O controle no contexto da administração pública
Na administração pública, o controle se caracteriza por ser uma função abrangente, pois envolve não só todos os órgãos que a integram, mas também dirigentes ou gestores públicos.
Em virtude da obrigação de prestação de contas a que todo ente estatal e os seus agentes políticos e administrativos estão sujeitos, o controle destaca-se por sua importância. Neste âmbito, tal função está instituída pela Lei 4.320/64 – que estatui normas gerais do Direito Financeiro –, pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei Complementar 101 de maio de 2000.
Este conjunto de normas faz referência a dois tipos de controle a serem aplicados aos atos e fatos da gestão pública: o controle interno e o controle externo.
I – Controle Interno
O controle interno, também conhecido pelos doutrinadores como controle administrativo, é a função que tem como finalidade o acompanhamento da execução das atividades dos órgãos subordinados e/ou vinculados à administração, mantendo como foco principal o cumprimento dos respectivos objetivos, bem como a observância aos princípios constitucionais estabelecidos para os atos e fatos no âmbito da gestão pública, conforme estabelece o art. 37 da Constituição da República:
A manutenção de efetivas atividades do sistema de controle interno possibilita à Administração revogar ou alterar os seus próprios atos, e punir os seus agentes com as penalidades estatutárias. A Administração só revoga o ato ilegal e revoga ou altera o ato legal considerado ineficiente, inoportuno ou inconveniente se este ato ainda for passível de supressão ou de modificação.
No âmbito do setor público, a institucionalização e o fortalecimento do controle interno vêm se constituindo em permanente preocupação e interesse das autoridades governamentais, que têm como principais objetivos garantir:
a materialidade e a tempestividade das informações que são indispensáveis no esforço empregado para a formulação de diretrizes de ação administrativa. Os princípios básicos de controle interno para alcançar este objetivo são: documentação hábil e fidedigna; elaboração de conciliações e análises dos atos de gestão; manutenção de um plano descritivo contendo a função e o funcionamento das contas, e utilização de equipamentos de processamento eletrônico de dados;
a fidedignidade dos informes e relatórios contábeis, financeiros e operacionais. Os princípios básicos de controle interno para alcançar este objetivo são: clareza na elaboração dos relatórios e excelente estado de conservação dos documentos comprobatórios dos dados epigrafados nos documentos;
a integridade e o controle patrimonial. Segundo este objetivo, os ativos devem ser protegidos contra quaisquer situações de riscos, fraudes, desperdícios e erros decorrentes de cálculos incorretos, da adoção de procedimentos de contabilização inadequados ou não autorizados ou mesmo de omissão de informações sobre os atos e fatos que repercutem no patrimônio do ente federativo, bem como de erros intencionais ou de manipulações. Os aspectos básicos de controle interno para alcançar este objetivo, dentre outros, são: a) autorização e aprovação de atos de gestão; b) determinação e segregação de funções e de responsabilidades dos gestores; e c) uniformidade de procedimentos e correção das falhas cometidas.
O controle externo é, "por excelência, um controle político de legalidade contábil e financeira" (Meirelles, 1989, p. 602)4, destinado a comprovar: (i) a probidade dos atos da administração; (ii) a regularidade dos gastos públicos e do emprego de bens, valores e dinheiros públicos; (iii) a fiel execução do orçamento.
Este tipo de controle é exercido:
na União, pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União;
nos Estados, pelas Assembleias Legislativas, com o auxílio do respectivo Tribunal de Contas Estadual; e
nos Municípios, pelas Câmaras de Vereadores Municipais, com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ou órgão equivalente, instituído por lei, em que se localiza o Município.
O Controle Externo também é um importante meio para que o cidadão possa não só estabelecer as suas prioridades e usufruir seus direitos, como também participar do controle e da execução das ações dos que o representam. Este tipo de controle, que procura mensurar a capacidade dos governos de implementar políticas públicas substantivas e de valor, se dá por meio da mensuração das operações governamentais que, segundo o Manual de Orçamento-Programa das Nações Unidas, se concretiza por meio da mensuração das vantagens sociais e econômicas (análise do custo benefício dos programas funcionais dos governos), da mensuração da produtividade (por meio da análise do produto final oferecido ao público) e da mensuração da eficiência (por meio do esforço desenvolvido para a obtenção do resultado final dos projetos e atividades governamentais).