LICENCIAMENTO AMBIENTAL: um desafio que exige apenas o velho e necessário bom senso – Portal Ambiente Legal
No país, o licenciamento ambiental desperta discussões acirradas que giram em torno de transparência, agilidade e eficácia. Entre todos os interlocutores, apenas um consenso: é um instrumento fundamental para a democracia e a cidadania.
O tema é polêmico, mas nem sempre coloca empreendedores e ambientalistas em campos opostos. Ambiente Legal buscou a opinião de profissionais reconhecidos na área do direito e das ciências ligadas à natureza, além de parlamentares bastante envolvidos com as questões ambientais. Há unanimidade quanto ao alto nível da lei brasileira sobre o assunto, mas as divergências surgem quando se discute sua aplicação. O exagero na aplicação da lei e nas exigências burocráticas, que para alguns é uma exceção, para outros constitui mecanismo que atrasa o desenvolvimento sustentável do país.
É o que pensa o advogado especialista em direito ambiental Antonio Fernando Pinheiro Pedro. Para ele, há um recrudescimento, em todos os cantos do país, de medidas judiciais, administrativas e legais, cujo efeito tem sido sempre a paralisação do licenciamento ou da instalação de obras de importância vital para a economia, a infra-estrutura terrestre e o turismo do Brasil.
"Os inúmeros conflitos envolvendo Ministério Público e Administração, que não raro deságuam no Judiciário, devem-se, na verdade, ao insuficiente diálogo entre as partes interessadas, excessiva burocratização na troca de informações, interpretações ideológicas díspares face à lei e, não raro, desconhecimento da real funcionalidade do licenciamento", diz o advogado.
Para Pinheiro Pedro, "o licenciamento não é, como muitos pensam, um fluxograma burocrático a ser preenchido por papéis. O licenciamento, na verdade, é um instrumento de mediação de conflitos, um constante – porém documentado – diálogo entre instituições setoriais, sociedade civil e entes federados. O licenciamento não pode servir de pivô para desencontros entre entes burocráticos estatais".
A primeira e definitiva atitude para a implementação eficaz do licenciamento ambiental no Estado Brasileiro, aconselha Pinheiro Pedro, "é fixarmos o conceito de licenciamento ambiental como suporte ao desenvolvimento econômico e social, e instrumento de viabilização dos investimentos no país."
Burocracia – Já no ano passado, o Presidente Executivo do Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS), Fernando Almeida, enfatizava em audiência pública sobre licenciamento ambiental, realizada na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados, as dificuldades enfrentadas pelo setor privado. Ele ressaltou a demora, de meses, até anos, que as empresas enfrentam, na espera por uma licença. Destacou que o licenciamento ambiental é um instrumento do governo fundamental para a democracia e a cidadania, mas que precisa de algumas revisões para torná-lo tecnicamente melhor, mais ágil e transparente. Almeida criticou ainda o que considera uma excessiva burocracia do processo de licenciamento ambiental, que resultaria em demora e até desistência de novos empreendimentos.
Fernando Almeida – processo é excessivamente burocrático
Pinheiro Pedro – licenciamento é suporte ao desenvolvimento
Bom senso – O professor Paulo Nogueira Neto pensa que, na grande maioria dos estados, não existem obras paralisadas por impedimentos de ordem ambiental. Um parêntese: A trajetória de Nogueira Neto merece ser lembrada. De 1974 a 1986, ele foi o primeiro titular da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), ligada ao governo federal. Também foi membro da Comissão Brundtland para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, das Nações Unidas, e presidiu instâncias influentes, como o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), o Conselho de Administração da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de São Paulo (Cetesb) e a Associação de Defesa do Meio Ambiente (Ademasp). Bacharel em História Natural e doutor em Ciências, aposentou-se como professor titular de Ecologia Geral pela Universidade de São Paulo. Nogueira Neto também é formado em Ciências Jurídicas e Sociais pela mesma instituição e ajudou a elaborar boa parte da legislação ambiental em vigor.
"A lei brasileira é boa, bastante aperfeiçoada e está funcionando relativamente bem em vários lugares, como em São Paulo. O nosso grande desafio, hoje, está em partes da Amazônia, como Pará e Rondônia, onde a bandidagem anda solta e não obedece a lei nenhuma. A impunidade é total, absoluta. Faço parte do Conama e do Consema, Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Não me lembro de eles terem aprovado alguma medida que sacrificasse o desenvolvimento industrial", ressalta o professor emérito de ecologia.
Nogueira Neto cita a recente liminar do Supremo Tribunal Federal, que já caiu, mas determinava que tudo o que se referisse à área ambiental de proteção permanente, APA, fosse objeto de lei. Algo impossível de fazer, segundo ele. E esclarece: "Não foram os ambientalistas que inventaram essa história. Pelo contrário, houve unanimidade para que essa liminar não se mantivesse".O professor toma o cuidado de não generalizar e diz que é preciso discutir caso por caso, porque em qualquer atividade humana existem os radicais, que procuram tomar e defender medidas excessivas. "Em alguns casos realmente há exagero, mas isso não é o que predomina. Os radicais fazem muito barulho, mas são minoria. E sempre perdem nas votações", destaca Nogueira Neto.
Nogueira Neto – é preciso discutir caso a caso
Ele acredita que a gestão do meio ambiente depende de boas informações e bom senso. Acrescenta que a erradicação da miséria é uma grande prioridade ambiental, talvez a de número 1. Por questões éticas, que são as mais importantes, mas também porque pessoas em situação de miséria podem ser muito destrutivas em relação à natureza. "Nós temos que erradicar a miséria, não há dúvida. Mas isso deve ser feito de maneira a não agredir o meio ambiente, do qual todos dependemos", defende.
Crescimento – O Secretário-Adjunto de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso, Luis Henrique Daldegan, vê o licenciamento ambiental como um exercício social. "É um mecanismo fundamental que a sociedade tem para se precaver de um problema maior e até para avaliar o desenvolvimento." Mas Daldegan chama a atenção para a diferença entre crescimento e desenvolvimento. "Só há desenvolvimento quando existe um diferencial de qualidade. O licenciamento ambiental dá qualidade ao nosso crescimento, proporcionando o desenvolvimento sustentável", diz o secretário adjunto.
Em relação à morosidade do serviço público, diz que é algo a ser atacado. Afirma que Mato Grosso aumenta sua estrutura e busca dar respostas melhores e mais rápidas à sociedade. "Somos um órgão prestador de serviços. E um dos serviços que a sociedade nos exige é o licenciamento ambiental. É o que desejamos fazer com maior qualidade e brevidade."
Daldegan faz parte da nova gestão em meio ambiente do estado, que tem pela frente o desafio de alterar o quadro que coloca Mato Grosso como o campeão em desmatamento da Amazônia. Essa nova gestão assumiu depois da controvertida Ope-ração Curupira, destinada a acabar com um esquema de extração e transporte ilegal de madeira na região, a megaoperação da Polícia Federal prendeu mais de 90 pessoas.
Escolhas subjetivas – O secretário do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, professor José Goldemberg, diz que a legislação ambiental brasileira é de Primeiro Mundo e o grau de exigência que é feito para o licenciamento ambiental é muito grande. "Isso coloca uma enorme pressão sobre os grupos que quiserem fazer empreendimentos, porque eles precisam contratar consultores de Primeiro Mundo, também", avalia Goldemberg.
Goldemberg – risco de subjetividade
Apesar dos bons resultados, Goldemberg aponta um dos problemas fundamentais da legislação em vigor, que em alguns casos dá margem a escolhas puramente subjetivas. "Às vezes a opinião do técnico que está avaliando determinado projeto tem um peso muito grande, e a legislação dá espaço para isso." Como exemplo, o secretário cita um caso ocorrido há alguns anos e que lhe foi contado recentemente. Um empreendedor queria licenciar uma pedreira próxima do parque da Serra do Mar. O licenciamento não foi dado porque um dos técnicos que opinou disse que havia um tipo de onça por perto que acabaria prejudicada pelo barulho das explosões, entre outros fatores. "E a evidência de que essa onça existia era muito questionável", observa Goldemberg.Ele esclarece que, embora o bom senso seja utilizado em órgãos como o Consema, quando a legislação dá margem a interpretações subjetivas, às vezes as pessoas recorrem ao Ministério Público. "Freqüentemente os atrasos são devidos a liminares obtidas na Justiça. A flotação do Rio Pinheiros foi objeto de uma ação judicial e está parada há anos. Os especialistas entenderam que a limpeza não ia ser feita no nível ade-quado, o que provocou uma controvérsia tremenda", comenta o secretário de São Paulo.
Medo de dizer não – Para o Procurador de Justiça Antonio Herman Benjamin, um dos autores da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente, a falta de respeito às exigências de licenciamento ambiental é que impede o desenvolvimento brasileiro. "A empresa, quando não se licencia adequadamente, cria para si um ambiente de insegurança jurídica. Ao mesmo tempo, estabelece um clima de concorrência desleal com outras empresas", diz o procurador de justiça.
Benjamin – órgãos temerosos de dizer "não"
Benjamin comenta que a grande maioria do empresariado brasileiro já entende que o licenciamento ambiental é uma exigência não apenas da Constituição e das leis, mas da própria globalização. No entanto, aponta um problema: "O Brasil não tem tradição jurídica de licenciamento ambiental e existe um grupo minoritário de empresas que eu chamo de viúvas de Cubatão. Elas imaginam que o país ainda vive na década de 1970, quando o licenciamento ambiental ou não era exigido ou era para inglês ver."
Quanto às reclamações sobre a demora até que o licenciamento seja concedido, o procurador diz que é preciso entender que existem projetos de complexidade variada. "E há, inclusive, projetos que não poderão ser licenciados. De tal forma danosos ao meio ambiente, que o poder público terá de dizer não." Ele afirma que, infelizmente, no Brasil não há tradição do poder público dizer não. "Quando a hipótese é negar o licenciamento, com freqüência o poder público empurra o caso com a barriga. O poder público são os órgãos ambientais temerosos de dizer não", esclarece Benjamin.
Ele atribui a demora no licenciamento ambiental a alguns fatores. O primeiro é que, muitas vezes, os estudos de impacto ambiental são mal instruídos. "Nesse caso, o problema é do próprio empreendedor." O segundo é a falta de meios e recursos humanos e financeiros nos órgãos ambientais. "Na medida que se avoluma o número de licenciamentos, é importante que o poder público invista nos seus órgãos ambientais. Por fim, é possível que existam casos com demora além do razoável. "Isso teria de ser verificado caso a caso. Se o órgão ambiental está receoso de dizer não, se há desinteresse do órgão ambiental ou se é mesmo uma hipótese em que se está oferecendo dificuldades para se vender facilidades, portanto, um crime", explica o procurador.
Benjamin enfatiza que não se pode condenar um instrumento importante como o licenciamento ambiental por equívocos, erros e impropriedades que ocorram em uma minoria de casos. "Da mesma maneira que nós não podemos imputar à iniciativa privada o intuito de fraudar e lesar o licenciamento ambiental, como foi o caso, por exemplo, da hidrelétrica de Barra Grande."
O procurador conta que a empresa que fez o estudo de impacto ambiental deixou de ver um maciço de mata primária de araucária de centenas de hectares. "E a dúvida que fica é: como é que não viu? Então, nós temos de ser muito cautelosos e não transformar o licenciamento ambiental em uma nova Geni*. O licenciamento ambiental é determinado pela Constituição Federal, é um instrumento de modernização das empresas e é praticado no mundo inteiro. O Brasil e seus empresários têm que aprender a conviver, respeitar e valorizar esse instrumento", defende Benjamin.
Preocupações sociais e ambientais – O licenciamento ambiental é um fator de indução ao desenvolvimento, não de entrave. É o que também afirma o diretor de Licenciamento e Qualidade Ambiental do Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), Luiz Felippe Kunz Júnior. Ele esclarece que o verdadeiro desenvolvimento, o sustentável, não pode estar dissociado de preocupações sociais e ambientais. "Para isso, o licenciamento ambiental é um instrumento fundamental. O governo brasileiro teve de adequar os investimentos econômicos aos cuidados sócio-ambientais de forma que possam atingir patamares adequados ao que ocorre em algumas partes do planeta", afirma Kunz Júnior.
Questionado sobre possíveis exageros da lei, ele reforça a opinião já manifestada por outros especialistas. "A legislação ambiental brasileira é, reconhecidamente, uma das mais modernas. O problema acontece, muitas vezes, na sua aplicação. Entendimentos políticos diferenciados levam a uma distorção na interpretação da lei. Porém, a maior parte dos licenciamentos é estadual e, cada vez mais, os estados têm procurado se qualificar, com o apoio do Ministério do Meio Ambiente", diz o diretor do Ibama.
Ele explica que o espírito do licenciamento é fazer a conciliação do desenvolvimento econômico com o ambiental. "São poucas as negativas por parte dos órgãos ambientais. Normalmente o trabalho do órgão ambiental é buscar fazer a adequação do projeto às normas ambientais. Só se nega aquilo que está infringindo uma legislação ou quando há uma impossibilidade legal", esclarece Kunz Júnior.
Daldegan – mais qualidade e rapidez
Exigências estapafúrdias – Mario Mantovani, diretor de mobilização da Fundação S.O.S. Mata Atlântica, acredita que o licenciamento ambiental não atrapalha o desenvolvimento do país e que a questão ambiental nunca emperrou os negócios, "até porque quem quer fazer errado faz de qualquer jeito". Analisa que o que acontece atualmente deve-se a inexperiência, burocracia e talvez falta de ritos, que às vezes produzem exageros. "Hoje vemos disparidades, interpretações equivocadas, que levam a um excesso de burocracia", opina o ambientalista.
Aponta, também, indefinições. Diz que o poder público, que devia ser regulatório, passa a ter atividades que não lhe são de competência. "Quer fazer avaliações que não cabem, com conselhos que fazem exigências demais. Tudo isso acaba complicando um licenciamento." Porém, Mantovani analisa que o problema é fruto mais de um momento de incertezas do que do rigor da lei.
O diretor de mobilização da Fundação S.O.S. Mata Atlântica afirma ainda que há muitos técnicos que morrem de medo de assinar um documento por conta de responsabilidade civil e criminal. "Então existem técnicos que não assinam, mas vacilam, fazem exigências estapafúrdias até para um processo de licenciamento. O que eu vejo hoje é um processo extremamente burocratizado e que precisa ser depurado. O que atrapalha não é a existência da legislação ambiental. O que atrapalha é o governo perdido e uma burocracia exagerada, que cria um círculo vicioso. É um processo muito novo, e ainda temos muito o que aprender. Há muitos erros e acertos pela frente, mas quanto mais pessoas discutirem o assunto e trouxerem informações, mais o sistema será aperfeiçoado", defende Mantovani.
Resistência cultural – Para o deputado federal Sarney Filho, líder do Partido Verde (PV) na Câmara dos Deputados e ex-ministro do Meio Ambiente no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o que existe de certa forma ainda é uma grande resistência cultural. "A cultura empresarial brasileira ainda encara o licenciamento ambiental como um processo burocrático, uma etapa burocrática a ser vencida. Na realidade, ele é bem mais do que isso. Ele assegura os direitos difusos da sociedade que, muitas vezes, pode ter o seu bem-estar comprometido por um projeto que, aparentemente, pode levar a um ganho imediato", analisa Sarney Filho.
O deputado afirma que a legislação brasileira é boa, mas diz que entraves e demoras na análise do licenciamento justificam, de certa maneira, o argumento equivocado de que ela atrapalha o desenvolvimento. "O licenciamento não é empecilho para o país. É assegurar a qualidade de vida das pessoas para o futuro." O líder do PV acredita que os órgãos de licenciamento ambiental estão sobrecarregados e é preciso reaparelhá-los. Também sugere a descentralização do licenciamento em determinadas áreas, a segmentação por setores, como o escritório para licenciamento de petróleo que ele criou no Rio de Janeiro quando era ministro.
Sarney Filho – é bem mais que um processo burocrático
Sarney Filho aponta ainda um complicador nessa questão. "Ainda necessita de complementação a regulamentação de um artigo constitucional que dispõe sobre as competências do licenciamento, pois não estabelece com precisão qual o órgão, se o municipal, estadual ou federal, tem a competência legal de licenciar. Um projeto meu em tramitação na Câmara clarifica as competências", informa.
O parlamentar chama atenção para o fato de que muitas vezes se confunde o licenciamento com questões jurídicas não vinculadas ao seu conteúdo. "Às vezes uma empresa consegue um licenciamento pelo estado, mas o Ministério Público Federal entende que a competência deveria ser do governo federal, por meio do Ibama. Então entra na Justiça, e o projeto pára até que uma sentença judicial determine de quem é a competência", aponta Sarney Filho.
Ponderação – Adalberto Carim Antonio, juiz titular da Vara Especializada em Meio Ambiente e Questões Agrárias do Estado do Amazonas, conhecida pela sigla VEMAQA, reforça a importância do licenciamento como ferramenta de tutela ambiental, prevista na Lei 6.938, da Política Nacional do Meio Ambiente. Com a autoridade de quem está à frente de uma Vara com características pioneiras no país e que em oito anos já serviu de modelo para outras iniciativas no Brasil e no exterior, ele diz que a realidade do estado é bem complexa.
"É paradoxal, principalmente numa região como a da Amazônia, que a proteção ambiental pareça, para a maioria da população, um atraso, uma limitação do desenvolvimento", explica Antonio.
O juiz comenta que também há muita gente que pretende lucrar sem medir as conseqüências. Diz que a Amazônia é a última fronteira agrícola, que tudo ali é superlativo e há uma percepção do homem local de que essas riquezas são infinitas. "Quando se fala em questões ambientais, em aplicação da lei ambiental, se deve ter cautela para não passar a imagem, ao jurisdicionado, de que a Justiça Ambiental é um fator limitante do crescimento. Muito ao contrário. Uma Vara ambiental ou a Justiça ambiental aplicadas de forma racional e efetiva são, sem sombra de dúvida, um fator que garante qualidade de vida para essa população", assegura o juiz titular da VEMAQA.
Antonio considera a ponderação uma palavra-chave para que tudo funcione bem. Também acredita que os organismos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) devam ser reforçados, aparelhados com cada vez mais recursos humanos e materiais. Com pessoal capacitado para analisar os pedidos, resguardando o direito do contribuinte, do cidadão que quer concretizar seus projetos agindo de modo correto. "Para que o cidadão seja bem atendido, para que a fiscalização possa proceder de maneira efetiva, para que tenhamos um aparato de controle eficaz e satisfatório para todos", avalia.
Fato paradoxal – O Deputado Federal Antonio Carlos de Mendes Thame (PSDB-SP), que preside a CPI da Biopirataria, chama a atenção para a tramitação, muito rápida, do pedido de licenciamento da transposição das águas do Rio São Francisco. "Estamos assistindo a um fato paradoxal. Enquanto centenas de pedidos de licenciamento ambiental dormitam nas mesas, escrivaninhas e gavetas de funcionários dos órgãos responsáveis, o da transposição das águas do Rio São Francisco correu, tramitou num rito célere, atropelando exigências legais. Isso deixou pasmada a população de diversos estados envolvidos, que não foi consultada", denuncia Mendes Thame.
Mendes Thame – mais participação social
O deputado federal comenta que algumas audiências públicas foram canceladas e que em certas regiões a população não foi sequer ouvida, não teve nenhuma participação. Além disso, diz que não houve um amplo debate sobre a transposição das águas do rio São Francisco no próprio Congresso Nacional. Mendes Thame questiona: "Se isso acontece com uma obra que o governo tem interesse em iniciar antes mesmo das próximas eleições, por que então não se dá a mesma celeridade aos inúmeros pedidos corretos de licenças que viabilizarão empreendimentos capazes de gerar renda e emprego para dezenas de milhares de brasileiros?".
Outro paradoxo é apontado pelo deputado: "O governo, que conseguiu tamanha rapidez no licenciamento da obra do São Francisco, anuncia que vai mandar para o Congresso um projeto de lei para descentralizar o licenciamento ambiental com o objetivo de dar agilidade ao processo. Se quando ele quer consegue tamanha rapidez na aprovação, por que, ao mesmo tempo, reconhece a necessidade de descentralizar para agilizar?"
A discussão sobre licenciamento ambiental não se esgota por aqui. Transparência, eficácia e agilidade na aplicação da lei são temas que ainda deverão provocar inúmeros debates.
Espera-se, pelo menos, que sob a égide do bom senso e da ponderação.
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Qual a data desse texto
Rafael, a matéria foi publicada na Revista Ambiente Legal, em Novembro de 2005.
Pode ser considerado ainda um tema recorrente? Queria saber mas informações sobre o assunto, pois estou realizando uma pesquisa! 🙂