No dia 14 de janeiro, o Diário Oficial da União publicou a sanção da lei n° 13.249. Esse é o texto legal que trata do Plano Plurianual (PPA) da União para o quadriênio 2016-2019. Importante instrumento de planejamento governamental, o PPA está previsto na Constituição e o artigo 2° da lei aprovada assim define sua caracterização:
"É instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas."
Ocorre que, na versão aprovada pelo Congresso Nacional, havia um dispositivo prevendo a realização de uma auditoria da dívida pública. Compreende-se a preocupação do legislador com a questão, uma vez que o volume do endividamento e o nível da taxa de juros impactam os gastos orçamentários e comprometem também a capacidade de investimento de médio e longo prazos do Estado. Porém, esse item foi vetado pelo Palácio do Planalto. A decisão do governo provocou um aprofundamento do debate a respeito do tema e dividiu opiniões e corações.
Afinal, quais as razões para incorrer em um custo político de eliminar um dispositivo aprovado pelo Parlamento e que corresponde a uma reivindicação histórica das forças políticas progressistas em nosso País? Lembremo-nos que, em 1988, a Assembleia Nacional Constituinte já havia introduzido no art. 26 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias a previsão de uma auditoria da dívida pública externa. E nada foi feito a esse respeito ao longo desses 28 anos. Além disso, o Relatório da CPI da dívida interna de 2010 ficou esquecido nas gavetas do legislativo e pouco se mobilizou a esse respeito.
"Internalização" da dívida externa.
É bem verdade que as transformações verificadas no processo de endividamento do governo brasileiro ao longo dos últimos anos exigem uma nova abordagem a respeito da própria questão da auditoria. De 2003 até os dias de hoje, assistimos ao fenômeno que chamei de "internalização da dívida externa". Assim, os grandes lotes de constituição da dívida em moeda estrangeira associados a grandes projetos, a processos de renegociação com instituições multilaterais (FMI, Banco Mundial e outros) ou a determinados casos de criação de "dívida especial" não são mais facilmente identificáveis. Os títulos externos foram trocados e atualmente a parcela majoritária de nosso estoque de dívida encontra-se denominada em títulos públicos expressos em moeda nacional.
A Secretaria do Tesouro Nacional divulga um boletim mensal acompanhando a evolução da matéria. As últimas informações são de novembro de 2015. Dos R$ 2,7 trilhões da dívida federal da União, por exemplo, apenas R$ 142 bilhões (5% do total) correspondem à dívida externa. O restante é composto por endividamento em diversas modalidades de papéis emitidos pelo Tesouro Nacional. É o caso das Letras Fiscais do Tesouro (LFTs), das Letras do Tesouro Nacional (LTNs), das Notas do Tesouro Nacional (NTNs), entre outros. As principais diferenças entre eles referem-se a prazos de vencimento, índices de remuneração e outras variáveis.
Outras informações a respeito da dívida pública são consolidadas pelo Banco Central e oferecem uma visão global do setor público, incorporando as dívidas dos Estados e dos Municípios. Além disso, o BC apresenta as informações dos montantes da dívida bruta e da dívida líquida do governo. Essa distinção é relevante para a verificação do índice de endividamento público de um país, pois alguns créditos do governo devem ser levados em conta quando se pretende verificar a capacidade de pagamento do total devido.
O Boletim de novembro do BC nos informa que o estoque da dívida bruta chega a 65% do PIB, ao passo que a utilização do conceito de dívida líquida reduz tal índice a 34% do PIB. No entanto, em uma abordagem de auditoria, seria importante acompanhar a evolução do conjunto dos créditos criados pelo setor público ao longo do tempo. A dívida bruta do setor público atinge R$ 3,8 trilhões. Porém, nessa abordagem compreensiva dos diversos níveis de governo, percebemos que o peso da dívida externa é um pouco maior, em razão dos compromissos assumidos pelos entes subnacionais. Ela atinge R$ 260 bilhões, equivalente a 7% do total.
O financismo é o único que teme a auditoria.
Isto posto, cabe retomar a pergunta do título. Quem tem medo da auditoria da dívida? Na verdade, só consigo imaginar a resistência tendo origem nos setores mais umbilicalmente vinculados ao financismo e aos seus mecanismos de apropriação dos rendimentos associados à armadilha da dívida pública. Eles são os únicos que teriam, eventualmente, alguma coisa perder com a transparência e o debate público. Não haveria razões para ter receio de compartilhar informações detalhadas a respeito de processos de formação de dívida pública, uma vez que são títulos que impactam de forma significativa as finanças públicas de qualquer país.
O tratamento das finanças governamentais não deve ser considerado como um atributo exclusivo de um departamento técnico. Trata-se de um aspecto fundamental de decisão governamental e está submetido a pressões e contrapressões de natureza política. Ocorre que a tradicional e histórica ausência de luz e oxigênio sobre o tema, fez com que apenas o "lobby" do financismo estivesse em condições de lograr êxito na satisfação de seus interesses. Afinal, são mais do que conhecidas as famosas manobras e negociatas com mudanças de títulos públicos, as súbitas desvalorizações, as moedas podres das privatizações, a intermediação dos fundos de pensão, as manobras contábeis entre Banco Central, Tesouro Nacional e demais instituições financeiras.
Questões mais atuais, como as operações envolvendo os swaps cambiais também deveriam ser objeto de exposição e debate. A auditoria poderia operar como espaço para termos mais informações a respeito. Afinal, apenas em 2015 o governo transferiu mais de R$ 100 bilhões aos agentes do sistema financeiro, que se beneficiaram do processo de desvalorização cambial e transferiram suas perdas para o conjunto da sociedade. É urgente que essa verdadeira caixa preta, em que se transformaram as relações econômicas e financeiras envolvendo recursos públicos, seja aberta a todos.
O fato de os setores mais liberais e conservadores bradarem aos quatro ventos contra o suposto elevado peso da dívida sobre o PIB não significa que as forças progressistas devamos permanecer calados a respeito dos R$ 3,8 trilhões que formam o estoque total da dívida pública. Por que apenas a previdência social deve ser sempre chamada a contribuir com o equacionamento da situação fiscal, com redução de direitos dos participantes (ativos e inativos) do sistema? Se a solução passa mesmo por mudanças estruturais nos fluxos financeiros futuros do Estado, por que não pensarmos em solicitar a contribuição também do "sistema da dívida"?
Transparência: luz e oxigênio ao debate.
É verdade que a carga de nosso endividamento é ainda baixa, quando comparada a outros países. No entanto, é fundamental que a sociedade tenha informações a respeito das origens desse montante, da legalidade/legitimidade de sua constituição e dos mecanismos de gestão atual do endividamento. Isso significa, entre outras coisas, rediscutir os prazos dos títulos e as taxas de remuneração que incidem sobre os mesmos.
Além disso, a auditoria permitiria a divulgação de informações relativas a quem são os detentores dos títulos da dívida pública. Como se dá a distribuição detalhada entre os agentes do sistema financeiro? Quais os percentuais entre os diversos bancos, fundos de investimento e fundos de pensão? Qual o impacto da rolagem da dívida pública nos balanços milionariamente positivos das corporações que operam no mercado financeiro? Quais são os principais agentes financeiros estrangeiros que vêm atraídos pelas elevadas taxas de juros e seguro de câmbio para aplicar seus recursos em títulos públicos brasileiros?
É mais do que sabido que política e economia caminham sempre juntas, em especial nas decisões de política econômica. A auditoria da dívida pública é mais um mecanismo de conferir maior grau de republicanismo a uma das vertentes da "política". Justamente os setores que sempre estiveram mantidos à distância das informações e das deliberações.