A questão de saber quem cuidará dos idosos ganha ainda maior importância quando o foco se volta para as novas configurações das famílias, com a proporção cada vez maior de mulheres no mercado de trabalho brasileiro (Camarano e Mello, 2010; Sorj e Fontes, 2012; Hirata e Guimarães 2012).
Camarano e Mello (2010) afirmam que os serviços de cuidado são oferecidos no próprio domicílio, na comunidade ou em instituições. Podem ser informais, prestados pelas famílias, por amigos/ou vizinhos, ou formais, quando feitos por profissionais. O cuidado formal é prestado pelo Estado ou pelo mercado, e pode ser domiciliar ou institucional, sendo o institucional pouco popular, muitas vezes considerado o último recurso quando ocorre a perda da capacidade mental e funcional do idoso (Camarano, 2012). De modo geral, formal ou informal, a maioria das sociedades tem a mulher como principal cuidadora, em particular no que diz respeito aos cuidados de longa duração. Esses cuidados são definidos por (Camarano e Mello 2010, p. 15) como:
[...] cuidados não especializados tais como ajuda para as AVDs [atividades da vida diária]. Entre elas, cita-se tomar banho, usar o banheiro e se alimentar. Embora esses cuidados refiram-se a pessoas de todas as idades, cuidados de longa duração são, em geral, entendidos como destinados à população idosa, dado ser este grupo o mais exposto a doenças crônicas que podem resultar em incapacidades físicas e/ou mentais.
Ao tratar dos cuidados de longa duração em alguns países, as autoras mostram que tais cuidados estão divididos entre os sistemas de saúde e de assistência social: as casas de repouso mais ligadas aos sistemas de saúde, e as atividades da vida diária associadas (AVDs) à assistência social. No Brasil, as políticas de cuidado são responsabilidade da assistência social e focam, sobretudo, o abrigamento de idosos carentes. Segundo ainda Camarano e Mello, os cuidados informais domiciliares são a principal forma de cuidado dos idosos em todo o mundo, correspondendo, nos países membros da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico)1, a cerca de 80% dos cuidados de idosos que não podem realizar as AVDs.
Essa articulação entre sistema de saúde e de assistência social é discutida por Isabel Georges e Yumi Garcia dos Santos (2012). As autoras revelam que, a partir dos anos de 1990, as políticas sociais brasileiras relacionadas ao cuidado vêm sendo marcadas por uma ambivalência estrutural privatista versus publicista. A tendência à municipalização das políticas de assistência indicaria claramente a tendência denominada privatista, já que representaria formas de gestão combinadas entre União, estados, municípios e organizações privadas da sociedade civil.
Camarano e Mello (2010) atestam que o contexto brasileiro tem baixíssima atuação do Estado nesse sentido, já que são quase inexistentes as políticas e os programas de cuidado formal domiciliar. Essa atuação do Estado se reduz quase exclusivamente às Instituições de Longa Permanência de Idosos (ILPIs). Há pouco mais de 109 mil leitos nas ILPIs brasileiras, as quais operando com 90% de sua capacidade. Os centros-dia e hospitais-dia, em que o idoso permanece sob cuidados durante algumas horas ao longo do dia, são tidos como soluções de custo mais baixo que as ILPIs, mas são ofertados ainda de maneira bastante incipiente.
No Brasil, a legislação privilegia a família como espaço para o cuidado dos idosos (Camarano, 2012; Camarano e Mello, 2010; Neri, 2010; Sorj e Fontes, 2012). Isso está explícito no parágrafo 1º do artigo 230 da Constituição Federal de 1988:
E assim o Estado articula a dimensão pública e privada do cuidado de idosos. Rifiotis e Santos (2006) ressaltam que essas práticas de cuidado familiar ganham um diferencial em nosso país pelo fato de um significativo número de famílias contar com o auxílio da empregada doméstica. Essa é, certamente, uma das razões para que só muito recentemente a questão do cuidado tenha mobilizado a sociedade e os debates sobre direitos trabalhistas de empregados domésticos tenham incluído o profissional cuidador.
Entender esses debates requer que se leve em conta o contexto nacional em que, desde a reabertura democrática e a Constituição de 1988, testemunha-se interesse crescente na construção de uma sociedade mais justa na garantia dos direitos do trabalhador. É para as dificuldades e os impasses envolvidos na transformação de uma obrigação tida como própria das famílias ou de associações filantrópicas em uma profissão regulamentada que este artigo se atém.
Nosso argumento central é o de que a regulamentação da profissão de cuidador enfrenta um duplo desafio: (1) encontrar um espaço profissional que delimite com clareza as fronteiras dessa atividade, de modo a não confundi-la com as atividades de outros profissionais que operam em áreas paralelas; e (2) dar dignidade a esse trabalhador, evitando que suas funções se confundam com a de empregada doméstica, profissão tida no nível mais baixo na escala das profissões.
Assim, no primeiro tópico, apresentamos o Projeto de Lei nº 4.702, que visa regulamentar a profissão de cuidador, e os debates que o antecederam. Em seguida, tratamos dos embates relacionados ao estabelecimento dos requisitos de formação desse trabalhador e à área responsável por sua formação profissional - onde mostramos que estão em jogo não só princípios éticos, mas também um novo mercado de oferta de bens e serviços que mobilizam diferentes atores e interesses. Particularmente, expomos como os dirigentes de associações de cuidadores enfrentam as concepções de outros envolvidos, na maioria dos casos gerontólogos, os quais orientaram as concepções que organizam o projeto de lei. O foco a seguir volta-se para os embates entre a enfermagem e a assistência social e as dificuldades em definir os limites de atuação de um cuidador de idosos. O último tópico aborda os mecanismos de distinção entre o cuidador e o trabalhador doméstico. Interessa mostrar como a emenda constitucional sobre o trabalhador doméstico (EC nº 72/2013) afetou os debates em torno da profissão do cuidador e o modo como as associações interessadas na alocação desses profissionais em domicílio reagem a essas mudanças.
No Brasil, a regulamentação da profissão de cuidador de idosos ganhou evidência com a tramitação do PL nº 4.702/12, de autoria do senador Waldemir Moka (PMDB/MS). No entanto, a movimentação para regulamentar essa profissão não é tão nova assim. Em 1999, a Portaria Interministerial nº 5.153 instituía o primeiro Programa Nacional de Cuidadores de Idosos, coordenado por uma comissão composta pela Secretaria de Estado de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência e pela Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde, com o intuito de formar cuidadores em todo o território nacional (Groisman, 2013). Foi graças a esse programa que, em 2002, o Ministério do Trabalho e Emprego incluiu, na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), a ocupação de cuidador de idosos, sob o código 51622.
Em 2006, o primeiro projeto referente à regulamentação da profissão de cuidador de idosos foi apresentado pelo deputado Inocêncio de Oliveira (PL/PE)3. Em 2008, foi instituído o Segundo Programa Nacional de Cuidador de Idosos, proposto pelo Ministério da Saúde. No mesmo ano, o deputado Otávio Leite (PSDB/RJ) apresentou à Câmara dos Deputados o segundo projeto relacionado à profissionalização dos cuidadores de idosos (Brasil, 2008)4.
Assim, vemos que, na esfera governamental, o debate em torno da questão já se desenvolve há mais de uma década. Entretanto, apenas recentemente é que o debate acerca da profissionalização do cuidador de idosos ganhou maior projeção pública.
O PL nº 4.702, apresentado em 2011, ainda está tramitando5. Atualmente, encontra-se na Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados, sob relatoria da deputada Benedita da Silva (PT/RJ)6. O projeto estabelece uma série de diretrizes e tem muitos pontos polêmicos ao longo de sua tramitação. Por exemplo: se a vocação seria mais importante que a qualificação para a realização do cuidado; se os cursos de formação, que passarão a ser uma exigência com a aprovação do projeto, deveriam ser realizados em aulas presenciais, semipresenciais ou a distância; quais seriam as diretrizes para administração de medicamentos e outros procedimentos (Oliveira, 2013). Assim, desde que entrou em cena, o projeto suscitou muitas disputas em torno da definição das atribuições do profissional cuidador, bem como quais os requisitos necessários a ele e quem poderá exercer essa atividade a partir do momento em que se transforme em profissão regulamentada.