Água: como funcionam os vasos comunicantes da burocracia : Folha do Meio Ambiente
Sistema Nacional de Recursos Hídricos
Água: como funcionam os vasos comunicantes da burocracia
Conselhos, colegiados, comitês, institutos, agências, departamentos, secretarias e
FMA – O que é o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos?
Garrido – É justamente o conjunto de formado por corpos colegiados, entidades da Administração Pública Indireta ou órgãos públicos cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos e as agências de bacia. Entre os corpos colegiados estão o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os conselhos estaduais de recursos hídricos, o Conselho de Recursos Hídricos do Distrito Federal e os comitês de bacia hidrográfica.
As entidades da Administração Pública Indireta são a Agência Nacional de Águas – ANA e as entidades estaduais que se ocupam da gestão de recursos hídricos. Por exemplo, o Departamento Estadual de Águas e Energia Elétrica de São Paulo – DAEE, a Superintendência Estadual de Rios e Lagoas do Estado do Rio de Janeiro – Serla, o Instituto Mineiro de Águas – Igam, entre outros. Os órgãos públicos são aqueles cujas competências estejam relacionadas ao tema dos recursos hídricos, diferenciando-se das entidades pelo fato de não terem autonomia administrativa e financeira. É o caso, por exemplo, da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente – SRH, do Departamento de Recursos Hídricos do Ceará, da Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos da Bahia, entre outros.
Quanto às agências de bacia, ainda não há experiência concreta em funcionamento no País. Mas esperamos para muito próximo, com a criação da agência de bacia do Paraíba do Sul. E de outras que virão.
FMA – Por que o debate em torno desse sistema e o de tudo que se refere aos recursos hídricos está tão aquecido? É incrível como todos os dias tem um seminário, um encontro e discussão sobre recursos hídricos?
Garrido – Em primeiro lugar, porque há problemas sérios quanto à poluição de corpos d'água, além da escassez em algumas regiões do Brasil e de conflitos entre os usuários da água. Estes fatores têm levado a sociedade brasileira a buscar formas de organização para a gestão do uso dos mananciais de seu território. E a resposta veio na própria Constituição Federal que deu competência à União para instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e definir os critérios de outorga de direitos do uso desses recursos, o que foi feito no corpo da Lei Federal no 9.433/97, a Lei das Águas do Brasil.
Em segundo lugar, porque somos um país rico em água. Na verdade, o país mais rico do mundo em termos de disponibilidade hídrica. Veja o quadro abaixo que ilustra bem o que estou dizendo. Mostra quais são, em todo o globo terrestre, os territórios mais generosamente servidos por água da natureza.
Finalmente, o debate está aquecido também porque a água dos mananciais constitui um bem econômico, condição esta que advém de repetidos episódios de escassez que se constatam em inúmeras bacias hidrográficas brasileiras.
Todas estas razões implicam necessidade urgente de se poder contar com um sistema organizacional que possibilite uma boa administração e, sobretudo, um uso racional dos nossos recursos hídricos.
As instituições se interligam e buscam proteger o ambiente
O quadro ao lado explica como funciona o Sistema Nacional de Recursos Hidricos. Na linha superior,
estão os espaços que definem as diferentes naturezas que têm as instituições
integrantes do sistema, ou seja, os corpos colegiados e as estruturas executivas. Na coluna à esquerda,
os níveis de poder ou o espaço geográfico a que pertencem as mesmas instituições do arranjo.
FMA – Já vimos que existe um número razoavelmente grande de instituições para tratar do assunto água. Como todas estas instituições se organizam? Como é formado esse sistema?
Garrido – O primeiro aspecto a assinalar é o grau de liberdade existente entre colegiados, entidades e órgãos do sistema. Por isso mesmo não é possível desenhar-se um organograma funcional tal como se faz em outros sistemas de políticas públicas, ou seja, com ligações nitidamente definidas. Normalmente esses organogramas estabelecem ligações algo rígidas entre as instituições que integram os sistemas, seja ligação de subordinação (de linha), seja de staff (de assessoria). Mas no caso do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, no qual se faz presente a sociedade civil, tal precisão não é possível, uma vez que não existe hierarquia nessa sociedade. Ainda que seja dita sociedade civil organizada.
No caso do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SNRH as ligações são, portanto, mais brandas. Mas não deixam de existir relações de subordinação e de assessoria. Até mesmo porque, a ação de uma secretaria executiva não deixa de ser uma ação de assessoramento.
Para melhor explicar tudo isso, vamos entender esse quadro que costuma ser chamado de arcabouço institucional do setor ou arranjo institucional do setor, ou ainda desenho institucional do setor.
Vamos entender esse quadro: o desenho do SNRH organiza, na linha superior, os espaços que definem as diferentes naturezas que têm as instituições integrantes do sistema, ou seja, os corpos colegiados e as estruturas executivas.
Este mesmo esquema gráfico disciplina, na coluna extrema à esquerda, os níveis de poder ou o espaço geográfico a que pertencem as mesmas instituições do arranjo. Assim a gente pode ver, claramente, no centro do esquema, a maneira como se interligam as instituições, ao mesmo tempo em que se pode perceber, também, o número de não-ligações. Justamente aí podemos entender o grau de liberdade de que falei no início desta resposta.
Na prática, o único tipo de organismo que ainda não foi instalado é a agência de bacia, cujas primeiras experiências deverão ser a da bacia do rio Paraíba do Sul e, eventualmente, em alguma bacia cujos corpos d'água sejam de domínio do Estado de São Paulo.
FMA – Neste contexto, qual a importância do Conselho Nacional de Recursos Hídricos?
Garrido – O Conselho Nacional de Recursos Hídricos, mais comumente chamado pela sigla CNRH, se situa no ápice do Sistema. Por definição, integra a estrutura do Ministério do Meio Ambiente, sendo presidido pelo ministro. É assessorado pela Secretaria de Recursos Hídricos, que desempenha o papel de sua Secretaria Executiva.
O CNRH constitui o maior espaço de representação dos diversos segmentos da sociedade brasileira que têm interesse na gestão dos recursos hídricos. Ali encontram-se presentes os representantes do governo federal, dos governos estaduais, dos usuários da água bruta de mananciais —privados e públicos — e da sociedade civil organizada.
A medida da importância do CNRH está no peso de suas atribuições. Basta ler o artigo 34 da Lei 9.433, de 1997, para se ter uma idéia do alcance das decisões desse colegiado. Ao conselho compete promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com as demais instâncias do planejamento (nacional, regional, estaduais e dos setores usuários da água), analisar as propostas de alteração da legislação sobre recursos hídricos, estabelecer diretrizes complementares para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (o que é feito por meio de resoluções aprovadas pelo plenário de seus membros), aprovar a instituição dos comitês de bacia, estabelecer os critérios gerais de outorga de direito de uso da água, entre outras. Fica claro uma coisa: a União, tendo delegado ao CNRH atribuições tão importantes, assim procurou caracterizar a importância que tem esse colegiado no contexto da gestão dos recursos hídricos no Brasil.
FMA – Quais as subordinações de linha que podem ser identificadas no Sistema?
Garrido – Em termos de subordinação, somente se pode apontar a que existe do Conselho, que é presidido pelo Ministério do Meio Ambiente, além daquela existente entre o conjunto de todos os integrantes do Sistema em relação ao CNRH. Em outras palavras, as decisões do CNRH implicam o comprometimento de todos os integrantes do Sistema Nacional de Recursos Hídricos.
Ao lado dessa relação de subordinação direta, há a relação de staff que se verifica entre os corpos colegiados (conselhos e comitês) e suas respectivas secretarias executivas. No caso dos comitês, as secretarias executivas são as próprias agências de bacia. O mesmo sucede, em nível mais elevado, entre a Secretaria de Recursos Hídricos do MMA que, além de se responsabilizar pela proposta de formulação da Política Nacional de Recursos Hídricos, também atua como staff do Conselho.
As outorgas sobre rios federais são emitidas pela ANA
E as outorgas sobre corpos d'água de domínio de um determinado estado são
emitidas pelo sistema de organização administrativa do próprio estado
FMA – Os conselhos estaduais de recursos hídricos podem decidir sobre temas importantes como a cobrança pelo uso da água?
Garrido – Depende da organização administrativa de cada estado. Mas, como critério tendente a ser seguido por todos, cabe ao conselho estadual manifestar-se e decidir sobre as questões relacionadas com os corpos d'água de seu domínio. Como a arrecadação da cobrança constitui receita originária do estado, então cabe a este, através de seu conselho – se desta forma estiver organizado – decidir sobre a cobrança.
Espera-se, todavia, que as decisões relativas à cobrança no âmbito dos estados procurem guardar um mínimo de semelhança com as decisões adotadas pela União sobre o mesmo tema. Tem que haver um mínimo de harmonia em um todo que é o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Aliás, neste aspecto vale a pena conferir a matéria da Folha do Meio Ambiente sobre cobrança do uso de água. (Essa entrevista saiu na edição 116, de agosto de 2001).
FMA – Vamos imaginar um comitê de bacia em que todos os corpos d'água sejam de domínio de um mesmo estado. Esse comitê pode se dirigir diretamente ao CNRH?
Garrido – É bom lembrar que esse comitê é regido pelas normas de organização administrativa do estado federado de domínio de seus corpos d'água. Então, a resposta à questão levantada pode variar de um estado para outro. Mas o que é importante assinalar é que o Conselho Nacional de Recursos Hídricos é a instância mais alta da hierarquia do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, implicando que qualquer organismo integrante desse sistema possa, direta ou indiretamente, a ele recorrer, a menos que, estando obrigado a seguir as normas organizacionais de um estado, por estas esteja impedido.
Às vezes surgem conflitos entre comitês de bacias contíguas. Nesses casos, basta que um dos comitês seja de rio de domínio da União para que a dúvida ou contenda venha ser dirimida pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Se o recorrente for o comitê de bacia cujos corpos d'água sejam de domínio de um determinado estado, aí está um exemplo do tipo de recurso enfocado na pergunta.
FMA – Então como é que fica a questão da outorga de direito de uso de água em relação aos dois domínios da água, o federal e o dos estados?
Garrido – As outorgas sobre corpos d'água de domínio da União são emitidas pela Agência Nacional de Águas, a ANA. E as outorgas sobre corpos d'água de domínio de um determinado estado são emitidas pelo órgão, entidade ou qualquer outra instância que ficar definida no sistema de organização administrativa do estado. Por exemplo, os estados de São Paulo, Minas Gerais e Bahia adotaram um sistema no qual as outorgas são dadas por entidade da Administração Indireta, o DAEE, o IGAM e a SRH, respectivamente. O Estado do Ceará, no entanto, tem as outorgas emitidas por um órgão da Administração Direta que é o Departamento de Recursos Hídricos, integrante da estrutura da secretaria de mesmo nome.
Mas é bom observar que algumas outorgas sobre cursos d'água de domínio estadual podem ser emitidas pela ANA. São aquelas relativas a águas decorrentes de obras da União executadas sobre corpos d'água de domínio de um determinado estado. De acordo com a Constituição, essas águas pertencem à União.
No caso de outorga para licitar a concessão ou autorizar o uso de potencial de energia hidráulica, a questão envolve a agência reguladora do setor de energia, a ANEEL, que deve obter, previamente, junto à ANA (no caso de rios de domínio da União), uma declaração de reserva de disponibilidade hídrica, a qual será automaticamente transformada, pela ANA, em outorga em favor do usuário. Quando o curso d'água for de domínio estadual, essa declaração deverá ser obtida junto ao estado.
FMA – E o que são organizações civis de recursos hídricos?
Garrido – Esse tipo de organização foi criado no contexto da lei das águas do Brasil. Ela compreende os consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas, as associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos, as organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos, as ONGs voltadas para a defesa dos interesses difusos e coletivos da sociedade, além de organizações de natureza outra que venham a ser reconhecidas pelo CNRH ou por algum conselho estadual.
A caracterização de organizações voltadas para recursos hídricos reflete o espírito do legislador em dar ênfase ao papel do gerenciamento do uso de mananciais no Brasil, e tem sido de grande utilidade para especializar o papel das organizações dessa natureza, contribuindo para um desenvolvimento mais rápido desse campo das políticas públicas.
O Brasil se prepara para o mercado de águas
Congresso Nacional discute projeto de lei para regulamentar o mercado de águas
A nossa vantagem é que a matéria do mercado de águas está sendo
tratada como lei e não via outros instrumentos que podem ser combatidos por inúmeras
categorias de usuários-pagadores, como, por exemplo o setor rural
FMA – A criação da ANA alterou muito o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos?
Garrido – A criação da ANA, resultado das recomendações da reforma do aparelho do Estado, veio fazer com que o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos alcançasse a sua configuração final. Com efeito, essa reforma do Estado estabeleceu a necessidade de se separarem as atribuições de formulação de políticas setoriais das atribuições de implementação dessas mesmas políticas.
Assim, a tarefa da formulação da Política Nacional de Recursos Hídricos remanesceu no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, em seu núcleo estratégico conforme a nomenclatura da Reforma do Estado, particularmente no espaço de atuação da Secretaria de Recursos Hídricos e do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. A tarefa da implementação foi atribuída à ANA, entidade organizada nos moldes das autarquias modernas, flexíveis na prática administrativa, sob a forma de agência.
Hoje podemos afirmar que o sistema ficou mais ágil e com capacidade ampliada. Vai ajudar a cumprir melhor sua missão.
FMA – A questão recursos hídricos avança a cada dia. Será que não virão novas alterações no sistema?
Garrido – É verdade. Nestes últimos 15 anos surgiram muitos novos conceitos. O que é mais importante, hoje, é o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos estar sempre se atualizando.
A questão da outorga, o sistema de informações sobre recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água são, entre inúmeros outros, instrumentos de política que estão sendo aperfeiçoados na medida em que a necessidade surge e a gestão pública avança. A atuação dos comitês, das entidades e órgãos gestores de recursos hídricos, tanto quanto a dos conselhos, também tem sido um mecanismo concreto de aprendizado.
Portanto, não se deve esperar mudanças de grande significado para os próximos anos, a não ser em termos de debate para o aprimoramento e aplicação no momento em que as novas idéias forem ficando maduras.
FMA – O senhor fala que não deverá haver grandes mudanças nos próximos anos. Mas tem um projeto de lei, do deputado Paulo Magalhães (PFL-BA) que introduz o mercado de águas. Esta não é uma mudança expressiva?
Garrido – É exatamente o que afirmei. O Projeto de Lei 6979/02, do deputado federal Paulo Magalhães, traz importantes temas para o debate nacional. Trata-se de um texto futurista, tal como foi o PL-2249/91, que deu origem à Lei das Águas do Brasil, e que foi exaustivamente debatido no Congresso Nacional.
É bom salientar que esse novo projeto de lei do deputado baiano carrega consigo vários méritos.
O primeiro deles é o de individualizar em um único texto um tema tão sofisticado como o da cobrança. Esse tema requer tratamento específico, tal a sua complexidade.
O segundo aspecto de vantagem é o de tratar a matéria por meio de lei e não via outros instrumentos que podem ser combatidos por inúmeras categorias de usuários-pagadores, como aliás sói ocorrer com o setor rural, habitualmente rebelde em relação à cobrança.
Vale aqui o exemplo de São Paulo, o Estado que mais tem avançado em recursos hídricos no País. Os paulistas optaram por tratar a matéria de modo individualizado, também através de um projeto de lei. Por mais extenuante que seja o debate, o que é positivo, a matéria enfocada no mencionado projeto de lei recomenda, mais do que tudo, normas claras, específicas e, principalmente, com força de lei.
Por fim, temas como o mercado de águas e seus reflexos sobre a regulação, os cuidados essenciais com os mecanismos de formação de preços, entre outros, constituem um manancial de questões a serem discutidas à exaustão, sem açodamento, como aliás ocorreu com o PL que deu origem à Leis das Águas do Brasil.
FMA – E como vai funcionar esse mercado de águas?
Garrido – Bem, se se quiser um mercado que opere em sua plenitude, vamos precisar ter um volume maior de regulação. Ou seja, o papel da ANA que já é relevante terá que ser mais relevante ainda.
De acordo com o PL-6979/02, as transações de direito de uso da água são intermediadas pela ANA, que verificará antes uma série de pré-requisitos, entre os quais:
1) Se os usuários, comprador e vendedor, estão adimplentes junto ao SNRH;
2) Se a pretendida transação não causa prejuízos a terceiros ou à bacia hidrográfica;
4) e, também, outras condições que o projeto de lei estabelece.
É bom salientar que a grande vantagem de um mercado de águas é que as alocações da água vão, à medida que o mesmo se desenvolve, se tornando cada vez mais eficientes. Mas insisto, mercado de águas constitui tema para longas discussões, pois seu amadurecimento é lento.
FMA – Como funciona o mercado de águas nos Estados Unidos?
Garrido – Esse mercado é praticado no Oeste norte-americano, porém o sistema organizacional dos Estados Unidos para os recursos hídricos não é tão sofisticado quanto o nosso. Como as nossas leis são recentes, elas nasceram com um certo aperfeiçoamento, já obedecendo critérios mais modernos e mais coerentes com a realidade tecnológica e geopolítica de hoje.
Assim a questão dos recursos hídricos nos Estados Unidos tem envolvimento muito forte com instâncias estaduais, com prefeituras e até com distritos de irrigação.
Em outras palavras, o mercado de águas no Oeste norte-americano nasceu e foi crescendo dentro da realidade sócio-econômica de cada micro região.
Por isso não tem – nem poderia ter – uma organização federal, do Estado, como pretendemos ter aqui e como podemos antever com a discussão em torno do projeto de lei do deputado Paulo Magalhães que está em discussão no Congresso Nacional.