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As funções sociais da cidade e o direito ao meio ambiente equilibrado
Publicado em 11/2014 . Elaborado em 06/2012 .
A forma de uma cidade muda mais rápido, infelizmente, do que um coração mortal."
Desde sua origem, o processo de desenvolvimento das cidades espelha o modo de vida, os sistemas de governo, as características econômicas e sociais e, sobretudo, a cultura específica de um povo. Tudo isso pode ser evidenciado pelo nível de complexidade de cada agrupamento urbano, refletido nos aspectos de estruturação de uma cidade.
Por exemplo, graças a uma peculiaridade histórica (a invasão mongólica), Veneza foi fundada por fugitivos em uma laguna pantanosa. E, devido à sua topografia inusitada, tornou-se uma cidade com arquitetura singular, cuja inacessibilidade permitiu que se tornasse uma potência marítima comercial e propiciou o desenvolvimento de um sistema político autocrático.
Versalhes retrata o apogeu do regime absolutista, com construções megalômanas, cuja luxuosidade arquitetônica foi concebida apenas para o deleite de um soberano e de sua corte, no contexto de uma sociedade estamental.
Já as grandes cidades contemporâneas nos dão conta de um mundo competitivo e agitado, em que as construções refletem a força da tecnologia e a preocupação em atender às necessidades de um grande número de pessoas.
As primeiras cidades surgiram na antiga Mesopotâmia (território que, na atualidade, engloba a Síria, o Kuwait e o Iraque) há cerca de dez mil anos, como decorrência do processo de sedentarização humana que, por sua vez, ocorreu graças ao domínio das técnicas agrícolas [1].
O homem, ao deixar de ser nômade, preferindo fixar-se em um determinado local para nele dedicar-se ao cultivo de grãos e ao pastoreio de animais, deu inicio à formação dos primeiros povoados.
Manuel CASTELLS assinala o surgimento das primeiras cidades densamente povoadas já no final do Período Neolítico, quando as técnicas e as condições sociais e naturais do trabalho permitiram aos agricultores produzir mais do que necessitavam para consumo próprio. Considera-se que tais excedentes devem ter propiciado as primeiras trocas comerciais, inicialmente por meio de escambos [2].
Na obra "A Cidade Antiga", o historiador francês Fustel de COULANGES descreve o processo de formação da cidade por meio da reunião gradual de várias famílias. A esse fenômeno de agrupamento familiar os gregos chamavam fratria e os latinos, curia. A junção de diversas fratrias dava origem a uma tribo. As tribos que veneravam o mesmo deus acabavam, com o decorrer do tempo, por se unir e formar uma cidade. [3]
Etimologicamente, a palavra "cidade" provém do léxico latino civitas, que também originou a palavra "cidadão". {4}
COULANGES assinala que, entre os povos gregos e romanos, existia uma clara diferenciação dos conceitos de urbe e de civitas. Esta última (também chamada polis) compreendia as regras compartilhadas que lhe conferiam organização política e moral.
Já a urbe correspondia ao território sagrado onde se instalava a cidade, abrangendo o aspecto religioso, relativo ao culto dos ancestrais comuns aos habitantes, o que consignava um caráter de unidade, conferindo um viés transcendental à existência da cidade, o qual se entrelaçava, por sua vez, com os costumes e com a moral então correntes.
Por conta dessa diferenciação, civitas compreendia as atividades referentes ao exercício da cidadania, assim entendida como a participação na deliberação de todas as questões importantes, relativas à vida comunitária.
Contudo, naquele período, tais práticas eram restritas àqueles denominados "homens de bem" ou "cidadãos", assim considerados tão somente os descendentes dos fundadores da cidade.
Para conceituar 'cidade', diferenciando-a do meio rural, Max WEBER a definiu como sendo o local em que a maior parte dos moradores vive da indústria e do comércio, ao invés de se dedicarem à agricultura. {5}
A esse conceito, ele acrescentou a multiplicidade de atividades desempenhada pelos habitantes, o domínio de um terreno específico e a existência de alguma autonomia, destacando, sobretudo, o fundamental papel desempenhado pela atividade comercial, desde a origem dos primeiros agrupamentos urbanos.
Somente queremos falar de 'cidade' no sentido econômico, tratando-se de um lugar onde a população local satisfaz no mercado local uma parte economicamente essencial de suas necessidades cotidianas, e isto principalmente com produtos que a população local e dos arredores produziu ou adquiriu para a venda no mercado. Toda a cidade no sentido aqui adotado da palavra é 'localidade de mercado'. {6}
Nesse sentido, CASTELLS sintetiza que[7]:
(...) a cidade é o lugar geográfico onde se instala a superestrutura político-administrativa de uma sociedade que chegou a um ponto de desenvolvimento técnico e social (natural e cultural) de tal ordem que existe uma diferenciação do produto em reprodução simples e ampliada da força de trabalho chegando a um sistema de distribuição e de troca, que supõe a existência:
1. de um sistema de classes sociais;
2. de um sistema político permitindo ao mesmo tempo o funcionamento do conjunto social;
3. de um sistema institucional de investimento, em particular no que concerne à cultura e à técnica; e
4. de um sistema de troca com o exterior.
Por fim, WEBER apontou os elementos históricos definidores da cidade: na formação da comunidade citadina, a existência de uma fortaleza; em sua expansão, a consolidação do comércio, dos cultos religiosos e do Direito.
Nesse aspecto, a cidade seria, ao mesmo tempo, o conjunto de seus aspectos geográficos e arquitetônicos e os preceitos organizacionais e ideológicos que a definem e a diferenciam das demais.
Também CASTELLS assinala que a cidade, além de constituir-se em uma "concentração espacial de uma população a partir de certos limites de dimensão e densidade", também consiste em um espaço onde ocorre a "difusão de sistemas de valores, de atitudes e comportamentos denominados de 'cultura urbana'". E prossegue:
A cidade (...) se edifica pela reunião de uma fortaleza preexistente, em torno do qual se organizara um núcleo de habitação e serviços, e de um mercado, sobretudo a partir das novas rotas comerciais abertas pelas Cruzadas. Esta base permite a organização das instituições político-administrativas conferindo à cidade uma coerência interna e uma autonomia maior frente ao exterior. Esta especificidade política da cidade faz dela um mundo próprio, definindo suas fronteiras enquanto sistema social, encontrando seu fundamento histórico na ideologia de pertencer à cidade.{8}
Outros autores atribuíram, ainda, a dimensão sociológica ao conceito de cidade. O historiador francês Fernand BRAUDEL, por exemplo, destaca o papel da cidade como propulsora de mudanças na vida social e cultural:
(...) cidades existem desde a Pré-História. São estruturas multisseculares que fazem parte da vida comum. Mas são também multiplicadores, capazes não só de se adaptarem à mudança, como de contribuírem poderosamente para ela. {9}
No Brasil, adota-se a definição de cidade como sendo a área urbana onde se situa a sede municipal:
Do ponto de vista legal brasileiro, a definição institucional para designar a cidade é a de município, ente federado explicitamente definido pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988). O município – criado por leis ordinárias das assembleias legislativas de cada Unidade da Federação sancionadas pelo governador (BRASIL, 2002) – é composto por sede e distrito(s). A área urbana é aquela contida no perímetro urbano, definido pela lei orgânica do município. [11]
Assim, em nosso ordenamento, a conceito de cidade, ao entrelaçar-se ao de município, contempla, indiretamente, exigências quantitativas: população estimada superior a dez mil habitantes ou não inferior a cinco milésimos da existente no Estado; eleitorado não inferior a dez por cento da população e centro urbano já constituído, com mais de duzentas casas, dentre outras exigências, consoante previsão do artigo 2° da Lei Complementar n° 1, de 09/11/1967, que dispõe acerca da criação de novos municípios. {12}
Trata-se, contudo, de requisitos mínimos, que podem ser ampliados pelos Estados ou Municípios, em suas Constituições ou Leis Orgânicas.
Entretanto, como bem observa DE PLÁCIDO E SILVA, o verbete 'cidade' possui significado muito mais amplo do que aquele em que é tido pela técnica administrativa. {13}
Também para Diógenes GASPARINI, {14} 'cidade' não significa apenas a sede do município, mas toda aglomeração de edificações, delimitada por um perímetro fixado mediante lei.
CARDOSO e ZVEIBIL ainda nos lembram que
(...) o lugar urbano pode ser definido como dependente de duas variáveis: 1. Setor do solo fisicamente urbanizado onde se situam edifícios e outros equipamentos; 2. Onde as pessoas realizam atividades que estão tipicamente relacionadas e dependentes entre si. {15}
Celso Antônio Pacheco FIORILLO, por sua vez, conceitua 'cidade' como sendo
o espaço territorial onde vivem seus habitantes, de modo que o direito de propriedade não é ilimitado, mas sim condicionado ao cumprimento de sua função social.{16}
Tendo como perspectiva a visão de Savigny de que o Direito é fruto dos costumes, que se expressam em normas e princípios que norteiam a aplicação jurídica, temos que a realidade social citadina pode ser entendida como fundamento institucional do Direito.
Pois é a partir dessa realidade social que a ciência jurídica estrutura seus paradigmas e se presta ao desenvolvimento de instrumentos regulatórios das relações intersubjetivas do contexto urbano, sob a perspectiva de promoção da justiça social.
Observa-se, desse modo, que, nos dias atuais, à luz do Direito, a dimensão social compõe o conceito de cidade.
A expressão "função social da cidade" está contida no artigo 182 da Constituição Federal, que dispõe que "a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade".
Contudo, o alcance dessa expressão não é explicitado pelo texto constitucional, o que dá ensejo a diversas interpretações doutrinárias.
Oportuno ressaltar que tal expressão não é recente: seu surgimento remonta à terceira década do século passado, tendo sido cunhada no Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, ocorrido em Atenas, no ano de 1933.
Nele, foi definido que são quatro as funções sociais da cidade.
Assim, a cidade seria o local que deveria fornecer a adequada habitação, propiciar condições de trabalho e de circulação, além de recreação aos seus habitantes. Tudo isso ficou consignado em um documento que passou a ser conhecido como Carta de Atenas.
Alguns doutrinadores pautam-se pelo disposto nesse documento para determinar as funções sociais da cidade. Hely Lopes MEIRELLES, por exemplo, considera que tais funções são, essencialmente, aquelas definidas na Carta de Atenas.O modelo de cidade nela previsto obedeceria às primordiais funções da vida humana, de sorte que, sob a égide da funcionalidade e do planejamento, haveria espaços bem definidos para a habitação, para o trabalho, para o lazer e para a circulação.
Como nos conta BERNARDI, esse modelo ideal traduz a concepção de cidade idealizada por Corbusier, na qual o êxito das funções sociais poderia se traduzir em bem-estar aos habitantes e, além disso, minimizar os efeitos das distorções sociais e – por que não? – propiciar alegria de viver.
Dentre as funções previstas na Carta de Atenas, destaca-se a de habitar. De fato, desde tempos imemoriais, a fixação a um local por meio da habitação tem sido considerada a mais importante função social. A cidade é, antes de tudo, o local de vivenda. Até porque, sem habitantes, inexiste cidade.
A função social 'habitação' concretiza-se no acesso à moradia digna a todos os habitantes da cidade, o que implica na implantação de políticas urbanas específicas para as populações de menor renda. Também está relacionada à minimização da ocorrência de assentamentos precários, em áreas de risco, por meio da institucionalização no Plano Diretor de Zonas Especiais de Interesse Social, conforme disposto no artigo 4º, inciso V, do Estatuto da Cidade.
Além de ser o local de condigna habitação, a cidade é também o local de trabalho. Isso porque a indústria, o comércio e os serviços constituem-se em atividades fundamentais para o desenvolvimento econômico de uma cidade.
Portanto, o trabalho sempre será uma função primordial da vida urbana. Contudo, a forma de organização do trabalho e sua distribuição no ambiente urbano tende sempre a se modificar. E compete ao legislador acompanhar as mudanças históricas, de modo a prever garantias mínimas ao trabalhador.
Outra relevante função social da cidade é a mobilidade urbana, que diz respeito às formas de deslocamento no ambiente citadino (transporte público coletivo e individual, transporte rodoviário, ferroviário e hidroviário etc.).
Oportuno ressaltar que a Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso V, dispõe ser transporte coletivo um serviço público de caráter essencial. No entanto, para ser tal função efetiva, mister se faz garantir o direito ao acesso ao transporte coletivo urbano, disponibilizando-o a todos os moradores da cidade. Apenas a concreta acessibilidade por meio de transporte público permite a concretização dessa importante função social da cidade.
Por fim, há a não menos relevante função social da recreação. Com efeito, o lazer constitui-se em um dos direitos sociais, previsto no artigo 6º da Constituição Federal. Vale lembrar que os direitos sociais são prestações estatais positivas que têm por fulcro ensejar melhores condições de vida. Deste modo, incumbe ao Poder Público propiciar a toda comunidade os espaços adequados e propícios à recreação e ao lazer.
Alguns doutrinadores, como José Afonso da SILVA, diferenciam o lazer da recreação: esta teria um caráter lúdico, de divertimento, ao passo que aquele seria uma entrega ao ócio, com conotação de descanso ou aprofundamento criativo e cultural.
De toda forma, essa função implica na universalização dos ambientes de lazer e de cultura aos habitantes de qualquer segmento social, de sorte que todos possam desfrutá-los com segurança e em igualdade de condições.
No entanto, a dinâmica social transforma continuamente a cidade, de forma que, com o passar do tempo, novas funções foram agregadas à noção de função social urbana.
Vale lembrar que, embora tenha balizado os paradigmas que até hoje norteiam a atuação do administrador publico, a Carta de Atenas foi idealizada nas primeiras décadas do século passado.
Nos dias atuais, pela primeira vez na história, a população urbana já ultrapassa a rural, fenômeno esse que se acentua com o transcorrer do tempo, uma vez que a taxa de crescimento desta população tem sido significativamente inferior ao daquela.
Esse processo tem ocorrido desde meados do século passado na Europa, nos Estados Unidos e na América Latina e, nas décadas finais, também na Ásia e na África.
Uma característica desse acentuado processo de urbanização, ocorrido, sobretudo no século 20, é a chamada 'metropolização', representada pela ocorrência de megacidades, que se tornaram um traço fundamental do mundo urbanizado hodierno e que desempenham o papel de arenas das complexas transformações por que passam hoje as sociedades.
O espaço urbano, nos dias atuais, por conta de suas imensas dimensões, constitui-se em território complexo, formado por áreas centrais de alta densidade de construção e trechos periféricos de baixa densidade.
São os chamados 'subúrbios', quase sempre habitados por pessoas socialmente desfavorecidas que, via de regra, trabalham nas zonas centrais da cidade. Além disso, essa situação propicia o fenômeno das chamadas 'cidades-dormitório', em que a massa trabalhadora reside, por razões econômicas, em localidades adjacentes aos grandes centros urbanos, onde trabalham, e retornam ao final do dia a seus lares, que ficam distantes. Isso cria dificuldades específicas para habitação e a mobilidade de seus habitantes, por exemplo.
Tal panorama ensejou diversas críticas por parte dos arquitetos e urbanistas. Nas palavras de João Gonçalo de Almeida LOPES:
As primeiras críticas à cidade moderna começaram a surgir com a observação dos resultados práticos dos novos bairros que eram fruto de uma generalização das regras da Carta de Atenas sem ter em conta o contexto nem o meio social a que se destinavam. A racionalidade moderna era prejudicial à vida das comunidades e desumanizava os espaços urbanos. A cidade tradicional servia de contraponto, exemplo positivo de qualidades sociais e espaciais que teriam sido abandonadas e esquecidas.
Essas peculiaridades do processo de urbanização implicam em desafios ao planejamento e ao desenvolvimento urbanos. Em face de tão complexos desafios, foi necessário rever a visão das cidades e de seu papel no liminar do século 21.
Bacharelado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2005). Especialização em Direito e Processo do Trabalho pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2009) e em Direito Público pela Escola Paulista de Magistratura (2012). Pós-graduanda em Direito Ambiental na Universidade Federal do Paraná. Escrevente judiciária do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
twitter.com/AmeliaPerche
Excerto do Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola Paulista de Magistratura de São Paulo para a obtenção do título de especialista em Direito Público, em 2012.
PERCHE, Amelia. As funções sociais da cidade e o direito ao meio ambiente equilibrado. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4643, 18 mar. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/34259>. Acesso em: 19 dez. 2018.