CODECISÃO E CONCILIAÇÃO. Guia sobre o Parlamento Europeu enquanto colegislador no âmbito do processo legislativo ordinário. - PDF
CODECISÃO E CONCILIAÇÃO. Guia sobre o Parlamento Europeu enquanto colegislador no âmbito do processo legislativo ordinário.
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Francisca Bonilha Martinho
1 CODECISÃO E CONCILIAÇÃO Guia sobre o Parlamento Europeu enquanto colegislador no âmbito do processo legislativo ordinário Dezembro de 2014 Direção-Geral das Políticas Internas da União Direção da Coordenação Legislativa e da Conciliação Unidade da Conciliação e da Codecisão PT
3 PREFÁCIO Saudamos o Guia da Codecisão e Conciliação, preparado pela Unidade da Conciliação e da Codecisão (CODE) para a oitava legislatura. O objetivo do presente Guia é explicar a forma como o Parlamento organiza os seus trabalhos na codecisão, incluindo na fase de conciliação, oferecendo informações práticas sobre este procedimento essencial, em que o Parlamento e o Conselho deliberam em conjunto e em pé de igualdade para adotar legislação europeia, sob proposta e com a participação da Comissão. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a codecisão entrou numa nova era. Não só é oficialmente denominada de «processo legislativo ordinário», mas tornou-se também a regra geral para a aprovação de legislação ao nível europeu. Em paralelo, a frequência das negociações informais em trílogo aumentou consideravelmente nos últimos anos. Por isso, é essencial para o Parlamento que os seus deputados estejam bem familiarizados com o modo como o processo de codecisão e as negociações interinstitucionais funcionam e como poderão maximizar a sua contribuição para a adoção de legislação da UE. Este Guia pretende responder a estas necessidades, oferecendo informação prática e o material de fundo necessário para ajudar os deputados a preparar a sua participação em todas as etapas do processo de codecisão, descrevendo e clarificando o papel das negociações interinstitucionais em trílogo durante o processo legislativo e dos principais atores institucionais que nele participam. Oferece ainda uma perspetiva geral sobre outros processos importantes em que o Parlamento participa e as estatísticas mais relevantes em matéria de processo de codecisão. Recomendamos o presente Guia a todos quantos estejam implicados ou interessados no trabalho do Parlamento enquanto colegislador. Antonio TAJANI Sylvie GUILLAUME Alexander Graf LAMBSDORFF Vice-Presidentes responsáveis pela conciliação
5 ÍNDICE INTRODUÇÃO: DA CODECISÃO AO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO...1 O PROCESSO LEGISLATIVO Apresentação de uma proposta legislativa Fase de primeira leitura Fase de segunda leitura Fase de conciliação e terceira leitura Negociações interinstitucionais Regimento do Parlamento no que toca às negociações Assinatura e publicação do texto aprovado...24 INTERVENIENTES PRINCIPAIS E RESPETIVOS PAPÉIS NO PROCESSO DE CODECISÃO A Comissão O Conselho O Parlamento Outros atores institucionais...31 OUTROS PROCESSOS EM QUE O PARLAMENTO PARTICIPA Atos delegados e atos de execução Processo de aprovação Processo de consulta A CODECISÃO EM NÚMEROS DOCUMENTOS E LIGAÇÕES ÚTEIS ANEXOS Artigo 294.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Lista de bases jurídicas previstas no Tratado de Lisboa que prescrevem o processo legislativo ordinário Declaração comum sobre as regras práticas do novo processo de codecisão de 13 de junho de 2007 (artigo 251.º do Tratado CE) Artigos 67.º a 72.º sobre a Conciliação Artigos 73º e 74º sobre as negociações interinstitucionais nos processos legislativos: decisão sobre a abertura de negociações Ordem do exercício da presidência do Conselho... 60
6 1. INTRODUÇÃO: DA CODECISÃO AO PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO Com o Tratado de Lisboa, a codecisão tornou-se oficialmente o «processo legislativo ordinário» (artigo 294.º TFUE1) e a regra geral para aprovar legislação ao nível da União Europeia, abrangendo a grande maioria dos domínios de intervenção da União2. A codecisão baseia-se no princípio da paridade entre o Parlamento Europeu diretamente eleito, que representa os cidadãos da União, e o Conselho, que representa os Governos dos Estados-Membros. Com base numa proposta da Comissão, os dois colegisladores legislam em conjunto, com igualdade de direitos e obrigações. Nenhum pode aprovar legislação sem o assentimento do outro e os dois colegisladores têm que aprovar um texto idêntico. Este guia pretende oferecer uma perspetiva prática do processo de codecisão enquanto principal processo legislativo para a aprovação de legislação da União3. Na primeira parte, as várias etapas do processo são descritas conforme estipulado no Tratado de Lisboa: primeira leitura, segunda leitura e terceira leitura (conciliação). Uma parte separada é dedicada às negociações interinstitucionais. A terceira parte é dedicada aos vários intervenientes no processo de codecisão. Por fim, o guia termina com uma breve perspetiva sobre os outros processos relevantes em que o Parlamento intervém. Marcos importantes: da codecisão ao processo legislativo ordinário Tratado de Maastricht, novembro de 1993: introdução do processo de codecisão que abrangeu um número limitado de domínios legislativos (principalmente o mercado interno). Tratado de Amesterdão, maio de 1999: simplificação do processo de codecisão, permitindo concluir os acordos em primeira leitura. Alargamento do seu âmbito a mais de 40 bases jurídicas (incluindo transportes, ambiente, justiça e assuntos internos, emprego e assuntos sociais). Tratado de Nice, fevereiro de 2003: alargamento do âmbito do processo de codecisão a outros domínios. Tratado de Lisboa, dezembro de 2009: a codecisão tornou-se oficialmente o «processo legislativo ordinário», cobrindo 85 domínios de intervenção da União (incluindo agricultura, pescas e política comercial comum). Declaração Comum, 1999/2007: adotada em 1999, estabelece as regras práticas sobre o funcionamento do processo de codecisão. Revista em , reconhece explicitamente a importância do «sistema do trílogo» durante o processo de codecisão. Tratado da União Europeia (adiante designado «TUE») e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (adiante designado «TFUE»). Cf. anexo 7.1 para o artigo 294.º TFUE. 2 No anexo 7.2 figura uma lista completa das 85 bases jurídicas sujeitas ao processo legislativo ordinário. 3 Por questões práticas, neste guia será utilizado o termo «codecisão». 4 Declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 13 de junho de 2007, sobre as regras práticas do processo de codecisão. O texto encontra-se transcrito na íntegra no anexo
7 2. O PROCESSO LEGISLATIVO O processo legislativo ordinário (artigo 294.º TFUE) passo-a-passo 1 ª leitura Proposta da Comissão ao Parlamento e ao Conselho Primeira leitura do Parlamento: aprova a proposta sem alterações Primeira leitura do Parlamento: aprova alterações à proposta 1.ª LEITURA PE Primeira leitura do Conselho: aprova a posição do Parlamento sem alterações Primeira leitura do Conselho: aprova alterações à posição do Parlamento Primeira leitura do Conselho: aprova a posição do Parlamento 1.ª LEITURA Conselho Ato aprovado Ato aprovado 2 ª leitura Segunda leitura do Parlamento: aprova a posição do Conselho sem alterações Segunda leitura do Parlamento: aprova alterações à posição do Conselho O Parlamento rejeita a posição do Conselho 2.ª LEITURA PE Ato aprovado Ato não aprovado Segunda leitura do Conselho: aprova as alterações do Parlamento Ato aprovado Segunda leitura do Conselho: não aprova todas as alterações do Parlamento 2.ª LEITURA Conselho 3 ª leitura O Comité de Conciliação reúne-se para obter um acordo Acordo no Comité de Conciliação Sem acordo no Comité de Conciliação 3.ª LEITURA PE + Conselho Terceira leitura: Projeto comum não aprovado pelo Parlamento nem/ou pelo Conselho Terceira leitura: projeto comum aprovado pelo Parlamento e pelo Conselho Ato não aprovado Ato não aprovado Ato aprovado
8 Os principais intervenientes do Parlamento e do Conselho durante o processo de codecisão Parlamento Prepara o projeto de relatório da comissão competente e conduz o dossiê nas várias etapas do processo, incluindo as negociações interinstitucionais Relator Nomeado pelo grupo político a que o dossiê foi atribuído após decisão dos coordenadores da comissão competente, confirmada pela comissão competente na sua íntegra Coordenam as alterações que exprimem os pontos de vista dos Relatoresgrupos políticos diferentes dos do relator sombra Nomeados por cada um dos restantes grupos políticos Preside e, juntamente com o relator, conduz as negociações Presidente da interinstitucionais comissão Eleito pela comissão Vice Conduz negociações interinstitucionais durante a fase de Presidente conciliação, juntamente com o relator responsável Três dos 14 Vice-Presidentes são responsáveis pela conciliação e pela são nomeados por mandatos de dois anos e meio renováveis conciliação Conselho Conduz a proposta ao longo das várias fases do processo, incluindo as negociações interinstitucionais em nome da Presidência Presidente do do Conselho grupo de Os grupos de trabalho são compostos por representantes dos trabalho Estados-Membros responsáveis por um domínio específico e são normalmente presididos por um representante do Estado-Membro que exerce a Presidência do Conselho Discute aspetos importantes da proposta e adota o mandato para negociações interinstitucionais O seu Presidente, o Representante Permanente (Adjunto) do Estado-Membro que exerce a Presidência do Conselho, pode representar o Conselho em negociações COREPER I e II Composto pelos Representantes Permanentes (COREPER II) ou pelos respetivos Adjuntos (COREPER I) e presidido pelo Representante Permanente (Adjunto) do Estado-Membro que exerce a Presidência Discute excecionalmente os aspetos importantes dos processos legislativos em curso. O Ministro representa o Conselho na conciliação e, excecionalmente, nas negociações em primeira ou Conselho / segunda leitura Ministro O Conselho reúne sob várias composições, de acordo com o assunto em discussão. É composto pelos Ministros dos EstadosMembros responsáveis pela matéria específica e presidido pelo Ministro do Estado-Membro que exerce a Presidência do Conselho 3
9 2.1. Apresentação de uma proposta legislativa O processo de codecisão tem início com uma proposta legislativa da Comissão, aprovada pelo Colégio de Comissários, com base num processo escrito ou oral. A Comissão detém o «direito de iniciativa», ou seja a prerrogativa de propor legislação ao nível da União (artigo 17.º TUE). Contudo, cumpre salientar que, em casos específicos previstos nos Tratados, uma proposta de ato legislativo pode ser submetida ao processo legislativo ordinário por iniciativa de um grupo de EstadosMembros, por recomendação do Banco Central Europeu ou a pedido do Tribunal de Justiça (artigo 294.º, n.º 15, TFUE)5. O Parlamento e o Conselho, ao abrigo, respetivamente, do artigo 225.º e do artigo 241.º do TFUE, podem solicitar à Comissão que apresente propostas adequadas para realizar os objetivos do Tratado. Do mesmo modo, uma iniciativa de cidadania pode convidar a Comissão a apresentar propostas adequadas para aplicar os Tratados, nos termos dos artigos 11.º do TUE e 24.º do TFUE6. A proposta legislativa da Comissão (de regulamento, diretiva ou decisão) é simultaneamente transmitida ao Parlamento e ao Conselho e, se necessário, aos parlamentos nacionais e ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões7. ATOS LEGISLATIVOS Atos legislativos (artigo 288.º TFUE) Diretiva Regulamento Decisão Adotados por processo legislativo (codecisão, aprovação ou consulta), artigo 289.º do TFUE. Uma «diretiva» é um ato legislativo que estabelece um objetivo a ser alcançado pelos Estados-Membros da UE. Contudo, cabe a cada Estado-Membro decidir o modo de transposição da diretiva para a respetiva legislação. Um «regulamento» é um ato legislativo com aplicação geral e obrigatório em todos os seus elementos. É diretamente aplicável em toda a UE. Uma «decisão» é obrigatória em todos os seus elementos para os seus destinatários (por exemplo, um, vários ou todos os Estados-Membros ou uma pessoa coletiva) e é diretamente aplicável. Por exemplo: um quarto dos Estados-Membros pode iniciar um processo legislativo no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal (artigo 76.º TFUE); os estatutos e a legislação complementar relativa aos estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu podem ser alterados por meio do processo legislativo ordinário, sob recomendação do Banco Central Europeu (artigo 40.º do Protocolo n.º 4); podem ser criados tribunais especializados, adstritos ao Tribunal Geral, através do processo legislativo ordinário, a pedido do Tribunal de Justiça (artigo 257.º, n.º 1, do TFUE). 6 A Comissão não é obrigada a propor legislação na sequência de uma iniciativa de cidadania. Deve, contudo, expor numa comunicação as suas conclusões políticas e jurídicas e explicar as medidas que tenciona tomar (caso pretenda tomar alguma) e os motivos. 7 Cf. ponto 3.4, para uma descrição do papel dos parlamentos nacionais, do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões. 5 4
10 2.2. Fase de primeira leitura Na primeira leitura, o Parlamento e o Conselho analisam em paralelo a proposta da Comissão. Contudo, o Parlamento deve intervir primeiro, aprovando a proposta da Comissão sem alterações, alterando-a, nomeadamente na sequência de um acordo em primeira leitura, ou rejeitando-a. Após o Parlamento ter adotado a sua posição, o Conselho pode decidir aceitar a posição do Parlamento, o que significa que o ato legislativo é aprovado, ou alterá-la e transmitir a sua posição em primeira leitura ao Parlamento para uma segunda leitura. O Parlamento e o Conselho podem chegar a um acordo informal em qualquer momento, o que conduz a um acordo em primeira leitura (se um texto de compromisso for aprovado antes da votação do Parlamento em primeira leitura) ou a um acordo no início da segunda leitura (se um texto de compromisso for aprovado antes da votação do Conselho em primeira leitura).8 Durante toda a fase de primeira leitura, nem ao Parlamento nem ao Conselho é imposto qualquer prazo para a conclusão da sua primeira leitura. A primeira leitura do Parlamento Fase de apreciação em comissão No Parlamento, a proposta é remetida pelo Presidente à comissão competente para apreciação (comissão competente quanto à matéria de fundo)9. A análise de uma proposta da Comissão durante a fase de apreciação em comissão pode também envolver várias comissões, segundo o processo de comissões encarregadas de emitir parecer (artigo 53.º do Regimento do Parlamento, comissões associadas (artigo 54.º do Regimento) ou reuniões e votações conjuntas das comissões (artigo 55.º do Regimento). Para mais informações sobre os acordos em primeira e segunda leitura, ver o ponto 2.5. As propostas são atribuídas com base nas competências respetivas das comissões, que se encontram descritas no anexo VI do Regimento do Parlamento. As outras comissões parlamentares podem contestar a atribuição de uma proposta à comissão competente quanto à matéria de fundo: nesse caso, o conflito de competências é dirimido por uma decisão da Conferência dos Presidentes, com base numa recomendação da Conferência dos Presidentes das Comissões
11 Participação de várias comissões durante a codecisão Comissão competente quanto à matéria de fundo É a comissão responsável pelos trabalhos preparatórios da sessão plenária, preparando relatórios legislativos e de iniciativa, resoluções ou perguntas escritas. Comissão encarregada de emitir parecer (artigo 53.º do Regimento) Qualquer comissão pode emitir parecer sobre as matérias da sua competência, por iniciativa própria ou a pedido da comissão competente quanto à matéria de fundo. Comissão associada (artigo 54.º do Regimento) Comissão mista Artigo 55.º do Regimento Se a Conferência dos Presidentes entender que uma determinada matéria se enquadra quase em igual medida na esfera de competências de duas ou mais comissões, ou que diferentes partes da matéria são da competência de duas ou mais comissões, essas comissões serão «associadas» e cooperarão de acordo com regras específicas. Quando o assunto se enquadra quase em igual medida na esfera de competências de duas ou mais comissões e releva de grande importância, a Conferência dos Presidentes pode decidir que duas ou mais comissões trabalharão como comissões mistas. Neste caso, as comissões realizam reuniões conjuntas e uma votação conjunta de um único projeto de relatório. A comissão competente quanto à matéria de fundo nomeia um «relator» cuja tarefa principal é orientar a proposta durante as várias fases do processo e as negociações com o Conselho e a Comissão, se pertinente. O relator aconselha a comissão (durante a apreciação no seio da comissão) e o Parlamento em geral (na fase da apreciação em sessão plenária) quanto à abordagem geral a adotar em relação à proposta da Comissão. O relator é responsável por preparar o «projeto de relatório» da comissão e, enquanto tal, é o primeiro deputado a propor alterações à proposta da Comissão. Os outros grupos políticos designam «relatores-sombra» para representarem a sua posição sobre a proposta, embora as alterações possam ser apresentadas por qualquer deputado ao Parlamento. O relator e os relatores-sombra são assistidos pelo secretariado da comissão pertinente, os funcionários dos grupos políticos, os respetivos assistentes parlamentares, o Serviço Jurídico, a Unidade CODE, os juristas-linguistas responsáveis e outros serviços pertinentes. Durante a fase de apreciação em comissão, não raramente organizam-se audições com peritos ou encomendam-se estudos ou avaliações de impacto. O projeto de relatório e as alterações são posteriormente discutidas em comissão, durante uma ou várias das suas reuniões. Com frequência, antes da votação da comissão, realizam-se debates informais entre o relator e os relatores-sombra, num 6
12 esforço de concertar ao máximo as posições dos vários grupos políticos. Estes debates são normalmente realizados durante as denominadas «reuniões-sombra». Deles pode resultar a apresentação das denominadas «alterações de compromisso» que são depois submetidas a votação, visando reagrupar um certo número de alterações ou servir como alternativa às alterações contraditórias. A comissão competente quanto à matéria de fundo aprova por maioria simples o seu relatório, que assume a forma de alterações à proposta da comissão. A Comissão está normalmente presente durante os debates em comissão e, numa das reuniões em que o relatório é discutido ou antes da votação, pode ser convidada a manifestar-se sobre as alterações propostas. O Conselho também está presente, podendo igualmente ser convidado a comentar. Se existir uma intenção comum dos colegisladores de concluir um determinado dossiê em primeira leitura, as negociações informais com o Conselho e a Comissão podem começar após a votação do relatório pela comissão. Nestes casos, o relatório constitui normalmente o mandato de negociação do Parlamento e qualquer acordo posteriormente alcançado pelos colegisladores deverá ser apresentado à comissão para apreciação e aprovação10. Votação em comissão: votação por braços erguidos (esq.) e votação nominal (dt.) União Europeia Parlamento Europeu Fase de apreciação em sessão plenária Quando a comissão competente quanto à matéria de fundo aprova o seu relatório sob a forma de alterações à proposta da Comissão e a respetiva resolução legislativa (incluindo, se necessário, um conjunto de alterações que refletem acordos em primeira leitura negociados com o Conselho), o relatório é apresentado para votação em plenário (artigo 169.º do Regimento). Frequentemente, a votação de dossiês legislativos importantes em sessão plenária é precedida de um debate na fase de apreciação em sessão plenária. Neste tipo de debates e antes da votação, o Presidente do Parlamento pode pedir à Comissão e ao Conselho para indicarem a sua 10 Para as regras relativas à adoção dos mandatos de negociação no Parlamento, ver o ponto
13 posição sobre as alterações propostas.11 Na fase de apreciação em sessão plenária, podem ser apresentadas alterações adicionais, mas unicamente pela comissão competente, por um grupo político ou por um mínimo de 40 deputados. O Parlamento, deliberando por maioria simples (ou seja, por maioria dos membros que participam na votação), adota a sua primeira leitura da proposta da Comissão sob a forma de uma resolução legislativa: pode rejeitar integralmente a proposta12, aprová-la sem alterações ou, o que acontece mais frequentemente, aprová-la com alterações. Uma vez concluída a primeira leitura pelo Parlamento, a Comissão pode adotar uma «proposta de alteração» incorporando as alterações do Parlamento que pode aceitar, de acordo com a posição expressa pela Comissão em sessão plenária antes da votação do Parlamento em primeira leitura. Se a posição do Parlamento em primeira leitura refletir um acordo obtido em negociações interinstitucionais, a posição (e o acordo) em primeira leitura é subsequentemente transmitida(o) ao Conselho, que a(o) adota sem alterações na sua posição em primeira leitura. O processo legislativo é assim concluído nesta fase. Maiorias: No Parlamento Maioria simples: Maioria dos votos expressos Maioria absoluta: Maioria dos membros que o compõem (para uma sessão plenária, atualmente 376 de 751 votos) No Conselho Maioria simples: Maioria qualificada: Unanimidade: Quinze Estados-Membros a favor 55 % dos Estados-Membros a favor (ou seja, 16 Estados-Membros) representando pelo menos 65 % da população da UE13 Todos os Estados-Membros que participam na votação votam a favor (a abstenção não impede a aprovação por unanimidade) Após a aprovação de alterações, o relator ou o presidente da comissão competente quanto à matéria de fundo pode pedir o adiamento da votação da resolução legislativa e que a matéria seja devolvida à comissão competente para reapreciação. 12 O Tratado não prevê explicitamente a possibilidade de o Parlamento rejeitar a proposta em primeira leitura, ao contrário do que se verifica na segunda leitura (artigo 247.º, n.º 7, alínea b), do TFUE). O Parlamento entendeu que a rejeição de uma proposta da Comissão em primeira leitura é possível. O Parlamento rejeitou assim algumas propostas em primeira leitura (por exemplo, a proposta sobre as estatísticas europeias relativas à proteção contra a criminalidade). Todavia, a rejeição de uma proposta da Comissão continua a ser excecional. 13 Esta regra da «maioria dupla» entrou em vigor em 1 de novembro de Até lá, e desde 1 de julho de 2013, uma maioria qualificada correspondeu a 260 votos a favor (de um total de 352) votos expressos por pelo menos 15 Estados-Membros. 11 8
14 Sessão plenária em Estrasburgo. - União Europeia Parlamento Europeu Primeira leitura do Conselho De forma semelhante ao Parlamento, após ter recebido uma proposta da Comissão, o Conselho começa os seus trabalhos preparatórios. A proposta é remetida para o grupo de trabalho pertinente, para discussão14. A análise da proposta no grupo de trabalho relevante pode coincidir com a análise da mesma proposta pelo Parlamento. Quando as discussões atingem um ponto de maturidade suficiente no grupo e, em função da sensibilidade ou importância do dossiê em causa, as discussões podem ter início ou continuar no COREPER e, mais raramente, ao nível do Conselho. O COREPER também adota o mandato de negociação, tendo em conta as futuras negociações interinstitucionais15. Se o Conselho, deliberando por maioria qualificada, aprovar todas as alterações do Parlamento (por exemplo, no caso de um acordo em primeira leitura16), ou se o Parlamento tiver aprovado a proposta sem alterações, o Conselho pode aprovar o ato em primeira leitura. Se o Conselho não puder aceitar por completo o resultado da primeira leitura do Parlamento, adota a sua posição em primeira leitura (anteriormente conhecida como «posição comum») e comunica-o ao Parlamento, por forma a prosseguir para a segunda leitura. O Conselho informa o Parlamento sobre os Em EN, os grupos são designados de «working parties» ou ainda de «working groups»: os dois termos designam o mesmo organismo do Conselho. 15 Para mais informações sobre as negociações interinstitucionais, ver o ponto Cf. ponto
15 motivos que presidiram à aprovação da sua posição. A Comissão comunica ao Parlamento Europeu a sua posição. Durante a primeira e a segunda leituras, o Conselho só pode, em princípio, alterar a proposta da Comissão por unanimidade. Contudo, na prática, para facilitar um acordo por maioria qualificada no Conselho, a Comissão altera com frequência a sua proposta imediatamente antes da adoção da posição do Conselho17. Reunião no Conselho. União Europeia, Fase de segunda leitura Quando o Parlamento recebe formalmente a posição do Conselho em primeira leitura, começa a segunda leitura. Na segunda leitura, o Parlamento pode aprovar, rejeitar ou alterar a posição do Conselho em primeira leitura, geralmente em quatro meses a contar do seu anúncio em sessão plenária. Se, até ao termo deste prazo, o Parlamento não tomar qualquer decisão, o ato é considerado aprovado em conformidade com a posição do Conselho em primeira leitura. Embora não explicitamente prevista no Tratado, a possibilidade de o Conselho, deliberando por maioria qualificada, rejeitar a proposta da Comissão na globalidade é amplamente aceite. Contudo, na prática, o Conselho normalmente não rejeita as propostas da Comissão. Pelo contrário, e por oposição ao Parlamento, não começa ou não continua a trabalhar nas propostas da Comissão pertinentes, de forma a manter esses dossiês bloqueados. Por outro lado, a Comissão pode decidir, em qualquer momento da primeira leitura, retirar ou alterar a sua proposta (artigo 293.º, n.º 2, do TFUE)
16 Se o Parlamento tiver adotado a sua posição em primeira leitura sem um acordo com o Conselho, continua a existir uma possibilidade de acordo antes da segunda leitura do Parlamento: é o denominado «acordo em segunda leitura antecipada». Neste caso, as negociações interinstitucionais têm lugar após a votação em primeira leitura em sessão plenária. O Conselho aprova então formalmente o resultado dessas negociações como sua posição em primeira leitura e transmite-a ao Parlamento. O Parlamento finaliza então os procedimentos, aprovandocomo sua posição em segunda leitura, a posição do Conselho em primeira leitura sem alterações. O processo legislativo é assim concluído nesta fase. Na segunda leitura, os dois colegisladores são obrigados a cumprir os limites de tempo impostos pelo Tratado: cada um dos colegisladores dispõe de três meses prorrogáveis por um mês. Segunda leitura do Parlamento Fase de apreciação em comissão O relator (normalmente o mesmo deputado que concebeu o relatório em primeira leitura) prepara um projeto de «recomendação» para a comissão competente (a mesma comissão competente da primeira leitura). O projeto de recomendação inclui as alterações propostas pelo relator. Qualquer membro efetivo ou suplente da comissão competente pode apresentar alterações adicionais. No entanto, em segunda leitura, podem aplicar-se certas restrições à admissibilidade de alterações. Em particular, nos termos do artigo 69.º do Regimento, as alterações só poderão ser consideradas admissíveis se visarem: repor total ou parcialmente a posição do Parlamento em primeira leitura, ou obter um compromisso entre as posições do Parlamento e do Conselho, ou alterar uma parte da posição do Conselho em primeira leitura que não figurava na proposta inicial ou cujo teor era diferente, ou ter em conta um facto ou uma nova situação jurídica ocorridos desde a primeira leitura (por exemplo, uma mudança da orientação política após as eleições para o Parlamento Europeu). O Presidente da comissão competente e o Presidente do Parlamento decidem sobre a admissibilidade das alterações em comissão e em sessão plenária, respetivamente: a sua decisão é irrecorrível (artigo 69.º do Regimento). Em segunda leitura, as comissões encarregadas de emitir parecer ou associadas não desempenham nenhuma função. Contudo, o processo de reuniões conjuntas das comissões ainda se aplica. Tal como na primeira leitura, o projeto de recomendação e as alterações apresentadas pelos deputados, exceto pelo relator, podem ser alvo de discussões informais entre o 11
17 relator e os relatores-sombra, por forma a conciliar ao máximo as posições, podendo conduzir a alterações de compromisso posteriormente submetidas a votação. A comissão competente decide por maioria simples dos seus membros (ou seja, a maioria dos votos expressos). Após a votação na comissão competente, a recomendação é apresentada para votação em sessão plenária (onde é necessária a maioria absoluta para a rejeição ou aprovação de alterações - cf.. infra. Se os colegisladores, de uma forma comum, pretenderem concluir um determinado dossiê em segunda leitura, as negociações informais com o Conselho e a Comissão iniciam-se após a votação do projeto de recomendação em segunda leitura pela comissão. Tendo em conta os prazos da segunda leitura, os contactos informais começam normalmente antes da votação em comissão. Fase de apreciação em sessão plenária A recomendação para segunda leitura, na versão adotada em comissão, ou, no caso de um acordo em segunda leitura, o texto do acordo sob a forma de alterações é apresentado para votação em sessão plenária. Em sessão plenária podem ser apresentadas alterações adicionais, mas unicamente pela comissão competente, por um grupo político ou por um mínimo de 40 deputados. Antes da votação em sessão plenária, o Presidente do Parlamento poderá solicitar à Comissão que dê a conhecer a sua posição e ao Conselho que apresente as suas observações. O Parlamento pode aprovar a posição do Conselho em primeira leitura sem alterações (como resultado de um acordo no início da segunda leitura ou porque as alterações propostas não foram adotadas em sessão plenária). Tal requer o apoio de uma maioria simples dos deputados ao Parlamento (ou seja, uma maioria dos deputados que participam na votação). O Parlamento pode adotar alterações à posição do Conselho em primeira leitura: todas as alterações devem ser aprovadas por maioria absoluta dos deputados. Por fim, o Parlamento pode rejeitar a posição do Conselho em primeira leitura por maioria absoluta dos deputados ao Parlamento (ou seja, pelo menos 376 votos a favor, de um total possível de 751). Se o Parlamento aprovar ou rejeitar a posição do Conselho em primeira leitura, o processo legislativo fica concluído. Em caso de rejeição, só pode ser reiniciado por uma nova proposta da Comissão. 12
18 Segunda leitura do Conselho Após o Parlamento ter concluído a sua segunda leitura e ter transmitido a sua posição ao Conselho, este dispõe de mais três meses (quatro, se tiver sido pedida uma prorrogação) para concluir a sua segunda leitura. Na segunda leitura, o Conselho pode aprovar as alterações do Parlamento por maioria qualificada ou por unanimidade, se a Comissão se opuser a uma alteração do Parlamento. Neste caso, o ato é adotado. Se o Conselho não aceitar todas as alterações do Parlamento, o Comité de Conciliação é convocado, nos termos do Tratado Fase de conciliação e terceira leitura A conciliação consiste em negociações entre o Parlamento e o Conselho no âmbito do Comité de Conciliação, com vista a alcançar um acordo sob a forma de um «projeto comum». O Comité de Conciliação é constituído por duas delegações: a delegação do Conselho, composta por um representante de cada EstadoMembro (Ministros ou os respetivos representantes) e a delegação do Parlamento, composta de igual número de membros. Desta forma, o Comité de Conciliação consiste em 56 (28+28) membros. A Comissão é representada pelo Comissário responsável pelo dossiê e está incumbida de todas as iniciativas necessárias para concertar as posições do Parlamento e do Conselho. O Comité de Conciliação deve ser convocado num prazo de seis semanas (ou oito, caso se tenha aprovado uma prorrogação) após o Conselho ter concluído a segunda leitura e ter notificado oficialmente o Parlamento de que não pode aceitar todas as alterações apresentadas por este último em segunda leitura. O Comité de Conciliação é formado especificamente para cada proposta legislativa que requeira conciliação e dispõe de seis semanas (ou oito, se o prazo for prorrogado) para alcançar um acordo geral sob a forma de um «projeto comum». Na prática, tendo em conta os prazos relativamente curtos para chegar a um acordo, as negociações informais começam geralmente antes de o Comité de Conciliação se reunir formalmente.18 Se o Comité de Conciliação não chegar a acordo, ou se o Parlamento ou o Conselho não aprovar o «projeto comum» em terceira leitura num prazo de seis semanas (ou oito, se se tiver decidido prorrogá-lo), o ato é considerado não aprovado. 18 Cf. ponto 2.5 para mais pormenores sobre as negociações informais. 13
19 Principais diferenças entre as leituras da perspetiva do PE Inexistência de prazos A responsabilidade reside essencialmente nas comissões parlamentares competentes, possibilidade de participação das comissões associadas e encarregadas de emitir parecer 1.ª leitura As alterações à proposta da Comissão podem ser apresentadas em comissão e em sessão plenária; critérios amplos de admissibilidade de alterações O Parlamento decide (aprovar, rejeitar ou alterar a proposta da Comissão) por maioria simples (ou seja, com a maioria dos deputados que participam na votação). Prazos: limite de 3+1 meses para o Parlamento e 3+1 meses para o Conselho A responsabilidade pertence exclusivamente à comissão competente 2.ª leitura As alterações à posição do Conselho podem ser apresentadas na fase das comissões e da sessão plenária; critérios rígidos de admissibilidade de alterações O Parlamento aprova a posição do Conselho por maioria simples em primeira leitura, mas rejeita-a ou altera-a por maioria absoluta Prazos: limite de 24 semanas (3 x 8 semanas), devendo, no máximo, 8 dessas semanas ser dedicadas à conciliação enquanto tal Conciliação e terceira leitura A responsabilidade principal é da Delegação do Parlamento ao Comité de Conciliação Não são permitidas alterações em terceira leitura: o Parlamento aprova ou rejeita o «projeto comum» na sua globalidade, por maioria simples, numa única votação. Conciliação A fase preliminar Mal se aperceba de que não pode aceitar as alterações do Parlamento, o Conselho informa o Parlamento a esse respeito e iniciam-se contactos informais entre as três instituições. O Secretariado da Conciliação e da Codecisão («CODE»), ou seja a unidade administrativa do Parlamento responsável, entre outras matérias, pela conciliação, inicia os preparativos para a designação da delegação do PE ao Comité de Conciliação, por forma a que este reúna o mais rapidamente possível, no prazo estabelecido pelo Tratado. O secretariado CODE assiste a delegação do PE durante o processo de conciliação, trabalhando em estreita cooperação com o secretariado da 14
20 comissão parlamentar relevante e com o Serviço Jurídico, os juristas-linguistas, o Serviço de Imprensa e outros serviços relevantes do Parlamento. Composição e designação da delegação do Parlamento Cada delegação do PE ao Comité de Conciliação é presidida por um dos três VicePresidentes do Parlamento responsáveis pela conciliação: decidem entre si quem será responsável por que processos de conciliação. O relator e o Presidente da(s) comissão(/comissões) competente(s) são também membros ex officio da delegação. Os restantes membros da delegação (normalmente 25)19 são designados por cada grupo político para cada processo de conciliação em particular20. Na sua maioria, fazem parte da comissão competente, das comissões encarregadas de emitir parecer ou das comissões associadas. Os grupos políticos devem também nomear igual número de membros suplentes, que possam estar presentes em todas as reuniões da delegação e do comité de conciliação. Tal como nas comissões parlamentares, podem participar nos debates, mas só votam se substituírem um membro efetivo. Reunião constitutiva da delegação do Parlamento A delegação do Parlamento realiza normalmente a sua reunião constitutiva em Estrasburgo, durante a sessão plenária. Em casos excecionais, é possível substituir a reunião constitutiva por uma carta do presidente da delegação aos respetivos membros («constituição por processo escrito»). O principal objetivo da reunião constitutiva da delegação do Parlamento consiste em mandatar uma equipa de negociação habitualmente composta pelo vicepresidente, na qualidade de presidente da delegação, pelo presidente da comissão competente e pelo(s) relator(es), para dar início às negociações com o Conselho em reuniões de «trílogo». Nas reuniões constitutivas, tem também lugar uma breve troca de pontos de vista sobre a substância das questões em jogo. A Comissão está presente em todas as reuniões da delegação do Parlamento, por forma a dar a sua opinião sobre possíveis formas de conciliar as posições do Parlamento e do Conselho ou de responder a pedidos de mais informações detalhadas ou «técnicas». Negociações durante a fase de conciliação De acordo com a programação dos trílogos definidos entre o Parlamento e o Conselho no início da conciliação sobre um determinado dossiê, são realizados vários trílogos ao longo do processo de conciliação com o objetivo de obter um acordo O número restante de membros da delegação será inferior se, por exemplo, o processo de conciliação envolver um pacote de dossiês. 20 De forma semelhante à nomeação dos relatores nas comissões, os membros do Comité de Conciliação são nomeados por grupos políticos, com base na fórmula de D'Hondt, após a Conferência de Presidentes ter decidido o número exato de membros do Comité de Conciliação por cada grupo político
21 geral no Comité de Conciliação. Os trílogos durante o processo de conciliação seguem o procedimento normal dos trílogos, conforme descrito no ponto 2.5. Após cada reunião tripartida, a equipa de negociação de cada instituição presta informações à respetiva delegação. O principal objetivo das reuniões das delegações é apreciar as negociações, atualizar o mandato da equipa de negociação e, se necessário, discutir quaisquer textos de compromisso. A delegação dá instruções à equipa de negociação sobre o modo como deve conduzir as negociações. No final do processo, a delegação aprova ou rejeita formalmente o acordo obtido na conciliação. A aprovação do acordo final requer o apoio da maioria absoluta dos membros da delegação (pelo menos 15 votos a favor em 28 votos possíveis). O Comité de Conciliação O Comité de Conciliação, composto por representantes dos 28 Estados-Membros e por 28 deputados ao Parlamento, é reunido pelo Presidente do Parlamento Europeu, juntamente com o Conselho. O Comité é convocado sempre que as posições do Parlamento e do Conselho forem suficientemente próximas para deixar antever uma solução para as questões pendentes. Em todo o caso, o Comité terá de ser convocado com uma antecedência mínima de seis semanas (ou de oito, no caso de ser acordada uma prorrogação), depois de o Conselho ter concluído a segunda leitura, por forma a poder dar formalmente início ao procedimento de conciliação. O Comité de Conciliação dispõe então de seis semanas (ou oito, se o prazo for prorrogado), para alcançar um acordo geral sob a forma de um projeto comum. As reuniões do Comité de Conciliação decorrem geralmente em Bruxelas, alternadamente nas instalações do Parlamento e do Conselho. As suas reuniões são habitualmente agendadas para o final da tarde ou para o princípio da noite, e podem prosseguir até à meia-noite, ou mais tarde. O Vice-Presidente do Parlamento que preside à delegação do PE e o Ministro do Estado-Membro que detém a Presidência do Conselho presidem em conjunto às reuniões do Comité de Conciliação. A Comissão é representada pelo Comissário competente. O principal instrumento de trabalho é o documento de trabalho conjunto de quatro colunas preparado pelos secretariados de conciliação do Parlamento e do Conselho. Normalmente, as noites de conciliação consistem em várias reuniões de trílogo e das respetivas delegações, antes de a reunião do Comité de Conciliação ter lugar. Por vezes, o próprio Comité de Conciliação é interrompido para que as negociações tripartidas clarifiquem o ponto da situação ou para chegar a um compromisso em questões que continuam a ser controversas. Realizam-se também reuniões separadas internas das delegações do Parlamento e do Conselho entre as reuniões de trílogo e as reuniões oficiais do Comité de Conciliação. Essas reuniões são necessárias de modo a informar cada delegação sobre os progressos obtidos em cada etapa da negociação e a atualizar o mandato de negociação. 16
22 A Comissão pode ser convidada a propor textos de compromisso com vista a facilitar um acordo. Por vezes, as declarações de uma ou várias instituições ou relatórios e estudos a serem preparados pela Comissão são utilizados como instrumento para chegar a acordo. Se a obtenção de um acordo na primeira reunião for improvável, poderão ser convocadas outras reuniões, nomeadamente em trílogo dentro do prazo de 6-8 semanas estabelecido pelo Tratado para se chegar a um acordo. A conciliação pode ser concluída por processo escrito, se necessário. Se as duas instituições não chegarem a acordo no Comité de Conciliação, a proposta legislativa é rejeitada na íntegra.21 Reunião do comité de conciliação - União Europeia - Parlamento Europeu Terceira leitura (após o Comité de Comité de Conciliação) Um acordo obtido no Comité de Conciliação deve ser confirmado pelo Parlamento e pelo Conselho num prazo de seis semanas (ou oito, se uma prorrogação tiver sido decidida), desde a aprovação de um projeto comum. Ambas as instituições votam separadamente o projeto comum na versão existente, sem possibilidade de nele introduzirem quaisquer alterações. Desde 1999, registaram-se dois casos em que as delegações do Parlamento e do Conselho não conseguiram alcançar um acordo sobre um projeto comum no Comité de Conciliação («diretiva relativa ao tempo de trabalho» e «regulamento relativo aos novos alimentos»)
23 A votação do projeto comum em sessão plenária é precedida por um debate. Em seguida, o plenário procede à votação do projeto comum. Para a sua aprovação é necessária a maioria simples de votos. Na ausência desta, o projeto comum é rejeitado. O projeto comum terá também de ser aprovado por maioria qualificada pelo Conselho que habitualmente opta por votar depois da terceira leitura do Parlamento22. Deste modo, o projeto comum deve ser aprovado quer pelo Parlamento, quer pelo Conselho, para adquirir força de lei. Se uma destas instituições não aprovar o projeto comum, o processo legislativo cessa e só pode ser reiniciado através de uma nova proposta da Comissão Negociações interinstitucionais Desde o Tratado de Amesterdão, que introduziu a possibilidade de os colegisladores chegarem a acordo em primeira leitura, é possível concluir um processo de codecisão em qualquer leitura.23 Esta prática foi codificada na Declaração Comum sobre as regras práticas do processo de codecisão, de acordo com a qual «as instituições cooperam ao longo do processo, no sentido de aproximarem ao máximo as suas posições, permitindo, se necessário, a aprovação do ato em questão numa fase inicial do processo». A conciliação de posições é obtida por meio de negociações interinstitucionais informais denominadas trílogos. Até à data, o Conselho nunca rejeitou um acordo obtido em conciliação. O Parlamento raramente rejeita os acordos obtidos em conciliação. A título de exemplo, o acordo alcançado sobre a proposta de diretiva relativa às ofertas públicas de aquisição, em 2001, e o acordo sobre a proposta relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários, em Para uma perspetiva histórica, ver o relatório da Conferência sobre «20 anos de codecisão», de 5 de novembro de 2013:
24 Reunião do trílogo - União Europeia - Parlamento Europeu 19
25 Os trílogos explicados Os trílogos são reuniões informais tripartidas sobre propostas legislativas entre representantes do Parlamento, do Conselho e da Comissão. O objetivo destes contactos é chegar a um acordo sobre um pacote de alterações aceitável tanto para o Conselho como para o Parlamento. Podem ser organizados em qualquer fase do processo legislativo e podem conduzir aos denominados acordos em «primeira leitura», «no início da segunda leitura» ou «em segunda leitura», ou a um «projeto comum» durante a conciliação. Os trílogos consistem em negociações políticas, embora possam ser precedidos por reuniões técnicas preparatórias (em que participam peritos das três instituições). Podem incidir sobre questões de planeamento e calendarização ou sobre questões de conteúdo específicas, frequentemente com base em textos de compromisso. O principal instrumento de trabalho é o denominado «documento de quatro colunas»: as primeiras três colunas apresentam as posições de cada uma das três instituições e a última é reservada para as alterações de compromisso. Durante as reuniões do trílogo, que são presididas pelo colegislador que organiza a reunião (o Parlamento ou o Conselho), cada instituição explica a sua posição e procede-se a um debate. A Comissão atua como mediador com o intuito de facilitar a viabilização de um acordo entre os colegisladores. Os participantes nos trílogos agem com base nos mandatos de negociação que lhes são conferidos pelas respetivas instituições: a comissão competente ou o plenário no Parlamento, normalmente o COREPER no Conselho, o Colégio (através do GRI - Groupe des Relations Interinstitutionnelles24) na Comissão. As três delegações exploram possíveis vias de compromisso de uma forma informal e mantêm as respetivas instituições informadas ou procuram atualizações dos seus mandatos com regularidade, de acordo com as respetivas regras internas, ou seja, por meio da equipa de negociação e/ou em comissão para o Parlamento, no COREPER ou no grupo de trabalho competente para o Conselho (ver o fluxograma abaixo). As negociações do trílogo envolvem, da parte do Conselho, representantes da Presidência, em particular os presidentes do COREPER I e II, mas também os presidentes dos grupos de trabalho e, por vezes, Ministros, bem como, do lado do PE, uma equipa de negociação constituída pelo presidente da comissão competente, pelo relator e pelos relatores-sombra (nos termos do artigo 73.º do Regimento25). A Comissão é representada pelo Chefe de Unidade ou Diretor competente e, por vezes, pelo Diretor-Geral ou Comissário. O nível de representação do Parlamento em negociações políticas é relativamente uniforme, mas o do Conselho e da Comissão depende frequentemente da etapa do processo e da importância do dossiê que está a ser negociado. Na conciliação, a equipa de negociação do Parlamento é constituída pelo presidente da delegação ao Comité de Conciliação (um dos vice-presidentes para a conciliação), o presidente da comissão parlamentar e o relator, o Conselho é representado pelo presidente do COREPER I ou II ou pelo Ministro responsável e a Comissão é representada pelo Diretor-Geral ou Comissário responsável. Qualquer acordo obtido nos trílogos é informal e ad referendum, devendo ser aprovado pelos processos formais em vigor em cada uma das três instituições. No Parlamento em particular o acordo deve ser aprovado por uma votação em comissão que aprove o resultado das negociações (ver artigo 73.º do Regimento). A frequência, bem como o número de trílogos depende da natureza do dossiê em causa e de circunstâncias políticas específicas (por exemplo, as eleições para o Parlamento Europeu). Devido à natureza rotativa da Presidência do Conselho, verifica-se normalmente um ímpeto da parte do Conselho para concluir um determinado número de dossiês durante cada Presidência Cf. ponto 3.1. Cf. o ponto 2.6 e o anexo
26 Embora a codecisão preveja a possibilidade de três leituras, existem quatro etapas em que, na sequência das negociações do trílogo, os colegisladores podem chegar a acordo e concluir o processo legislativo (ver também o fluxograma abaixo): 1. Acordo em primeira leitura. Os colegisladores aprovam um texto de compromisso antes da votação do Parlamento em primeira leitura. O acordo obtido é aprovado em sessão plenária (posição do Parlamento em primeira leitura) e depois pelo Conselho (posição do Conselho em primeira leitura). 2. Acordo no início da segunda leitura. Os colegisladores chegam a acordo sobre um texto de compromisso após a posição do Parlamento em primeira leitura, mas antes da posição do Conselho em primeira leitura. O acordo obtido é depois adotado pelo Conselho (posição do Conselho em primeira leitura) e, em seguida, pelo plenário (como posição do Parlamento em segunda leitura). 3. Acordo em segunda leitura. Os colegisladores definem um texto de compromisso antes da votação do Parlamento em segunda leitura. O acordo obtido é aprovado em sessão plenária (posição do Parlamento em segunda leitura) e depois pelo Conselho (posição do Conselho em segunda leitura). 4. Conciliação. Se o Conselho não aprovar todas as alterações do Parlamento em segunda leitura, os colegisladores podem definir um «projeto comum» com o Comité de Conciliação. O projeto comum deve ser aprovado em terceira leitura, tanto pelo Parlamento como pelo Conselho. 21
27 Negociações interinstitucionais possíveis durante a codecisão 1 ª leitura Proposta da Comissão ao Parlamento e ao Conselho Trílogos Posição do Parlamento em primeira leitura Trílogos Primeira leitura do Conselho: posição do Parlamento aprovada Acordo em primeira leitura Posição do Conselho em primeira leitura 2 ª leitura Trílogos Segunda leitura do Parlamento: posição do Conselho aprovada Acordo no início da segunda leitura Posição do Parlamento em segunda leitura Segunda leitura do Conselho: posição do Parlamento aprovada Acordo em segunda leitura Posição do Conselho em segunda leitura 3 ª leitura O Comité de Conciliação reúne-se para obter um acordo Trílogos Acordo no Comité de Conciliação Terceira leitura do Parlamento: projeto comum aprovado Terceira leitura do Conselho: projeto comum aprovado Acordo em 3.ª leitura
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