No Brasil, as obras públicas sofrem com a incompetência | EXAME
No Brasil, as obras públicas sofrem com a incompetência
A burocracia, os malfeitos e a crise econômica atrapalham, sem dúvida. Mas quase todas as grandes obras brasileiras esbarram na pura falta de inteligência
Por Flávia Furlan, Bruno Villas Boas
access_time 9 abr 2015, 16h42
Obra da Linha 5 do metrô, em São Paulo: imprevistos no projeto (Germano Lüders / EXAME/)
São Paulo – A construção de uma linha de veículos leves sobre trilhos em Cuiabá é um dos fiascos da história recente das obras públicas no Brasil. Em 2011, o projeto foi anunciado como o grande legado que a cidade ganharia por ser uma das sedes da Copa do Mundo. A um custo de 1,5 bilhão de reais, seria o maior investimento em mobilidade urbana da história de Mato Grosso.
A linha deveria ter começado a operar no início do ano passado, com 22 quilômetros de extensão e 33 estações. Mas, até agora, tudo o que ficou pronto são 800 metros de trilhos. Há 40 vagões estacionados num pátio nos arredores de Cuiabá, expostos ao clima quente e úmido da cidade e acumulando a poeira vermelha da região. Não é só isso: três quartos dos recursos previstos já foram gastos.
O governo do estado de Mato Grosso estima que, para terminar o VLT, serão necessários mais 700 milhões de reais — mas as obras estão paradas desde dezembro porque não há esse dinheiro para tirar do orçamento. A Controladoria-Geral do Estado concluiu que os projetos eram incompletos e que o pouco a sair do papel foi mal executado.
Um dos viadutos por onde o VLT passará teve de ser refeito por apresentar fissuras logo depois de ser concluído, no início do ano passado. Enquanto isso, a população sofre. Acessos às avenidas que circundam a linha do VLT seguem interditados por causa da obra inacabada, causando congestionamentos nos horários de pico. "Há regiões da cidade parecendo canteiros de obra, o que deixa Cuiabá feia e inóspita", afirma Eduar­do José de Magalhães, presidente do sindicato de hotéis, restaurantes e bares de Mato Grosso.
Muito já se falou sobre como os tortuosos caminhos da burocracia e a dificuldade de encontrar dinheiro para investimentos atrapalham o andamento das obras públicas. Quem dera fosse só isso. Casos como o do VLT de Cuiabá mostram que, mesmo quando se põe mãos à obra, as coisas custam a avançar por falta de puro bom senso.
Por aqui, é comum começar empreitadas sem saber exatamente quanto elas custarão no final. Frequentemente, os operários começam a trabalhar sem que os detalhes do projeto sejam conhecidos. O poder público também inicia obras que exigem a coordenação de dezenas de construtoras com pouca clareza sobre como administrar um empreendimento complexo. A conta acaba no bolso da população — seja na forma de impostos para cobrir as despesas, seja na de aumento nas tarifas dos serviços.
O pior: tanto tempo e dinheiro não estão sendo gastos para atingir feitos extraordinários, como levar astronautas a Marte. Trata-se de construir pontes, estradas, ferrovias e portos, entre outras obras cujas tecnologias são dominadas há décadas ou séculos.
A rede de metrô da cidade de São Paulo entrou em operação em 1974 e hoje conta com 74 quilômetros de trilhos. O metrô de Seul, na Coreia do Sul, começou a funcionar no mesmo ano e já tem 327 quilômetros.
Por que demoramos tanto? Em parte, por falta de um insumo básico: inteligência. É notório o pouco esforço que costuma ser dedicado no Brasil às fases de planejamento. De acordo com o Núcleo de Infraestrutura e Logística da Fundação Dom Cabral, a elaboração de projetos, a montagem dos cronogramas e as projeções de custos consomem cerca de 40% do tempo previsto para uma obra no Japão.
Na Alemanha, metade. Para comparar, no Brasil, só um quinto do tempo é despendido com as etapas iniciais. "No Brasil, as obras podem ser iniciadas apenas com um projeto básico", diz Paulo Resende, professor da Fundação Dom Cabral. "Sem detalhamento, é natural que surjam situações não previstas, exigindo mudanças no cronograma e mais dinheiro para a execução." Dados do Tribunal de Contas da União mostram que mais de um terço das fiscalizações em obras no ano passado apresentava problemas de projeto.
A Linha 5-Lilás do metrô, em São Paulo, é um exemplo disso. O projeto prevê 12 quilômetros de metrô e 11 estações. As obras começaram em 2009. A entrega da linha, inicialmente prevista para 2013, já foi postergada para o fim de 2016. Primeiro, a obra, logo após o início, ficou meio ano parada devido a uma suspeita de fraude na licitação da linha — o que, afinal, não foi confirmado.
Depois, deficiências do projeto começaram a atrapalhar o andamento. Em julho do ano passado, os engenheiros perceberam que o subsolo era mais frágil que o previsto em um ponto no bairro de Moema. Foi preciso reforçar as estruturas antes que as escavações do túnel pudessem continuar.
Enquanto isso, o avanço do tatuzão, como é conhecida a máquina que perfura os túneis, foi interrompido. A passagem do tatuzão sob Moema, que deveria demorar 30 dias, levou um mês e meio além do esperado. "No projeto básico, não havia indicação de que o solo fosse tão frágil", diz Walter Castro, diretor de engenharia e de obras do Metrô. "Só descobrimos o problema depois que as obras haviam começado."
Não é só tempo que se perde. Um tatuzão custa em torno de 100 milhões de reais, capital que, se fosse aplicado em renda fixa, renderia pelo menos 1,3 milhão de reais nos 48 dias a mais que a máquina ficou parada. Imprevistos assim encarecem as obras — as empresas muitas vezes têm de pagar multas pelos atrasos — e ajudam a atulhar os tribunais. "Quando o poder público e as empresas não chegam a um acordo sobre multas e ajustes no orçamento, a discussão vai para a Justiça", diz o executivo de uma grande empreiteira.
Loteamento problemático
Outra fonte de enroscos é o fato de os grandes projetos costumarem ser divididos em lotes, entregues a construtoras diferentes. Essa repartição é uma das pedras no sapato das obras públicas brasileiras. Exemplos de outros países mostram que, feita do jeito certo, a divisão pode funcionar.
"No mundo inteiro, é comum que os grandes projetos sejam segmentados para que o dono da obra possa aumentar a concorrência e não ficar refém de poucas construtoras", diz Peter White, professor do departamento de planejamento e transporte da Universidade de Westminster, em Londres.
"Mas, para dar certo, é preciso ter alguém capaz de gerir bem as diferentes etapas da obra." A capacidade de gerenciar com sabedoria é algo que nos falta. Nessas situa­ções de distribuição da obra a várias empreiteiras, o que se tem visto é o atraso no andamento de um trecho bagunçar o cronograma dos demais.
Um estudo da Confederação Nacional da Indústria aponta a má gestão como um dos motivos para a transposição do rio São Francisco, iniciada em 2005, estar três anos atrasada. A transposição foi dividida em 14 lotes. Mas o governo não dá conta de fiscalizar e aprovar com celeridade cada etapa do loteamento realizado.
O caso fica mais grave justamente por se tratar de uma obra controversa. Concebido para levar água ao semiárido nordestino, a transposição é alvo de críticas de ambientalistas — que temem seu impacto sobre os ecossistemas que sobrevivem do São Francisco — e de especialistas para quem o desvio pode prejudicar a operação das hidrelétricas que usam a água do rio para gerar energia.
Não que no Brasil de 2015 faltem motivos para que as obras públicas fiquem pelo caminho. A Operação Lava-Jato desvendou um esquema de corrupção entre a Petrobras e grandes construtoras, levando-as a diminuir o ritmo de trabalho.
O aperto fiscal em execução pelo governo também não ajuda: desde setembro, as construtoras responsáveis pelas obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) têm convivido com atrasos de até 80 dias nos pagamentos. O valor devido já soma 6,5 bilhões de reais, segundo a Associação Paulista de Empresários de Obras Públicas, que reúne 120 empresas.
Como resultado, o panorama generalizado no país hoje é o de obras tocadas com lentidão, quando não totalmente paralisadas. Um levantamento feito pela consultoria Inter.B para EXAME mostra que os principais projetos nas áreas de transporte, energia e saneamento do PAC demoram, em média, o dobro do previsto. O custo chega a ser mais de 50% superior ao do projeto original.
A falta de um mínimo de planejamento fica evidente em casos que beiram o ridículo, como o do terminal de turismo do porto de Natal. Inaugurado em 2014, nele não podem atracar os navios das principais operadoras de cruzeiro. O motivo: no caminho existe uma ponte sobre o rio Potengi sem altura suficiente para a passagem de navios.
Outro exemplo vem do setor elétrico. As primeiras turbinas da usina Santo Antônio, no rio Madeira, em Rondônia, ficaram prontas em março de 2012. Mas a linha de transmissão de 2 385 quilômetros, que liga Rondônia a Araraquara, em São Paulo, só foi finalizada em agosto de 2013.
Não é um caso isolado. No Nordeste, 27 parques de energia eólica, prontos desde 2013, ficaram quase dois anos à espera das linhas de transmissão para se conectar ao sistema elétrico nacional. A razão: o governo concluiu a licitação para comprar energia de geração eólica e só um ano depois licitou sua conexão com as distribuidoras.
O que fazer para tornar a gestão mais inteligente e as obras mais céleres? Um projeto para mudar a lei de licitações tramita no Senado desde 2013. Entre as mudanças previstas está a possibilidade de que as empreiteiras que vencerem as licitações de uma obra sejam responsáveis pelos projetos, hoje quase sempre feitos por outras empresas.
Em contrapartida, teriam menos espaço para pedir aditivos de alteração de preço. Outra mudança amplia o seguro que as construtoras obrigatoriamente contratam ao se comprometer com uma obra. Trata-se de uma garantia para o poder público caso a empresa atrase ou abandone os projetos inacabados — nessa situação, os contratos são rescindidos e outra empresa é chamada para o trabalho.
Hoje, o seguro cobre, no mínimo, 5% do valor da obra — a proposta de alteração da lei prevê aumentar a cobertura para até 30%. Na prática, significa que os atrasos ficarão mais caros para os empreiteiros. "Hoje, como o percentual segurado é baixo, há pouco incentivo para o poder público acioná-lo", diz Rodrigo Loureiro, diretor de garantia da corretora de seguros Willis. "Nos Estados Unidos, a cobertura é de 100%."
É um começo, mas ainda estamos longe de trabalhar, antes de tudo, com a inteligência. Não há dúvida de que o país ganharia se a corrupção fosse varrida do mapa. Enquanto esses desafios não são vencidos, porém, pôr fim à burrice já seria um bom ponto de partida.