Folha de Pagamento-Composição
Limite de despesa com folha de pagamento de câmara exclui encargos e indenizações
A composição da folha de pagamento de câmara municipal deve incluir somente as despesas exclusivamente relacionadas à remuneração dos servidores e os subsídios dos vereadores. Portanto, para a apuração do disposto no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição Federal (CF/88), devem ser excluídos os encargos patronais e, até a entrada em vigor da nova redação promovida pela Emenda Constitucional (EC) nº 109/21, os gastos com inativos e pensionistas.
As verbas de natureza indenizatória não devem ser computadas na folha de pagamento do Poder Legislativo Municipal para apuração do limite constitucional - 70% da receita da câmara efetivamente realizada no exercício anterior - com gastos com pessoal, mas apenas as verbas remuneratórias.
Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Apucarana (Região Norte), por meio da qual questionou se, no atendimento ao dispositivo constitucional do artigo 29-A, parágrafo 1º, que estabelece um limite de 70% para gastos com folha de pagamento no Poder Legislativo Municipal, deve-se incluir as obrigações patronais. Além disso, questionou, mais especificamente, quais despesas compõem os gastos com folha.
Em seu parecer, a assessoria jurídica da Câmara de Apucarana afirmou que, para efeito do disposto no parágrafo 1º do artigo 29-A da CF/88, a composição da folha de pagamento não inclui outras despesas senão aquelas exclusivamente relacionadas ao pagamento da remuneração dos servidores e dos subsídios dos vereadores, excluindo-se os encargos previdenciários patronais, os gastos com inativos e pensionistas, diárias, ajudas de custos e outras receitas de natureza indenizatória.
A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR ressaltou que as obrigações patronais não estão incluídas no percentual de 70% previsto no parágrafo 1º do artigo 29-A da CF/88; e que as despesas referentes às indenizações não são computadas para a verificação ao atendimento dos limites percentuais ali expressos.
A unidade técnica destacou que somente após a entrada em vigor do artigo 29-A da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 109/21, os gastos com pensionistas e inativos passaram a ser incluídos no percentual de 70% questionado.
A CGM frisou, ainda, que a composição da folha de pagamento não deve incluir nenhuma despesa que não seja exclusivamente relacionada ao pagamento de remuneração dos servidores e dos subsídios dos vereadores. Assim, concluiu que não fazem parte da folha os encargos patronais, os gastos com os eventuais inativos e pensionistas (até a entrada em vigor do artigo 29-A da CF), as diárias, as ajudas de custo e outras verbas de natureza indenizatória.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) salientou que as obrigações patronais não se incluem no limite percentual de 70% constante no parágrafo 1º do artigo 29-A da CF/88; e que as despesas referentes às indenizações também não serão computadas para a verificação ao atendimento desse limite.
O órgão ministerial explicou que o conceito de despesa total com pessoal, de larga abrangência, corresponde ao somatório de todos os gastos de determinado ente da federação com pessoal ativo, inativo e pensionista, incluídas as espécies remuneratórias. E acrescentou que a definição de folha de pagamento consiste em espécie da qual as despesas totais com pessoal são gênero; e inclui, tão somente, as verbas remuneratórias.
Antes da entrada em vigor da EC nº 109/21, o artigo 29-A da Constituição Federal fixava que do total da despesa do Poder Legislativo municipal eram excluídos os gastos com inativos.
Com a redação da emenda constitucional, o artigo 29-A da CF/88 passou a dispor que o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências constitucionais, efetivamente realizado no exercício anterior.
O parágrafo 1º desse artigo estabelece que a câmara municipal não gastará mais de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores.
A EC nº 109/21 entra em vigor a partir do início da legislatura de 2025. Isso porque seu artigo 7º expressa que "a emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicação, exceto quanto à alteração do artigo 29-A da Constituição Federal, a qual entra em vigor a partir do início da primeira legislatura municipal após a data de publicação desta emenda constitucional.
O parágrafo 4º do artigo 39 da CF/88 fixa que os vereadores serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
O artigo 41 do Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União (Lei 8.112/90) dispõe que remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
A Consulta nº 6524/08 do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) estabelece que as despesas com encargos sociais e previdenciários patronais de câmaras de vereadores não se incluem no limite de 70% previsto no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição da República. Trata-se de limitação imposta a despesas de caráter remuneratório de servidores do Poder Legislativo Municipal, incluídas aquelas com os subsídios dos vereadores.
O Enunciado de Súmula nº 100 do TCE-MG expressa que a folha de pagamento da câmara municipal, incluindo o gasto com o subsídio de seus vereadores, para fins de apuração do limite preceituado no parágrafo 1º do artigo 29-A da Constituição da República, não compreende os gastos com inativos, os encargos sociais e as contribuições patronais.
A Consulta nº 2073/13 do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES) fixa que a folha de pagamento não inclui outras despesas senão aquelas exclusivamente relacionadas ao pagamento da remuneração dos servidores e dos subsídios dos vereadores; e excluiu os encargos previdenciários.
A Resolução nº 1054/05 do Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE-PI) dispõe que na folha de pagamento estão incluídas as despesas com pessoal, excluídas as despesas com inativos, pensionistas e encargos sociais patronais (FGTS, previdência e outros).
O Manual de Demonstrativos Fiscais, aplicado à União e aos estados, Distrito Federal e municípios, válido a partir do exercício financeiro de 2018, estabelece que as despesas indenizatórias são aquelas cujo recebimento possui caráter eventual e transitório, em que o poder público é obrigado a oferecer contraprestação por despesas extraordinárias não abrangidas pela remuneração mensal e realizadas no interesse do serviço, razão pela qual as indenizações não se incorporam ao vencimento ou provento para qualquer efeito.
Segundo o jurista Hely Lopes Meireles, as indenizações são previstas em lei e destinam-se a indenizar o servidor por gastos em razão da função. Seus valores podem ser fixados em lei ou em decreto, se aquela permitir. Tendo natureza indenizatória, não se incorporam à remuneração, não repercutem no cálculo dos benefícios previdenciários e não estão sujeitas ao imposto de renda.
O relator do processo, conselheiro Artagão de Mattos Leão, concordou com a CGM e o MPC-PR. Ele lembrou que o limite previsto no parágrafo 1º artigo 29-A da Constituição Federal refere-se ao limite máximo para gastos com a folha de pagamento do Poder Legislativo. Além disso, explicou que a base de cálculo para definir o limite máximo de gasto com a folha de pagamento, em relação a esse dispositivo constitucional, é a receita efetivamente realizada no exercício anterior.
Artagão ressaltou que a definição de folha de pagamento inclui somente as verbas remuneratórias; e, portanto, não inclui outras despesas senão aquelas exclusivamente relacionadas ao pagamento da remuneração dos servidores e dos subsídios dos vereadores, com a exclusão das despesas com o pagamento de contribuições previdenciárias patronais. Ele destacou que nesse mesmo sentido são as decisões de outros Tribunais de Contas da Federação.
O conselheiro também frisou que as verbas de natureza indenizatória não devem ser computadas na folha de pagamento do Poder Legislativo Municipal para apuração do limite constitucional, mas apenas as verbas de cunho remuneratório. Ele lembrou que devem ser excluídas as despesas com inativos, pensionistas e os encargos patronais.
O relator salientou que, no âmbito do Direito público, remuneração denota o mesmo significado de vencimento, ou seja, a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei, mais as vantagens pecuniárias permanentes a ele acrescidas, conforme disposto no artigo 41 da Lei nº 8.112/90.
Artagão reafirmou os conceitos de indenizações manifestados por Hely Lopes Meireles e o Manual de Demonstrativos Fiscais. Ele ressaltou que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem adotado conceito mais amplo para as indenizações, que alcança também as compensações financeiras pagas a servidores públicos pela privação de determinados direitos que deixaram de ser exercidos em sua forma específica.
Finalmente, o conselheiro entendeu que, a partir do início de vigência do artigo 29-A da Constituição Federal acrescentado pela EC nº 109/21, deverão ser somadas à remuneração dos servidores e dos subsídios dos vereadores as despesas com inativos e pensionistas.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão nº 4/22 do Plenário Virtual do Tribunal Pleno, concluída em 31 de março. O Acórdão nº 692/22 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 7 de abril, na edição nº 2.745 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). Não houve recurso e o trânsito em julgado da decisão ocorreu em 20 de abril.