Indusforum - A Ação Pública diante da Inovação
A Ação Pública diante da Inovação
Pressupondo-se que o motor do desenvolvimento é a mudança tecnológica acoplada a investimentos, cabe discutir os principais instrumentos de políticas públicas capazes de promover esse avanço.
Ao mesmo tempo em que o sistema econômico deve caminhar para tornar novas tecnologias disponíveis, deve-se evitar que elas se tornem excessivamente heterogêneas ou que demorem muito para se difundir, o que levará a produtos e processos ultrapassados.
Dessa forma, a ação pública deve administrar o equilíbrio entre a geração de variedades tecnológicas (via estímulo às atividades de P&D) e a sua seleção pelo mercado (via competição), permitindo que o sistema caminhe para tecnologias superiores de modo simultâneo ao seu rejuvenescimento permanente.
No tocante à geração de variedades tecnológicas, a ação pública deve estimular tanto o surgimento de novos paradigmas tecnológicos (via fortalecimento do aparato institucional de C&T, à sua ligação com o mercado e à experimentação empresarial), como o desenvolvimento de inovações incrementais (via redução do custo e do risco associados ao uso e à inovação em matéria de tecnológicas).
Quanto às políticas de seleção, ao mesmo tempo em que a pressão competitiva deve premiar o inovador (via propriedade industrial), ela deve viabilizar a disseminação de novas tecnologias entre os participantes do mercado. A ação pública deve, assim, compreender as condições vigentes em cada setor e determinar o nível de intervenção que permita exercer essas duas opções.
Deve-se, também, evitar a pressão competitiva exagerada - como a decorrente da abertura comercial indiscriminada - que possa acarretar a liquidação de todo um setor industrial nacional. Tal desindustrialização pode ser muito prejudicial, posto que cada setor pode significar uma fonte importante de variedade e de crescimento, dependendo da estrutura produtiva requerida para cada fase da história evolutiva. Tal pressão pode, assim, reduzir a capacidade de adaptação de um país nas fases de mudança de paradigmas técnico-econômicos.
Além disso, se o padrão de seleção for baseado no crescimento da participação das firmas inovadoras e já houver capacitação produtiva e tecnológica de nível elevado, a ênfase das políticas públicas deve ser conferida aos mecanismos privados de apropriação dos ganhos do progresso técnico, liberando-se o mercado para que as forças competitivas recompensem os inovadores e eliminem ou estimulem progressivamente as empresas menos eficientes. A concentração industrial, nesse caso e dentro de certos limites, seria um desdobramento "natural", fruto de estratégias tecnológicas dinâmicas, e seria o meio pelo qual as forças da inovação e do crescimento se difundiriam pela estrutura produtiva. Nas palavras do economista austríaco Joseph Schumpeter, seria uma "destruição criativa".
No outro extremo, se o padrão de seleção das tecnologias superiores for essencialmente baseado na disseminação de inovações para as firmas concorrentes (efetivas ou potenciais), as estratégias públicas voltadas para desenvolver determinada área ou setor devem enfatizar as atividades de imitação e difusão de conhecimentos. Para isso, estabeleceriam, de um lado, políticas especificamente voltadas para a adoção de novas tecnologias (criação de institutos para a absorção e transferência de tecnologia, formação de empresas de demonstração, difusão de informações, programas de absorção com garantias de mercado) e, de outro, ações que evitem a concentração do mercado assentada em fatores alheios ao dinamismo tecnológico.
A ênfase dos países mais atrasados no que se refere à geração de variedade nos seus mercados pode, por exemplo, se concentrar na absorção de inovações já consolidadas (o que envolve um esforço de aprendizado não desprezível), e na entrada em nichos particulares (ou janelas de oportunidade) que permitam estabelecer, progressivamente, estratégias tecnológicas mais agressivas.
Na medida em que as bases institucionais forem progressivamente construídas, a adoção de estratégias voltadas para o avanço da fronteira tecnológica poderá ganhar um peso crescente nas políticas públicas.
Dimensão Temporal da Política Industrial
Ainda no que se refere à ação pública diante da inovação, a política industrial deverá ter como objetivos tanto o favorecimento da constituição de um ambiente de competição indutor da eficiência produtiva (de curto prazo), quanto o estímulo para a construção de bases sistêmicas que induzam a busca pela eficiência dinâmica (de longo prazo). Ambas se referem às mudanças estruturais, ou seja, às inovações.
No curto prazo, a mudança estrutural refere-se a aumentos de produtividade e de qualidade na linha de produtos existentes, e à diversificação para segmentos mais nobres que estejam próximos do horizonte de diversificação empresarial e do domínio do aprendizado das empresas. Enquadram-se nessa dimensão: programas de qualidade e produtividade, políticas de normatização, estratégias de abertura e desregulamentação dos mercados para aumentar a competitividade, esquemas de suporte e transferência de tecnologia ao setor empresarial por meio de institutos de P&D, entre outras. Tais mudanças são observadas no interior dos segmentos produtivos e expressas por indicadores como o incremento da competitividade internacional, da produtividade do trabalho, do aumento do valor agregado da pauta de produção e a internalização progressiva de atividades com maior complexidade tecnológica.
No longo prazo, a mudança estrutural pode ocasionar a introdução de novos setores, o surgimento de novas atividades com competitividade internacional (alterando-se o padrão de vantagens competitivas reveladas), as mudanças acentuadas na matriz produtiva e tecnológica e, como conseqüência, os saltos mais substantivos na competitividade internacional e no nível de oportunidades tecnológicas dos diferentes sistemas nacionais de inovação.
Portanto, uma política industrial que se paute por uma visão estratégica deve privilegiar tanto a eficiência produtiva quanto a eficiência dinâmica, constituindo-se em duas vertentes de uma estratégia competitiva mais geral para a elevação do potencial inovador e, assim, da competitividade dos sistemas econômicos nacionais.
Cabe observar que os programas de competitividade - como os introduzidos no Brasil no início dos anos 90 - enfatizaram a diretriz de exposição abrupta da indústria nacional à competição internacional como um meio de elevação da competitividade no curto prazo. Com isso, eles relegaram a um segundo plano os objetivos de capacitação tecnológica e, conseqüentemente, reduziram a capacidade de geração de eficiência dinâmica.
* Patrícia Marrone é Mestre em Economia pela Universidade de São Paulo (USP) e sócia da Websetorial, consultoria especializada em análises setoriais.
GRABOIS GADELHA, Carlos Augusto; Desenvolvimento e Política Industrial: Uma Perspectiva Neo-Schumpteriana Sistêmica e Estrutural; Universidade Federal do Rio de Janeiro - Instituto de Economia - Tese de Doutoramento, Rio de Janeiro, março de 1999.
LASTRES, Maria Helena Martins; A Globalização e o Papel das Políticas de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico; IPEA; Texto para Discussão no 519, outubro de 1997
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