Sínteses – A legalização de cassinos e outros jogos
PorRicardo de Paula Feijó e Daniel Maffessoni Passinato Diniz
Os jogos de azar são milenares, assim como o gamão. As manifestações artísticas populares refletem o desejo de muitos povos acerca da atividade de apostas e no Brasil não é diferente. Como exemplo temos, no século 19, a criação do "jogo do bicho" pelo Barão de Drummond, então proprietário do zoológico do Rio de Janeiro. Há muito tempo, portanto, se observa e discute no Brasil a respeito dos cassinos e de sua proibição, sendo essa discussão sempre mais intensa quando o país atravessa momentos de crise. Por estarmos em um momento de dificuldades econômicas, o tema da liberação dos cassinos e dos jogos de azar está novamente em pauta.
A grande novidade no tema são os andamentos recentes do Projeto de Lei 442/1991, que busca regulamentar a exploração dos jogos de azar em todo o país. Depois de muitos anos parado, o PL voltou a caminhar em 2021, com a criação de um Grupo de Trabalho pelo presidente da Câmara dos Deputados, para aprimorar o projeto. O resultado foi a apresentação de uma nova proposta de lei e a aprovação do regime de urgência no fim de dezembro de 2021, sendo, com isso, muito provável que a discussão do projeto pelo plenário da Câmara dos Deputados ocorra em breve.
A principal alteração do PL 442 em relação aos demais projetos existentes é a previsão de que os jogos de azar constituem uma atividade econômica privada sujeita à livre iniciativa e ao controle do Estado. Não se trata mais de um serviço público, tal como as loterias. Essa nova caracterização da atividade torna o regime jurídico dos jogos de azar mais aberto para inovações e menos restrito por ideias arcaicas. É uma importante mudança para permitir um projeto sério e competitivo.
O PL dos jogos de azar e o bem comum
Apesar de o jogo não ser mais serviço público, o poder público ainda vai manter intenso controle e fiscalização sobre as atividades relacionadas aos jogos de azar. Caberá ao Estado a formulação de uma política nacional para organizar o mercado, bem como emitir normas para regulamentar, controlar e fiscalizar essa atividade. No exercício dessa função, deverão ser emitidas normas para, dentre outros assuntos, prevenir e tratar os transtornos e comportamentos associados aos distúrbios com jogos e apostas, proteger os jogadores contra práticas abusivas e prevenir o uso de jogos para práticas de crimes, como sonegação fiscal, lavagem de dinheiro e financiamento ao terrorismo. Além disso, o poder público irá licenciar as empresas que pretendem explorar jogos, e registrará as pessoas que serão agentes de jogos e os estabelecimentos em que ocorrerá a exploração dessa atividade.
Haverá, portanto, um controle sobre as empresas que desejarem explorar jogos de azar, sendo necessário comprovar requisitos que demonstrem a idoneidade e seriedade das empresas. De igual modo, o PL prevê requisitos mínimos para que uma pessoa possa exercer função de coordenação, condução ou mediação de jogos, tal como a aprovação prévia em exames de certificação técnica e ética e a comprovação de não possuir condenação por determinados crimes, como lavagem de dinheiro e improbidade administrativa.
As licenças poderão ser concedidas em caráter permanente ou de forma provisória. Elas serão limitadas a um número máximo de operadoras, que estarão condicionadas à atuação em zonas de jogos previamente definidas, e devem ser precedidas de leilões ou outras formas de disputas pelas licenças.
Quanto às modalidades de jogos, o PL prevê a autorização para explorar as seguintes atividades: jogos de cassino; jogos de bingo; jogos de videobingo; jogos on-line; apostas turfísticas; e jogo do bicho. Em sua versão mais recente, o PL não tratou das apostas esportivas, modalidade de loteria prevista na Lei 13.756/2018 e que pode ser explorada tanto pela loteria federal quanto pelas loterias estaduais.
O PL prevê que os cassinos serão explorados exclusivamente junto a complexos integrados de lazer, construídos especificamente para esse fim. Entende-se como complexo de lazer hotéis com pelo menos 100 quartos, locais para realização de reuniões e eventos sociais, restaurantes e bares, e centros de compras. O cassino ocupará, no máximo, 20% da área total construída do complexo de lazer. Os estados com mais de 25 milhões de habilitantes, como São Paulo, poderão ter três cassinos. Já os estados com mais de 15 milhões de habitantes poderão ter dois cassinos, e os demais estados poderão ter apenas um cassino em seu território. Caberá aos estados e ao Distrito Federal indicar a localidade do cassino, que será posteriormente avaliado pelo Poder Executivo federal. A decisão quanto à escolha do local deverá privilegiar a localização que incrementar a indústria do turismo. O credenciamento do cassino será realizado por meio de leilão público, de acordo com a melhor oferta. O seu prazo será de 30 anos, renovável por igual período.
Por sua vez, as casas de bingo poderão explorar bingo de cartelas ou bingos eletrônicos, incluindo videobingos. Elas poderão possuir, no máximo, 400 máquinas. O PL admite uma casa de bingo para cada 150 mil habitantes no município em que o estabelecimento funcionar. Cada casa terá uma autorização pelo prazo de 20 anos, renovável por igual período. Poderão, ainda, ser explorados o bingo eletrônico e o videobingo em estádios com capacidade acima de 15 mil torcedores ou em jóquei clubes. Essa é uma novidade que permitirá uma fonte de receita alternativa para os clubes esportivos e para os Jóquei Clubes brasileiros.
Já o jogo do bicho poderá ser explorado sem limitações de operadores, mas ele será limitado ao território do estado em que se localiza o operador. Isto é, uma casa de jogo do bicho do Paraná não poderá aceitar apostas de outros estados. O jogo do bicho será autorizado pelo prazo de 20 anos, renovável por igual período. Quanto aos jogos de azar on-line, sua exploração será regulamentada pela Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria do Ministério da Economia. Ou seja, não há muita definição sobre o tema no PL.
O projeto prevê, ainda, uma série de obrigações para os operadores de jogos para garantir a licitude e idoneidade da exploração dos jogos de azar. Seguindo padrões internacionais, exige-se intenso controle e transparência sobre as informações financeiras e técnicas, para garantir a fiscalização adequada e impedir a prática de crimes. Além disso, o texto tem capítulos específicos tratando de regras a respeito do jogo responsável, da publicidade e da prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo internacional. Com isso, busca-se prevenir a prática de atos normalmente associados com a exploração de jogos de azar.
No que diz respeito à tributação, o PL prevê a instituição de uma Cide-Jogos, que é uma contribuição de intervenção no domínio econômico, cujo valor é de 17% sobre a receita bruta auferida pela exploração dos jogos. A receita bruta é o resultado da diferença entre o valor arrecadado e o valor pago em prêmios. Os valores arrecados terão a seguinte destinação: 10% para a Embratur; 10% para financiar programas e projetos na área do esporte; 6% para financiamento de programas e ações no âmbito da Política Nacional de Proteção de jogadores e apostadores; 6% para financiar programas e ações de saúde relacionadas à ludopatia; 6% para o Fundo Nacional de Segurança Pública; 10% para o Fundo Nacional da Cultura; 6% para o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente; 20% para o Fundo de Participação dos Estados; e 20% para o Fundo de Participação dos Municípios. As casas de apostas também deverão pagar uma Taxa de Fiscalização de Jogos e Apostas (Tafija), que é um valor fixo trimestral de acordo com a modalidade explorada. Por exemplo, os bingos pagarão R$ 20 mil e os cassinos, R$ 600 mil. Esse valor é destinado para financiar a fiscalização dessas atividades. Já os prêmios cujo valor seja superior a R$ 10 mil reais serão tributados com imposto de renda de 20%.
Esse é o panorama geral da versão mais recente do PL 442/1991. A partir da discussão em plenário, muitas mudanças deverão ser propostas. Entendemos que a alteração mais relevante que deve ocorrer é a alteração da limitação de cassinos e bingos por estados. Essa é uma sistemática que não privilegia a iniciativa privada e a livre concorrência, nem resolve o problema do jogo ilegal. Autorizar poucos cassinos não gera incentivos para o desenvolvimento da indústria, não atende ao mercado consumidor e não suprime o mercado ilegal, tornando-se uma medida insuficiente para os objetivos do PL. Por isso, imprescindível que o PL deixe de prever limite para número de cassinos e apostas.
Diversas outras mudanças são necessárias para aperfeiçoar o PL e garantir que ele efetivamente regulamente os jogos de azar de forma a garantir a prevenção da lavagem de dinheiro e do jogo patológico, ao mesmo tempo em que proporciona ambiente adequado para o desenvolvimento dessa atividade. Nos próximos meses, o debate político sobre o tema será incandescente e cabe ao público estar atento às discussões e contribuir para essa pauta tão sensível e relevante, que pode atrair investimentos, gerar arrecadação, inovação e fortalecer diversos setores da indústria brasileira.
Ricardo de Paula Feijó é advogado, mestre em Direito do Estado e autor de "Regulação dos Jogos de Azar e das Loterias no Brasil". Daniel Maffessoni Passinato Diniz é advogado e professor de Direito Empresarial.