Dizer o Direito: Entenda a decisão do STF que barrou a redistribuição de vagas de Deputado Federal feita pelo TSE
Entenda a decisão do STF que barrou a redistribuição de vagas de Deputado Federal feita pelo TSE
No âmbito federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe de duas casas legislativas (bicameralismo federativo):
São representantes do povo.
São representantes dos Estados e do DF.
Eleitos pelo sistema proporcional.
O número total de Deputados Federais e a sua quantidade por Estado/DF serão estabelecidos em lei complementar (art. 45, § 1º, CF/88).
Atualmente, são 513 no total.
Essa quantidade por Estado/DF deverá ser proporcional à população.
No ano anterior à eleição deverão ser feitos os ajustes necessários para que nenhum Estado/DF tenha menos de 8 ou mais de 70 Deputados.
Cada Estado/DF terá 3 Senadores, independentemente da população.
São 81 Senadores no total.
O mandato é de 4 anos (1 legislatura).
O mandato é de 8 anos (2 legislaturas).
A cada 4 anos há eleição para todos os cargos de Deputado Federal.
A cada 4 anos há eleição para Senador, no entanto, não são disputados os três cargos de cada Estado.
Em 2014 será disputado 1 cargo de Senador por Estado/DF (renovação de 1/3 porque os outros dois ainda estão no meio do mandato de 8 anos).
Em 2018, serão disputados 2 cargos de Senador (renovação de 2/3 já que o eleito em 2014 ainda estará no meio do mandato de 8 anos).
Idade mínima necessária: 35 anos.
Pois bem, como vimos acima, a CF/88 afirmou que o número de Deputados deveria ser proporcional à população de cada Estado/DF (quanto maior a população do Estado, maior o número de Deputados).
Importante sublinhar que o número de Deputados não é proporcional ao número de eleitores do Estado, mas sim à população (população = total de pessoas daquele Estado, incluindo quem não for eleitor).
A CF/88 não previu o número total de Deputados Federais nem a quantidade por Estado/DF. A Carta determinou que isso deveria ser fixado em uma Lei Complementar. Leia com atenção o comando constitucional abaixo destacado:
Essa Lei Complementar foi editada?
SIM. Trata-se da Lei Complementar n.° 78/93, que disciplina a fixação do número de Deputados.
A LC 78/93 estabeleceu os seguintes critérios:
• O número total de Deputados Federais no país não pode ser maior que 513;
• O número de Deputados Federais por Estado/DF deverá ser proporcional à sua população;
• Nenhum Estado pode ter menos que 8 Deputados Federais;
• O Estado mais populoso deverá ter 70 Deputados Federais;
• O cálculo da população é baseado no censo do IBGE;
• Em cada ano anterior às eleições, o IBGE deverá fornecer ao TSE a atualização estatística demográfica das unidades da Federação (art. 1º da LC);
• Com base nesses dados, o TSE faz o cálculo da quantidade de Deputados Federais por Estado/DF e encaminha para os TRE's e para os partidos políticos o número de vagas a serem disputadas (parágrafo único do art. 1º da LC).
Obs: vale lembrar que a definição do número de Deputados Federais é importante, dentre outros motivos, pelo fato de que é com base nisso que será calculado o quantitativo de Deputados Estaduais/Distritais (art. 27 da CF/88).
Veja a íntegra do art. 1º da LC 78/93:
Resolução TSE 23.389/2013
Com base nesse art. 1º, em 2013, o TSE editou a Resolução n.° 23.389 alterando o número de vagas de Deputado Federal de cada Estado/DF e, consequentemente, o número de vagas de Deputados Estaduais a serem disputadas nas eleições de 2014.
Assim, pela Resolução do TSE, alguns Estados perderiam vagas de Deputados Federais (como era o caso da PB que perderia duas vagas) e outros ganhariam (a exemplo de MG, que teria duas vagas extras).
Decreto Legislativo 424/2013-Congresso Nacional
A referida Resolução sofreu forte resistência dos Estados prejudicados que, então, se mobilizaram e conseguiram aprovar, no Congresso Nacional, o Decreto Legislativo 424/2013 que sustou os efeitos da Resolução TSE 23.389/2013.
Qual foi o fundamento para a edição desse Decreto Legislativo?
O Congresso Nacional argumentou que o TSE exorbitou do seu poder regulamentar, ou seja, que ele, a pretexto de regulamentar a LC 78/93, teria atuado como um verdadeiro legislador, invadindo a esfera de competência do Poder Legislativo.
Em situações de abuso do poder regulamentar, a CF/88 autoriza que o Congresso Nacional edite um Decreto Legislativo sustando a eficácia do ato que regulamentou a lei.
Vale ressaltar que não importa o instrumento infralegal utilizado, podendo o Congresso sustar decreto, resolução, instrução normativa, portaria etc., desde que este tenha extrapolado o poder de tão somente regulamentar a lei.
Confira a previsão dessa competência no texto constitucional:
Além dessa providência do Congresso Nacional, os Estados prejudicados propuseram seis ADIs no STF pedindo a declaração de inconstitucionalidade do art. 1º da LC 78/93 e da Resolução TSE 23.389/2013.
A Mesa do Senado Federal, por sua vez, ajuizou uma ADC requerendo que o STF declarasse a validade do Decreto Legislativo 424/2013.
Todas essas ações foram julgadas em conjunto.
O que decidiu o STF quanto às ADI's propostas contra a LC 78/93 e a Resolução do TSE?
O STF, por maioria, decidiu que o parágrafo único do art. 1º da LC 78/93 e a Resolução TSE 23.389/2013 são INCONSTITUCIONAIS.
O § 1º do art. 45 da CF/88 afirmou claramente que o número total de Deputados e a representação por Estado/DF deveriam ser estabelecidos por lei complementar (ato do Poder Legislativo). Logo, essa competência não poderia ter sido delegada ao TSE, como fez a LC 78/93.
Para a Min. Rosa Weber, o § 1º do art. 45 da CF/88 não permite a delegação à Justiça Eleitoral ou ao TSE da responsabilidade de fixar o número de representantes do Poder Legislativo. Isso porque, analisando a história das Constituições brasileiras, percebe-se que, quando o constituinte pretendeu delegar essa atribuição à Justiça Eleitoral, ele o fez expressamente, como foi o caso da CF/1934. Dessa forma, houve uma opção do constituinte de 1988 no sentido de que essa definição ficasse a cargo do Congresso Nacional.
Ademais, a LC 78/93 não estabeleceu critérios nítidos e exatos de como deveria ser feito o cálculo da proporcionalidade do número de Deputados Federais, sendo extremamente lacônica nesse ponto. Assim, a LC 78/93 não atendeu ao comando constitucional do § 1º do art. 45.
Para a Min. Rosa Weber, mesmo a LC 78/93 tendo apresentado essa falha, não poderia o TSE querer preencher essa lacuna e definir, ele próprio, o critério a ser utilizado. Por isso, a Resolução também padece de vício.
O Min. Joaquim Barbosa reforçou que a tarefa de fixar o número total de Deputados e a representação por unidade federativa não é matéria a ser tratada em via administrativa, sendo o Parlamento o local próprio para a discussão.
O Min. Luiz Fux frisou que a interpretação histórica revela, de forma inequívoca, que a mens legis da CF/88 (art. 45, § 1º) não foi a de delegar esse poder ao TSE. Destacou ainda que a LC 78/93 acabava suprimindo uma prerrogativa constitucional do Parlamento, havendo violação a uma cláusula pétrea, qual seja, a da separação de Poderes.
O Min. Ricardo Lewandowski argumentou que o constituinte atribuiu ao legislador complementar a tarefa de fixação, tanto do número total de deputados, como da representação por Estado-membro e pelo Distrito Federal, tendo em conta a natureza eminentemente política da matéria a ser tratada. Assinalou que este é um tema mais do que sensível, e só pode ser versado por um instrumento legal de hierarquia superior como, no caso, lei complementar.
Portanto, a maioria dos Ministros considerou que o parágrafo único do art. 1º da LC 78/93 e, consequentemente, a Resolução TSE 23.389/2013 são inconstitucionais.
Ficaram vencidos os Ministros Gilmar Mendes, Roberto Barroso e Dias Toffoli.
Um dos argumentos dos autores da ADI é o de que a LC 78/93 e a Resolução do TSE teriam violado o § 2º do art. 4º do ADCT. Essa tese foi acolhida pelo STF?
NÃO. Como vimos acima, a LC 78/93 e a Resolução TSE 23.389/2013 foram julgadas inconstitucionais por violarem o princípio da separação dos poderes e o § 1º do art. 45 da CF/88.
O STF, contudo, não concordou com o argumento de que esses atos impugnados teriam afrontado o § 2º do art. 4º do ADCT. Para a Corte, este dispositivo do ADCT não tem nada a ver com a discussão em tela. Vejamos o que ele diz:
Art. 4º (...) § 2º - É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados.
O § 2º do art. 4º, § 2º do ADCT é, como o próprio nome indica, uma norma transitória e, como tal, só valia para proteger aquele mandato vigente à época da promulgação da CF/88. Nesse sentido, o Min. Celso de Melo afirmou que o § 2º do art. 4º do ADCT não poderia ser invocado como parâmetro de controle, dado que o conteúdo eficacial do referido dispositivo teria se exaurido, consideradas as circunstâncias históricas daquele momento em que promulgados a CF/1988 e o ADCT.
Portanto, não tem pertinência a invocação do § 2º do art. 4º do ADCT no presente debate.
E o que decidiu o STF quanto ao Decreto Legislativo 424/2013 editado pelo Congresso Nacional?
Atenção. O STF julgou a ADC improcedente e decidiu que Decreto Legislativo 424/2013 também é INCONSTITUCIONAL.
Foram apontados dois argumentos principais:
1) O Decreto Legislativo 424/2013 foi publicado em 05/12/2013, ou seja, há menos de um ano das eleições de outubro de 2014. Assim, na prática, o Congresso Nacional alterou as regras do processo eleitoral menos de um ano antes das eleições, mudança que viola o princípio da anterioridade eleitoral, insculpido no art. 16 da CF/88:
2) Não é possível que um Decreto Legislativo retire atribuição outorgada ao TSE por meio de Lei Complementar.
A LC 78/93, bem ou mal, delegou ao TSE a atribuição para fazer os cálculos e definir o número de Deputados. Isso é uma realidade.
Se o Congresso Nacional entendia que essa delegação era inválida, ele deveria ter provocado o STF para julgar a LC inconstitucional.
O que o Congresso não poderia fazer era sustar a Resolução do TSE que foi formalmente autorizada por uma Lei.
Vale ressaltar que o art. 49, V, da CF/88 NÃO prevê que o Congresso Nacional tenha atribuição para sustar atos normativos emanados pelo Poder Judiciário, mesmo que estes, em tese, exorbitem o poder regulamentar. Veja novamente a redação do art. 49, V para confirmar:
A atribuição do Poder Legislativo de controlar o Poder Executivo é uma das principais competências outorgadas ao Parlamento pelas Constituições modernas. Porém, essa competência não pode ser estendida ao Poder Judiciário por meio de interpretação extensiva.
Desse modo, o Decreto Legislativo 424/2013, ao sustar um ato do Poder Judiciário, violou o princípio da independência do Poder Judiciário, cláusula pétrea.
TESE DA MODULAÇÃO DE EFEITOS: VENCIDA
Discutiu-se eventual modulação de efeitos da decisão do STF nas ADI's.
Uma corrente de Ministros defendia que o STF declarasse a inconstitucionalidade do art. 1º da LC e da Resolução do TSE, mas que os critérios estabelecidos na Resolução perdurassem até que fosse editada nova Lei Complementar disciplinando a matéria. Assim, o STF iria declaração a inconstitucionalidade dos dispositivos, mas sem pronúncia de nulidade.
Essa tese da modulação, contudo, precisava da concordância de 2/3 dos Ministros (8 votos), conforme prevê o art. 27 da Lei n.° 9.868/99, não tendo sido atingido esse quórum.
Assim, como não houve modulação dos efeitos, o parágrafo único do art. 1º da LC 78/93 e a Resolução TSE 23.389/2013 foram expurgados do ordenamento jurídico e, nas eleições de outubro de 2014, deverão ser adotados os mesmos critérios aplicados nas eleições de 2010.
• O art. 1º da LC 78/93 e a Resolução TSE 23.389/2013 são INCONSTITUCIONAIS por violarem o § 1º do art. 45 da CF/88 e a independência do Poder Legislativo;
• O Decreto Legislativo 424/2013, editado pelo Congresso Nacional, é INCONSTITUCIONAL por violar o art. 49, V, da CF/88 e a independência do Poder Judiciário.
• Nas eleições de outubro de 2014 deverão ser adotados os mesmos critérios aplicados nas eleições de 2010, ou seja, o número de vagas de Deputados Federais não foi alterado.
O art. 1º da LC 78/93 previu que, em cada ano anterior às eleições, o IBGE deverá fornecer ao TSE a atualização estatística demográfica das unidades da Federação. Com base nesses dados, o TSE faz o cálculo da quantidade de Deputados Federais por Estado/DF e encaminha para os TRE's e para os partidos políticos o número de vagas a serem disputadas.
Em 2013, com base no art. 1º da LC 78/93, o TSE editou a Resolução 23.389 alterando o número de vagas de Deputado Federal de cada Estado/DF e, consequentemente, o número de vagas de Deputados Estaduais a serem disputadas nas eleições de 2014.
O Congresso Nacional, argumentando que o TSE exorbitou do seu poder regulamentar, publicou o Decreto Legislativo 424/2013 sustando os efeitos da Resolução TSE 23.389/2013.
O STF entendeu que:
• O parágrafo único do art. 1º da LC 78/93 e a Resolução TSE 23.389/2013 são INCONSTITUCIONAIS por violarem o § 1º do art. 45 da CF/88 e a independência do Poder Legislativo.
STF. Plenário. ADI 4947, 5020, 5028, 5130, 4963, 4965 e ADC 33/DF, Rel. p. Acórdão Min. Rosa Weber, julgados em 18/6/2014 (Info 751).