Controle social do Estado em matéria ambiental - Jus.com.br | Jus Navigandi
O Estado brasileiro contemporâneo e o controle social de sua atividade administrativa ambiental
RESUMO: O presente trabalho aborda a questão do controle social da atividade administrativa ambiental do Estado brasileiro. Para tanto, fez-se um breve introito, explicando os pontos básicos do estudo. Em seguida, passa-se a um exame do Estado brasileiro, sob enfoque dos paradigmas do Estado de Direito e, mais especificamente, do Estado de Direito ambiental. Feito isto, foram expostas noções básicas acerca do controle das funções estatais, incluindo o controle social. Fechando o desenvolvimento do tema, analisou-se, à luz das disposições da Constituição Federal de 1988 e da legislação infraconstitucional aplicável, o controle social da função administrativa ambiental do Estado brasileiro e os instrumentos existentes para tanto. Por derradeiro, seguiram-se as considerações finais, articulando as conclusões que se podem extrair do texto.
PALAVRAS-CHAVE: Estado. Controle social. Atividade administrativa. Meio ambiente.
SUMÁRIO: Introdução. 1 O Estado brasileiro contemporâneo. 1.1 O Estado de Direito 1.2 O Estado de Direito Ambiental. 2 O controle social das funções estatais no Brasil. 2.1 Controle e controle social. 2.2 A função administrativa estatal como objeto de controle social. 3 O controle social da atividade administrativa ambiental do Estado brasileiro. 3.1 A função administrativa ambiental na Constituição Federal de 1988. 3.2 Instrumentos de controle social da função administrativa ambiental no Brasil. Considerações finais. Referências.
É inegável que vivenciamos atualmente uma crise ambiental sem precedentes. O modelo econômico predominante pauta-se na busca desenfreada pelo lucro, acarretando a destruição de recursos naturais imprescindíveis para garantir o bem-estar e até mesmo a sobrevivência da humanidade. Assim, distribui, em escala global, não só riquezas, mas também riscos de toda sorte.
As questões ambientais acabam, assim, por afetar diversos direitos fundamentais de uma quantidade incalculável de cidadãos, tornando a cooperação entre Estado e sociedade no seu enfrentamento uma medida imprescindível.
Essa colaboração, porém, não é fácil de ser operacionalizada. Para isso, a estrutura estatal necessita estar aberta à sociedade e esta deve ter a consciência de que pode ingressar nesse arcabouço. No Brasil ainda existe um complicador a mais, que são os resquícios do autoritarismo que campeava no país até a promulgação da Constituição Federal de 1988.
É preciso, pois, reinterpretar instituições e identificar mecanismos que permitam, por meio da participação popular nas ações estatais, esse trabalho conjunto. E é justamente sobre esse problema que o presente trabalho pretende se debruçar, empreendendo nesta busca uma análise do ordenamento jurídico brasileiro e das teorias já levantadas a esse respeito.
1 O ESTADO BRASILEIRO CONTEMPORÂNEO
1.1 O Estado de Direito
O Estado de Direito surge em oposição ao Estado absolutista, podendo ser caracterizado nos dias atuais, genericamente, pela primazia de um sistema laico de normas democraticamente estabelecidas (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009).
Essa realidade é fruto de um processo de um longo processo de construção histórico. Como alerta Bobbio (2004, p. 58),
É com o nascimento do Estado de Direito que ocorre a passagem final do ponto de vista do príncipe para o ponto de vista dos cidadãos. No Estado despótico, os indivíduos singulares só têm deveres e não direitos. No Estado absoluto, os indivíduos possuem, em relação ao soberano, direitos privados. No Estado de Direito, o indivíduo tem, em face do Estado, não só direitos privados, mas também direitos públicos. O Estado de Direito é o Estado dos cidadãos.
Verdú (apud MENDES; COELHO; BRANCO, 2009) complementa a explanação acima aduzindo que o Estado de Direito era inicialmente liberal. Passou a ser social, em oposição ao individualismo e ao abstencionismo exacerbado e, por fim, chega a ser democrático, em luta contra as estruturas sócio-políticas opressoras ainda existentes.
No Brasil, a consolidação do Estado de Democrático de Direito se deu com a Constituição Federal de 1988. O parágrafo único de seu art. 1º registra que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.
O art. 5º da Lei Fundante ainda traz uma série de direitos e garantias individuais e coletivas, entre os quais o direito de petição, o direito à informação, o direito ao manejo de ação judicial popular, entre outros. O art. 14, por sua vez, prevê a possibilidade do exercício da soberania popular por meio do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular do processo legislativo. Por fim, no art. 37, § 3º, determina-se que a lei discipline outras formas de participação do cidadão na administração pública.
Dos dispositivos acima mencionados, percebe-se claramente que a Constituição Federal brasileira pretende implementar no país uma de democracia participativa, ante a possibilidade de exercício direto do poder pelo povo.
1.2 O Estado de Direito ambiental
Na segunda metade do Século XX, a humanidade se deu conta de que, em virtude modelo econômico predominante, o esgotamento dos recursos naturais era uma realidade iminente e os efeitos nefastos de sua exploração desenfreada já podiam ser sentidos e comprovados.
Percebendo a complexidade e o potencial destrutivo da sociedade industrial contemporânea, os Estados passam a se preocupar cada vez mais com as relações entre economia e recursos naturais, chegando a assumir compromissos internacionais e a introduzir em seus ordenamentos jurídicos dispositivos relativos à proteção do meio ambiente. Nesse contexto, ganhou força a ideia da sustentabilidade ambiental como componente do desenvolvimento sustentável (SACHS, 2008).
Assim, nas palavras Sarlet e Fensterseifer (2012, p. 44-5),
No tocante ao modelo contemporâneo de Estado de Direito, é possível aderir à ideia da superação do modelo do Estado Social (que, por sua vez, já havia superado o Estado Liberal) – pelo menos na forma assumida após a Segunda Grande Guerra – por um modelo de Estado Socioambiental, também designado por alguns de Pós-Social, que, em verdade, não abandona as conquistas dos demais modelos de Estado de Direito em termos de salvaguarda da dignidade humana, mas apenas agrega a elas uma dimensão ecológica, comprometendo-se com a estabilização e prevenção do quadro de riscos e degradação ecológica. [...] O marco jurídico-constitucional socioambiental ajusta-se à necessidade da tutela e promoção – integrada e interdependente – dos direitos sociais e dos direitos ambientais num mesmo projeto jurídico-político para o desenvolvimento humano em padrões sustentáveis.
Essa sustentabilidade é considerada o marco axiológico constitucional do Estado de Direito ambiental (BELCHIOR, 2011).
No Brasil, a Constituição Federal (BRASIL, 1988) estabelece em seu art. 23, incisos VI e VII, que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como preservar as florestas, a fauna e a flora. Já o art. 170, incisos III e VI, declara que a ordem econômica do país tem como princípios a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente.
O art. 225 da mesma Lei Maior ainda arremata que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se não só ao Poder Público, mas também à coletividade, o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Ganha importância, assim, a ideia de cidadania ambiental, lastreada pela possibilidade ampla de participação popular nos assuntos ambientais (FERREIRA, 2010). Como sustentam Sarlet e Fensterseifer (2012, p. 46),
[H]á a necessidade de transcender de um pacto social para um pacto socioambiental, em vista de contemplar o novo papel que o Estado e a sociedade desempenham no âmbito do Estado do Socioambiental de Direito. Deve-se projetar uma nova postura política (e também jurídica) para a sociedade civil, que, especialmente sob o marco normativo da solidariedade, deverá compartilhar com o Estado (não obstante em menor intensidade) a carga de responsabilidades e deveres de tutela do meio ambiente para as gerações presentes e futuras. O comando constitucional expresso no art. 225, caput, da CF88 (sic), tem especial relevância, pois traz justamente a ideia de responsabilidades e encargos ambientais compartilhados entre Estado e sociedade.
Vale destacar que, ao falar em meio ambiente, o texto constitucional refere-se "a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas" (SILVA, p. 20).
Saliente-se também que o equilíbrio ambiental, na atual ordem constitucional, foi alçada à verdadeiro direito fundamental (BENJAMIN, 2012), o que reforça ainda mais a necessidade de sua proteção por parte do Estado.
Pode-se, então, afirmar com segurança que, sob a ótica constitucional, o Estado brasileiro tem os traços característicos do Estado de Direito ambiental.
2 O CONTROLE SOCIAL DAS FUNÇÕES ESTATAIS NO BRASIL
2.1 Controle e controle social
Controle, no vernáculo, significa monitoramento, fiscalização atenta de algo; ou poder, domínio ou autoridade sobre alguém ou algo (HOUAISS; VILLAR, 2009).
De plano, pode-se afirmar que a tripartição do poder do Estado visa justamente permitir que um Poder fiscalize os outros, criando o que se convencionou chamar de sistema de freios e contrapesos. No Brasil, por exemplo, o Poder Legislativo tem o dever, por expressa disposição constitucional, de analisar contas do Poder Executivo com o auxílio dos Tribunais de Contas. O Poder Judiciário, por sua vez, pode exercer o controle da constitucionalidade das leis formuladas no Poder Legislativo.
Além do controle institucional externo acima mencionado. Pode existir o controle institucional interno, exercido por órgãos do próprio Poder ou entidade que lhe integre. São os exercidos normalmente pelas corregedorias, auditorias, conselhos fiscais etc.
Contudo, embora o Estado possa controlar a si mesmo de forma autônoma, não se pode olvidar que, ante a ordem jurídica instaurada pela Constituição Federal (BRASIL, 1988), a sociedade pode participar diretamente do processo de controle das funções estatais. Trata-se do controle social, que seria, como crava Siraque (2009, p. 103),
[O] ato realizado individual ou coletivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos colocados à disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar, examinar, inquirir e colher informações a respeito de algo.
Siraque (2009) ainda diferencia o controle social da participação popular. Para ele, esta ocorreria antes ou durante o processo de decisão da Administração Pública, enquanto aquele se daria somente após esse processo, com o objetivo de examinar se as normas jurídicas pertinentes foram observadas. Essa distinção não parece proceder, já que todo o processo de decisão administrativa pode ser normatizado, como se observa pelas disposições da Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999), que regula o processo administrativo em âmbito federal. Assim, mesmo o processo de decisão pode ser objeto de controle social.
Em verdade, deve-se entender que o controle social é uma consequência da participação popular ativa, pois não há como cogitar que haja o primeiro sem esta última.
O controle social, contudo, é sempre mediato, não prescindindo dos mecanismos de controles internos e externos. Isto porque o controle propriamente dito pressupõe não apenas a fiscalização, mas o poder de tornar sem efeito, ainda que temporariamente, as ações estatais controladas. Como se sabe, o cidadão não tem, per se, esse poder.
O controle social, em verdade, é um controle impróprio, que impele o Estado ao autocontrole. O cidadão, por exemplo, recorre ao Poder Judiciário, por meio de ação popular, para anular atos lesivos ao meio ambiente, ou impugna, junto ao Tribunal de Contas, a utilização ilegal de verbas públicas. Nestes casos, colabora com o controle externo das funções estatais. Por outro lado, o cidadão também poderia denunciar à corregedoria de determinada autarquia ambiental a omissão de servidores públicos desta. Já aqui estaria cooperando com o controle interno das funções do Estado.
Como se vê, o fator que caracteriza o controle social é exatamente a participação popular contribuindo categoricamente para o sucesso do controle, seja ele interno ou externo.
2.2 A função administrativa estatal como objeto de controle social
No Brasil, as formas mais comuns de controle ocorrem na função administrativa do Estado, cujo "grande alvo é, de fato, a gestão dos interesses coletivos na sua mais variada dimensão, consequência das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno" (CARVALHO FILHO, 2008, p. 4).
Por isso mesmo, como bem lembra Mello (2010, p. 935),
No Estado de Direito, a Administração Pública assujeita-se a múltiplos controles, no afã de impedir-se que se desgarre de seus objetivos, que desatenda as balizas legais e ofenda interesses públicos ou dos particulares.
Consistindo a função administrativa em gerir inúmeros interesses da coletividade e de particulares, é natural que em um Estado Democrático de Direito, os interessados possam participar dessa gestão, controlando-a quando necessário.
A já mencionada Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999) tem uma gama de dispositivos que operam em favor da participação popular nos negócios do Estado, senão vejamos:
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente.
Perez (2009), baseando-se na lição de diversos teóricos, demonstra a existência de institutos participativos com força vinculante (ou deliberativo) e de caráter não vinculante (ou de consulta ou meramente opinativo). Entre os primeiros estão incluídos os conselhos deliberativos, bem como o referendo e o plebiscito administrativos; entre os últimos estariam a audiência e a consulta públicas, juntamente com o orçamento participativo. A diferença básica entre as duas espécies, como a própria nomenclatura já denuncia, seria que, na participação vinculante, o Estado é obrigado a proceder de acordo com a vontade dos participantes, o que não ocorre em relação à participação não vinculante.
Retomando a ideia de controle social já exposta, no primeiro caso este resta bem caracterizado, enquanto no segundo caso só se caracterizará se o Estado efetivamente acatar, ainda que em parte, a manifestação de pelo menos um dos participantes em prol de interesse coletivo.
Não se pode ignorar, contudo, que a participação popular controladora, embora destinada a otimizar e legitimar a função administrativa estatal, pode ter efeitos perversos, pois é possível que grupos econômica ou politicamente mais fortes venham a cooptar os mecanismos estatais de participação, dificultando ou mesmo obstando a concretização de interesses de grupos hipossuficientes ou minoritários (SANTOS; AVRITZER, 2002).
3 O CONTROLE SOCIAL DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL DO ESTADO BRASILEIRO
3.1 A função administrativa ambiental na Constituição Federal
Como já restou dito em linhas anteriores, a Constituição Federal (BRASIL, 1998) estabeleceu expressamente funções administrativas de ordem ambiental para o Estado, enunciando ainda que o direito ao meio ambiente equilibrado deve ser protegido e defendido pelo Poder Público e pela sociedade.
Segundo Sarlet e Fensterseifer (2012, p. 187),
No caso da proteção ambiental, como expressão mais específica dos deveres de proteção do Estado, pode-se citar a adoção de medidas de controle e fiscalização de ações poluidoras do ambiente, a criação de unidades de conservação, a criação e estruturação de órgãos públicos destinados à tutela ecológica e até mesmo campanhas públicas de educação e conscientização ambiental, além de outras medidas que efetivam o direito em questão.
Eis uma síntese da função administrativa ambiental do Estado brasileiro.
Sarlet e Fensterseifer (2012) ainda destacam que tais funções transitam entre dois extremos: a proteção insuficiente e o excesso de intervenção. É que, se o ordenamento jurídico proíbe que o Estado se omita na proteção ao direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, também proíbe que atue de modo excessivo, desatendendo os critérios de proporcionalidade, afetando, eventualmente, outros direitos fundamentais inclusive.
Uma das formas de apaziguar esse conflito é exatamente o controle social da função administrativa estatal. Este, por meio de mecanismos adequados, poderia guiar o Estado para a decisão mais proporcional possível. Perceba-se que as disposições constitucionais impõem também à coletividade o dever de defender e proteger o meio ambiente, razão pela qual pode-se sustentar que pode existir participação popular em qualquer ação estatal que busque a resolução de problemas ambientais.
Interessante notar que o controle social, por vezes, poderá influenciar o próprio mérito da decisão administrativa (SIRAQUE, 2009), condão que nem mesmo o Poder Judiciário possui.
3.2 Instrumentos de controle social da função administrativa ambiental no Brasil
Posta a necessidade da participação popular para que possa ocorrer o controle social das funções estatais, notadamente a administrativa ambiental no atual modelo de Estado de Direito, cabe especificar os principais instrumentos que permitem esse desiderato.
Uma das mais importantes, sem dúvida, é participação no Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo criado pela Lei n. 6.938 (BRASIL, 1981), com relevantíssima funções ambientais, tais como estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, entre outros constantes no art. 8º do mencionado diploma legal. O plenário do CONAMA é composto, conforme o Decreto n. 99.274 (BRASIL, 1990), por diversos segmentos da sociedade, como, por exemplo, representantes de entidades ambientalistas regionais e nacionais, de trabalhadores rurais, de populações tradicionais, da comunidade indígena e da comunidade científica.
Outra forma deveras relevante de participação é a implementada nos processos administrativos de licenciamento ambiental. A Resolução CONAMA n. 1 de 1986 (BRASIL) prevê a possibilidade de se convocar audiência pública para expor aos interessados o conteúdo do relatório de impacto ambiental de empreendimento a ser instalado, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes críticas e sugestões a respeito.
No âmbito federal, em qualquer procedimento administrativo que verse sobre questões ambientais será possível a utilização dos já citados instrumentos previstos na Lei n. 9.784 (BRASIL, 1999), merecendo destaque o recurso administrativo previsto em seu art. 58.
Por tudo que foi exposto acima, conclui-se que a crise ambiental forçou a racionalização das relações entre economia e recursos naturais, dando margem à concepção da ideia de sustentabilidade.
O Estado brasileiro tem traços das características de um Estado de Direito ambiental, já que a Constituição Federal tem dispositivos-chave que o levam promover a sustentabilidade e a cidadania ambientais. Isso o obriga a exercer uma função administrativa ambiental, admitindo a participação popular nesse mister.
Essa participação, por sua vez, pode resultar no controle social de tal atividade administrativa, na medida em que a sociedade dispõe de diversos instrumentos previstos em lei para influenciar efetivamente as decisões administrativas nesse sentido e conduzir o Estado a um satisfatório autocontrole.
Conquanto o controle social possa ter consequências positivas em relação ao meio ambiente, evitando a proteção deficiente ou o excesso de proteção, pode também ter efeitos nocivos, caso ocorra a cooptação dos mecanismos estatais de participação por grupos econômica e politicamente mais fortes que não estejam verdadeiramente interessados em defender e proteger o meio ambiente.
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