Brasil precisa de uma agência regulatória ambiental, defendem advogados | Poder360
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Modelo impede interferência política
Sem limitar participação social
Uma agência regulatória para o meio ambiente pode dar mais dinamismo às discussões sobre regulação no setor, afirmam os autores ASCOM IDEFLOR-BIO
Daniela Garcia Giacobbo e Leandro Mello Frota
18.out.2020 (domingo) - 15h10
Não é de agora que ocorrem críticas variadas às políticas públicas ambientais brasileiras, não apenas relativamente às ações de comando e controle, mas, também, quanto ao modelo de governança ambiental vigente no país, estruturado a partir da Lei nº 6.938 de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e, por meio do artigo 6º, criou o Sisnama (Sistema Nacional do Meio Ambiente).
O Sisnama é uma figura abstrata que tentou organizar um modelo institucional ambiental fragmentado, composto por diversos órgãos e autarquias, entre eles, o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente), órgão consultivo, com funções de deliberação e normatização, segundo a redação dada pelas Leis nº 7.804 de 1989 e 8.028 de 1990, e que foi, posteriormente, regulamentado pelo Decreto nº 99.274 de 1990.
Recentemente, a revogação das Resoluções Conama nº 302 e nº 303 de 2002 acirrou o debate quanto à validade dos referidos normativos e também quanto à competência jurídico-regulatória do colegiado, tanto por operadores do Direito e membros da academia, como por muitos dos que se dedicam à causa ambiental, embora tais resoluções já estivessem tacitamente revogadas em razão do advento do atual Código Florestal (Lei nº 12.651 de 2012), não havendo motivos para continuarem vigentes no nosso ordenamento jurídico, tendo em vista, inclusive, o disposto no Decreto nº 10.139 de 2019.
Contudo, cumpre questionarmos por que o Conama demorou na deliberação da revisão de suas normas e por que o processo de revogação das citadas resoluções se estendeu por tanto tempo?
Assim, sem nos atermos ao mérito de tal revogação, tema que já foi exaustivamente analisado, pretendemos iniciar um debate sobre a (in)eficiência da atual estrutura de governança ambiental, questionando-se, especificamente, o papel e a competência regulatória do Conama, ao mesmo tempo em que propomos a criação de uma agência reguladora ambiental, como órgão central para a implementação de um novo modelo institucional de regulação ambiental, vinculado à Presidência da República. A reorganização da gestão ambiental, a partir de um modelo mais ágil e independente se justificaria, principalmente, no atual contexto jurídico-regulatório, de revisão e de reorganização de parte da legislação ambiental de regência, por meio da Lei Geral do Licenciamento Ambiental (PL nº 3.729 de 2004).
Criado de forma inovadora para a época, por ser composto por representantes do governo, da sociedade científica, da sociedade civil e do Ministério Público, entre outros, com atribuições consultivas e, também, normativas (como, por exemplo, estabelecer normas e critérios para o licenciamento ambiental de atividades poluidoras, de acordo com o art. 8º, I, da Lei nº 6.938 de 1981, com a redação dada pelas Leis nº 7.804 de 1989 e 8.028 de 1990), com o apoio do Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), o Conama não tem mais razão de ser, ainda que nesses anos tenha cumprido o seu papel, diante da premência para que fossem editadas normas para a tutela ambiental, pelo vácuo legislativo, notadamente as relativas ao licenciamento ambiental. Como exemplo, citamos a meritória tentativa de solucionar a questão da distribuição das competências, com a instituição de um sistema de licenciamento ambiental único, pela Resolução nº 237 de 1997.
Mas, como referido, está em curso um processo de reorganização do atual arcabouço jurídico-regulatório ambiental, a partir da proposta de criação da Lei Geral de Licenciamento Ambiental, que poderia revogar dispositivos da Lei nº 6.938 de 1981, como o referido artigo 8º.
De fato, ao órgão colegiado não foi atribuída, por delegação, a competência legislativa, mas, apenas, "a tarefa de regulamentar leis e decretos, em atendimento ao princípio constitucional da reserva da lei". Ao contrário, o que se viu nesses anos, foi o exercício, pelo Conama, de funções regulatórias por meio da edição de normativos que não apenas explicitaram normas, critérios e padrões, mas inovaram no ordenamento jurídico, o que foge ao escopo das resoluções, ainda que previstas no art. 59, VII, da Constituição de 1988, trazendo insegurança jurídica ao regramento do sistema ambiental.
Ou seja, criado para ser um órgão consultivo e deliberativo quanto a diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente, e com atribuições normativas excepcionais, o que se viu, diante do espaço deixado pelo legislador, foi um órgão que editou diversos normativos, com características de normas gerais, tendo em vista os contextos fáticos, principalmente no âmbito do licenciamento ambiental federal, lembrando-se que o próprio Ibama também não tem essa função normativa, já que, pela lei que a instituiu (Lei nº 7.735 de 1989), "a Autarquia desempenha as eminentemente executórias, por meio de atividades fiscalizadoras e sancionadoras (e de regularização ambiental), em observância à lei de regência e às diretrizes emanadas pelo Ministério do Meio Ambiente, ao qual se subordina".
Na tarefa de fiscalização, o Ibama divide a competência com o ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade), autarquia em regime especial, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e que também integra o Sisnama, cabendo-lhe a execução das ações do SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação), o que demonstra o modelo fragmentado de gestão, adotado pela Lei nº 6.938 de 1981.
Desprovido de tais funções regulatórias, na estrita acepção do termo, não poderia ser atribuído ao Conama o papel de agente regulador, com "poder propriamente regulatório, dotado de independência decisória" uma vez que a subordinação ao Ministério do Meio Ambiente, que ocupa a presidência do plenário do colegiado, de acordo com a atual redação do Decreto nº 99.274 de 1990, é outra característica que afastaria uma pretendida equiparação a órgão regulador independente.
Ao contrário, as agências reguladoras, autarquias em regime especial instituídas pelas Emendas Constitucionais 8 e 9 de 1995, e positivadas por leis específicas, a partir de 1996, possuem autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira, com quadros próprios de servidores, dotados da necessária expertise para a formulação de diretrizes com precisão técnica –e, ainda que excepcionalmente, para a edição de atos normativos explicitadores, também dotados de tecnicidade, não conflitantes e com trâmite processual mais célere–, sem interferência política, ao contrário do Conama, no qual, na lição de Rômulo Sampaio, "os responsáveis pela política pública não são necessariamente técnicos" e "nem sempre a definição da regulação ambiental é puramente técnica".
Ademais, nos termos do que dispõe o artigo 3º Lei nº 13.848 de 2019, que passou a reger a gestão, a organização, o processo decisório e o controle social das agências reguladoras, "a natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação", não podendo ser diferente no caso de uma agência reguladora ambiental, o que a tornaria menos suscetível à interferência e pressão política, ressaltando-se a importância da estabilidade conferida aos dirigentes, durante a vigência de seu mandato, e da impossibilidade de exoneração imotivada.
No tocante à participação popular, entendemos que seriam conferidas inúmeras vantagens à tutela do meio ambiente, com a criação de uma agência reguladora ambiental, pois ao contrário do que ocorre no âmbito do Conama, onde a participação popular é indireta, com o "monopólio de entidades que representariam os múltiplos e diversos interesses sociais", no caso de uma agência independente "não há exclusão da sociedade", pois a participação popular se dá por meio de audiência públicas, nos termos da referida Lei nº 13.848 de 2019, ao dispor sobre o processo decisório e a adoção e operacionalização da pertinente análise de impacto regulatório, a qual sempre precederá a edição de atos normativos.
O debate em torno da reorganização do marco regulatório ambiental no Brasil só será eficaz se estiver acompanhado do aprimoramento da estrutura do atual modelo de governança. No ponto, propomos uma reorganização institucional a partir da criação de uma agência reguladora ambiental, com uma configuração técnica e não política, em total articulação com os demais entes da Administração Pública Direta e Indireta, a par da reorganização legislativa, de modo a conferir uma maior eficiência à gestão ambiental e total efetividade às políticas públicas voltadas à proteção ambiental.
Daniela Garcia Giacobbo é advogada com formação multidisciplinar e quase 30 anos dedicados ao Direito Ambiental, tendo atuado na Justiça Federal Brasileira (TRF4) e no Governo Federal Brasileiro, como Assessora da Presidência do Ibama. É mestra em Direito da Regulação, pela FGV Direito Rio. É membro da Comissão Especial de Assuntos Regulatórios da OAB Federal, da Associação Brasileira de Direito de Energia e Meio Ambiente - ABDEM e da União Brasileira da Advocacia Ambiental - UBAA. Coautora dos livros: Direito Ambiental Aplicado ao Setor Elétrico, Temas Relevantes no Direito de Energia Elétrica - Tomos VI e VII, Direito Ambiental: Tecnologia e impactos econômicos, Teoria do Estado Regulador - Volume III e Fontes de Energia e Meio Ambiente.