Breve comentário sobre a MP 705 – sobre recursos para a educação infantil – Rede Nacional Primeira Infância
Breve comentário sobre a MP 705 – sobre recursos para a educação infantil
Vital Didonet, assessor legislativo da Rede Nacional Primeira Infância, faz uma anális a Medida Provisória 705, que altera o § 3º da Lei 12.722/2012, que criou o Brasil Carinhoso e determina o repasse adicional de 50% sobre o valor aluno ano matriculado em creche fixado anualmente pelo Fundeb, quando a matrícula é de criança de 0 a 48 meses filha de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família:
O que ela traz de novo
Altera o art. 4º, § 3º da Lei nº 12.722/2012, introduzindo (a) a expressão "até" no percentual a ser transferido pela União aos Municípios por matricula de criança em creche, na faixa de 0 a 48 meses de idade das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família e (b) a definição do percentual ("até 50%") a
Receio de quem vê de fora
A expressão "até" flexibiliza o percentual do valor de repasse aos Municípios, facultando ao governo transferir menos do que a Lei 12.722 hoje determina. Significará a redução dos recursos para a educação infantil.
Explicação da medida proposta, na Exposição de Motivos
O objetivo do repasse adicional (50% acima do valor fixado por matrícula na creche pelo Fundeb) foi incentivar os municípios à busca ativa das crianças das famílias situadas na faixa da pobreza para que frequentem a creche. A razão desse valor adicional está na necessidade de oferecer oportunidades de desenvolvimento físico (merenda escolar), social, afetivo e cognitivo (educação infantil) às crianças excluídas desse importante fator de desenvolvimento e promover a inclusão social dos mais pobres. Observe-se que 43% das crianças do percentil de renda mais alto estão frequentando a creche, enquanto que, do percentil de renda mais baixo (famílias do Bolsa Família), apenas 17% têm acesso a essa educação.
Esse apoio financeiro adicional pretende reduzir aquela diferença e alcançar o que estabelece a estratégia 1.2 do PNE ("que até o final da vigência do Plano, a diferença entre as taxas de frequência à educação infantil das crianças de até 3 (três) anos oriundas do quinto de renda familiar per capita mais elevado e as do quinto de renda familiar per capita mais baixo seja inferior a 10%), da Meta I do PNE (matrícula de 50% das crianças de 0 a 3 anos em creche até 2024).
No primeiro ano e meio de adoção desse mecanismo indutor ele produziu o efeito esperado: "O percentual de crianças de 0 a 48 meses do Bolsa Família matriculadas em creche passou de 13,9% (492,8 mil) em 2011 para 17,7% (636 mil) em 2014". Esperava-se que fosse gerar os mesmos efeitos de forma sistemática e contínua. Porém não foi isso que aconteceu. O Censo Escolar de 2014 revela que 2.357 municípios receberam recursos da Ação Brasil Carinhoso e não ampliaram o número de crianças matriculadas. É preciso continuar com o incentivo à busca ativa daquelas crianças. Porém aprimorando as regras do Programa de tal maneira que estimulem mais fortemente as gestões dos sistemas municipais de ensino que recebem os recursos adicionais a focarem a atenção ao percentil de renda mais baixo.
Ao definir as novas regras desse repasse, a MP 705 leva em conta outro dado que causa surpresa: "Do total de R$ 1,45 bilhão transferido entre 2012 e 2014, havia R$ 511,8 milhões de saldo no conjunto das contas dos municípios em 30 de setembro de 2015. Ou seja, mais de um terço dos recursos transferidos não haviam sido gastos".
O mecanismo de ajuste proposta na MP está regulamentado no Decreto 8619, de 29 de dezembro de 2015: para receber os 50% adicionais por matrícula o Município precisa efetivamente aumentar o percentual de crianças do Bolsa Família na creche e aplicar os recursos recebidos. Espera-se que todos recebam os 50%.
O dado do Censo Escolar/2014 de que metade dos municípios brasileiros receberam recursos da Ação Brasil Carinhoso sem expandir a matrícula de crianças do Bolsa Família revela que o repasse não está condicionado a novas matrículas?
O FNDE só confere a ampliação das matrículas e sua relação com as crianças do Bolsa Família pelo Censo Escolar, que se dá a posteriori?
Que razões os Municípios apresentam para a não expansão, em 2014, das matrículas em creche das crianças do Bolsa Família, se receberam, recursos para isso? Compreende-se que haja evasão, por várias razões associadas às circunstâncias de vida das famílias de renda mais baixa, porém é estranho que isso tenha acontecido em 50% dos municípios brasileiros a ponto de não haver uma criança sequer do Bolsa Família matriculada em creche naquele ano.
Em vez de flexibilizar para baixo (até 50%), não seria mais efetivo possibilitar o recebimento de um percentual mais alto caso comprove a expansão (por exemplo até 70%)?
A leitura e interpretação da MP 705 devem ser feitas juntamente com a Exposição de Motivos que a acompanha e com o Decreto nº 8619, que a regulamenta. Do contrário, é plausível a suspeita de que a introdução do advérbio de quantidade "até" antes do percentual 50 sugere, linearmente, a intenção de repassar menos recursos para os municípios. E isso deveria alertar os gestores municipais de ensino de que está aberta a possibilidade de redução dos repasses. Na esteira dessa redução, o enfraquecimento do mecanismo indutor de preferência das novas matrículas para as crianças das famílias mais vulneráveis (as elegíveis ao Programa Bolsa Família).
Vejamos a regra operacional do disposto na MP:
O Decreto estabelece, em seu art. 3º, que, para enquadrar-se no benefício da Lei nº 12,722, o Distrito Federal e os Municípios devem matricular na creche, a cada ano, um número de crianças das famílias do Bolsa Família que leve a atingir, até o ano de 2024, pelo menos cinquenta por cento de atendimento daquela população. Isso, para incentivar o cumprimento da meta 1 com a estratégia 1.2 do PNE. Essa é uma exigência sensata e perfeitamente aceitável, ainda mais que o repasse do valor adicional é feito com recursos das transferências voluntárias (não determinadas constitucionalmente, como são as do Fundeb).
E acrescenta que o DF e o Município que alcançar a meta, anualmente, conforme especificado na art. 3º, receberá até 50% de adicional, e quando não a alcançar, receberá até 20%.
Há duas hipóteses para receber o recurso: (a) ampliação do número de matrículas em creche de crianças ente 0 e 48 meses cadastradas no Censo Escolar da Educação Básica cujas famílias sejam beneficiárias do Programa Bolsa Família; e (b) ou ampliação da cobertura de crianças do Programa Bolsa Família em creches, calculada como o total de matrículas de crianças de zero a quarenta e oito meses cujas famílias sejam beneficiárias do Programa Bolsa Família sobre o número de crianças de zero a quarenta e oito meses cujas famílias sejam beneficiárias do Programa Bolsa Família.
Para evitar que persista a não utilização dos recursos repassados (pois significa que não chegaram à creche e as crianças não foram beneficiadas), o Decreto determina que seja subtraído do valor suplementar a ser transferido para o novo exercício o montante não aplicado após o decurso de um ano. Outra medida de justiça social: o dinheiro público destinado à promoção do desenvolvimento da criança dos setores mais excluídos da população não pode ficar inoperante.
O art. 4º do Decreto cria uma regra específica para 2015 e 2016 (pois a nova regra geral depende dos dados do Censo Escolar, e poderia atrasar o repasse no aguardo dos dados): nesses anos, fazem jus ao repasse adicional de até 50% o DF e os Municípios que tenham ampliado o número de matrículas em creches das referidas crianças ou tenham cobertura de crianças do Programa Bolsa Família em creches igual ou superior a trinta e cinco por cento dos dados do Censo Escolar da Educação Básica do ano anterior ao exercício em que se dará a transferência do apoio financeiro suplementar.
A fórmula para aferir a ampliação da cobertura é a comparação do número de matrículas e da cobertura do Censo Escolar da Educação Básica dos dois anos anteriores ao do exercício em que se dará a transferência do apoio financeiro suplementar.
Se se ler apenas o texto da MP, teria razão de ser uma emenda suprimindo a expressão "até": evitar a redução de recursos para a educação infantil na creche, e justamente para a educação das crianças da faixa de renda familiar mais baixa. Mas considerando a experiência adquirida na implementação da Lei 12.722/2012 – efeito positivo do adicional de repasse sobre o valor mínimo do Fundeb no incremento inicial das matrículas em creche das crianças do Bolsa Família, estagnação da expansão num segundo momento, com risco de não ser alcançada a meta 1 do PNE no tocante à creche e redução da diferença de frequência entre os percentis alto e baixo de renda familiar e saldo não aplicado equivalente a 30% do valor repassado – as regras propostas pelo Governo visam a corrigir essas distorções e riscos.
E mais, se for simplesmente suprimida a expressão "até", a Medida Provisória e o Decreto que a regulamenta perdem o sentido, pois as novas regras de repasse do apoio financeiro adicional ao DF e Municípios só podem ser aplicadas se houver a flexibilidade proposta. Uma emenda com esse teor anula a MP.
Uma alternativa, que retira o temor de redução dos valores destinados à educação infantil e até sinaliza para seu aumento, assegurando, por outro lado, as regras de incentivo ao planejamento de metas anuais de matrículas na creche de crianças das famílias do Bolsa Família para cumprimento da Meta 1 e da estratégia 1.2 do PNE e busca ativa daquelas crianças, poderia ser elevar o percentual de 50 para 70.
A emenda proporia, então, a seguinte redação ao § 3º do art. 4º da Lei 12.774/2012:
"O valor do apoio financeiro suplementar corresponderá a não menos que cinquenta por cento e até setenta por cento do valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente para educação infantil, nos termos da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, por matrícula, atendidos os critérios de elegibilidade definidos em regulamento".
O Decreto de regulamentação faria as alterações correspondentes.
Incidem, porém, dois problemas nessa proposição: a disponibilidade orçamentária para dar cobertura ao repasse igual ou maior que 50% e a juridicidade dessa proposição ser apresentada pelo Poder legislativo, se não houver previsão orçamentária.