Reforma ou "deforma" administrativa? - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Reforma ou deforma administrativa
O que vai acontecer com o serviço público após a reforma administrativa?
II – DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS
Nos termos dos Artigos 23 e 24 da Resolução nº 217 A III, datada de 10 de dezembro de 1948, foi proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, cujo tópico relativo aos direitos trabalhistas, assim preveem:
"Art. 23. (1) Todo ser humano tem direito ao trabalho, à livre escolha de emprego, a condição justa e favoráveis de trabalho e à proteção contra o desemprego. (2) Todo ser humano, sem qualquer distinção, tem direito a igual remuneração por igual trabalho. (3) Todo ser humano que trabalha tem direito a uma remuneração justa e satisfatória que lhe assegure, assim como à sua família, uma existência compatível com a dignidade humana e a que se acrescentarão, se necessário, outros meios de proteção social. (4) Todos ser humano tem direito a organizar sindicatos e a neles ingressar para proteção de seus interesses".
"Art. 24. Todo ser humano tem direito a repouso e lazer, inclusive a limitação razoável das horas de trabalho e a férias remuneradas periódicas".
III – ERA GETÚLIO VARGAS
Dantes mesmo de ter conhecimento das regras universais dos Direitos Humanos, o então Presidente Getúlio Vargas, conhecido como o "Pai dos Pobres", foi o responsável por diversas conquistas no âmbito trabalhista que até hoje vigoram, com o esteio principalmente de proteger o trabalhador.
Destarte, Getúlio Vargas instituiu uma comissão para estudar e compilar de um conjunto de normas criadas desde 1930, em um anômalo texto de lei, visando proteger o trabalhador quando, em 1943, editou a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). Assim sendo, dentre as leis instituídas pelo Governo Getúlio Vargas, criou-se: o salário mínimo; carteira de trabalho; jornada de trabalho de 8 horas; direito de férias remuneradas e anuais; descanso semanal; direito a previdência social; regulamentação do trabalho da mulher e do menor de idade; 13º salário; salário família, cujo benefício para ser pago aos trabalhadores que recebem um salário mensal de acordo com o Decreto-Lei nº 2.162, de 1940, para a manutenção dos filhos de até 14 anos de idade; Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS); e o Programa de Integração Social (PIS).
Nesse sentido, a CLT completou 77 anos de idade no dia 1º de maio de 2020, tendo sido criada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e sancionada pelo então Presidente, Getúlio Vargas, durante o período do Estado Novo. Nesta oportunidade, para a assinatura do evento, foi escolhido o Estádio de São Januário, do Clube de Regatas Vasco da Gama, que se encontrava completamente lotado para a comemoração da solenidade. Vale rebuscar que, em 1º de maio de 1941, o Presidente Getúlio Vargas já havia instituído o Ministério do Trabalho, neste mesmo local.
Posteriormente, sob a presidência de Ulysses Guimarães, foi promulgada a Constituição Federal de 1988, foram instituídos os benefícios seguintes: licença maternidade de 4 meses; licença paternidade de 5 dias; jornada de trabalho de 44 horas semanais; e horas extras de no mínimo 50%.
IV – GOVERNO DO PRESIDENTE LULA DA SILVA
Quando do governo de então Presidente Fernando Henrique, foi criada a Lei nº 9.783, de 1999, com o escopo de instituir cobrança de contribuição previdenciária aos aposentados e pensionistas do Serviço Público em geral. Contudo, esta lei foi considerada inconstitucional por meio do Supremo Tribunal Federal, mediante votação unânime, diante da interposição da União de recurso extraordinário, contra o Acórdão da Terceira Turma do TRF-5, de acordo com a Decisum infra:
União interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão da Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim emendado:
"EMENDA: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS INATIVOS E DOS PENSIONISTAS. LEI Nº 9.783/99. INCONSTITUCIONALIDADE".
"É inconstitucional a contribuição previdenciária dos servidores públicos inativos e dos pensionistas instituídas pela Lei nº 9.783/99". (Fl. 138).
Alega a recorrente violação dos artigos 40, caput e § 12, 149, 150, inciso IV, 194 e 195 da Constituição Federal, haja vista "a constitucionalidade do art. 1º da Lei nº 9.783, de 28/01/99, quando incluiu os servidores públicos, ativos e inativos e os pensionistas, dentre aqueles que deverão contribuir para a manutenção do regime próprio de previdência social dos servidores públicos". (Fl. 158).
Sem contrarrazões (Fl. 167), o recurso extraordinário (Fls. 153 a 164) foi admitido (Fl. 169). O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em decisão transitada em julgado (Fls. 178 a 180 e 182), negou seguimento ao recurso especial interposto paralelamente ao extraordinário.
Anote-se, inicialmente, que o recorrente foi intimado do acórdão recorrido em 29/6/01, como expresso na certidão de folha 140, não sendo exigível a demonstração da existência de repercussão geral das questões constitucionais trazidas no recurso extraordinário, conforme decidido na Questão de Ordem no Agravo de Instrumento nº 664.567/RS, Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 06/09/07.
No julgamento da ADI nº 2.010/DF-MC, Tribunal Pleno, Relator Ministro Celso de Mello, RTJ 181/73, o Supremo Tribunal Federal deferiu o pedido de medida cautelar para suspender o caput do artigo 1º da Lei nº 9.783/99, a eficácia das expressões "e inativo, e dos pensionistas" e "do provento ou da pensão", afastando a incidência de contribuição previdenciária nestes casos. O referido acórdão está assim ementado na parte que interessa:
A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO ADMITE A INSTITUIÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIÃO – A Lei nº 9.783/99, ao dispor sobre contribuição de seguridade social relativamente a pensionistas e a servidores inativos da União, regulou, indevidamente, matéria não autorizada pelo texto da Carta Política, eis que, não obstante as substanciais modificações introduzidas pela EC nº 20/98 no regime de previdência dos servidores públicos, o Congresso Nacional absteve-se conscientemente, no contexto da reforma do modelo previdenciário, de fixar a necessária matriz constitucional, cuja instituição se revelava indispensável para legitimar, em bases válidas, a criação e a incidência dessa exação tributária sobre o valor das aposentadorias e das pensões. O regime de previdência de caráter contributivo, a que se refere o art.40, caput, da Constituição, na redação dada pela EC nº 20/98, foi instituído, unicamente, em relação 'Aos servidores titulares de cargos efetivos (...); inexistido, desse modo, qualquer possibilidade jurídico-constitucional de se atribuir, a inativos e a pensionistas da União, a condição de contribuintes da exação prevista na Lei nº 9.783/99. Interpretação do art. 40, §§ 8º e 12, c/c o art. 195, II, da Constituição, todos com a redação que lhes deu a EC nº 20/1998.
Sobre o tema, ainda, anote-se:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Agravo Regimental. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS. 1. Contribuição previdenciária prevista na Lei 9.783/99. Incidência sobre proventos e pensões de servidores públicos e pensionistas. Inconstitucionalidade reconhecida pelo Plenário do STF no julgamento da ADI 2.010-MG. 2. Suspensão da cobrança dessa exação até a vigência da Emenda Constitucional nº 41/2003. 3. Agravo Regimental Improvido". (RE nº 435.210/AL-AgR. Segunda Turma, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ de 06/08/2005).
No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: RE nº 597.078/SP, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 16/04//2009; AI nº 596.075/PE, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJ de 04/02/2009; RE nº 580.994/SP, Relator o Ministro Carlos Britto, DJ de 27/05/2008.
É cediço que, durante o último debate televisionado, entre os candidatos que estavam concorrendo ao segundo turno das eleições presidenciais de 2002, promovido pela Rede Globo, o então candidato, Luís Inácio Lula da Silva, quando perguntado por um telespectador a respeito dessa incidência de exação tributária sobre os servidores inativos e pensionistas da União, disse, peremptoriamente, que não iria onerar aposentados e pensionistas com tal contribuição previdenciária.
Embora compromisso explicitamente firmado, em sua campanha presidencial, o então presidente Lula da Silva conseguiu obter do Congresso Nacional a aprovação da EC nº 41, de 19 de dezembro de 2003 que, dentre outras modificações, inseriu no texto Constitucional, dispositivos que, de forma expressa, autorizam a criação de uma contribuição, incidente sobre os proventos e pensões de inativos e pensionistas do serviço público, nos termos seguintes:
Por conseguinte, o questionamento ora imposto, é para se perquirir em torno da inconstitucionalidade que impedia a cobrança da contribuição em 1999, que foi afastada com o advento da EC nº 41/2003, ou ao revés, subsiste, em face de decorrer de dispositivos da Constituição Federal de 1988, que não podem ser contrariados, nem mesmo pelo poder reformador, constituinte derivado.
Conclui-se que, em desrespeito às normas constitucionais e infraconstitucionais, prevaleceu o desejo incontido de arrecadar e prejudicar a não mais poder os servidores públicos aposentados, além dos pensionistas, mesmo sabedores de que houve uma incidência de um excesso de exação tributária, tipificado como crime cometido por funcionário público, com base na exigência indevida de um tributo ou contribuição, em proveito do tesouro nacional.
V – GOVERNO DO PRESIDENTE MICHEL TEMER
Quando da gestão presidencial de Michel Temer, foi instituída a Lei nº 13.429 de 2017, que trata especificamente da Lei de Terceirização, alterando a Lei nº 6.019, de 1974, que dispôs sobre o trabalho temporário, restringindo, com exclusividade, o trabalho desenvolvimento da atividade-meio, um labor diferenciado da atividade-fim, inerente ao objetivo principal do ente empregador ligado a um serviço essencial.
Por conseguinte, com a criação da precitada lei, outorgada pelo presidente Michel Temer e com as suas alterações normativas novas dada à Lei nº 6.019, de 1974, passou a admitir, expressamente, que o trabalho temporário pode ser exercido tanto na atividade-meio, quanto na atividade-fim, a ser contratado pelas empresas tomadoras de serviços.
Assim sendo, a Lei nº 13.429, de 2017, entrou em vigor na data de 31 de março de 2017.
Destarte, a questionada lei fere princípios constitucionais como de isonomia, que trata da proteção do trabalhador, da livre associação sindical, da preservação da função social da propriedade, da preservação da compartimentação do serviço público, além de outros. É cediço que a atividade-meio era exercida tão somente pelos serviços de segurança e de limpeza, mas, diante dessas alterações inseridas na nova norma, o trabalho temporário pode ser exercido, também, no âmbito da atividade-fim, ou seja, o empregado temporário/terceirizado pode substituir, funcionalmente, o mister exercido pelo servidor público concursado e de carreira.
Por outra monta, o então presidente Michel Temer instituiu a MP nº 805, de 2017, com o esteio de obstar o reajuste dos servidores públicos da União, mediante adiamento para outro exercício, cujo reajuste já havia sido concedido por lei anterior, além da promoção do acréscimo da contribuição previdenciária de 11% para 14%, inclusive com redução da ajuda de custo e do auxílio moradia dos servidores públicos, em detrimento dos incisos I e II, do artigo 4º, da Lei nº 10.887, de 2004.
Em decorrência dessas atividades prejudiciais a classe dos servidores públicos da União, a MM. Juíza Federal da 5ª Vara Cível da Justiça Federal do Distrito Federal, deferiu a tutela de urgência requerida pelo Sindicato dos Delegados de Polícia Federal, determinando a imediata suspensão dos efeitos da MP precitada, devendo a ré abster-se de cobrar a alíquota de 14% a incidir sobre a remuneração, proventos e pensões dos servidores públicos federais.
Ademais, na mesma inteligência, o Ministros Lewandowski do STF, suspendeu a aplicação da MP nº 805, de 2017, no sentido de obstar o reajuste já concedido anteriormente.
VI – GOVERNO DO PRESIDENTE JAIR BOLSONARO
Neste tópico, analisa-se a Reforma Administrativa, amparada por meio da PEC nº 32, de 2020, de autoria da equipe econômica do Governo Federal, tendo como Secretário Especial, Caio Mário Paes, da Secretaria de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia; Gleisson Rubin, Secretário Especial Adjunto, e Wagner Lenhart.
De acordo com a medidas propostas inseridas na Reforma Administrativa 2020, as mudanças são as seguintes:
1ª – A Vinculação Jurídica da Reforma
É cediço que, na atualidade, é adotado o Regime Jurídico Único, por meio da Lei nº 8.112, de 1990, que trata do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União. Contudo, de acordo com a proposta, o novo regime jurídico instituirá cinco vinculações distintas, senão vejamos:
1 – Vínculo de Experimental: Constante na etapa do concurso público. Na presente etapa o candidato ingressa no cargo, logo quanto é aprovado no concurso público. Diante da proposta haverá uma etapa intermediária entre a realização das provas do certame e a assunção do cargo, que deverá ser conhecida por "Vínculo de Experiência".
2 – Vínculo por Prazo Indeterminado: Deverá haver um vínculo em que o servidor público deverá exercer suas atividades do cargo, mas sem haja definição de até que momento esta relação deverá ser mantida. Porquanto, essa vinculação não admite o instituto da estabilidade, tampouco deverá ter vínculo celetista.
3 – Cargo Típico de Estado: São cargos públicos cujas atividades estão ligadas a atuação própria do Estado, ou seja, são atividades que o Estado não pode transferir a responsabilidade para outros entes. Neste caso a estabilidade funcional será mantida pela proposta. No presente, não há lei que defina sobre essas carreiras típicas do Estado. Porquanto, a PEC prevê que uma lei complementar estabeleça essas carreiras e seus critérios respectivos. Ademais, o projeto impõe que os cargos da carreira típica de Estado deverão passar pelo prazo de dois anos de experiência, que faz parte do concurso público, antes da iniciação do período de estabilidade, pois de acordo com a nova proposta, "adquire a estabilidade o servidor que (...) permanecer por um ano em efetivo exercício em cargo típico de Estado".
Atualmente, há um senso comum em torno dessas carreiras típicas, conforme ficou acordado no Fórum Nacional Permanentes de Carreira Típicas de Estado (Fonacate), sendo consideradas carreiras típicas as atividades atinentes a: Fiscalização Tributária, Agropecuária, Relação de Trabalho, Arrecadação, Finanças e Controle, Gestão Pública, Segurança Pública, Comercio Exterior, Diplomacia, Advocacia Pública, Defensoria Pública, Regulação, Política Monetária, Inteligência de Estado, Planejamento e Orçamento Federal, Magistratura e Ministério Público.
4 – Vínculo por Prazo Determinado: Nesse caso, haverá ingresso no serviço público mediante seleção simplificada, onde há dois vínculos temporários e os prazos finais já estão previstos desde o ingresso do Agente Público no cargo. Essa vinculação por prazo determinado deverá substituir os contratos temporários.
5 – Cargo de Liderança e Assessoramento: Este cargo deverá substituir os atuais cargos comissionados e de funções gratificadas.
2ª – O Estágio Probatório
No entendimento do Ministério da Economia, o estágio probatório em vigor é factual, uma vez que segundo as estatísticas do Poder Executivo apenas 0,2% dos servidores públicos não são aprovados e, portanto, desligados nesse período de estágio probatório.
Ora, é evidente que durante esse período de estágio probatório, o servidor tem conhecimento subjetivo de que deve produzir em suas atividades, com o fim de assegurar o seu cargo público. Porquanto, o que vai fazer com que o servidor produza é o seu regime jurídico, instituído com rigor, e o incentivo escalonado da carreira, com a obrigação dos Executivos em obedecerem aos critérios anuais de reajustes nos proventos, previsto na Constituição Federal, nos termos do inciso X, do artigo 37, infra:
"Art. 37. (...)."
"X – A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices". (EC nº 19, de 1998). (Grifei).
Nos termos da nova proposta administrativa, o estágio probatório será substituído pelo vínculo de experiência, assim considerado como uma etapa do concurso público, porém o direito ao cargo público não deverá ser automático, ou seja, na etapa final do vínculo de experiência, deverão ser efetivados os candidatos com as melhores avaliações obtidas.
3ª – Acumulação de Cargos
De acordo com a reforma, há proposta de simplificar as regras pertinentes a acumulação de cargos. Assim sendo, o servidor público poderá acumular mais de um cargo, desde que haja compatibilidade de horário, salvante para os cargos típicos de Estado, quando poderá acumular cargo de docência ou de atividade própria tipicamente da área de saúde.
4ª - Ajustes de Desligamento do Servidor Público
Na atualidade, existem duas modalidades de desligamento do servidor, seja através de sentença judicial transitada em julgado, seja pela prática de transgressão disciplinar, mediante processo administrativo. Nos termos da reforma, a sentença judicial não precisa aguardar o trânsito em julgado. E, na hipótese de interposição de recurso judicial, a decisão proferida pelo órgão colegiado deverá prevalecer. Ademais, há uma terceira hipótese modal de desligamento prevista, mas não regulamentada: a por desempenho insuficiente. Nesse caso, a reforma está propondo a alteração da redação, como o esteio de que seja regulamentada por meio de Lei Ordinária.
5ª – Extinção de Vantagens e Benefícios
Neste sentido, a reforma administrativa está prevendo a exclusão dos benefícios seguintes:
1 – Licença-Prêmio: Nos termos do artigo 87 da Lei nº 8.112, de 1990, após cada quinquênio ininterrupto de exercício, o servidor fará jus a 3 (três) meses de licença, a título de prêmio, por assiduidade, com a remuneração do cargo efetivo. O referido artigo foi revogado pela Lei nº 9.527, de 1997, passando a ter a redação seguinte:
"Art. 87. Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da Administração, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três meses, para participar de curso de capacitação profissional".
Havia a previsão, no § 1º do precitado artigo, sobre a faculdade do servidor fracionar a licença em até três parcelas, ou convertê-las em pecúnia. Porém, esse preceito foi revogado no que concerne a conversão em pecúnia em favor do servidor, através do artigo 5º da MP nº 286, convertida na Lei nº 8.162, de 1991.
Finalmente, mediante o artigo 7º da Lei nº 9.527, de 1997, os períodos de licença-prêmio, adquiridos na forma da Lei nº 8.112, de 1990, até 15 de outubro de 1996, poderão ser usufruídos ou contados em dobro para efeito de aposentadoria ou convertidos em pecúnia no caso de falecimento do servidor, observada a legislação em vigor até 15 de outubro de 1996.
De efeito, esse direito não deveria ser excluído, e sim melhor regulamentado, uma vez que esse benefício é garantido pela assiduidade e capacitação, estimulando o servidor público em seu labor.
2 – Aumentos Retroativos: Na realidade, o servidor público federal há muito tempo não sabe o que significa essa expressão "aumentos retroativos". Ora, desde a gestão do então Presidente da República, João Batista Figueiredo, que o servidor público da União não tem um reajuste substancial. A última reposição foi concedida no governo de Dilma Rousseff, no percentual de 15% dividido em três anos, e ainda o seu substituto, Michel Temer, tentou impedir o pagamento da parcela anual, mediante uma medida provisória, que foi considerada inconstitucional pelo STF.
3 – Férias Superiores a 30 dias anualmente: De acordo com reforma, haverá limitação em 30 dias por ano, para a durabilidade de férias no âmbito da Administração Pública. Essa limitação sempre foi cumprida a risco, como no caso de algumas entidades, a exemplo do Departamento de Polícia Federal (DPF). Por outro lado, no caso da Fazenda Nacional, havia o gozo de férias de 60 dias anual, para seus procuradores, sob a alegação de direito adquirido, mas a Justiça retificou o corte pela metade no período de férias dos procuradores. No mesmo caso, estão os magistrados, cuja proposta administrativa acaba com as férias de 60 dias.
No caso da Advocacia da União, esta categoria tenta obter a equiparação com o Poder Judiciário, em 60 dias de férias anuais, em um procedimento judicial no âmbito do STF, ainda dependente de julgamento.
Por outro lado, é sabido que esse grupo seleto dos magistrados e procuradores da União, até a presente data acumula dos dois meses de férias remuneradas, mantidas com recursos públicos, embora tenham sido criados vários projetos de lei e até proposta de emenda constitucional, por parte de parlamentares, o privilégio permanece em vigor.
Contudo, embora a reforma administrativa almeje limitar as férias dos servidores públicos a 30 dias, o texto da PEC não atinge os magistrados e procuradores da União, cuja tipificação criada ficou derrogada. Ademais, a reforma deu prioridade a medidas que deverão atingir futuros servidores públicos, sem excluir os atuais beneficiados.
Ora, seria mais ético se esse preceito legislativo fosse excluído da Reforma Administrativa, em respeito ao princípio constitucional de que todos são iguais perante a lei.
4 – Adicional por Tempo de Serviço: Trata-se do pagamento devido ao servidor público, na razão de 1% (um por cento) a cada ano completo, de efetivo exercício na Administração Pública Federal direta, autarquia ou fundacional, desde o regime da CLT ou pelo regime estatutário, até a data de 08/03/1999, data da sua extinção, calculado sobre o vencimento básico do servidor, podendo atingir até o limite de 35% (trinta e cinco por cento).
Ora, como é um benefício já extinto desde 08 de março de 1999, não há porque inserir no contexto da reforma administrativa.
5 – Aposentadoria Compulsória como Punição: Nessa hipótese, há o entendimento de que a aposentação compulsória é a mais gravosa das cinco penas disciplinares impostas a juízes vitalícios. Contudo, quando afastado do cargo, o juiz condenado leva consigo o provento devidamente ajustado ao tempo de serviço.
De acordo com a Loman, transcorrido dois anos no cargo, o magistrado torna-se vitalício e só perde o cargo por meio de sentença judicial transitada em julgado. Significando dizer que, ante do juiz se tornar vitalício pode ser administrativamente demitido. No pertinente à aplicação da aposentadoria compulsória, é de competência do tribunal onde o magistrado atua, julgado por maioria absoluta de seus membros, ou por meio do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). No concernente à aplicação da penalidade, pode ocorrer, em face da prática da desídia com os deveres do cargo; conduta imprópria ao decoro da função, que pode ocorrer na vida pública ou privada; e a insuficiência no trabalho.
6 – Parcela Indenizatória sem Previsão Legal: São parcelas indenizatórias desprovidas de requisitos, valores e parâmetros, salvante para os empregados de empresas estatais, ou sem a caracterização de despesa direta e decorrente do desempenho de atividades.
7 – Adicional ou Indenização por Substituição não Efetiva: Trata-se da exclusão do adicional ou indenização por substituição de servidor, salvante a substituição efetiva do cargo em comissão, função de confiança e cargo de liderança e assessoramento.
8 – Redução de Jornada de Trabalho, sem Redução de Remuneração, salvante por limitação de saúde: Tem-se como matriz constitucional a impossibilidade de redução salarial, salvo no caso de celetistas, com a previsão disposta em conversão ou acordo coletivo, ou em caso de força maior, possibilitando a redução de até 25% (vinte e cinco por cento) dos salários.
Ademais, espera-se que a reforma administrativa seja dotada de norma cristalina, e que traga a segurança jurídica tão essencial aos servidores públicos, uma vez que não é recomendável a redução de proventos, conforme bem prevê a Constituição Federal.
9 – Progressão ou Promoção Baseada Exclusivamente em Tempo de Serviço: A exclusão é tratada pela reforma, no sentido de que na atualidade o servidor público consegue atingir degraus na carreira, de acordo com o seu tempo de serviço, sem que haja avaliação necessária do seu despenho funcional.
10 – Incorporação ao Salário de Valores relativos ao Exercício de Cargos e Funções: A exclusão trata da incorporação de gratificações no salário, com permanência do servidor público em mínimo tempo em um cargo ou função gratificada.
6ª - Modificações nos Cargos Públicos
No entendimento do Ministério da Economia, há grande complexidade no sistema de cargos, além de injustos e fragmentados. São diferenciados por regras incoerentes, além de vários cargos com atribuições semelhantes, mas de remunerações diferenciadas. Nesse caso, a reforma pretende elaborar uma lei complementar para a criação de regras gerais, no pertinente a gestão pessoal seguinte:
1 – Política Remuneratória e de Benefícios: De conformidade com a reforma, nessa primeira fase, não há previsão de mudanças na remuneração, porém, o escopo é de que uma proposta possa reduzir salários iniciais e prorrogue o tempo necessário para conseguir aumentos, seja posteriormente enviada.
Nesse sentido, a proposta de mexer no salários do servidor público ficou para a segunda fase da reforma, conforme entendimento entre o Ministro da Economia e o Presidente da Câmara, onde ambos consideram que os servidores, com ênfase para os de carreiras exclusivas de Estado, como de gestão tributária, Justiça, diplomacia e outras, que já ingressaram no serviço público ganhando bem para os padrões brasileiros, com progressões rápidas para o teto de remuneração de cada categoria.
Assim sendo, há um desejo de que reforma reduza os salários iniciais, tornando mais gradativa a evolução na carreira e amarrando a progressão à avaliação de desempenho. Porém, de acordo com o Secretário do Ministério da Economia, essa sugestão do governo para a redução dos salários iniciais deverá ser encaminhada através de um projeto de lei, de conformidade com o avanço no Congresso a PEC já enviada.
Na data de 02/09/2020, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia apresentou uma proposta de reforma administrativa específica, destinada aos servidores da Câmara dos Deputados, já prevendo a redução dos salários iniciais dos concursados em até 40% (quarenta por cento). Na hipótese de ser aprovada pelos deputados, a remuneração inicial de consultores legislativos na Câmara decairá de R$ 32.844,88 para R$ 21.977,10, enquanto que para os analistas, cairá de R$ 24.716,88 para R$ 13.849,10. Ademais, a proposta prevê, também, que o servidor da Câmara possa atingir a maior faixa salarial da sua carreira, em pelo menos 25 anos, diante dos novos critérios de avaliação, uma vez que na atualidade é de 10 anos.
Ora, embora a Polícia Federal esteja enquadrada como um órgão de Carreira Exclusiva de Estado e de nível superior, a estrutura remuneratória dos seus servidores atuais é prevista na Lei nº 13.371, de 14/12/2016, com os vencimentos seguintes: Delegado e Perito Criminal – Classe Especial é de R$ 30.936,91. De Primeira Classe é de R$ 27.846,74, de Segunda Classe é de R$ 24.298,42, e de Terceira Classe é de R$ 23.692,74 (valor inicial). Quanto aos Agentes, Escrivães e Papiloscopistas, também de nível superior, a Classe Especial é de R$ 18.651,79, de Primeira Classe é de R$ 15.267,27, de Segunda Classe é de R$ 13.044,41, e de Terceira Classe é de R$ 12.522,50 (Valor inicial).
Diante desse patamar, observar-se-á que um Consultor Legislativo tem um salário superior ao de um Delegado de Polícia Federal e de um Agente de Polícia Federal, ambos nas classes especiais, cujo consultor jurídico labuta em seu gabinete, sem passar por nenhum risco de vida na carreira, com horário de trabalho estabelecido pelo Ato da Mesa nº 24, de 06/05/2015, onde os ocupantes de cargo efetivo, de natureza especial e de secretário parlamentar estão sujeitos à jornada de ordinária de trabalho de 8 (oito) horas diárias e 40 (quarenta) horas semanais, enquanto que a carreira Policial Federal é regida por uma dedicação exclusiva, sem o estabelecimento de previsão de jornada de trabalho, além de permanecerem, quando em operações policiais, sujeitos aos perigos e riscos de vida, advindos da própria profissão.
2 – Organização da Força de Trabalho: Cuja proposta de organização inicial é a mantença da estabilidade dos atuais servidores públicos. Contudo, assim como os servidores ocupantes de cargos exclusivos de Estado, há a possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho. No entanto, tudo dependerá da proposta de regulamentação que poderá ocorrer por meio de lei ordinária, e não mais por lei complementar, como prevista no artigo 41 da CF/88. O que deverá ser levado em conta é que, havendo proposta mediante lei complementar, necessitar-se-á de um quórum ampliado para sua aprovação, em torno de 257 votos na Câmara dos Deputados e 41 votos no Senado Federal.
Enquanto mediante uma lei ordinária, bastam 257 deputados na Câmara e 41 no Senado, não havendo a necessidade das presenças nos plenários respectivos, pode ser aprovada pela maioria dos parlamentares presentes em plenário no momento da votação. Ressalte-se, ainda, que, sem lei complementar, basta a promulgação da Emenda Constitucional, a fim de que os chefes de poder enviem suas propostas de regulamentação aos legislativos respectivos, para aprovação. Ao revés, existindo a necessidade de lei complementar, nos termos do artigo 41 da CF/88, faz-se necessário a aprovação dessa lei, com as diretrizes que deverão orientar todos os entes federados, ocasionando uma certa uniformidade, dificultando casos que admitam as ocorrências de pressões políticas e institucionais.
Destarte, diante dessa proposta, os futuros servidores públicos, ocupantes de cargos a título de prazo indeterminado, mesmo na condição de servidores concursados, poderão ser demitidos em qualquer oportunidade, bastando que o serviço seja terceirizado, privatizado, ou na hipótese do cargo ser considerado obsoleto pelo gestor, ou da extinção do órgão, transformado, incorporado ou fundido em outro.
Ora, cristalino está que a proposta tem o escopo de, paulatinamente, substituir os órgãos públicos por entidades privadas, cuja primeira etapa da proposta já impõe a inexistência de estabilidade para os servidores públicos, daqui pra frente.
Por outro lado, há expectativa de que os servidores públicos - embora estejam relacionados como ocupantes de cargo típico de Estado, a exemplo de servidores da educação, pesquisa, de unidades de saúde, de fiscalização sanitária, ambiental, agropecuária, do trabalho, da aduana, dentre outros - ficarão sujeitos à perseguição política, de desmandos, além de todo tipo de pressão, inclusive do simples desligamento na hipótese de encerramento do serviços que estavam sendo prestado pelo ente público.
3 – Desenvolvimento de Servidores: Neste tópico, a reforma almeja desenvolver as competências de servidores públicos, com o esteio de melhorar a capacidade governamental na gestão das políticas públicas no país. Na primeira fase, as características da administração são apresentadas em três dimensões, tais como o modelo de carreira dos servidores; o tipo de federalismo no Brasil, e o ambiente socioeconômico em que deverá ser operado. Em seguida, há análise da nova política de desenvolvimento de pessoal, nos termos do Decreto nº 5.707, de 2006, que focaliza a gestão por competência, e a atribuição da ENAP na formação e capacitação de dirigentes e servidores. Ademais, almeja a administração sobre a construção de um serviço público de alta capacitação e inovação, que deva atuar respeitando os princípios da legalidade e da impessoalidade.
4 – Ocupação dos Cargos de Liderança e Assessoramento: A proposta prevê a criação de novos vínculos, enquanto que o regime jurídico único e atual deverá dar lugar a distintas vinculações. Quando do ingresso do servidor por meio do concurso público, a estabilidade ocorrerá após decorridos três anos, para o cargo típico de Estado e para o cargo por prazo indeterminado. Na condição de ingresso mediante seleção simplificada, deverá haver vínculo por prazo determinado, que deverá substituir a contratação temporária, além dos cargos de liderança e assessoramento que deverão substituir os cargos comissionados e de funções gratificadas.
7ª – Maior Autonomia Organizacional para o Executivo
Segundo a proposta, é o oferecimento de maior autonomia organizacional destinada ao Poder Executivo, incumbindo ao Presidente da República, desde que não haja aumento de despesas:
1 – Extinguir Cargos Efetivos ou Comissionados, Funções e Gratificações: De acordo com a proposta, esta tem o condão apenas de ratificar e ampliar o poder do Presidente da República de extinguir cargos em comissão e funções de confiança, uma vez que, mediante decreto presidencial publicado na data de 13/03/2019, foram extintos 21 mil cargos em comissão e funções gratificadas de confiança, inclusive o decreto delimita a ocupação, concessão ou a utilização de gratificações, trazendo uma economia para os cofres públicos no montante de R$ 195 milhões de reais por ano.
De conformidade com um levantamento feito em 2019, pelo Governo Federal, a administração federal possuía em torno de 120 mil cargos em comissão, funções e gratificações. Por conseguinte, o precitado decreto presidencial determinou a extinção de 17.500 postos de trabalho. Desse total, 5.100 foram excluídos de modo imediato, enquanto que as outras 12.000 atividades foram extintas em julho de 2019.
Segundo o Painel Estatístico de Pessoal do Ministério da Economia, o governo pretérito terminou o seu mandato com 99.833 cargos comissionados, funções e gratificações técnicas. Destarte, o Executivo Federal detinha 33.852, enquanto que as Fundações Federais com 14.629. No pertinente as Autarquias Federais, havia uma concentração de maior monta de 50.804.
No que diz respeito ao poder de prover e extinguir Cargos Efetivos Públicos Federais, na forma da lei, este já vem previsto no inciso XXV, do artigo 84, da CF/88, cuja competência atributiva foi determinada pelas EC nº 23, de 1999 e EC nº 32, de 2001.
2 – Reorganizar Autarquias e Fundações: Neste tópico, a reforma administrativa concede ao Presidente da República o poder para reorganizar as Autarquias e Fundações Federais e até extinguir órgãos públicos, por meio de decreto presidencial, concedendo ao governo maior agilidade para atuar neste mister, além fundir autarquias de atividades semelhante, inclusive de alterar nomes de secretarias. Na atualidade essas modificações exige a criação e o envio de um projeto de lei ao Congresso Nacional. Ademais, essas mudanças, de acordo com o secretário especial adjunto de Desburocratização, Gleisson Rubin, podem ser efetivadas desde que obedecido o critério de não aumentar gastos públicos.
3 – Transformar Cargos, quando vagos, mantendo a mesma natureza do vínculo: Prevê a reforma administrativa a possibilidade de o Chefe de Estado transformar cargos vagos, mantendo a mesma natureza de vínculo, desde que não implique em alteração ou supressão da estrutura da carreira ou alteração remuneratória, além dos requisitos de ingresso no cargo público ou da natureza do vínculo.
4 – Reorganizar Atribuições de Cargos do Poder Executivo: De acordo com a reforma, segundo entendimento do Ministério da Economia, há muito pouca autonomia do Governo Federal na reorganização de cargos e de órgãos. Mas segundo a proposta o Presidente da República poderá extinguir cargos efetivos ou comissionado, transforma cargos, quando vagos, desde que mantida a mesma natureza do vínculo, reorganizar as atribuições de cargos do Poder Executivo e extinguir órgãos. Na atualidade, o Governo Federal necessita da permissão do Congresso Nacional para criar, reorganizar ou extinguir órgãos e ministérios. Assim, para dar maior agilidade ao processo, no geral, é preciso editar uma medida provisória, que tem vigência imediata, porém necessita ser votadas no período de 120 dias.
8ª – Fases da Reforma Administrativa
A Reforma Administrativa é composta em três fases. A primeira fase está relacionada ao novo regimento de vinculação e modernização organizacional da Administração Pública. A segunda fase refere-se aos projetos de lei relacionados a Gestão de Desempenho; Modernização das formas de trabalho; Consolidação de Cargos, Funções e Gratificações; Arranjos Institucionais; Diretrizes de Carreiras e Ajustes no Estatuto do Servidor. A terceira fase está direcionada ao Projeto de Lei Complementar do Novo Serviço, com Novo Marco Regulatório das Carreiras, Governança Remuneratória e Direitos e Deveres do Novo Serviço Público.
9º - Pontos Polêmicos da Reforma Administrativa
Nos termos do artigo 1º, há o estabelecimento do alcance da reforma, inserindo os Estados e Municípios.
No seu artigo 2º, é assegurado ao servidor público de cargo efetivo, até a data da entrada em vigor do novel Regime Jurídico, a manutenção do status quo, ou seja, a reforma somente alcançará as pessoas que ingressarem no serviço público, a partir da vigência da Reforma Administrativa.
Nesse sentido, o presidente da Frente Parlamentar da Reforma Administrativa, Tiago Mitraud (Novo-MG), juntamente com os vice-presidentes, Antônio Anastasia (PSD-MG) e Kátia Abreu (PP-TO), apresentou na data de 08/10/2020, várias propostas modificando a PEC nº 32, de 2020, dentre elas a inserção dos atuais servidores públicos, assim como de magistrados, parlamentares, promotores e procuradores do Ministério Público.
No pertinente às inserções dos magistrados, parlamentares, promotores e procuradores do MP na nova reforma, certamente estas deverão acarretar grande polêmica, impedindo e emperrando a tramitação do projeto de emenda constitucional, que está sendo elaborado exclusivamente para reformar a ampla legislação pertinente ao Serviço Público Federal do Poder Executivo.
No que se refere à inserção dos atuais servidores públicos, a controvérsia é muito mais impertinente, uma vez que, in casu, mais singelo seria a proclamação e a instituição de uma nova Constituição Federal, que já não basta estar tão emendada. Tal desejo, compulsivo e profano, não poderia deixar de originar-se de parlamentares despreparados, iniciado pelo presidente da Frente Parlamentar, um administrador de empresas, em parceria com os deputados Antônio Anastasia e Kátia de Abreu, ambos respondendo a ações penais junto ao STF: o primeiro responde a duas Ações Penais no STF, a primeira de nº 4414-STF, em razão de investigação em andamento, e a segunda, de nº 4423-STF, pela prática dos supostos crimes de corrupção passiva e ativa, e de lavagem de dinheiro; enquanto que a segunda parlamentar, por sua vez, está respondendo às ações penais, sendo a primeira junto ao TRF1 de nº 0034271-88.2010.4.01.3400-TRF-1, cujo inquérito foi instaurado para apurar a suposta comercialização ilegal de gêneros alimentícios sem restrições, em andamento, e a segunda AP nº 4418-STF, pela suposta prática de crime eleitoral, em andamento.
As propostas parecem desprovidas de total constitucionalidade. Parecem pretender, inclusive, tumultuar os trabalhos da Reforma Administrativa, uma vez que a inserção dos atuais servidores públicos estaria indo de encontro a uma de suas principais cláusulas pétreas, elencada no inciso IV, do § 4º, do artigo 60, da Constituição Federal de 1988, infra:
"Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta":
"§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir": (Grifei).
"IV – Os direitos e garantias individuais". (Grifei).
Neste toar, dentre os direitos e garantias individuais, previstos no artigo 5º da Carta Magna vigente, está tipificado o inciso XXXVI, que garante o direito fundamental à segurança jurídica como uma das cláusulas pétreas, considerada imutável, nos termos abaixo:
Nesse sentido, buscar-se-á compilar a opinião doutrinária a respeito de que "as leis são instituídas para disciplinar situações futuras, passando a valer tão somente após o momento em que ela foi decretada. Porquanto leis novas não podem tirar das pessoas os direitos que elas adquiriram por meio da lei antiga. De efeito, isso vale também para as denominadas leis de ordem pública, ou seja, aquelas que mantém a sociedade em funcionamento e que não podem ser alteradas por interesse individual".
Nesse caso, o inciso XXXVI garante o direito fundamental da segurança jurídica. Este princípio assegura que as situações disciplinadas por uma lei continuarão protegidas mesmo que essa lei seja revogada ou substituída por outra.
No que concerne ao Direito Adquirido, basta imaginar-se a hipótese de um servidor público que já possui o direito de aposentação, e preferiu continuar trabalhando. Daí surgem as novas regras emanadas da Reforma Administrativa, mudando a aposentadoria, acrescentando anos a mais de contribuição necessários. Nesse caso, o direito do referido servidor não pode ser prejudicado, uma vez que ele já tinha o direito de se aposentar, embora não o tivesse exercido. Desse modo, um direito antes adquirido não pode ser retirado de um servidor público.
No pertinente ao Ato Jurídico Perfeito, esse ato é validamente realizado sob a vigência de uma lei, mas que depois é revogada ou modificada. No mesmo caso acima, o servidor público aposenta-se na vigência de uma lei que o desobriga de continuar contribuindo financeiramente com a previdência social, por exemplo. Com o seu pedido de aposentação, seguindo o ritual da mesma lei vigente à época, ocorre a publicidade do ato de aposentadoria em Diário Oficial. Todavia, após tal ato, nova lei foi promulgada, obrigando o servidor inativo a continuar contribuindo com a previdência social. Destarte, o que prevalece é a situação da lei que lhe concedeu a aposentadoria. Como a aposentadoria é um Ato Jurídico Perfeito, seus efeitos serão protegidos, mesmo que as regras tenham sido modificadas, após ter a sua aposentadoria devidamente concretizada, mediante um ato jurídico perfeito.
Na prática, o Princípio da Segurança Jurídica, originado do Decreto-Lei nº 4.657, de 1942, que instituiu a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seu artigo 6º, define os conceitos de direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada. Embora a acepção desses conceitos seja pertinente à matéria de lei infraconstitucional (leis de importância menor do que a Constituição), o direito à segurança jurídica, por si só, possui hierarquia constitucional, e, por essa razão, não pode ser revogado por lei ou mesmo por emenda constitucional, devendo vigorar indefinidamente.
Quando o tom é dirigido à relevância do princípio da segurança jurídica, essencialmente podemos citar dois questionamentos: a garantia da estabilidade das relações jurídicas e a sua importância para a manutenção da democracia, uma vez que a segurança jurídica representa a proteção das decisões que já foram tomadas e dos direitos que já foram conquistados.
O inciso XXXVI, do artigo 5º, da Constituição Federal vigente, tem o condão de proteger o direito adquirido, o ato jurídico perfeito ou a coisa julgada, como na hipótese do aposentado ter o direito de receber seus benefícios de acordo com a lei vigente à época em que atingiram os requisitos para se aposentar, mesmo que a aposentadoria só tenha sido requerida após a edição de uma lei menos favorável. Nesse sentido, vislumbram-se as Reformas Previdenciária e a futura Administrativa, cujas situações reformativas estão, e passarão, a acontecer no Brasil. Elas não podem, e não devem, atingir aqueles que já tinham o direito à aposentação, através da lei pretérita, com base no direito adquirido e no ato jurídico perfeito.
De acordo com o inciso XXIII, do artigo 37, alíneas "b" e "c" da PEC nº 32, de 2020, o projeto coíbe algumas espécies de aumentos indiretos, como o adicional de tempo de serviço (quinquênios) e a redução de jornada, sem que haja a redução de remuneração, além de outros. Essas medidas são tidas como inadequadas, uma vez que são executadas em vias indiretas e sem controle direto da administração pública.
Nos termos do § 8º, inciso IV, há a possibilidade de contratação de pessoal, através do processo seletivo simplificado, com a vinculação de prazo determinado, com recursos próprios de custeio. Diante de situações como calamidade, em casos emergenciais, em face de paralisação de atividades essenciais, ou de acumulo transitório de serviço, em decorrência da pandemia do Covid-19.
No pertinente ao artigo 39 da reforma, vislumbra-se a imposição da necessidade da criação de lei complementar para regulamentar algumas essenciais situações, tais como a ocupação de cargos públicos de liderança e assessoramento, que deverão passar pela adequação de uma nova lei às esferas estaduais e municipais. Ademais, mediante lei complementar serão definidos os cargos típicos de Estado, cujo tema certamente será alvo de grande debate no Congresso Nacional.
Concernente ao artigo 39-A da reforma, o texto trata sobre o vínculo dos servidores públicos, cujas mudanças apresentam-se como mais radicais, como no caso do sistema que insere a experiência como etapa do concurso: ou seja, se o candidato não demonstrar aptidão para o exercício do cargo ou função, não deverá ser aprovado, bem diferente da atualidade que passando pelo estágio probatório de 2 anos, haverá a posse permanente no cargo até que o servidor seja aposentado, salvante o caso de demissão do serviço público, mediante processo disciplinar.
No caso do artigo 40-A da reforma, cuida-se do regime de previdência social, onde se encontram as maiores despesas públicas. Excetuando-se desse rol os servidores que possuem regime próprio, a exemplo do Ministério Público, Polícia Federal, Receita Federal e outros, todos os demais deverão ir para o regime geral do INSS, situação esse que deverá estimular a adesão a planos de natureza privada.
Com referência ao texto do artigo 41 da reforma, fica estabelecida o direito a estabilidade do servidor no serviço público, desde que, logo após o encerramento do vínculo de experiência, permanecer por mais um ano no exercício do cargo tipo de Estado, mediante desempenho satisfatório, de acordo com a lei. Há o estabelecimento, também, de critérios para o perdimento do cargo, da aplicação da ampla defesa e, na hipótese de invalidade da demissão do servidor estável, por meio sentença judicial, este poderá ser reintegrado, mesmo que inexista vaga. Essa medida é por demais benéfica, tendo em vista que, atualmente, os cargos são providos, e, quando vem acontecer o retorno do servidor mediante sentença judicial após anos de tramitação processual, a readaptação legal ao cargo torna-se controversa e dificultosa para a administração pública.
A previsão do artigo 41-A da reforma vem inovar com a instituição da gestão de desempenho, conhecida como meritocracia (é a predominância em uma sociedade, organização, grupo ou ocupação, daqueles agentes que têm maiores méritos, ou seja, servidores mais dedicados e bem mais dotados intelectualmente), que passa a ser inserida na Carta Magna de 1988. Há que se ressaltar que a coibição de desligamento de servidores públicos, em razão da prática da político-partidária, avistável no parágrafo único, cujo tema é inovador e controverso.
Nos termos do artigo 84 da reforma, fica estabelecido que as funções de confiança atuais deverão ser gradualmente substituídas por cargos de liderança e assessoramento. Essa inovada nomenclatura tem o esteio de tornar evidente que o servidor ocupante do cargo, deve demonstrar ser competente e exercer, com aptidão, a liderança do seu grupo.