforça-se com o programa Brasil Sem Miséria, por meio da articulação dos eixos de acesso a serviços públicos, garantia de renda e inclusão produtiva. Ao longo do tempo, ampliam-se os tipos de benefícios, para incluir jovens, nutrizes, para complementar o chamado hiato de renda mesmo após o recebimento do benefício.
Transformações na composição dos benefícios e nos instrumentos para operação do programa refletem diferentes prioridades políticas, visões acerca de pobreza, desigualdade e modos de construção da proteção social não contributiva. Para além da contraposição simplista entre "técnica" e "política", cabe ressaltar que instrumentos não são dispositivos neutros utilizados para resolver problemas e implementar decisões; ao contrário, a escolha de determinados instrumentos e seus modos de operação em distintos contextos revelam ideias, valores, preferências. Por trás de termos técnicos como "erros de exclusão" e "erros de inclusão", evidencia-se o equilíbrio entre prioridades distintas: buscar aqueles que ainda estão fora do radar do Estado – como quilombolas, ribeirinhos, extrativistas, população em situação de rua, incluídos nas versões mais recentes do Cadastro Único, a partir de 2010 –, ou aumentar as formas de verificação da renda e das características socioeconômicas daqueles que são cadastrados, visando evitar possíveis "vazamentos" e desvios. Considerando que nenhum programa de transferência de renda no mundo possui focalização perfeita, a busca do equilíbrio entre esses tipos de erros é uma decisão com importantes consequências, e a ressonância dada a casos desviantes não contribui para a maturidade do debate.
No contexto do atual governo federal, surgem propostas e medidas que marcam uma inflexão não só no Bolsa Família, mas em diversas políticas sociais, a começar pela Proposta de Emenda à Constituição (PEC nº 241/2016), com consequências perversas para o financiamento e para as perspectivas futuras de políticas como saúde, educação e assistência social*. Assistimos ao reforço da perspectiva liberal da proteção social, restrita aos mais pobres, e não uma perspectiva abrangente de proteção social. Ignoram-se debates em torno da articulação virtuosa entre desenvolvimento social e desenvolvimento econômico.
No caso específico do Bolsa Família, propostas de alteração nos instrumentos do programa e mesmo em seu desenho são apresentadas sob a escusa de manutenção da "essência" do programa. Uma vez que não existe um caminho inexorável de evolução de programas sociais, são propostas que refletem uma outra visão dos horizontes da proteção social. Saem de cena a perspectiva de integração entre políticas sociais, a busca ativa de grupos urbanos e rurais ainda distantes dos benefícios, e reforça-se a necessidade de comprovação de meios, em uma perspectiva distante da ideia de direito à proteção social.
Propostas de alteração no cadastramento dos beneficiários ignoram a boa focalização do programa e os dispositivos já utilizados para verificação de fraudes – como o cruzamento dos dados do Cadastro Único com outras bases de dados. Trazem como consequência perversa o potencial de exclusão de milhares de beneficiários, além de reforçarem argumentos meritocráticos e perspectivas morais em torno da pobreza e da desigualdade. Em síntese, sob a roupagem de maior "fiscalização e eficiência", esconde-se uma visão liberal e focalizadora não só do Bolsa Família, mas da proteção social. Entretanto, ainda falta clareza em relação às medidas que serão de fato adotadas e qual será a possibilidade de reação por parte das comunidades de políticas públicas e demais atores interessados. O debate está aberto.
Renata Bichir é doutora em ciência política, é pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópoles e professora no curso de Gestão de Políticas Públicas da EACH/USP. Trabalha com os seguintes temas: análise de políticas públicas, pobreza, segregação, políticas sociais, transferência de renda, mecanismos de coordenação federativa e análise de redes sociais.
* Para uma excelente discussão acerca dos impactos da PEC 241 para as políticas de saúde e assistência social, recomendo as Notas Técnicas do Disoc/Ipea: Nota 27/2016 e Nota 28/2016 .