Através do presente parecer, transcrevo o nosso entendimento sobre as seguintes indagações:
Com a entrada da Lei 16.498/2017, quando os deficientes visuais, intelectuais ou autistas, poderão protocolar o pedido de isenção?
Os deficientes condutores que adquiririam o benefício pela lei anterior (12.396/2008), a qual não limitava o valor teto do veículo, vão perder a isenção?
A assembleia legislativa do Estado de São Paulo, através da lei nº 16.498/2017, passou a conceder isenção de IPVA a todos às pessoas com deficiência, visto que antes da mudança, segundo a lei 13.296/2008, apenas o deficiente físico condutor tinha direito a tal benefício.
Além disso, estabeleceram que a isenção só será aplicada ao veículo, cujo preço de venda ao consumidor sugerido pelo fabricante, incluídos os tributos incidentes, não seja superior ao previsto em convênio para a isenção do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS nas saídas destinadas a pessoas com deficiência.
"2) O referido benefício aplica-se a veículo automotor novo, cujo preço de venda ao consumidor sugerido pelo fabricante, incluídos os tributos incidentes, não seja superior a R$70.000,00 (setenta mil reais)".
Ademais, a comprovação da condição de pessoa com deficiência física, visual, mental (severa ou profunda), ou autista dar-se-á na forma e condições estabelecidas pela Secretaria da Fazenda.
Artigo 3º – Passam a vigorar, com a redação que segue, os dispositivos adiante indicados da Lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008:
"§ 1º-A – Relativamente à hipótese prevista no inciso III:
"§ 4º – Quando o imposto ou a diferença apurada for inferior ou igual a 5 (cinco) UFESPs calculados no exercício a que se refere o débito, fica a autoridade administrativa tributária autorizada a não proceder conforme estabelecido no "caput" deste artigo." (NR).
Por fim, o artigo 21 dispõe que a lei e suas disposições transitórias entram em vigor na data de sua publicação, exceto o inciso X do artigo 1º, que produz efeitos a partir de 03 de maio de 2017, bem como os artigos 3º a 20 (presente caso), que produzem efeitos a partir de sua regulamentação.
Dessa forma, apesar de válida, visto que a lei pertence ao mundo jurídico, ainda não propaga efeitos, pois está pendente de regulamentação por parte do Fisco.
Destaca-se que a vigência está diretamente relacionada à prontidão da norma para incidir.
O artigo 1º da LICC, diz que salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.
Assim, mesmo depois do seu ingresso no ordenamento, através da publicação, a regra ainda não tem aptidão para produzir os efeitos que lhe são próprios.
Portanto, as normas terão vigência nas seguintes hipóteses:
Quarenta e cinco dias após; ou salvo disposição em contrário, quando;
No próprio documento normativo, como no presente caso, que traz o prazo de entrada em vigor de seus enunciados (final das disposições), ou;
Fixado em diploma de superior hierarquia (como princípio constitucional da anterioridade em matéria tributária que prescreve a entrada em vigor das normas instituidoras de tributo no exercício financeiro seguinte a sua publicação ou noventa dias após).
Este lapso de tempo é denominado vacatio legis.
A vacatio legis é o tempo em que o direito entende como necessário para que todos tomem conhecimento das novas disposições nele introduzidas, antes que passem a produzir efeitos.
Portanto, ainda que se verifique o acontecimento descrito em sua hipótese, não se propagam os efeitos jurídicos prescritos, pois a regra não está apta a incidir.
Como informado, a lei não está apta para propagar efeitos jurídicos, visto que segundo o artigo 21, só produzem efeitos a partir de sua regulamentação. Entretanto, a Fazenda do Estado ainda não estabeleceu o procedimento.
Portanto, por ora, a lei ainda não está vigente.
Porém, não se deve esquecer o dever de agir do Ente Público, visto que se a Administração permanecer omissa em período superior ao aceitável dentro de padrões normais de tolerância ou razoabilidade, a parte deve buscar os seus direitos.
A atuação do administrador público é de exercício obrigatório, irrenunciável, isto em função da indisponibilidade do interesse público.
Ressalta-se que, o administrador deve agir no momento oportuno, quando a lei determina que o faça, pois a sua atuação tardia fere o dever de agir e acaba configurando uma situação de silêncio administrativo. (MELLO, 2006)
Assim, se o administrado for prejudicado em razão do silencio administrativo, terá o direito subjetivo de buscar as vias judiciais.
E, o remédio constitucional existente para combater o caso de omissão é o Mandado de Injunção.
A lei nº 13.300, de 23 de junho de 2016, disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo e dá outras providências.
Em seu artigo 3º dispõe que são legitimados para o mandado de injunção, como impetrantes, as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas referidos, e, como impetrado, o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora.
Segundo o doutrinador Carlos Alexandre de Azevedo Campos (2012), ao defender:
"O mandado de injunção destina-se assim ao controle da omissão como tutela de direitos subjetivos de status constitucional prejudicados pela inércia do Poder Público. Foi, portanto, "concebido para conferir proteção à aplicabilidade dos direitos e liberdades constitucionais de toda espécie, e destinado ao suprimento de lacuna de norma complementar".
Assim, o Mandado de Injunção é de suma importância, visto que além da defesa de direitos e garantias fundamentais, impulsiona a elaboração de normas que possibilitem o exercício destes direitos.
Ora, há uma lei em benefício à todas as pessoas com deficiência, aguardando apenas a regulamentação do fisco para a concessão.
Assim, se não for regulamentado em prazo razoável (omissão), a parte pode pleitear a regulamentação.
Vale dizer que, aplicam-se subsidiariamente ao mandado de injunção as normas do mandado de segurança, disciplinado pela Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009, e do Código de Processo Civil, Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015.
Dessa forma, pode ser impetrado o remédio constitucional, no mesmo prazo do Mandado de Segurança (120 dias).
Entretanto, se não há prazo legal para atuação do administrador, todo o período do silêncio pode ser impetrado o remédio constitucional; enquanto que, se houver prazo determinado para agir, o prazo decadencial começa a fluir do dia seguinte ao término daquele.
DO DIREITO CONSTITUCIONAL PREVISTO NO ARTIGO 5º, XXXVI
Com a nova lei, os deficientes que já possuem o benefício sobre o veículo com o valor acima do teto estabelecido pelo Convênio do ICMS, passaram a questionar se perderiam o direito de isenção de IPVA.
Como informado, o referido benefício aplica-se a veículo automotor, cujo preço de venda, incluídos os tributos incidentes, não seja superior a R$ 70.000,00 (setenta mil reais).
Inicialmente, salienta-se que a Fazenda do Estado ainda não regulamentou o procedimento e não se manifestou sobre a mudança.
Assim, não se sabe quando vai incidir.
Por outro lado, com a leitura dos dispositivos previstos na Constituição Federal bem como no Código Tributário Nacional, entendemos que no presente caso deve ser observado o artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, que dispõe que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Vejamos:
O artigo 178 do Código Tributário Nacional, dispõe que, a isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104. (Redação dada pela Lei Complementar nº 24, de 1975).
Também o artigo 104, inciso III, dispõe que entram em vigor no primeiro dia do exercício seguinte àquele em que ocorra a sua publicação os dispositivos de lei, referentes a impostos sobre o patrimônio ou a renda que extinguem ou reduzem isenções, salvo se a lei dispuser de maneira mais favorável ao contribuinte, e observado o disposto no artigo 178.
A modificação, revogação e instituição da isenção, são derivadas de competência tributária, e, portanto, estão submetida às regras de instituição, modificação e revogação de tributos previstos na Constituição Federal e Código Tributário Nacional.
Portanto, modificada ou revogada isenção de uma determinada espécie tributária e não sendo esta exceção às anterioridades previstas na Constituição, deverá esperar o exercício financeiro seguinte para que possa incidir.
Dessa forma, deve decorrer o lapso necessário para que as situações antes tidas por isentas possam ser novamente objeto de incidência tributária.
Nesse sentido, vejamos o Recurso Especial 564225 AgR/RS, rel. Min. Marco Aurélio, 2.9.2014. (RE-564225):
Assim, apesar do artigo dispor que, em se tratando de isenção, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, deve ser respeitado princípio da anterioridade, e claro, as isenções por prazo certo e em função de determinadas condições, que a meu ver, se enquadra nas isenções concedidas aos deficientes.
A Portaria CAT 27, de 26-02-2015, regulamenta o pedido de isenção nos seguintes termos:
Artigo 1º – Para o reconhecimento de imunidade e concessão de isenção do IPVA, o interessado deverá efetuar pedido nas unidades de atendimento da Secretaria da Fazenda em 2 (duas) vias, sendo a primeira para formação de processo e a segunda para o requerente, dirigido ao Chefe do Núcleo de Serviços Especializados, conforme modelo IPVA – Pedido de Reconhecimento de Imunidade, Concessão de Isenção, Dispensa de Pagamento e Restituição por Furto e Roubo, disponibilizado no endereço eletrônico www.fazenda.sp.gov.br. (Redação dada ao "caput" do artigo, mantidos os seus parágrafos, pela Portaria CAT-114/15, de 25-09-2015; DOE 26-09-2015).
Artigo 5º – O pedido para concessão da isenção deverá ser instruído com os seguintes documentos:
a) cópia da Carteira Nacional de Habilitação – CNH, constando a aptidão para dirigir veículos com as adequações discriminadas no laudo;
c) declaração de que não possui outro veículo com o benefício.
O Site da Secretaria da Fazenda também dispõe quais os documentos devem ser apresentados²:
"Preencher e apresentar o Pedido de Reconhecimento de Imunidade, Concessão de Isenção, Dispensa de Pagamento e Restituição por Furto e Roubo, em 2 (duas) vias, assinado, com sua identificação e contendo, ainda, o CEP informado com 8 (oito) dígitos;
Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo – CRLV (Frente) ou Certificado de Registro de Veículo – CRV (Frente e verso);
Cópia da Nota Fiscal ou DANFE referente às adequações feitas no veículo, de fábrica ou realizadas por empresa especializada (Anexo X da Portaria CAT 18 de 21/02/2013) ou;
Laudo que comprove as adequações, emitido por entidade de inspeção credenciada no INMETRO.
Todas as cópias de documentos exigidas deverão ser apresentadas com os originais, para conferência e autenticação pelo atendente, dispensando-se autenticação e reconhecimento de firma em cartório, salvo se houver dúvida quanto à autenticidade".
Aqui, no caso de isenção do IPVA na aquisição de veículos automotores destinados ao uso de deficientes, a lei exige o preenchimento de condições, sem as quais não incide a norma isentiva.
Assim, para a concessão do benefício é necessário a formalização de requerimento administrativo e da juntada dos documentos exigidos em lei para a comprovação da condição prevista – causa da isenção. Como preceitua o artigo 179 do Código Tributário Nacional.
Nesse sentido, salienta-se a lição do tributarista Aliomar Baleeiro, em sua obra Direito Tributário Brasileiro Ed. Forense, 10ª ed., pág.596:
"O art. 179 do CTN, como anteriormente já o fizera a jurisprudência, distingue entre as isenções de caráter geral e as de caráter especial.
As primeiras, incondicionais, beneficiam certas pessoas, coisas, atos ou situações, sem exigir do interessado nelas o preenchimento de requisitos especiais ou determinadas contraprestações, como construir um hotel, montar fábrica para tal fim, ser indústria nova com tal capacidade etc.
Essas situações de caráter geral têm eficácia imediata, independentemente de qualquer verificação prévia da situação de fato ou impetração do interessado.
Diferentemente, em se tratando de isenção de caráter especial, o interessado deverá requerê-la à autoridade competente, que pode não ser a fiscal, mas a superior (Governador, Prefeito, Secretário de Estado etc.), instruindo a petição com a prova do preenchimento das condições e do cumprimento dos requisitos previstos em lei ou contrato ou neste e naquela para a sua concessão."
Sem dúvidas, essa modalidade de isenção depende de prévia análise da autoridade administrativa.
Portanto, nesse caso, a isenção de caráter especial, é concedida em função de determinadas condições, visto que é indispensável à análise do preenchimento dos requisitos legalmente previstos para a sua outorga.
E por que há prazo certo nessa hipótese?
Ora, os veículos automotores não duram para sempre, visto que ocorre o desgaste natural com o passar do tempo.
Segundo especialistas, as borrachas e plásticos utilizados nas peças dos carros têm uma probabilidade maior de sofrer deformações após 5 anos de uso. Estes materiais costumam perder sua elasticidade, ficando mais rígidos e quebradiços.
Vale dizer que, a depreciação do automóvel corresponde além do aumento de gastos com manutenção, a diminuição do valor do veículo resultante do desgaste pelo uso.
Portanto, como se pode notar, com a depreciação, os custos com a manutenção vão se elevando, e, automaticamente os proprietários optam pela troca do veículo.
Importante destacar que, apesar da data incerta, o evento é CERTO, já que existe plena convicção que a parte não vai permanecer com o mesmo veículo por muito tempo.
Assim, por se tratar de uma isenção concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, deve ser respeitado o direito adquirido.
Dessa forma, enquanto perdurar a propriedade, não poderá a situação ali reconhecida como isenta, ser objeto de tributação.
Portanto, a modificação da lei não atinge os deficientes que já adquiriram o veículo com o valor acima do teto, visto que se mantém, em virtude da proteção dada pela constituição.
Ainda que revogada a norma fundante de isenção em momento anterior a renovação da concessão (mudança de veículo).
Ressalta-se que, ainda que não seja o entendimento da Fazenda, não se pode negar a isenção de IPVA a quem preenche os requisitos da lei. Além do que, o Estado tem a obrigação de incluí-las socialmente, garantindo-lhe a sua dignidade, cidadania e liberdade de ir e vir.
Também, mesmo que o artigo 178 do CTN seja expresso quanto à modificação a qualquer tempo, deve ser observada a Constituição Federal.
O disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, "a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada", se aplica a toda e qualquer lei infraconstitucional.
Assim, a alteração normativa não pode alcançá-los, pois além do direito adquirido, constituem-se em atos jurídicos perfeitos.
Vale dizer que foram cumpridas todas as condições da concessão.
Portanto, tais normas devem ser aplicadas às novas relações jurídicas e nas renovações, não nas preexistentes.
Em último caso, pode até se cogitar a alteração do critério quantitativo, ou seja, ocorrer à hipótese de incidência apenas do valor que excedeu o teto. Mas nunca, negar um direito constitucional previsto em lei.
Apesar da validade da lei, essa ainda não propaga efeitos, visto que está pendente de regulamentação do procedimento a ser adotado por parte do Fisco.
Entretanto, se a Administração permanecer omissa em período superior ao aceitável dentro de padrões normais de tolerância ou razoabilidade, a parte deve buscar os seus direitos através do Mandado de Injunção, exigindo a regulamentação.
Nesse caso, entendemos que há direito adquirido.
Bem como, os veículos automotores não duram para sempre, visto que ocorre a sua depreciação com o passar do tempo. Assim, apesar de tratar-se de um evento futuro, é CERTO que a parte não ficará com o veículo ad perpetuam. Portanto caracterizado o prazo certo.
Além do que, deve ser respeitada a Constituição Federal, que em seu artigo art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, dispõe que "a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada".
Dessa forma, enquanto perdurar a propriedade, não poderá a situação ali reconhecida como isenta, ser objeto de tributação, ainda que modificada a norma fundante de isenção.
Advogada do escritório Roberto de Faria Sociedade de Advogados, pós graduanda pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET/SANTOS).