Tendo em conta as especificidades do Direito Internacional podemos salientar a sua principal função como agente regulador do sistema interna­cional: a proibição do uso da força nas Relações Internacionais.
A procura da justificação da guerra é recorrente. Desde os ensinamentos dos teólogos ancestrais até a pensadores espanhóis, a Guerra Justa é colocada em sede de direito das gentes. O início do pensamento moderno é atribuído a Grotius, sob a tentativa de uma teoria geral do Direito da Guerra, abordando a problemática da guerra do ponto de vista do direito entre Estados soberanos.
Até ao fim da 1ª Guerra Mundial o recurso à força era encarado como aceitável para resolver as divergências entre Estados. Neste período de indife­rença, o Estado era visto como a afirmação suprema de todo o direito. Sem regras jurídicas sobre o recurso à força, recorreu-se bastante à guerra e a medidas de represálias armadas. Não existia preocupação em limitar a força armada, desaparecendo o discurso e tornando legítima a guerra. A procura de ilegalização da Guerra encontrou grande impulso, após o horror da 1ª Guerra Mundial, com a Sociedade das Nações em 1919 e com o Tratado de Briand-Kellog de 1928. Com o falhanço destas iniciativas, demonstrado pela eclosão da 2ª Guerra Mundial, apenas a Carta das Nações Unidas de 1945 no seu artigo 2º.4 veio constituir como regra geral a proibição do uso da força nas Relações Internacionais. A Carta consagra duas excepções a esta regra: (1) em casos de legítima defesa (individual ou colectiva - artº 51); (2) medidas militares decretadas pelo Conselho de Segurança, ao abrigo do Capítulo VII (e por extensão a organizações regionais ao abrigo do Capítulo VIII) como resposta a uma ameaça à paz ou acto de agressão.
Apesar desta moldura jurídica, e acima de tudo, por causa dela, a humanidade continua a interrogar-se. Como é que uma sociedade democrática se defende? Pode a força ser um instrumento de justiça? Como se decide se uma guerra é justificável? O 11 de Setembro de 2001 despoletou inúmeros debates sobre a ética e moralidade da Guerra Justa. O Afeganistão e o Iraque vieram confirmar a pertinência deste tema.
Vejamos do que consta a tradição da Guerra Justa para depois efectuarmos um pequeno exercício prático da sua aplicação.
O pensamento sobre a ética da Guerra tenta aproximar as perspectivas idealistas e realistas, procurando através da Teoria da Guerra Justa legitimar a violência do Estado contra ameaças, justificando os fins e impondo limitações aos meios. Os pensadores Cícero, São Agostinho, São Tomás de Aquino e Hugo Grotius, entre outros, procuraram responder a duas perguntas fundamentais: quando é permissível travar uma guerra? (jus ad bellum); e quais as limitações na maneira de travar uma guerra? (jus in bello). A Teoria da Guerra Justa procura reger três tópicos principais: a causa da guerra - jus ad bellum, a condução da guerra - jus in bello, e as consequências da guerra - jus post bellum.
Só quando se cumprirem os critérios de jus ad bellum é que é permissível o uso da força. A causa justa é o princípio fundamental da Guerra Justa5. A legítima defesa contra uma agressão é encarada pela comunidade interna­cional como a regra basilar da causa justa. Esta concepção de causa justa pode parecer demasiado estreita. A determinação da iminência da agressão e do actor responsável são os aspectos com maior relevância actual. De acordo com Michael Waltzer6 existem algumas excepções que podem justificar moralmente a guerra na ausência de uma ameaça manifesta, consistindo por isso causa justa: (1) a intervenção por antecipação em casos em que a agressão esteja iminente, pondo em risco a integridade territorial e a soberania do Estado; (2) intervenção para anular os efeitos de uma intervenção anterior; (3) a ingerência em situações provadas de violações dos direitos humanos, assumindo como que um estatuto de “intervenção policial” para por cobro a actuações criminosas de Estados; (4) prestar auxílio a movimentos secessionistas, desde que provado o seu carácter representativo.
A Carta da ONU não prevê o uso da força numa intervenção humanitária que não tenha sido autorizada previamente pelo Conselho de Segurança. A Guerra do Kosovo configura o paradoxo de ter sido uma guerra legítima mas ilegal - com a evolução histórica o legítimo tenderá sempre a tornar-se legal. A mudança de paradigma de “direito de intervenção” para “dever” ou “responsabilidade colectiva de proteger” é um dos pontos que causa sérios prece­dentes de interpretação, abrindo perspectivas para a consagração de outras excepções ao uso da força por via do comportamento dos Estados.
Para além da causa justa, são considerados como princípios basilares7 do jus ad bellum: (1) autoridade legítima - deriva do conceito de Estado soberano com representatividade popular. Isto exclui como Guerra Justa aquela travada por organizações de indivíduos sem aprovação da sociedade. No entanto é justificável que o conflito possa ser originado por uma comunidade de indivíduos oprimidos por governos ilegítimos; (2) intenção justa - vai para além de submeter a guerra ao interesse nacional, mas ao estabelecimento de uma paz justa. Está intimamente ligada à justiça na guerra (jus in bello) pelo que nega os actos de vingança e violência indiscriminada. Sendo o objectivo da guerra a obtenção de um melhor Estado de paz, constata-se que Guerras Justas têm natureza limitada8. A rendição incondicional é vista como o abdicar da própria soberania e como tal não é uma intenção legítima; (3) possibilidade razoável de sucesso - refere-se a uma análise de custo/benefício e da garantia mínima de que a guerra não será em vão. Isto não quererá dizer que um poder mais fraco não possa combater por uma causa justa; (4) e como último recurso - pretende-se que todas as formas não violentas sejam esgotadas antes de se recorrer à guerra. Uma Guerra Justa só pode ser travada quando todas as vias diplomáticas tenham sido esgotadas.
A justiça na guerra, também conhecida por direito humanitário, ou jus in bello, envolve três requisitos9: (1) o requisito da força mínima - a quantidade de violência usada em qualquer ocasião não deve exceder a necessária para realizar o fim em vista; (2) o requisito da proporcionalidade - a violência na guerra tem de ser proporcional ao ataque sofrido, utilizando meios proporcionais aos fins, com o recurso ao mínimo de força necessária à obtenção dos objectivos; (3) o requisito da discriminação - a força deve ser dirigida apenas contra pessoas que sejam alvos legítimos de ataque (protecção de não combatentes).
Num evento complexo como é a guerra, é natural que surjam diferentes interpretações sobre os diversos requisitos. Mas pelo facto da guerra ser injusta não isenta os combatentes de aderirem às regras de jus in bello.
Apesar das regras que legitimam o uso da força, parece existir uma incapacidade interpretativa colectiva. De acordo com Kofi Annan, o Relatório do Painel de Alto Nível contribui de forma crucial para a tentativa de definição de critérios comuns acerca da justificação do uso da força. Para além dos critérios legais, é necessário respeitar cinco critérios de legitimidade10: ameaça grave; objectivo adequado; último recurso; proporcionalidade e balanço das consequências. Este Painel aborda a estratégia contra as ameaças (com papel central da ONU) numa perspectiva de prevenção, mediação, sanções e no uso da força, se necessário, embora reforçando a necessidade de um novo consenso sobre o assunto. No entanto reafirma que Carta constitui base adequada e não necessita ser revista (artº. 2º/4 e 51º e Cap. VII). Apesar de parecer uma abordagem contraditória, é no entanto compreensível não se querer abrir uma frente na qual existem demasiadas fricções por resolver.
Estando na posse do enquadramento legal e moral, poderemos perguntar-nos se a Teoria da Guerra Justa é compatível com as guerras da Era RAM11? Para encontrar uma possível resposta proponho o seguinte desafio: A Guerra do Iraque 2003 foi uma Guerra Justa?
Convém analisarmos as suas três componentes fundamentais: motivo, estratégia e política pós-guerra, para depois elaborarmos sobre os funda­mentos legais.
Fazendo um ponto de situação relativamente aos resultados práticos da Guerra do Iraque podemos constatar: (1) captura de Saddam Hussein e da maioria dos seguidores directos; (2) ocupação do Iraque; (3) verificação da não existência de ADM; (4) abusos de Direitos Humanos por militares americanos e ingleses (bem como da facção inimiga); (5) início de guerra de guerrilha e actividade terrorista; (6) eleições e criação do Conselho de Governo Interino; (7) constatação da inexistência de ligações operacionais entre Saddam e a Al-Qaeda; (8) redução da capacidade militar iraquiana; (9) levantamento parcial das sanções da ONU.
Objectivos oficiais para a Operação Iraqi Freedom12: (1) acabar com o regime de Saddam Hussein; (2) eliminar as ADM e reunir informações sobre actividades de produção; (3) capturar e expulsar terroristas e reunir infor­mações sobre redes terroristas; (4) proteger os campos de petróleo do Iraque; (5) fornecer ajuda humanitária e acabar com as sanções; (6) ajudar o Iraque a alcançar um governo e assegurar a sua integridade territorial.
Razões alternativas para a invasão13: (1) económicas/energéticas - ganhar controlo das reservas petrolíferas do Iraque para manter o monopólio do dólar como a moeda do mercado internacional (desde 2000 o Iraque tinha começado a usar o euro como moeda de troca); controlar outros países que dependem dessas reservas (como a China); assegurar os lucros para empresas americanas; reduzir o custo do petróleo para o consumidor americano; (2) canalização de verbas para empresas de construção e defesa; (3) manter a popularidade de guerra resultante do 11 de Setembro e desviar a atenção de assuntos domésticos; (4) ideológicas e emocionais - garantir a inquestionável proeminência geopolítica dos EUA; vingança sobre a tentativa de assassinato de George Bush (pai) e sobre a missão incompleta da Guerra do Golfo de 1991.
Quanto à estratégia, e da perspectiva puramente militar, podemos classificá-la como um sucesso14, apesar da abrangência dos objectivos (muitos deles para além da capacidade, competência e responsabilidade da componente militar). Por exemplo, o objectivo de erradicar o terrorismo não é militar, é político. O instrumento militar serve a sua função como os outros instrumentos de poder, duro ou suave. A partir do momento em que se decide politicamente atacar um país ou uma organização, são definidos objectivos militares estratégicos, operacionais e tácticos. O sucesso de uma operação militar deve ser pois analisado de ambas as perspectivas (políticas e militares). É por isso compreensível que por vezes se atinjam os objectivos militares e não os políticos. É a partir deste prisma que entendemos os sucessos das operações militares do Golfo, Kosovo, Afeganistão e Iraque. Os objectivos militares dessas guerras foram alcançados, de uma forma avassaladora.
Já no que diz respeito ao Direito Humanitário podemos encontrar diversas opiniões acerca da desproporcionalidade dos meios e das garantias judiciais fundamentais15. Enquadram-se também neste incumprimento o recurso a bombas de fragmentação ou munições com urânio empobrecido, que fazem perdurar os seus efeitos por muitos anos.
“Antes de um Estado entrar em guerra, deveria definir a sua estratégia para terminá-la”. Assistimos no Iraque ao que Henry Kissinger retratou quando afirmou acerca da guerrilha: “os exércitos convencionais enquanto não estão a ganhar estão a perder, os guerrilheiros enquanto não estão a perder estão a ganhar”16.
Estabelecendo comparações com erros do passado, Martin Van Creveld17 advoga que algumas similaridades com a Guerra do Vietname podem implicar um fim semelhante. A assimetria está presente em ambas as guerras; a falta de informações é responsável por danos colaterais; as operações tendentes a ganhar o coração das populações não apresentam resultados; a desproporção de forças e incapacidade de estabilizar um país aparentemente derrotado. O dilema segundo Creveld, é que ao matarmos um oponente muito mais fraco estamos a cometer um acto cruel e desnecessário. Ao deixarmo-nos matar por um oponente mais fraco mostramos mau julgamento.
No entanto, não são as baixas que influenciam determinantemente a opinião pública acerca da guerra, mas sim a percepção de que a guerra possa ser ganha18. A percepção que a invasão do Iraque contribuiu para aumentar a segurança dos EUA altera-se com o passar dos dias19. Mas como todas as percepções, apenas dependem dos estímulos certos para serem alteradas. Uma nova ameaça, um novo inimigo, uma nova guerra.
A política pós-guerra revelou-se então a grande falha do planeamento e condução da campanha20. A administração Bush ignorou diversos estudos preliminares sobre formas de obter a estabilidade e reconstrução após a invasão. Semanas antes perante o Congresso, Paul Wolfowitz ilustrava a visão optimista da administração ao questionar se estavam dispostos a gastar mais 30 mil MUSD nos próximos 12 anos (verba despendida nos 12 anos anteriores para conter Saddam). Os 70 mil MUSD previstos para as forças de combate contra apenas 3 mil MUSD para a reconstrução do país mostraram-se insuficientes, quando comparados com os actuais 204 mil MUSD gastos com a Guerra do Iraque21.
Os EUA ganharam as primeiras guerras do século XXI de forma rápida, decisiva, com empenhamento de meios relativamente escassos22 e com perdas reduzidas. Apesar de um número de baixas reduzido durante a invasão, regista-se um acumular de mortes que poderá tornar-se incomportável23. Mas ganhar a Guerra não significa ganhar a Paz.
O novo paradigma da guerra produz vitórias militares surpreendentes mas é insuficiente para alcançar os objectivos políticos que motivaram a guerra. Enquanto não for complementado com uma política adequada de manutenção de paz e reconstrução pós-conflito (que impeça o vazio de poder resultante da mudança de regime), não será possível ganhar a Paz.
Pode concluir-se que a continuação das políticas de mudança de regime implica um planeamento prévio do processo de transição de governos, impedindo o caos e anarquia que fomentam as ideologias terroristas.
A Resolução 1441, aprovada de forma unânime em 2002 pelo Conselho de Segurança24, ameaçava o Iraque de sofrer sérias consequências no caso de não cumprir com todas as condições. Mas isto não significava a autorização implícita para o uso de força. Nessa ocasião, mesmo os EUA concordaram que seria necessário uma segunda resolução antes de iniciar a guerra. Um ano depois e após meses de debate foi abandonada a ideia de submeter para aprovação uma nova Resolução, que se fosse votada seria chumbada. Em Março de 2003, George Bush declara o falhanço da diplomacia e dias mais tarde tem início a invasão.
Em defesa da invasão foi argumentado que a resolução que autorizava a invasão de 1991 conjuntamente com a Resolução 1441 fornecia a autoridade legal para usar os meios que fossem necessários. Como a Guerra de 1991 terminou com um cessar-fogo25 (em vez de tratado permanente de paz), foi argumentado que o Iraque tinha violado algumas condições constantes desse acordo, motivo suficiente para considerar legal a continuação da Guerra 12 anos depois.
Segundo os críticos, a coligação liderada pelos EUA violou o princípio da “Proibição de Agressão” expresso no artº 2.4 da Carta, ao usar a força sem ser em legítima defesa, sem autorização do Conselho de Segurança. Não consideram que a violação das resoluções da ONU por parte do Iraque tenha sido uma hipótese válida para a acção militar, acusando os EUA de padrão duplo de conduta26 relativamente a outros países. Kofi Annan fez ecoar como ilegal a posição unilateralista dos EUA27, não representativa do direito de legítima defesa. No entanto também não foram decretadas sanções contra os EUA e os países da coligação.
Conforme avança a história sucedem-se pareceres legais que fundamentam os argumentos empregues pelos governantes, mostrando que foram gizados de acordo com os interesses nacionais. Segundo um parecer do Procurador Geral inglês28 a mudança de regime não pode ser objectivo de acção militar. Qualquer invasão que tenha como objectivo a mudança de regime será considerada ilegal pelo Direito Internacional. Já a administração Bush não escondia o principal objectivo da intervenção - derrube do regime de Saddam. Tentando argumentar a favor da legitimidade da intervenção, foi referido que por motivos que se prendem com a burocracia do governo americano, ficou acordado que as ADM seriam a razão principal da guerra, pois era a única razão que as pessoas concordavam29.
Poderemos avançar em síntese, tendo consciência de ser uma opinião pessoal, e por isso passível de critica, que a Guerra do Iraque foi iniciada com uma causa justa30 atendendo a que: a guerra foi declarada com a aprovação do Congresso - a autoridade legítima; a intenção justa de levar a democracia e a liberdade a povos oprimidos; e foi efectuada como último recurso após longos meses de esforços infrutíferos para que o Iraque colaborasse. Quanto às probabilidades de sucesso, e se considerarmos a invasão do Iraque em toda a sua abrangência, não parece que exista uma solução militar que por si só seja capaz de erradicar o terrorismo da face da terra, pelo que não haja uma possibilidade razoável de ganhar semelhante Guerra31.