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A ação civil pública enquanto instrumento de efetivação da política nacional de resíduos sólidos
Márcio Chaves de Castro
Publicado em 06/2014 .
Tutela dos direitos transindividuais
A política nacional de resíduos sólidos tem a ação civil pública como instrumento jurídico de controle, para que se materializem políticas públicas e procedimentos necessários e suficientes ao efetivo funcionamento da gestão escorreita dos resíduos sólidos.
A sociedade contemporânea tem despertado, tarde e via processo paulatino e moroso, para a importância ou essencialidade de adoção de práticas e métodos sustentáveis na produção e no consumo e, neste aspecto, o desenvolvimento e crescimento econômico guardam relação exponencial com a elevação dos resíduos sólidos, em especial os produzidos em ambientes de urbes. Um dos mais significativos problemas da atualidade, com o qual se depara principalmente o setor público, consiste na gestão escorreita dos resíduos sólidos uma vez que o panorama atual demonstra a ocorrência de inúmeros problemas ambientais e de saúde pública, resultantes de indevida alocação de dejetos, além de representar claro exemplo de malversação da matéria prima in natura diante da exígua reutilização de diversos insumos presentes nos resíduos sólidos, especialmente os provenientes de áreas urbanas.
O negativo panorama nacional no que aduz ao trato e destinação escorreitos dos resíduos sólidos urbanos demonstra a omissão e, por vezes condescendência, do administrador público quanto a práticas irregulares, a insensibilidade do setor privado e a pouca mobilidade da sociedade civil no que aduz ao enfrentamento da citada questão ambiental. Estima-se que cerca de 50,8%[1] dos municípios brasileiros depositem seus resíduos em lixões[2]. A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico, realizada em 2000, apresenta dados mais negativos, uma vez que o percentual acima citado houvera baixado dos outrora 63,6% referendados nesta pesquisa. O Ministério do Meio Ambiente (MMA) informa percentagem de 59%[3], porém apenas 13,8% dos municípios se utilizam dos aterros sanitários. O citado panorama é agravado pelo baixo nível de reciclagem dos resíduos sólidos e pelo fato de 86,5% da população brasileira viver em cidades. Registra-se, para fins de ciência da gravidade do problema ora em discussão, que, segundo os dados do MMA, apenas 13% de todo o resíduo sólido hoje produzido no Brasil é objeto de reciclagem, vejamos:
"no Brasil, 13% dos resíduos sólidos urbanos passam pelos processos de reciclagem, inclusive por compostagem. Atualmente são reciclados papel de escritório (28%); papel ondulado (70%); plásticos (19%); latas de alumínio (98%); latas de aço (49%); vidro (47%); pneus (92%); embalagens longa vida (25%); resíduo sólido orgânico urbano (4% por compostagem) e garrafas PET (56%)"[4].
Neste contexto, não obstante se tratar de questão que envolve o setor público, fabricantes, importadores, distribuidores e fornecedores, estes por atribuição legal, por imperativos da nova política nacional de resíduos sólidos, releva-se também premente a necessidade e importância da educação ambiental uma vez que a gestão escorreita dos resíduos sólidos envolve diversas etapas e implica na essencial participação também dos consumidores.
Cabe aqui um paralelo com a análise desenvolvida pelo sociólogo alemão Georg Simmel que destacou, em seus trabalhos, a relação entre o indivíduo e a metrópole, analisando a influência das grandes cidades na personalidade e na vida mental de seus habitantes. Assim, retratou uma individualidade urbana marcada pela desconfiança, apatia e falta de solidariedade[5]. Tal análise se adéqua a realidade das cidades brasileiras bem como ao tema em questão uma vez que a exposição dos habitantes urbanos a diversos contrastes e estímulos sucessivos da deplorável situação na qual se encontra a gestão de resíduos sólidos - com cidades nas quais os resíduos e lixões se incorporam á paisagem - causa o esgotamento da sensibilização, gerando apatia e aceitação de tal situação. Essa ausência de reação diante do quadro negativo provoca o que Simmel chamou de "caráter blasé", ou seja, o contato diário com tal cenário causa indiferença à grande parte dos indivíduos. Cabe também evocar os ensinamentos do dramaturgo alemão Bertolt Brecht que propunha o exercício do distanciamento como forma de estranhamento da realidade para melhor exercer uma análise crítica do ambiente no qual estamos insertos. Assim podemos mais claramente perceber as iniqüidades do cotidiano das quais não nos damos conta, ou ignoramos, por estamos inseridos nesta realidade.
Neste contexto, há de se trabalhar um despertar da população para a necessidade de atuação, em massa, na adoção de rotinas comportamentais diárias que envolvam a melhor gestão dos resíduos sólidos[6]. Ademais, abordando as bases principiológicas que sustentam a gestão ambiental, bem como enfatizando o tema do necessário envolvimento dos diversos setores da sociedade civil para o êxito de tal intento, objetiva-se, no presente trabalho, à luz do método indutivo, demonstrar a importância da ação civil pública enquanto mecanismo jurídico hábil a auxiliar a sociedade no esforço de adoção das medidas voltadas para a correta alocação de resíduos sólidos, com ênfase na implementação dos novos instrumentos referendados na Política Nacional de Resíduos Sólidos, perseguindo-se a disseminação dos aterros sanitários e eliminação dos 'lixões', ainda presentes na maioria dos municípios brasileiros.
A lei n° 12.305/2010, a qual institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, estabelece, em seu artigo 47, ser proibido o lançamento de resíduos sólidos "in natura" a céu aberto, com exceção dos rejeitos de mineração. Assim, noutra dicção, doravante está proibida a utilização dos lixões. Todavia, o artigo 54 da citada norma concedeu um período de 4 anos para adequação aos novos contornos delineados acerca da correta disposição dos resíduos. Assim, até agosto de 2014 a prática do depósito de rejeitos em lixões deverá estar banida no território nacional.
Para que se perceba a dimensão dos obstáculos a serem superados para a adequação da situação fática aos termos da referida norma, registra-se, em exemplificação, que, hodiernamente, mesmo no Distrito Federal, ente federado ao qual também compete, à luz do artigo 23 da Constituição Federal, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, e que deveria ser referência neste aspecto, ocorre o lançamento de resíduos sólidos "in natura" a céu aberto, uma vez que a capital federal se utiliza de aterro controlado, ainda não possuindo aterro sanitário.
Assim, não obstante a entrada em vigor de tão esperada legislação, a experiência demonstra que não se pode atribuir à criação da lei a solução dos problemas, notadamente diante da fixação de prazo para a adoção de posturas concretas tão distantes da nossa realidade. Em verdade, a efetivação do escopo da norma se faz através do cotejo desta com os valores sociais desejados por seus aplicadores e destinatários. Todavia, hodiernamente, malgrado o esforço de uma exceção, não se vislumbram, como regra, no âmbito público, bons projetos desprovidos de propósitos escusos, afetos a interesses particulares. Em linhas gerais é notório que não perdura a ética, a lisura e a boa-fé no trato com os recursos públicos, razão pela qual seria ingênuo acreditar que será completamente idônea e escorreita a conduta dos gestores e operadores dos projetos cuja execução é demanda pela nova Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Diante de tal realidade, as audaciosas metas referendadas na Política Nacional de Resíduos Sólidos, quando cotejas com o prazo que lhes foi fixado para implementação, indicam que os entes federados envolvidos não serão exitosos na eliminação dos lixões ao tempo e modo legalmente exigidos. Em face da possível e até provável negligência Estatal na implementação da nova legislação, poderá o cidadão probo, ético e que deseja ver aplicada, de forma escorreita e eficiente, a lei que regula a gestão dos rejeitos sólidos, munir-se de instrumentos processuais hábeis a ilidir a omissão do poder público. Neste contexto destaca-se a importância da ação civil pública, enquanto singular instrumento processual de defesa das garantias insertas no artigo 225 da Constituição Federal, criada através da lei n° 7.347, de 24 de julho de 1985.
A Ação Civil Pública presta-se a apurar responsabilidade por danos caudados ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística, à ordem econômica, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo. Assim, cotejando-se o citado instrumento com as metas referendadas na Política Nacional de Resíduos Sólidos objetiva-se conferir efetividade a direitos transindividuais, instrumentalizando-se a tutela jurídica dos direitos de terceira dimensão, especialmente na defesa e preservação, para as presentes e futuras gerações, do meio ambiente ecologicamente equilibrado bem essencial à sadia qualidade de vida da população, nos termos do artigo 225 da Carta Régia de 1988.
1. O sistema normativo de proteção ao meio-ambiente e a gestão dos resíduos sólidos.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi positivado no "caput" do artigo 225 da Constituição Federal de 1988 e erigido ao patamar de direito humano fundamental.
O citado direito fundamental, categorizado como de terceira dimensão, se apresenta como um direito-dever, uma vez que seus titulares são também responsáveis por defendê-lo e preservá-lo para as presentes e as futuras gerações, neste contexto, relevante importância tem a atuação Estatal.
O parágrafo primeiro do artigo 225 da Constituição elenca um rol de incumbências ao Poder Público com o escopo de dar afetividade a esse Estado Ambiental de Direitos, dentre as quais se inserem os deveres de: Preservar e restaurar os processos ecológicos e preservar da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País; Definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, com alteração e supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; Exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental; Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente e Promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente, bem como Proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Cumpre registrar, porém, que as origens da estrutura Estatal protetiva do meio-ambiente, ora vigente, advieram com os ventos da Convenção de Estocolmo de 1972, cujos reflexos levaram a criação, em 1973, da Secretaria do Meio-Ambiente.
No aspecto normativo, a lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, foi de significativa relevância para o tema, pois instituiu a Política Nacional do Meio-Ambiente - PNMA, contemplando a estrutura administrativa e a base principiológica a alicerçar a política ambiental de então.
O artigo 2° da lei n°6.938/81 apresentou extenso rol de princípios a serem atendidos pelo PNMA, registrando a importância da ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, além de qualifica-lo como bem de uso coletivo. Cumpre ratificar, também, o dever estatal de promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino. Outros princípios, elencados na norma infra-constitucional acima referendada, guardam similitude com aqueles insertos na Carta Régia, dentre os quais podem ser citados: o princípios da racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; do planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; da proteção dos ecossistemas; do controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; do acompanhamento do estado da qualidade ambiental; da recuperação de áreas degradadas; da proteção de áreas ameaçadas de degradação, dentre outros.
O artigo 4°, inc. II, da Lei 6.938/81 estabeleceu os objetivos, ou metas, na dicção do doutrinador Edis Milaré[7], de ação governamental na formulação de políticas públicas de cunho protetivo ambiental. Neste contexto, cumpre registrar a atuação do poder público federal, através do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, no estabelecimento de padrões de qualidade ambiental e na normatização de procedimentos administrativos de licenciamento ambiental via resoluções.
Importante registrar, nesta senda, a relevância da atuação dos Conselhos estaduais e municipais, que detêm caráter deliberativo, não meramente consultivo ou opinativo, característica voltada para viabilizar que as atuações de tais órgãos tenham efetividade protetiva. Ademais, deverá o município, para instituir Conselho, contar com plano diretor, independentemente de ter mais de 20 mil habitantes, medida positiva na medida em que antecipa a normatização do ordenamento urbano, propiciando a atuação preventiva e a estruturação de sistema de tratamento dos resíduos sólidos, com enfoque na adoção do processo de depósito do lixo em aterros sanitários, devidamente contemplados no plano diretor, já em harmonia com a lei dos resíduos sólidos, sancionada em 2010, a qual, se reitera, proíbe a formação de lixões a céu aberto.
No que aduz ao Direito Ambiental Econômico, busca a Constituição Federal compatibilizar a desenvolvimento econômico com a preservação ambiental, para tanto, o artigo 170 da Carta Régia elege, enquanto princípio da ordem econômica, a defesa do meio ambiente e o Estado normatiza tratamentos diferenciados para empreendimentos ou atividades conforme o grau de impacto ambiental de seus produtos e serviços, considerando também o processo de elaboração, prestação[8] e a avaliação dos impactos ambientais, exigindo estudos mais complexos – Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA – para atividades que venham a causar significativa degradação ao meio ambiente.
Releva considerar, neste contexto, que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça posiciona-se no sentido de reconhecer a legitimidade passiva de pessoa jurídica de direito público para figurar em ação que pretende a responsabilização por danos causados ao meio ambiente em decorrência de sua conduta omissiva quanto ao dever de fiscalizar[9].
A estrutura principiológica e normativa acima referendada se consolida, no campo do manejo dos resíduos urbanos, na promulgação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, a qual contempla objetivos e instrumentos a serem utilizados na gestão integrada e no gerenciamento dos rejeitos sólidos, apresentando diretrizes as quais ratificam a responsabilidade compartilhada do poder público, do setor empresarial e da coletividade na observância de novas normas e diretrizes voltadas para o trato escorreito dos resíduos urbanos. Tal política é operacionalizada através de Plano de Gerenciamento, o qual deverá ser instituído ainda que inexista o desejável plano municipal de gestão integrada, sendo, a aprovação deste último, condição sem a qual os municípios não poderão receber, do governo federal, recursos para projetos voltados para a limpeza pública ou para o manejo de resíduos sólidos.
A estrutura normativa, referendada alhures, contempla o arcabouço Constitucional e as normas de cunho federal que regem a matéria ambiental. Todavia, à luz do texto do artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal de 1988, a União, os Estados e o Distrito Federal, bem como os Municípios detêm, dentre suas atribuições, a competência comum de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Todavia, em razão de ser competência dos Municípios a organização e a prestação dos serviços públicos de interesse local, recai sobre os referidos entes federados o enfrentamento direto, através dos serviços de limpeza pública, da gestão dos resíduos sólidos.
Todavia, constata-se que em significativa parcela dos municípios brasileiros, mormente naqueles de menores porte e capacidade financeira, a estrutura normativa, legal e infra-legal, que baliza os serviços de limpeza urbana é anacrônica, não se coadunando com as plurais demandas exigidas para o enfrentamento do panorama atual. Neste contexto, a existência de uma política nacional a balizar a gestão dos resíduos sólidos, conceituada como um "conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos", ampliará a atuação dos municípios, instrumentalizando-os, com novas ferramentas e recursos financeiros, para o enfrentamento da questão, retirando a municipalidade de condição de única responsável pela solução do problema e perseguindo-se uma gestão integrada de resíduos. Ademais, os princípios e objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos irão balizar o processo de elaboração, pela municipalidade, de leis que contemplem uma gestão mais integrativa, eficiente e sustentável dos resíduos sólidos.
1.1 A necessidade de adoção de novo modelo de gestão dos resíduos sólidos.
O panorama nacional atual no qual a produção de lixo domiciliar e industrial chega ao patamar de 150 mil toneladas por dia[10] ratifica a urgência na normatização da matéria, cujas bases constitucionais, alicerçadas em princípios, clamavam pela elaboração de legislação federal acerca do tema.
O progressivo incremento da massa de lixo coletada em relação ao crescimento populacional também ratificam a importância da normatização federal da matéria. Neste sentido, registra-se, para elucidar a questão, que, no Distrito Federal, a massa de resíduos coletada se ampliou de 100 mil toneladas, no ano de 1989, para 149 mil toneladas, no ano 2000, representando um crescimento de 49%. Contudo, entre os anos de 1991 e 2000 a população local cresceu 16,43%, passando de 146.825.475 para 169.799.170 habitantes. Tais dados indicam que, no período analisado, a produção de resíduos foi três vezes maior do que o crescimento populacional.
Contudo, a existência de ponderações no sentido de que a adoção do sistema de aterros sanitários replica o modelo norte-americano de gestão dos resíduos sólidos, o qual não teria o escopo de reduzir a geração de dejetos e a pressão sobre os aterros, em detrimento de processos outros, como os utilizados no continente europeu, cujo foco se concentra na redução e taxação da emissão de resíduos, não retira a importância da lei° n° 12.305/2010, tampouco lhe destitui os avanços no trato do tema, não só em razão da ausência, até então, de mecanismo de gestão objetivos e de instrumentos afetos ao tema, mas notadamente diante do atual cenário nacional, no qual a utilização dos chamados 'lixões' é, inquestionavelmente, prática comum.
Os danos provenientes da adoção dos chamados 'lixões' são inúmeros, afetando o meio-ambiente, contaminando as bases hídricas, através da afetação de cursos d'água e de lençóis freáticos, bem como afetando o solo, através do depósito de substância de difícil decomposição, tais como o plástico, metais e vidros, materiais de demoram, respectivamente, cerca de 450, 500 e 1.000.000 de anos para se decomporem. A gravidade do problema se evidencia, por exemplo, no simples fato de uma lata de alumínio demorar de 200 a 400 anos para se decompor ou de uma fralda descartável resistir por até 450 anos[11]se depositada a céu aberto. Ademais, os lixões representam sério problema de saúde pública por se caracterizarem como foco de proliferação de doenças.
Ensina o doutrinador Édis Milaré que a superação do atual quadro de degradação e desconsideração com o meio ambiente, situação fortemente corroborada pela má gestão dos resíduos sólidos, passa, necessariamente, pela efetivação de profundas alterações na compreensão e conduta humanas. Conduto, o processo de conscientização e alteração comportamental pressupõe, da dicção do referido doutrinador, a concorrência da educação ambiental e a existência imposições oficiais alicerçadas em leis coercitivas. Registra-se, contudo, que, felizmente, tais aspectos foram considerados no esforço pela persecução do desenvolvimento sustentável almejado através da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305)
Leis ordinárias de 2010
Processo civil ambiental
Procurador Federal. Pós-graduado em Direito Público e Direito Ambiental e Urbanístico.
CASTRO, Márcio Chaves de. A ação civil pública enquanto instrumento de efetivação da política nacional de resíduos sólidos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3992, 6 jun. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/29209. Acesso em: 22 ago. 2019.