Quem deve fazer o Mapa de Riscos nas licitações? <!- Google Analytics -->
Escrito por Genildo Gomes de Jesus em 14 de janeiro de 2019
Licitar e contratar sem o mapa de riscos, equivale a contratar no escuro sem a noção das possibilidades de perda de recursos públicos.
Fazer o mapa de riscos implica em saber fazer a gestão do dinheiro público.
Portanto, antes de ser uma obediência à norma jurídica, digo à In 05/MPDG/2017 e à jurisprudência do TCU, de aplicação obrigatória nos processos de contratações públicas, conforme Súmula 222 do TCU, em consonância com a Lei Nº 8.443, DE 16 DE JULHO DE 1992, é, sobretudo, uma declaração de competência em fazer gestão pública.
A questão que me ocupo neste artigo é definir de quem é a obrigação de elaborar o mapa de riscos.
Para tal resposta vamos nos socorrer ao que diz a ABNT NBR ISSO 31000 ao definir o que é o mapa de riscos:
"o Risco refere-se à probabilidade de determinado evento ocorrer e impactar o alcance de objetivos estabelecidos, e é medido em termos da probabilidade de o evento ocorrer e do impacto (ou consequência) que surge caso o evento ocorra".
Neste diapasão, vamos trazer os textos do Decreto 5.450/2005 que regulamenta a lei 10.520/02 que trata do pregão eletrônico, que ao se referir ao termo de referência, expressa o seguinte:
"Art. 8º § 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva".
"I – elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização".
Por último, trazemos à nossa reflexão o disposto no artigo 29, § 2º da In 05/2017 que diz o seguinte:
"Cumpre ao setor requisitante a elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico, a quem caberá avaliar a pertinência de modificar ou não os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco, a depender da temporalidade da contratação, observado o disposto no art. 23".
Considerando que o mapa de risco decorre do saber sobre todos os aspectos do objeto a ser contratado, e considerando que todos os aspectos do objeto são descritos no projeto da contratação, denominado no pregão de termo de referência, e por último, considerando que o termo de referência é de obrigação prevista em norma jurídica própria do Requisitante, não resta dúvida de que a obrigação de elaborar o mapa de risco é do Requisitante.
Razão pela qual a própria Instrução Normativa nº 05/2017 definiu em seu artigo Art. 27 a questão ao dizer:
"Concluídas as etapas relativas aos Estudos Preliminares e ao Gerenciamento de Riscos, os setores requisitantes deverão encaminhá-los, juntamente com o documento que formaliza a demanda, à autoridade competente do setor de licitações, que estabelecerá o prazo máximo para o envio do Projeto Básico ou Termo de Referência, conforme alínea "c" do inciso I, do art. 21".
Entretanto, quero ressaltar que a referência ao Requisitante pelas citadas normas implicam em dizer e reconhecer que o Requisitante é aquele que necessita do objeto e tem domínio sobre sua própria necessidade, razão pela qual, concebe-se que ele tem total conhecimento do objeto e suas características.
Pode haver a necessidade de o termo de referência ser elaborado por uma equipe multidisciplinar em razão de características especificas de dado objeto ou por força de leis especificas, a exemplo dos serviços de engenharia e de outras profissões técnicas com regulamentação própria.
Nesses casos, a responsabilidade em fazer o mapa de riscos inevitavelmente recairá sobre a referida equipe multidisciplinar em relação aquilo que lhe cabe no escopo dos estudos preliminares e do termo de referencia.
Para fins de organização e definição de competência de cunho técnico cientifico no âmbito das Organizações, é recomendável que a Administração defina em manual de contratação própria o conceito de Requisitante e estabeleça algumas regras, a exemplo podemos citar:
na área da tecnologia da informação um dado setor pode requisitar a compra de um sistema para atender necessidades próprias do seu setor.
Entretanto, esse demandante não é a área de TI da Organização e de nada entende para fazer um termo de referencia de tecnologia.
Nesses casos, deve haver uma equipe de planejamento em que ambos os setores, demandante e TI, trabalhem em conjunto com o objetivo de elaborar estudos preliminares, mapa de riscos e termo de referência.
O demandante pode não entender de Sistema de TI, mas por certo sabe para que precisa e isto é indispensável na produção de um termo de referência de contratação para tal fim.
Assim, Requisitante e Demandante pode em alguns momentos ser pessoas ou setores distintos.
É preciso ter em mente que a legislação quando atribui ao Requisitante a obrigação de fazer estudos preliminares, projetos e mapa de riscos, o legislador está concebendo que o Requisitante é a área técnica ou a área que tem plenos conhecimentos sobre o objeto, e é isso que importa.