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GESTÃO, RACIONALIDADE E INSTITUIÇÕES NO TERCEIRO SETOR:
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Edson Festas Abreu
1 Carlos Eduardo Guerra Silva GESTÃO, RACIONALIDADE E INSTITUIÇÕES NO TERCEIRO SETOR: DINÂMICAS DA AVALIAÇÃO DE SERVIÇOS E DA PRESTAÇÃO DE CONTAS EM AMBIENTE DE CONTROLE SOCIAL Belo Horizonte Faculdade de Ciências Empresariais da Universidade FUMEC 2008
2 Carlos Eduardo Guerra Silva GESTÃO, RACIONALIDADE E INSTITUIÇÕES NO TERCEIRO SETOR: DINÂMICAS DA AVALIAÇÃO DE SERVIÇOS E DA PRESTAÇÃO DE CONTAS EM AMBIENTE DE CONTROLE SOCIAL Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Administração da Faculdade de Ciências Empresariais da Universidade FUMEC, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Administração. Área de concentração: Gestão Estratégica de Organizações Orientador: Prof. Dr. Afrânio Carvalho Aguiar Belo Horizonte Faculdade de Ciências Empresariais da Universidade FUMEC b -
3 Silva, Carlos Eduardo Guerra S586g Gestão, racionalidade e instituições no terceiro setor: 2008 dinâmicas da avaliação de serviços e da prestação de contas em ambiente de controle social. / Carlos Eduardo Guerra Silva ; Orientador, Afrânio Carvalho Aguiar f. : il. ; 30 cm. Dissertação (mestrado) Universidade FUMEC. Faculdade de Ciências Empresariais, Inclui bibliografia 1. Associações sem fins lucrativos - Administração. 2. Associações, instituições, etc. - Administração. 3. Prestação de contas. I. Aguiar, Afrânio Carvalho. II. Universidade FUMEC. Faculdade de Ciências Empresariais. III. Título. Elaborada por Olívia Soares de Carvalho. CRB/6: 2070 CDU : c -
4 FACULDADE DE CIÊNCIAS EMPRESARIAIS MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO - d -
5 Terceiro Setor, (...) Acredito que este é um caminho que vale a pena continuar a explorar com entusiasmo e a aperfeiçoar com as lições da experiência. Ruth Cardoso * * Fortalecimento da Sociedade Civil. In: IOSCHPE, Evelyn Berg. 3º Setor: Desenvolvimento social sustentado. 3.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, p e -
6 AGRADECIMENTOS Ao Prof. Afrânio Carvalho Aguiar, orientador desta pesquisa desde o primeiro dia de aula, quando, numa exposição da disciplina Teoria das Organizações, abordou a teoria institucional e incentivou que eu a aplicasse na investigação dos fenômenos concernentes ao Terceiro Setor. Desde então, além de orientador sempre presente e envolvido, de notável rigor teórico e metodológico, foi fundamental referência como professor, pesquisador e amigo. Registro nossas produções conjuntas e dissensões oportunas, cuja amálgama resultou em aprendizado profícuo e consistente. Aos membros da banca examinadora, Prof. Reynaldo Maia Muniz (CEPEAD/UFMG), Profª Solange Maria Pimenta (CGE/FEAD) e Prof. Daniel Jardim Pardini (FACE/FUMEC), pelos valiosos apontamentos, críticas e sugestões elucidados na defesa de projeto e que trouxeram mais consistência ao desenvolvimento da pesquisa, assim como pela honra de têlos novamente na defesa da dissertação. Ao Prof. Daniel, para além da banca e como professor e coordenador do mestrado, pelos conhecimentos compartilhados, pelo apoio aos meus interesses e pelo incentivo ao desenvolvimento de novos estudos na universidade. Ao Ministério Público de Minas Gerais, em especial ao Procurador de Justiça Dr. Tomáz de Aquino Resende, pelos preciosos ensinamentos que se constituíram num roteiro do Terceiro Setor, assim como por ter disponibilizado a base de dados do Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte, material fundamental para a concretização desta pesquisa. Ao Prof. Eduardo Filinto da Silva (FIPE), um dos coordenadores do Diagnóstico, cujos apontamentos foram essenciais para o delineamento do objeto de estudo. Ao Programa de Pesquisa e Iniciação Científica (ProPIC) da Universidade FUMEC, pelo apoio institucional e financeiro à esta pesquisa. Aos Profs. Osvaldo Manoel Corrêa, Eduardo Martins de Lima e Rodrigo Fonseca e Rodrigues, do ProPIC, pelas portas sempre abertas e pela atenção e presteza concedidas ao longo de toda a pesquisa. À Fundação Itaú Social, por ter possibilitado o acesso ao curso de Avaliação Econômica de Projetos Sociais, no qual tive contato inicial com muitos dos métodos estatísticos aplicados na pesquisa. À Profª. Ana Maria Hermeto de Oliveira (CEDEPLAR/UFMG), que ministrou o referido curso e compartilhou com afinco esses úteis conhecimentos, assim como pelas conversas sobre questões afins a esta pesquisa. Ao Plínio Reis Monteiro (doutorando CEPEAD/UFMG), por ter proporcionado o aprofundamento nos conhecimentos estatísticos, bem como o aprendizado do software SPSS, instrumental essencial para a análise empreendida. À Fundação CDL Pró-Criança, que possibilitou a vivência profissional e sensitiva sobre esse instigante universo que é o Terceiro Setor e pela admirável postura de apoiar formalmente o estudo de seus colaboradores assim como a pesquisa científica. À Diretoria como um todo e em particular a o Sr. Jonacir Dadalto, gerente geral, pelo incentivo aos meus estudos e pela flexibilidade concedida, que proporcionou intercambiar as prioridades acadêmicas e profissionais. No seio familiar, agradeço à Ângela, Mauro e Hique mãe, pai e irmão pelo convívio e amor incondicionais. À Paula, pelo companheirismo e amor como mulher e pela inspiração como uma flor. Notadamente, agradeço à Deus e à todos aqueles que comigo compartilharam a esperança e o desejo de sucesso... - f -
7 RESUMO Estudo exploratório que objetivou investigar e analisar influências dos agentes institucionais que exercem controle social vertical sobre as organizações do terceiro setor, particularmente sobre as práticas de gestão de avaliação de serviços e de prestação de contas. Estão entre os agentes: a forma jurídica, referente à estruturação das organizações como associações ou fundações, os títulos e certificações concedidos pelo poder público, os conselhos de políticas públicas e os financiadores que fomentam as atividades do Terceiro Setor. Esses agentes, em maior ou menor grau, estão relacionados às dimensões legal e econômico-financeira da ambiência. Tendo o pensamento weberiano e a teoria institucional como condutores, discutem-se as bases de racionalidade que orientam a ação tanto dos agentes como das organizações sem fins lucrativos. Por hipótese básica considera-se que as organizações, em busca de legitimidade e dos recursos de que necessitam, tendem a adotar práticas como as de avaliação de serviços e de prestação de contas, as quais pressupõem relação com esses agentes e com o controle social que exercem. O estudo desenvolveu-se em três etapas, sendo que todas as fontes de dados utilizadas são secundárias. Na primeira etapa foram testadas as influências de cada agente através de técnicas estatísticas de regressão sobre dados de uma amostra de organizações advindas do Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte. Na segunda etapa, buscou-se identificar essas relações nos discursos de dirigentes e outros representantes das organizações do terceiro setor e dos agentes institucionais, disponíveis no texto para discussão Projeto Transparência e Prestação de Contas da Sociedade Civil na América Latina CASO BRASIL. Na terceira etapa, abordou-se o Terceiro Setor a partir de uma perspectiva histórica, com base na literatura, documentos, leis e outras fontes de informação. A partir da triangulação entre esses diferentes métodos, chegou-se às seguintes conclusões: as relações estatisticamente comprovadas, que mostraram-se presentes nos discursos e principalmente na história mais recente do Terceiro Setor brasileiro, demonstram que a dinâmica que se estabelece entre agentes institucionais e organizações do terceiro setor orienta-se por uma racionalidade instrumental, embora se reconheça a presença e a importância da racionalidade substantiva que é característica de muitas dessas organizações. Estatisticamente, constatou-se que a influência dos agentes institucionais é mais intensa sobre a prática de prestação de contas em detrimento à de avaliação de serviços. Nos discursos, observa-se que é tênue o limite entre essas duas práticas de gestão, assim como entre transparência e eficiência, que dialogicamente estão sobrepondo-se uma à outra. Diante da história os agentes institucionais e as práticas de gestão se diluem num universo mais amplo que extrapola as relações investigadas. Assim, o mimetismo opera conjuntamente com os mecanismos institucionais coercitivos e normativos que preponderam nas ações dos agentes, sugerindo que as organizações tendem a se tornar isomórficas no ambiente, pois passam a adotar práticas de gestão semelhantes entre si. Observa-se que as áreas com maior influência do conjunto de agentes institucionais são as de Assistência Social, de Educação e de Saúde. Essas mesmas áreas marcaram presença ao longo do desenvolvimento do Terceiro Setor brasileiro e, ao menos em tese, seriam as mais institucionalizadas. Ao final, considera-se que os resultados obtidos remetem a questões que demandam não só do desenvolvimento de novos estudos como também do alinhamento da própria pesquisa com aqueles existentes. Palavras-chave: Terceiro Setor, gestão, racionalidade, instituições, avaliação de serviços, prestação de contas, controle social. - g -
8 ABSTRACT This study was conducted in an exploratory basis aiming at identifying and analyzing influences on the Third Sector organizations from the institutional agents that exercise vertical social control over them, particularly over the managerial practices of performance evaluation and accounts statement. The considered institutional agents were: the legal status, concerned with the condition of the organizations being structured as foundations or as associations, the titles and certificates awarded by the public power, the public policies committees to which the organization may be affiliated, and the funding organizations that support the activities of the Third Sector. In a certain extent, those agents are related to the legal and economicfinancial dimensions of the environment. The rationality that drives the actions of the institutional agents and those of the non-profit organizations was discussed considering the weberian thought and the institutional theory as well. The basic hypothesis is that the organizations, looking for legitimacy and needed resources, trend to adopt practices like performance evaluation and accounts statement, assuming connections with those agents and with the social control they exercise. The study comprises three phases, all of them using secondary data. In the first phase, the influences of each agent were tested by using regression statistical techniques over data taken from a sample of organizations surveyed by the Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte. In the second one, it was tried to identify those connections in the content of the speeches of managers and other representatives from the third sector organizations, and of other institutional agents as well, available in the discussion paper Projeto Transparência e Prestação de Contas da Sociedade Civil na América Latina CASO BRASIL. In the third methodological phase, the Third Sector was approached through a historical perspective, based on the literature, documents, laws and other information sources. Taking into consideration the different research methods used, the following conclusions were reached to: the statistical proved relations coincided with what emerged from the speeches analysis and from the historical based approach. This shows that the established dynamics resulting from the interaction of the institutional agents with the third sector organizations are driven by an instrumental rationality, although that do not deny the importance of the substantive rationality which characterizes most of these organizations. It was verified statistically that the influence of the institutional agents is stronger in relation to the accounts statement practices than to the performance evaluation one. In the speeches, it was observed that is slight the limit between those two managerial practices, as well as between transparency and efficiency. In a broader perspective, institutional agents and managerial practices are diluted in a wider universe which extrapolates the investigated relationships. Then, the organization mimetic mechanism operate together with the coercive and normative institutional ones existing in the actions of the agents, suggesting that the nonprofit organizations trend to become isomorphic in the environment, adopting managerial practices which are similar among them. It is also noticed that the areas which are most submitted to the influence of the institutional agents are Social Services, Education and Health. These areas appeared to have great importance during the development of the brazilian Third Sector, and then might have reached a higher degree of institutionalization. The obtained results from the present research suggest many new questions which need more studies in order to be better understood; a more precise alignment of the own research with several existent studies is also desired. Key-words: Third Sector, racionality, institucional theory, performance evaluation, accounts statement, social control. - h -
9 SUMÁRIO LISTA DE SIGLAS... iii LISTA DE FIGURAS... iv LISTA DE QUADROS...v LISTA DE TABELAS... vi 1. Introdução Protagonismo Mundial, Atuação Local: Dinâmicas da Gestão no Terceiro Setor Brasileiro Questão de Pesquisa: Gestão, Racionalidade e Instituições no Terceiro Setor? Objetivos Justificativa Fundamentação Teórica Terceiro Setor Brasileiro: Terminologias, Tipologias e Caracterizações Definições Setoriais Definições Funcionais Definições Legais Definições Econômico-Financeiras Definição Estrutural/Operacional Utilização das Definições pela Pesquisa Gestão e Racionalidade no Terceiro Setor Práticas de Gestão Avaliação de Serviços Prestação de Contas Instituições e Racionalidade no Terceiro Setor Processo de Institucionalização Mecanismos Institucionais e Controle Social Elementos Constitutivos das Instituições Agentes Institucionais do Terceiro Setor Forma Jurídica Títulos e Certificações Conselhos de Políticas Públicas Financiadores Modelo Teórico-Analítico e Hipóteses da Pesquisa Metodologia Caracterização da Pesquisa Pesquisa Quantitativa Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte Delimitação do Universo de Pesquisa Tratamento dos Dados Variáveis e Definições Constitutiva e Operacional Análise Exploratória dos Dados Correlações Regressões e Testes de Hipótese Regressão Linear Múltipla Regressão Logística Binária Pesquisa Qualitativa Análise de Conteúdo Análise Histórica i -
10 5. Descrição dos Resultados Características das Organizações Pesquisadas Correlações entre as Variáveis do Modelo Modelo de Regressão: Prestação de Contas Modelo de Regressão: Avaliação de Serviços Análise dos Resultados Análise Estatística do Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte Forma Jurídica: O Código Civil e o Velamento do Ministério Público Títulos e Certificações: Adesão Cerimonial? Conselhos de Políticas Públicas: Instância Normativa e de Participação Social Financiadores: Um a mais, maior a chance Agentes Institucionais e suas relações com as Práticas de Gestão Análise de Conteúdo do texto para discussão Projeto Transparência e Prestação de Contas da Sociedade Civil na América Latina CASO BRASIL Análise Histórica do Terceiro Setor Brasileiro Conclusões Considerações Finais, Limitações do Estudo e Recomendações para Pesquisas Futuras Legitimidade: Ampliação Conceitual e o outro lado da História Terceiro Setor e as múltiplas Teorias Organizacionais Generalização dos resultados Utilização de dados secundários Tratamento e Qualidade na Mensuração das Variáveis REFERÊNCIAS APÊNDICE A (Recodificação de Variáveis) APÊNDICE B (Construção do Modelo de Regressão Linear Múltipla Prestação de Contas) APÊNDICE C (Construção do Modelo de Regressão Logística Avaliação de Serviços) APÊNDICE D (Representatividade das Áreas de Atuação) APÊNDICE E (Testes de diferenças entre grupos: Fundações, Associações e Sociedades Civis Sem Fins Econômicos) ii -
11 LISTA DE SIGLAS ABONG BNDES CAOTS CEBAS CETS CFC CMAS CMDCA CNAS CNEs FASFIL FGV FIA FIPE GIFE IBGE ICNPO ICNPO-A IPEA ONG ONU OSC OSCIP OTS PEGS RITS SICAP SPSS TCU UNICEF Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social Centro de Apoio Operacional ao Terceiro Setor do Ministério Público Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social Centro de Estudos do Terceiro Setor Conselho Federal de Contabilidade Conselho Municipal de Assistência Social Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente Conselho Nacional de Assistencial Social Cadastro Nacional de Entidades Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos (Pesquisa IBGE) Fundação Getúlio Vargas Fundo da Infância e da Adolescência Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas Grupo de Institutos, Fundações e Empresas Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística International Classification of Nonprofit Organizations (Classificação Internacional de Organizações Sem Fins Lucrativos) International Classification of Nonprofit Organizations Adapted (Classificação Internacional de Org. Sem Fins Lucrativos Adaptada) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Organização Não-Governamental Organização das Nações Unidas Organização da Sociedade Civil Organização da Sociedade Civil de Interesse Público Organização do Terceiro Setor Programa de Estudos em Gestão Social Rede de Informações para o Terceiro Setor Sistema de Cadastro e Prestação de Contas Statistical Package for the Social Sciences (Pacote Estatístico para as Ciências Sociais) Tribunal de Contas da União Fundo das Nações Unidas para a Infância - iii -
12 LISTA DE FIGURAS FIGURA 1: Din âmica de funcionamento de uma organização do terceiro setor...9 F IGURA 2: Est rutura de Administração...10 F IGURA 3: Prá ticas de Gestão FIGURA 4: Fronteiras entre os três setores F IGURA 5: Car acterização Legal das Organizações do Terceiro Setor...33 FIGURA 6: Dinâmica da avaliação de serviços e práticas envolvidas...51 FIGURA 7: Acc ountability no Terceiro Setor F IGURA 8: Correspondência entre as categorias da ação e do ambiente...66 FIGURA 9: Pro cessos inerentes à institucionalização...68 FIGURA 10: A gentes Institucionais do Terceiro Setor F IGURA 11: M odelo Teórico-Analítico...94 F IGURA 12: C aracterização da Pesquisa FIGURA 13: Configuração do Terceiro Setor no século XIX FIGURA 14: Configuração do Terceiro Setor na década de FIGURA 15: C onfiguração do Terceiro Setor no início do século XXI F IGURA 16: G ráficos de Dispersão entre variável dependente e variáveis independentes..192 F IGURA 17: Dispersão dos resíduos pelos valores previstos da variável dependente F IGURA 18: H istograma dos resíduos do modelo iv -
13 LISTA DE QUADROS QUADRO 1: Agentes Institucionais do Terceiro Setor...16 QUADRO 2: Variações Terminológicas do Terceiro Setor...23 QUADRO 3: Conjunções entre o Público e o Privado...25 QUADRO 4: Esferas Públicas de Concessão dos Títulos e Certificações...30 QUADRO 5: Características dos Títulos e Certificações Federais...31 QUADRO 6: Natureza dos Recursos no Terceiro Setor...34 QUADRO 7: Detalhamento das Fontes de Recursos no Terceiro Setor...36 QUADRO 8: Classificação Internacional de Organizações Sem Fins Lucrativos Adaptada...39 QUADRO 9: Características das organizações e da gestão no Terceiro Setor...42 QUADRO 10: Abordagens da Racionalidade nos Estudos Organizacionais...43 QUADRO 11: Parâmetros da Avaliação Processual...52 QUADRO 12: Descrição de uma Avaliação Formal...55 QUADRO 13: Relação dos Públicos e Tipos de Prestação de Contas...62 QUADRO 14: Meios utilizados na elaboração e divulgação de Prestação de Contas...63 QUADRO 15: Elementos Constitutivos das Instituições...74 QUADRO 16: Características dos Agentes Institucionais do Terceiro Setor...79 QUADRO 17: Características do CMDCA/BH...86 QUADRO 18: Características do CMAS/BH...87 QUADRO 19: Classificação das Variáveis QUADRO 20: Descrição das Variáveis Independentes (Modelo de Teórico-Analítico) QUADRO 21: Descrição das Variáveis Dependentes (Modelo de Teórico-Analítico) QUADRO 22: Descrição das Medidas Estatísticas QUADRO 23: Análise de Conteúdo Organizações do Terceiro Setor QUADRO 24: Análise de Conteúdo Agentes Institucionais (Financiadores) QUADRO 25: Recodificação de variáveis do Diagnóstico do Terceiro Setor v -
14 LISTA DE TABELAS TABELA 1: Distribuição das organizações por período de criação...6 TABELA 2: Força de trabalho das organizações do terceiro setor...7 TABELA 3: Área de atuação das organizações no Brasil e em Belo Horizonte...7 TABELA 4: Universo pesquisado pelo Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte..102 TABELA 5: Universo delimitado pela Pesquisa TABELA 6: Características Gerais das Organizações Pesquisadas TABELA 7: Públicos para os quais as organizações prestam contas TABELA 8: Tipos de relatórios utilizados para prestação de contas TABELA 9: Avaliação de Serviços TABELA 10: Matriz de correlação entre as variáveis integrantes dos modelos TABELA 11: Parâmetros gerais do modelo de prestação de contas TABELA 12: Parâmetros gerais do modelo de Avaliação de Serviços TABELA 13: Tamanho pela Forma Jurídica TABELA 14: Propriedade TABELA 15: Matriz de correlação e estatísticas descritivas básicas Modelo TABELA 16: Parâmetros gerais do modelo de regressão múltipla Modelo TABELA 17: Diagnóstico da Multicolineariedade Modelo TABELA 18: Matriz de correlação e estatísticas descritivas básicas Modelo TABELA 19: Parâmetros gerais do modelo de regressão múltipla Modelo TABELA 20: Avaliação de pressupostos do modelo de regressão múltipla Modelo TABELA 21: Matriz de correlação e estatísticas descritivas básicas Modelo TABELA 22: Parâmetros gerais do modelo de regressão logística Modelo TABELA 23: Diagnóstico da Multicolineariedade Modelo TABELA 24: Adequação das Freqüências Esperadas Modelo TABELA 25: Tabela de contingência: Forma Jurídica por Avaliação de Serviços TABELA 26: Avaliação de Serviços TABELA 27: Tamanho (Orçamento Anual) por utilização de Metodologia Própria TABELA 28: Tamanho (Empregados CLT) por utilização de Metodologia Própria TABELA 29: Tamanho (Por Número de Empregados CLT) TABELA 30: Parâmetros gerais do modelo de regressão logística Modelo TABELA 31: Tabela de contingência: Financiadores por Avaliação de Serviços TABELA 32: Distribuição dos Agentes Institucinais por Área de Atuação TABELA 33: Distribuição das Áreas de Atuação por Período de Criação TABELA 34: Diferença Global TABELA 35: Diferença entre grupos: Fundações e Associações TABELA 36: Diferença entre grupos: Fundações e Sociedades Civis TABELA 37: Diferença entre grupos: Associações e Sociedades Civis vi -
15 GESTÃO, RACIONALIDADE E INSTITUIÇÕES NO TERCEIRO SETOR: DINÂMICAS DA AVALIAÇÃO DE SERVIÇOS E DA PRESTAÇÃO DE CONTAS EM AMBIENTE DE CONTROLE SOCIAL 1. Introdução O final do século XX foi palco da significativa expansão das iniciativas da sociedade civil. Múltiplos planos de ação e de articulação passaram a ser vistos sob a égide de um Terceiro Setor, não-governamental e não-lucrativo, cujas características envolvem a participação voluntária, autônoma e privada, organizada em torno de objetivos coletivos ou de interesse público. Essas iniciativas podem ser percebidas em suas formas personificadas de escolas, centros de pesquisa e de profissionalização, museus, grupos literários, orquestras sinfônicas, hospitais, asilos, creches, associações de bairro, sindicatos, associações profissionais e mutualistas, clubes de lazer, dentre outras tantas. Notadamente, as organizações do Terceiro Setor vêm sendo consideradas importantes protagonistas no desenvolvimento social mundial. No contexto sócio-econômico brasileiro, além de atenderem a diversas necessidades da população, a relevância do Terceiro Setor se manifesta através do significativo número de empregos que gera e da considerável participação que representa no PIB nacional. Acrescentam-se ainda certas peculiaridades dessas organizações, que se instituem a partir de uma missão, agregam indivíduos voluntários à sua causa e, além de tudo, pretendem-se como sem fins lucrativos. Todos esses elementos se traduzem num crescente interesse acadêmico sobre o campo de estudo do Terceiro Setor, que como afirma Falconer (1999b, p.1) é [...] uma das áreas mais verdadeiramente multidisciplinares das Ciências Sociais, unindo pesquisadores de disciplinas como Economia, Sociologia, Ciência Política e áreas acadêmicas aplicadas como Serviço Social, Saúde Pública e Administração. Nessa direção, a presente pesquisa pretende somar esforços ao debate e ao desenvolvimento de estudos organizacionais alinhados a essa relevante temática. O conteúdo da pesquisa foi organizado em oito capítulos que guardam conexões entre si, sendo sugerida a leitura progressiva para a compreensão global do trabalho. Entretanto, os conteúdos abordados em cada capítulo guardam suas especificidades, o que possibilita a consulta em separado, conforme intento de cada leitor. Particularmente, aos interessados em aprofundar-se nos aspectos metodológicos, a pesquisa ainda conta com cinco apêndices. Essa - 1 -
16 estruturação, que possibilita uma visualização da pesquisa em seu conjunto, está descrita a seguir: Capítulo 1 Introdução. O terceiro setor é contextualizado em relação a sua abrangência e importância. São abordadas as características e a dinâmica de gestão de suas organizações. A despeito das expectativas sobre o protagonismo no desenvolvimento social, são apontadas deficiências na gestão de muitas organizações, bem como são introduzidas as práticas de avaliação de serviços e de prestação de contas como elementos para a superação de algumas dessas deficiências. Em seguida, adentra-se na formulação da questão de pesquisa, onde é constatada a existência de organizações que atuam com níveis mais elevados de desempenho e transparência e cujas referidas práticas de gestão encontram-se institucionalizadas em suas rotinas. Explicita-se que a adoção de práticas de gestão poderia tanto advir de uma atribuição de necessidade ou utilidade surgida dentro das próprias organizações quanto da conformação à influência de agentes externos, notadamente aqueles que exercem controle social vertical sobre as organizações: a forma jurídica, referente à estruturação das organizações como associações ou fundações, os títulos e certificações concedidos pelo poder público, os conselhos de políticas públicas e os financiadores que fomentam as atividades do Terceiro Setor. Diante dessa constatação, são demonstrados os objetivos que orientaram a investigação. O capítulo se encerra com a abordagem dos elementos teóricos e práticos que justificaram a realização da pesquisa. Capítulo 2 Fundamentação Teórica. Realiza-se a revisão da literatura, bem como são abordadas as teorias que possibilitam o aprofundamento sobre a temática e sustentam a discussão dos resultados da pesquisa empírica. Esse capítulo desenvolve-se em três partes. Na primeira parte, busca-se uma definição para o Terceiro Setor tendo por referência o trabalho de Salamon e Anheir (1997), adicionalmente contextualizado com as definições de autores da literatura nacional. Na segunda parte, as características de gestão das organizações do terceiro setor assim como das práticas de avaliação de serviços e de prestação de contas são aprofundadas. A partir do trabalho de Weber (1987a, b), explicitam-se os pressupostos da racionalidade pela qual se orienta a gestão das organizações. Na terceira parte, aborda-se o processo de institucionalização e seu reflexo na adoção de práticas de gestão pelas organizações, tendo por referência o trabalho de Tolbert e Zucker (1998). Privilegia-se inicialmente a demonstração de como uma prática se institucionaliza, considerando seu surgimento dentro das próprias organizações. Em seguida, referenciando-se em DiMaggio e Powell (1991), o ambiente toma o papel de agente e sua influência sobre a ação organizacional é demonstrada através dos mecanismos institucionais coercitivos, normativos e - 2 -
17 miméticos que tendem a conduzir as organizações ao isomorfismo. Da mesma forma, se estabelece a conexão entre esses mecanismos e o conceito de controle social, aproximando-o da abordagem institucional. Através dos trabalhos de Scott (2001) e de Meyer e Rowan (1991), amplia-se a visão sobre o processo de institucionalização e de sua correspondência com os mecanismos institucionais e com outros elementos constitutivos das instituições que são pertinentes para a compreensão do estudo. Em seguida, explicitam-se os agentes institucionais e suas supostas influências na adoção das práticas de avaliação de serviços e de prestação de contas pelas organizações do terceiro setor. Capítulo 3 Modelo Teórico-Analítico e Hipóteses de Pesquisa. A partir da fundamentação teórica da pesquisa, procedeu-se com a formulação da hipótese básica de que as pressões advindas dos agentes institucionais do terceiro setor que exercem controle social vertical se orientam por uma racionalidade predominantemente instrumental. As organizações sem fins lucrativos, em busca de legitimidade e dos recursos necessários à sobrevivência, tendem a adotar práticas como as de avaliação de serviços e de prestação de contas, que direta ou indiretamente, pressupõem relação com esses agentes. Tal ocorrência, por sua vez, conduz as organizações a se tornarem isomórficas no ambiente, visto que passam a adotar práticas de gestão muito semelhantes entre si. Por estar subjacente aos agentes e a essas práticas uma racionalidade instrumental, a dinâmica institucional que se estabelece é orientada por essa mesma racionalidade. A hipótese básica é traduzida no modelo teóricoanalítico que orientou a investigação, onde estão contempladas as distintas influências de cada agente institucional sobre as práticas de gestão das organizações do terceiro setor. Capítulo 4 Metodologia. A caracterização da pesquisa e os procedimentos metodológicos adotados são descritos. Tem-se em vista uma abordagem quali-quantitativa, desenvolvida em bases exploratórias ao longo de três etapas. Na primeira etapa, a pesquisa quantitativa baseou-se principalmente nos testes das hipóteses, considerando a utilização de técnicas estatísticas de regressão sobre dados de uma amostra de organizações, advindas do Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte. Na segunda etapa, a pesquisa qualitativa considerou a análise de conteúdo das informações que constam no texto para discussão Projeto Transparência e Prestação de Contas da Sociedade Civil na América Latina - CASO: BRASIL, de autoria de Landim e Carvalho (2007). Na terceira etapa, a pesquisa abordou o terceiro setor a partir de uma perspectiva histórica. Capítulo 5 Descrição dos Resultados. Demonstram-se os resultados obtidos pela pesquisa quantitativa, em conformidade com o tratamento de dados proposto. Os resultados são tratados de maneira objetiva e sem contextualização teórica, visando possibilitar a - 3 -
18 familiarização com as características das organizações que compuseram os modelos sobre os quais os testes de hipótese foram realizados. Capítulo 6 Análise dos Resultados. Apresenta-se a análise das três etapas da pesquisa, conforme descrito no capítulo 4 (Metodologia). Em seu conjunto, essas etapas são vistas como complementares e correspondem ao processo de triangulação, que além de mostrar-se útil para a obtenção de diferentes perspectivas sobre o Terceiro Setor e a problemática investigada, encontra especial aplicação para o alcance da validade deste estudo, pois todas as fontes de dados utilizadas constituem-se como secundárias. Capítulo 7 Conclusões. As conclusões da pesquisa orientam-se pelos resultados obtidos no capítulo 6, submetidos a uma lógica indutiva cuja referência é o modelo teóricoanalítico demonstrado no capítulo 3. Capítulo 8 Considerações Finais, Limitações do Estudo e Recomendações para Pesquisas Futuras. Retoma-se o objetivo fundamental da pesquisa, posicionando-o perante os resultados e a conclusão obtida. São trazidas à tona questões que necessitam de esclarecimentos e aprofundamentos, de forma a consolidar a validade científica da pesquisa e de suas apreensões, assim como abrir a possibilidade para o desenvolvimento de novos estudos teóricos e empíricos. Na seqüência, retoma-se a contextualização da pesquisa, que compõem este capítulo introdutório
19 1.1. Protagonismo Mundial, Atuação Local: Dinâmicas da Gestão no Terceiro Setor Brasileiro O Terceiro Setor 1, para Fernandes (1994), designa o conjunto de organizações provenientes da sociedade civil voltadas à produção de bens e serviços públicos em geral. Silva e Aguiar (2006) reconhecem os benefícios públicos promovidos pelas organizações (como as de assistência social ou de saúde), mas também chamam a atenção para aquelas que buscam atender aos interesses de grupos restritos, mas que também podem ter considerável alcance social (como as associações de classe, sindicatos ou clubes de lazer). Falconer (1999b), por sua vez, considera que o termo remete às organizações sociais, oriundas da sociedade civil, mas também se refere ao trabalho voluntário de cidadãos, à ação social das empresas e às organizações do poder público privatizadas na forma de fundações. Para esse autor (1999b, p.2), mais do que um conceito rigoroso ou um modelo solidamente fundamentado em teoria organizacional, política ou sociológica terceiro setor, no Brasil, é uma idéia-força, um espaço mobilizador de reflexão, de recursos e, sobretudo, de ação. Fernandes (1994) esclarece que a existência de um Terceiro Setor está condicionada a de outros dois: a do Primeiro Setor, representado pelas atividades estatais que são realizadas visando fins públicos e a do Segundo Setor, representado pelas atividades da iniciativa privada que atendem a fins particulares. Para Silva (2008, p.1) o terceiro setor é visto como derivado de uma conjugação entre as finalidades do primeiro setor e a natureza do segundo, ou seja, composto por organizações que visam a benefícios coletivos (embora não sejam integrantes do governo) e de natureza privada (embora não objetivem auferir lucros). Ainda, há de se considerar que o setor sem fins lucrativos posiciona-se entre o Estado e o Mercado, por vezes sob a insígnia da parceria, por outras num sentido de independência ou oposição. Não só no Brasil, mas em todo o mundo, parece ser consenso (Fernandes, 1994; Drucker 1997; Salamon e Anheir, 1997; Falconer, 1999a, b; Hudson, 1999; Tenório, 2006a) que o terceiro setor vem crescendo em abrangência e em importância. Como indica Fernandes 1 Os conceitos referentes ao Terceiro Setor e às suas organizações são diversos, guardam sutilezas entre si e, não raro, até contradições, como poderá ser observado em detalhes no Capítulo 2.1 (Terminologias, Tipologias e Caracterizações), p.22. Neste momento apresenta-se uma definição mínima sobre o termo que possibilite o posicionamento inicial desta pesquisa e das questões que se pretende investigar. Complementarmente, ao abordar as organizações do terceiro setor, foram adotadas as variações terminológicas organizações da sociedade civil e organizações sem fins lucrativos. Em contrapartida, para evitar a utilização excessiva de termos compostos, em contextos específicos ao Terceiro Setor, menciona-se somente organização. Também registra-se a utilização de Terceiro Setor em maiúsculo, quando se tratar de um setor (como o Primeiro e Segundo setores) e em minúsculo, quando se tratar de adjetivação, como organizações do terceiro setor
20 (1994, p.16) dados recolhidos nas mais diversas regiões [do mundo] coincidem quanto ao tempo: a atividade associativa ganha impulso nos anos 70 e acelera dos 80 para cá. A TAB. 1 demonstra o crescimento dessas organizações no âmbito do Terceiro Setor brasileiro e no da cidade de Belo Horizonte (MG). Período de Criação TABELA 1 Distribuição das organizações por período de criação Fasfil Diagnóstico Quant. Acumulado Crescimento 2 Quant. Acumulado Crescimento Até De 1971 a % % De 1981 a % % De 1991 a % % De 2001 a 2002 (Fasfil) e de % % 2001 a 2005 (Diagnóstico) Fonte: Adaptado de IBGE (2004) e CAOTS (2006a). Na pesquisa Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil (Fasfil), desenvolvida pelo IBGE (2004), constata-se que no início da década de oitenta havia cerca de 44 mil organizações atuando no Brasil. Em 2002, já eram 276 mil organizações, o que caracterizou um crescimento de 529% em pouco mais de duas décadas. O Diagnóstico do Terceiro Setor de Belo Horizonte (Diagnóstico) 3, realizado pelo Centro de Apoio ao Terceiro Setor do Ministério Público de Minas Gerais (CAOTS, 2006a), apesar de ter registrado um crescimento menor que o nacional, também evidenciou a expansão e o significativo número de 1,3 mil organizações que atuavam na capital mineira até Indica o crescimento percentual de organizações em relação ao período antecedente. 3 A pesquisa do IBGE (2004) será tratada na dissertação por Fasfil e a do CAOTS (2006a) por Diagnóstico. 4 O Diagnóstico identificou um universo de organizações e efetivamente foram pesquisadas A diferença para as organizações que constam na TAB.1 representam organizações não respondentes. Cabe destacar que se considerado o estudo do IBGE, haveria em Belo Horizonte cerca de organizações. Segundo Resende (2008), não só o quantitativo correspondente a essa cidade, como os demais dados divulgados pelo IBGE, podem ser inconsistentes. Referenciando-se ao Diagnóstico, o autor (2008, p.1) afirma que algumas organizações chegam a ter cinco pessoas jurídicas no mesmo endereço, quando na verdade existe só uma: Por exemplo, a associação recebe uma multa por não declarar imposto. Ao invés de pagar, cria uma nova associação e deixa a outra registrada em cartório. Essa passa a existir de direito, mas não de fato. Essas diferenças podem ocorrer, pois a pesquisa do IBGE não se constitui como um levantamento de campo e sim, baseia-se em dados do Cadastro Central de Empresas (CEMPRE) do próprio IBGE e na Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) do Ministério do Trabalho e Emprego. Essa imprecisão nas informações reflete um desconhecimento da real dimensão do Terceiro Setor brasileiro, o que vem sendo superado a partir pesquisas como o Diagnóstico, assim como outras que também merecem destaque, a saber: Diagnóstico do Terceiro Setor do Pará, que retrata organizações (FGV, 2006b) e o Mapa do Terceiro Setor (FGV, 2006a), com organizações de todo o país, ambas realizadas pela Fundação Getúlio Vargas. Perfil das Associadas à ABONG (ABONG, 2006), periodicamente divulgada pela Associação Brasileira de ONG s e que demonstra as especificidades de suas associadas cerca de 200 que por suas características gerais, apresentam uma atuação consolidada no âmbito do Terceiro Setor brasileiro